TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-001365
En fecha 08 de diciembre de 2004, se dio por recibido en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Abogados Yanet Bartolotta, Seiler Jiménez y César Barreto Salazar, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 35.533, 62.717 y 46.871, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil INTEGRAL DE MERCADOS Y ALMACENES INMERCA, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal, (hoy día Distrito Capital) y Estado Miranda, en fecha 7 de mayo de 1991, bajo el Nº 52, Tomo 59-A-Pro, contra la Providencia Administrativa N° 984-04 dictada en fecha 12 de julio de 2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL DISTRITO CAPITAL EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR, que declaró Con Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentada por la ciudadana FRANIA BASTARDO, titular de la cédula de identidad N° 6.948.651, contra la mencionada empresa.

En fecha 14 de diciembre de 2004, se dio cuenta a la Corte, y por auto de la misma fecha se ordenó oficiar al Ministerio del Trabajo a los fines de solicitar los antecedentes administrativos correspondientes, fijando a tales fines un plazo de diez (10) días de conformidad con lo previsto en los artículos 26 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 339 del Código de Procedimiento Civil, y artículo 27 párrafo 10 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.

En fecha 11 de enero de 2005, se dejó constancia de la notificación al Ministerio del Trabajo, mediante Oficio 2004-604 de fecha 14 de diciembre de 2004, el cual fue recibido el 17 de diciembre de 2004.

En fecha 15 de febrero de 2005, transcurrido el lapso concedido al Ministerio del Trabajo, sin que se haya remitido los antecedentes administrativos solicitados, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de las Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso interpuesto.

En fecha 15 de febrero de 2005, se pasó expediente al Juzgado de Sustanciación.

Por auto de fecha 22 de febrero de 2005, el Juzgado de Sustanciación admitió el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, ordenando la notificación del Fiscal General de la República, Procurador General de la República, Inspector del Trabajo del Distrito Capital y a la ciudadana Frania Bastardo.

En fecha 28 de septiembre de 2005, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo acordó remitir el expediente a esta Corte a los fines que emita pronunciamiento respecto al órgano competente para conocer el presente recurso.

En fecha 29 de septiembre de 2005, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasó el expediente a esta Corte.

En fecha 24 de enero de 2006, se recibió escrito suscrito por la Abogada Antonieta De Gregorio, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público ante las Cortes Contencioso Administrativo, contentivo de opinión de esa institución sobre el recurso interpuesto.

En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó esta Corte, la cual quedó integrada de la siguiente manera: ANDRÉS BRITO, Juez Presidente, ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.

En fecha 29 de junio de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenándose la reanudación de la misma una vez transcurrido los lapsos previstos en los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil.

En fecha 16 de julio de 2009, una vez vencido el lapso previsto en los articulo 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil, se reasignó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente.

En fecha 21 de julio de 2009, se pasó el expediente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA.

Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión en base a la argumentación siguiente:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 08 de diciembre de 2004, los Apoderados Judiciales de la parte recurrente, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Alegaron que, la providencia impugnada se dictó con prescindencia absoluta de la garantía del debido proceso y el derecho a la defensa previsto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Manifestaron, que “…Sin embargo, esta disposición no estaba en la mente del Inspector del Trabajo, ya que aunque inicio (sic) bien el procedimiento, una vez que el empleador reconoció la relación de trabajo y el despido, debió, actuando oficiosamente, verificar la inamovilidad y no poner en cabeza del patrono una carga que no le corresponde. Ciudadanos Magistrados, el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo indica que una vez reconocido por el patrono la condición de trabajador y el despido, corresponde al Inspector del Trabajo verificar la procedencia de la inamovilidad invocada por el solicitante. Sin embargo, en el presente caso, a pesar que del interrogatorio se reconoció la relación laboral y el despido el inspector del Trabajo apertura la causa a pruebas con lo cual se transgredió el debido proceso para estos actos…”.

Que, “… todas las pruebas promovidas y evacuadas son ilegales ya que se obtuvieron fuera del proceso legalmente establecido. En debido proceso, el inspector del trabajo debió verificar de oficio mediante informes a la autoridad competente, en este caso, las Autoridades del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, la veracidad del reposo otorgado, cuestión que no hizo.
En debido proceso, el inspector del Trabajo estaba obligado en la búsqueda de la verdad, a verificar si el impugnado reposo, podía servir como causa que justificara la ausencia al trabajo por parte de la accionante. Como apunta el artículo 44 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, el trabajador cuenta tan solo con dos (2) días hábiles para justificar su falta. En el caso que nos ocupa, el inspector del Trabajo debió verificar esta circunstancia, cuestión que no hizo. Por tanto el Inspector debía verificar de oficio la veracidad del reposo medico (sic) y acto seguido observar, si al empleador le fue presentado el mismo dentro de los dos días siguientes a la ausencia alegada, cuestión que no hizo…”. (Subrayado de la cita).

Arguyeron, que la providencia administrativa es nula, por cuanto incurre en vicios por razones de legalidad o vicios en la causa, “… el vicio conocido como falso supuesto radica cuando la administración da por probados hechos que no lo han sido, excediéndose en sus atribuciones legales, tergiversando los hechos para afectar la decisión. En otras palabras, cuando las autoridades del trabajo aprecian mal los elementos materiales incurren en errores interpretativos, haciendo descansar la decisión sobre hechos falsos al no estar sustentados en la realidad, tal y como ocurrió en el presente caso. (…), la autoridad administrativa del trabajo cataloga a la ciudadana Frania Bastardo como trabajadora investida de protección especial, en virtud de un presunto reposo medico (sic), siendo estos hechos inciertos y no aceptados por las partes, de allí que el yerro (sic) del funcionario que determina la nulidad de su proceder…”.(Resaltado de la cita).

Que, “… la Inspectoría del Trabajo silencio (sic) todo el acerbo probatorio de la representación de INMERCA. De la manera más absurda la inspectoría del trabajo no valoró ninguno de los instrumentos aportados no obstante de haberlos admitidos…” (Mayúsculas de la cita).

Señalaron, que la competencia de los funcionarios es materia de reserva legal, para que la administración pueda modificar a la persona encargada de asumir posiciones decisorias, “… no solo debe comunicarlo a los administrados, sino que de manera expresa deben notificar a los interesados… (…), todo proceso o procedimiento administrativo es `algo serio´ y no se puede, independientemente de lo loable que pueda ser la intención, `saltarse a la torera´ el debido proceso y mucho menos la competencia del funcionario. Así lo dispone el artículo 33 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, (…) por tanto, a esta representación no se le informó de manera expresa, como indica la norma sobre la llegada de este funcionario para la resolución del caso. Nos referimos al Dr. Frank Ekmero Castro. El pretendido avocamiento es solo a los fines meramente administrativos del expediente, lo que no implica facultades decisorias. Una cosa es administrar, lo que supone la custodia del expediente y ordenación de foliaturas y otra es decidir y pronunciarse sobre el fondo de la causa…”. (Resaltado de la cita).

Indicaron, que “… Doctrinalmente la base legal viene dada por las normas que le sirven de fundamento a la actuación administrativa. En el caso que nos ocupa, el acto impugnado carece de base legal, ya que el funcionario que dicto el mismo no tenía una fuente normativa que permitiera tal actuación e imponer manu militari la carga de la prueba al patrono. No existe norma jurídica que le imponga al patrono la obligación de verificar o de aportar pruebas a una inamovilidad que ha negado y contradicho…”. (Resaltado de la cita).

Fundamentaron su pretensión en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; artículos 454 y 456 de la Ley Orgánica del Trabajo, 44 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, y en los artículos 18,19, y 33 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Solicitaron, la nulidad de la Providencia Administrativa impugnada, la admisión y declaratoria Con Lugar del presente recurso interpuesto.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Con relación a la determinación de la jurisdicción competente para conocer las impugnaciones contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, ha habido, como es conocido, una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial en cuyo iter inicial pueden destacarse las sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recaídas en el caso: Fetraeducación, de fecha 5 de junio de 1986, ratificada por el fallo proferido en el caso: Corporación Bamundi, de fecha 13 de febrero de 1992. En estas decisiones, el criterio mantenido por el extinto Órgano Jurisdiccional consistió, grosso modo, en circunscribir la competencia material de la jurisdicción contencioso administrativa a las pretensiones dirigidas a impugnar los actos administrativos emitidos por los órganos de la Administración Pública, si y sólo si tales actos constituían ejecución de “normas de Derecho Administrativo”, quedando, por consiguiente, fuera del alcance de esta jurisdicción especializada –los actos de la Administración Pública emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento positivo, tales como la civil, mercantil, laboral, etc.- (extinta Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa, caso; Fetraeducación, en Las Grandes Decisiones de la Jurisprudencia Contencioso Administrativa, 1961/1996, Caracas, 2007, p. 464).

No obstante, siendo el anterior el criterio dominante en el sistema constitucional precedente, el tema de la determinación del órgano jurisdiccional competente para resolver las pretensiones que se deduzcan con ocasión de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, generó bajo la vigencia ya de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, disparidad de criterios en las distintas Salas componentes del Tribunal Supremo de Justicia, lo que motivó el pronunciamiento de la Sala Plena contenido en la sentencia Nº 9, de fecha 5 de abril de 2005 (Caso: Universidad Nacional Abierta contra Inspectoría del Trabajo en los municipios Valencia, Libertador, San Diego, Naguanagua, Los Guayos, y Carlos Arvelo del Estado Carabobo ), que resolvió el conflicto negativo de competencia planteado en su oportunidad por la Sala Político Administrativa. En esta decisión, la Sala Plena expresó:

“Ahora bien, tal como lo refiere la jurisprudencia anterior de la Sala Constitucional, ni la Ley Orgánica del Trabajo promulgada el 27 de noviembre de 1990 –vigente para la época del caso ‘Corporación Bamundi, C.A.’- ni la actual Ley Orgánica del Trabajo de fecha 19 de junio de 1997, establecen que corresponda a la jurisdicción laboral el conocimiento de los recursos contra las decisiones de las Inspectorías del Trabajo y, frente al principio de legalidad de la competencia, parecen insuficientes las razones fundadas en los principios de preeminencia de las normas laborales y unidad de la jurisdicción en materia laboral consagradas en la Ley Orgánica del Trabajo. Al no estar de forma explícita en una norma expresa en este sentido, no puede pretender aplicarse una excepción al principio general de la universalidad del control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa de los actos administrativos que se establece en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
(…)
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contenciosos administrativos competentes. Así se declara.
(…)
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
(…)
Conforme a la doctrina expuesta (sentencia Nº 1333, de fecha 25 de junio de 2002, de la Sala Constitucional), en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…” (Paréntesis de esta Corte)

Con esta decisión, como se comprende, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República dilucidó la referida polémica acerca de la competencia en casos como el de autos, estableciendo que corresponde a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo. Más aún, dentro de esta Jurisdicción Ordinaria, también la Sala precisó que corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, con lo cual materializó una sentida aspiración de acercar la función jurisdiccional a los justiciables, reforzar facilitándolo el derecho de accionar (derecho de acceso a la justicia), y favorecer la garantía plenaria de la tutela judicial efectiva. En efecto, la Sala Plena, en primer lugar, distinguió perfectamente la -Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria-, integrada en general por la Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, de la llamada -Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial o Eventual-, conformada por los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos. En segundo lugar, con base en el principio de legalidad de la competencia, en las hipótesis de inexistencia de una norma legal expresa que configure a determinados órganos judiciales con la Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial, dicha competencia debe estimarse atribuida a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria. En tercer y último lugar, como ya se dijo, en cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, la Sala Plena precisó que corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo Regionales conocer, en el primer grado de jurisdicción, los recursos de nulidad contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a los fines de facilitar la tutela judicial efectiva en beneficio de los justiciables.

Este pronunciamiento de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia ha sido acogido tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Político Administrativa. En efecto, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924 de fecha 20 de mayo de 2005 (caso: Omar Dionicio Guzmán), expresó:

“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De igual forma, la Sala Político Administrativa acogió también el criterio proferido por la Sala Plena, en su sentencia Nº 1.458, de fecha 6 de abril de 2005, (caso Operaciones al Sur del Orinoco, C.A., vs. Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar), expresando el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo siguiente:

“…Concluyó la Sala Plena, que el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos que se intenten contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, atendiendo al derecho de acceso a la justicia de los particulares, corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales.
Conforme a las consideraciones expuestas en el fallo antes aludido, esta Sala, atendiendo al caso de autos, observa que se ha ejercido un recurso de nulidad contra la Providencia Administrativa N° 00/091 de fecha 11 de diciembre de 2000, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, mediante la cual se ordena a la sociedad mercantil Operaciones al Sur del Orinoco, CA. (OPCO), el reenganche y pago de salarios caídos a favor del ciudadano Gregory José Ugas Rodríguez, por lo que resulta aplicable el criterio expuesto por la Sala Plena de este Máximo Tribunal, siendo procedente declarar competente para conocer del caso al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara.”

Siendo ello así, es claro para esta Corte el criterio según el cual la competencia para conocer de los recursos de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo corresponde, en el primer grado de jurisdicción, a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, y en Alzada o segundo grado de jurisdicción, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Providencia Administrativa Nº 984-04 dictada en fecha 12 de julio de 2004, por la Inspectoría del Trabajo en el Distrito Capital Municipio Libertador, por lo que esta Corte declara su INCOMPETENCIA para conocer en primera instancia del recurso de nulidad interpuesto.

En consecuencia, esta Corte DECLINA la competencia al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que corresponda previa distribución, a quien se ordena remitir el presente expediente, a los fines de que asuma la competencia que le ha sido atribuida por el Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su INCOMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Yanet Bartolotta, Seiler Jiménez y César Luis Barreto Salazar, antes identificados, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la sociedad mercantil INTEGRAL DE MERCADOS Y ALMACENES INMERCA C.A., contra la Providencia Administrativa N° 984-04 dictada en fecha 12 de julio de 2004, por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DEL DISTRITO CAPITAL- MUNICIPIO LIBERTADOR que declaró Con Lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos intentada por la ciudadana FRANIA BASTARDO, titular de la cédula de identidad N° 6.948.651, contra la mencionada empresa.

2. DECLINA la competencia en el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital que resulte seleccionado por distribución, a fines que conozca de la presente causa.

3. ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en funciones de distribuidor.

Publíquese, regístrese y notifiquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Juez Presidente,

ANDRÉS BRITO

El Juez Vicepresidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ

La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente

La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO

Exp. N° AP42-N-2004-001365
MEM