TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE N° AP42-N-2004-001692

En fecha 16 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1177 de fecha 21 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió el expediente contentivo de recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Abogados Néstor Luis Álvarez Martínez y Miguel Ángel Domínguez Franchi, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 43.363 y 98.541, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA NACIONAL DE VÁLVULAS, C.A. (C.N.V.), inscrita en el Registro Mercantil primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y estado Miranda, bajo el Nº 36 del Tomo 100-A, en fecha 5 de enero de 1970, contra “…la Providencia Administrativa que resuelve el expediente identificado bajo el número 1087-2003…”, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA, referente a la denuncia planteada por el ciudadano Juan Padilla de “…supuestas desmejoras en sus condiciones de trabajo…”.

Dicha remisión se efectuó a solicitud de la parte recurrente, quien dejó constancia de su interposición ante el referido Juzgado Superior a fines de interrumpir la caducidad dado el cierre temporal de este Órgano Jurisdiccional.

El 10 de mayo de 2005, se dio cuenta a la Corte y, por auto separado de esa misma fecha, se ordenó oficiar al Ministerio del Trabajo a los fines de solicitarle la remisión del expediente administrativo correspondiente, el cual fue recibido el 28 de junio de 2005.

En fecha 19 de julio de 2005, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, consideró competente para conocer del presente recurso en primera instancia a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los fines de que dictara la decisión correspondiente, el cual fue recibido el 28 de julio de 2005.

En fecha 28 de julio de 2005, se designó ponente al Juez Rafael Ortiz-Ortiz, a fin de que se dictara la decisión correspondiente.

El 18 de diciembre de 2008, fue constituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada de la siguiente forma: ANDRÉS BRITO, Juez Presidente, ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.

En fecha 29 de junio de 2009, se abocó la Corte al conocimiento de la causa.

En fecha 16 de julio de 2009, se designó ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 21 de julio de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 28 de mayo de 2004, los Abogados Néstor Luis Álvarez Martínez y Miguel Ángel Domínguez Franchi, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Constructora Nacional de Válvulas, C.A. (C.N.V.), interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad contra “…la Providencia Administrativa que resuelve el expediente identificado bajo el número 1087-2003…”, dictada por la Inspectoría del Trabajo con competencia en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda con Sede en la Ciudad de Los Teques, referente a la denuncia planteada por el ciudadano Juan Padilla de “…supuestas desmejoras en sus condiciones de trabajo…”, en los siguientes términos:

Que, en el mes de diciembre de 2002, se paralizaron las actividades administrativas, productivas y comerciales de la empresa Petróleos de Venezuela S.A. (PDVSA), la cual representaba el principal cliente de su mandante. Ello así, se vio obligada a detener sus actividades y a proponerle a sus trabajadores el establecimiento de un régimen de suspensión laboral, el cual no fue aceptado, y por tanto, se planteó la revisión de las condiciones del contrato colectivo, como medida para lograr la actividad de la empresa.

Que, un grupo de los trabajadores en desacuerdo con los planteamientos de su mandante, introdujeron diecisiete (17) pliegos conciliatorios acompañados con solicitudes por desmejoras intentadas por “extrabajadores” en fechas 4, 14, 18, 24 y 27 de febrero y 5 de marzo de 2003, por ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, alegando que la paralización de las actividades económicas de la empresa y la revisión de las condiciones del contrato colectivo eran causas suficientes para llenar los extremos de Ley sobre la desmejora en las condiciones laborales. Dichos procedimientos, fueron decididos por la Inspectoría del Trabajo a favor de los trabajadores ordenando el reenganche y pago de los salarios caídos, las cuales impugnan a través del ejercicio del presente recurso, por los vicios que a continuación señalan:

En primer lugar, afirmaron la violación al derecho al debido proceso consagrado en el artículo 49, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela,por las circunstancias siguientes: en primer lugar, “…es la relativa a la notificación espuria de las providencias administrativas constitutivas o culminatorias de conocimiento dictadas en los procedimientos por desmejora iniciados por los extrabajadores…”; en segundo lugar, “…el otro vicio presente en dicho acto y su cartel responde a la necesidad de respeto de los lapsos procedimentales establecidos en las normas. Ello surge como consecuencia imperativa de la errónea apreciación y aplicación de la norma. Dispone el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos antes mencionada que el cartel de notificación dirigido al particular afectado por el acto administrativo debe concederle un lapso de quince (15) días hábiles posteriores a su publicación para que se entienda notificado el acto…”.

Denuncian los Apoderados Judiciales la omisión por parte de la Inspectoría del Trabajo en la apertura y sustanciación de tachas de falsedad propuestas por en los procedimientos administrativos incoados.

Alegaron la omisión de la Inspectoría del Trabajo de la apertura de la incidencia de la inhibición propuesta y de la negativa del Inspector del Trabajo a sustanciar la recusación, para lo cual aducen, “…previo a la interposición de las solicitudes por desmejora que intentaran los extrabajadores ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, fueron interpuestos ante ese mismo Despacho varias peticiones de apertura de procedimientos especiales contemplados en la Ley Orgánica del Trabajo relativos a la renegociación entre patrono y trabajadores de las condiciones del contrato colectivo para su desaplicación o disminución previo acuerdo entre las partes…”.

Aseveran que el acto impugnado adolece de múltiples vicios de falso supuesto de hecho y de derecho, tales como errónea apreciación y valoración de las pruebas promovidas y evacuadas por la Inspectoría del Trabajo.

Por todo lo anterior, solicitaron la nulidad de la Providencia Administrativa “…que culminó el procedimiento sustanciado en el expediente identificado bajo el número 1087-2003, llevado por la Inspectoría del Trabajo con competencia en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda…”.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Con relación a la determinación de la jurisdicción competente para conocer las impugnaciones contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, ha habido, como es conocido, una larga discusión doctrinaria y jurisprudencial en cuyo iter inicial pueden destacarse las sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, recaídas en el caso: Fetraeducación, de fecha 05 de junio de 1986, ratificada por el fallo proferido en el caso: Corporación Bamundi, de fecha 13 de febrero de 1992. En estas decisiones, el criterio mantenido por el extinto Órgano Jurisdiccional consistió, grosso modo, en circunscribir la competencia material de la jurisdicción contencioso administrativa a las pretensiones dirigidas a impugnar los actos administrativos emitidos por los órganos de la Administración Pública, si y sólo si tales actos constituían ejecución de “normas de Derecho Administrativo”, quedando, por consiguiente, fuera del alcance de esta jurisdicción especializada -los actos de la Administración Pública emitidos con arreglo a otras ramas del ordenamiento positivo, tales como la civil, mercantil, laboral, entre otras- (extinta Corte Suprema de Justicia, Sala Político Administrativa, caso: Fetraeducación, en Las Grandes Decisiones de la Jurisprudencia Contencioso Administrativa, 1961/1996, Caracas, 2007, p. 464).

No obstante, siendo el anterior el criterio dominante en el sistema constitucional precedente, el tema de la determinación del órgano jurisdiccional competente para resolver las pretensiones que se deduzcan con ocasión de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, generó bajo la vigencia ya de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, disparidad de criterios en las distintas Salas componentes del Tribunal Supremo de Justicia, lo que motivó el pronunciamiento de la Sala Plena contenido en la sentencia Nº 9, de fecha 5 de abril de 2005, que resolvió el conflicto negativo de competencia planteado en su oportunidad por la Sala Político Administrativa. En esta decisión, la Sala Plena expresó:

“Ahora bien, tal como lo refiere la jurisprudencia anterior de la Sala Constitucional, ni la Ley Orgánica del Trabajo promulgada el 27 de noviembre de 1990 –vigente para la época del caso ‘Corporación Bamundi, C.A.’- ni la actual Ley Orgánica del Trabajo de fecha 19 de junio de 1997, establecen que corresponda a la jurisdicción laboral el conocimiento de los recursos contra las decisiones de las Inspectorías del Trabajo y, frente al principio de legalidad de la competencia, parecen insuficientes las razones fundadas en los principios de preeminencia de las normas laborales y unidad de la jurisdicción en materia laboral consagradas en la Ley Orgánica del Trabajo. Al no estar de forma explícita en una norma expresa en este sentido, no puede pretender aplicarse una excepción al principio general de la universalidad del control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa de los actos administrativos que se establece en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
(…)
Por tanto debe concluir esta Sala Plena que, ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos contencioso administrativos competentes. Así se declara.
(…)
Para finalizar, en razón de la inexistencia en el ordenamiento jurídico venezolano de un basamento normativo que permita predicar que la competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos interpuestos contra los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo, los cuales son actos administrativos, corresponderá a los tribunales de la jurisdicción ordinaria el conocimiento de tales asuntos, en virtud de la aplicación del principio de la universalidad de su control por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa (artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
(…)
Ahora bien, dilucidada como ha sido la jurisdicción competente para conocer y decidir casos como el presente, es necesario determinar y declarar cuál es el tribunal contencioso administrativo competente para conocer del mismo.
(…)
Conforme a la doctrina expuesta (sentencia Nº 1333, de fecha 25 de junio de 2002, de la Sala Constitucional), en la que se considera el tribunal ‘...que a la accionante le resulta más accesible’, esto es, en garantía del derecho de acceso a la justicia de los particulares, esta Sala Plena declara que, tratándose de un asunto acaecido fuera de la Región Capital, específicamente la providencia administrativa emanada de la Inspectoría del Trabajo del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos de un trabajador de la recurrente, su conocimiento corresponde a un Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo Regional. Esta determinación de competencia se hace en aras al acceso a la justicia y a la celeridad de la misma, evitando así, que la persona afectada deba trasladarse a grandes distancias del sitio donde se concretó el asunto, a fin de obtener la tutela judicial efectiva. Así las cosas, y en beneficio del justiciable, esta Sala Plena declara que el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo competente es el de la Región Centro Norte del Estado Carabobo. Así se decide…” (Paréntesis de esta Corte)

Con esta decisión, como se comprende, la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República dilucidó la referida polémica acerca de la competencia en casos como el de autos, estableciendo que corresponde a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de actos administrativos emanados de Inspectorías del Trabajo. Más aún, dentro de esta Jurisdicción Ordinaria, también la Sala precisó que corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo la competencia en primer grado de jurisdicción, con lo cual materializó una sentida aspiración de acercar la función jurisdiccional a los justiciables, reforzar facilitándolo el derecho de accionar (derecho de acceso a la justicia), y favorecer la garantía plenaria de la tutela judicial efectiva. En efecto, la Sala Plena, en primer lugar, distinguió perfectamente la -Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria-, integrada en general por la Sala Político Administrativa, Cortes de lo Contencioso Administrativo y Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, de la llamada -Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial o Eventual-, conformada por los demás tribunales que por excepción y por motivos especiales pudieran conocer de pretensiones nulificatorias de actos administrativos. En segundo lugar, con base en el principio de legalidad de la competencia, en las hipótesis de inexistencia de una norma legal expresa que configure a determinados órganos judiciales con la Jurisdicción Contencioso Administrativa Especial, dicha competencia debe estimarse atribuida a los órganos que conforman la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria. En tercer y último lugar, como ya se dijo, en cuanto a la determinación de los tribunales competentes territorialmente, dentro de la estructura de la Jurisdicción Contencioso Administrativa Ordinaria, la Sala Plena precisó que corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo Regionales conocer, en el primer grado de jurisdicción, los recursos de nulidad contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo que se ubiquen dentro del ámbito territorial de los referidos Juzgados, todo ello a los fines de facilitar la tutela judicial efectiva en beneficio de los justiciables.

Este pronunciamiento de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia ha sido acogido tanto por la Sala Constitucional como por la Sala Político Administrativa. En efecto, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, en sentencia N° 924 de fecha 20 de mayo de 2005 (caso: Omar Dionicio Guzmán), expresó:

“…Una vez que fue hecha la revisión del expediente, esta Sala comprobó que, respecto a la problemática que se planteó en relación con la determinación de los tribunales con competencia para el conocimiento de las demandas de nulidad contra los actos administrativos que emanan de las Inspectorías del Trabajo, en tanto que órganos administrativos, la Sala Plena de este Supremo Tribunal se pronunció el 5 de abril de 2005, de la siguiente manera: (…)
De lo precedente, se concluye que, en la causa respecto de la cual el solicitante pretende el avocamiento, ha cesado la incertidumbre en cuanto a la competencia, que ocasionó las sucesivas declinatorias de la demanda cuyo avocamiento se pretende y, con ello, el desorden procesal en ese juicio…”.

De igual forma, la Sala Político Administrativa acogió también el criterio proferido por la Sala Plena, en su sentencia Nº 1.458, de fecha 6 de abril de 2005, (caso Operaciones al Sur del Orinoco, C.A., vs. Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar), expresando el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo siguiente:

“…Concluyó la Sala Plena, que el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos que se intenten contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, atendiendo al derecho de acceso a la justicia de los particulares, corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales.
Conforme a las consideraciones expuestas en el fallo antes aludido, esta Sala, atendiendo al caso de autos, observa que se ha ejercido un recurso de nulidad contra la Providencia Administrativa N° 00/091 de fecha 11 de diciembre de 2000, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, mediante la cual se ordena a la sociedad mercantil Operaciones al Sur del Orinoco, CA. (OPCO), el reenganche y pago de salarios caídos a favor del ciudadano Gregory José Ugas Rodríguez, por lo que resulta aplicable el criterio expuesto por la Sala Plena de este Máximo Tribunal, siendo procedente declarar competente para conocer del caso al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara.”

Siendo ello así, es claro para esta Corte el criterio según el cual la competencia para conocer de los recursos de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo corresponde, en primer grado de jurisdicción, a los Juzgados Regionales de lo Contencioso Administrativo, y en Alzada o segundo grado de jurisdicción, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

En armonía con lo antes expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido contra “…la Providencia Administrativa que resuelve el expediente identificado bajo el número 1087-2003…”, dictada por la Inspectoría del Trabajo con competencia en el Municipio Guaicaipuro del Estado Miranda con sede en la ciudad de Los Teques, referente a la denuncia planteada por el ciudadano Juan Padilla de “…supuestas desmejoras en sus condiciones de trabajo…”, por lo que este Órgano Jurisdiccional se declara INCOMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y, en consecuencia, se DECLINA el conocimiento de la presente causa en el Juzgado Superior Contencioso Administrativo que corresponda previa distribución en la Región Capital, por lo que se ordena remitir el presente expediente al Juzgado Superior que funja como distribuidor. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su INCOMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Abogados Néstor Luis Álvarez Martínez y Miguel Ángel Domínguez Franchi, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil CONSTRUCTORA NACIONAL DE VÁLVULAS, C.A. (C.N.V.), contra “…la Providencia Administrativa que resuelve el expediente identificado bajo el número 1087-2003…”, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO GUAICAIPURO DEL ESTADO MIRANDA, referente a la denuncia planteada por el ciudadano Juan Padilla de “…supuestas desmejoras en sus condiciones de trabajo…”.

2.- DECLINA la competencia para conocer de la presente causa en el Juzgado Superior Contencioso Administrativo que corresponda previa distribución en la Región Capital.

3.- REMÍTASE el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor).

Publíquese, regístrese, notifíquese y remítase al Tribunal indicado. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil nueve (2009). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Juez Presidente,

ANDRÉS BRITO

El Juez Vicepresidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ

La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente

La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO

Exp. N° AP42-N-2004-001692
MEM