JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2004-001725
En fecha 17 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 1073-04 de fecha 16 de noviembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Casto Martín Muñoz Milano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 3072, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana ALICIA RENGIFO, venezolana, mayor de edad y titular de la cédula de identidad Nº. 5.119.421, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto en fecha 26 de octubre de 2004, por la representación judicial de la parte recurrente contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 21 de octubre de 2004, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 15 de marzo de 2005, la representación judicial de la parte recurrente solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 30 de marzo de 2005, se abocó la Corte y ordenó la notificación de las partes. Asimismo, ordenó que una vez que conste en autos la última de las notificaciones comenzará a correr el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa, previsto en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil y posteriormente el lapso de tres (3) días establecido en el primer aparte del artículo 90 eiusdem.
En fecha 10 de mayo de 2005, la representación judicial de la parte recurrente consignó diligencia mediante la cual se da por notificado.
En fecha 21 de septiembre de 2005, fue consignada la notificación dirigida al Juez del Municipio Zamora de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda, a quien se comisionó para notificar a la parte querellada.
En fecha 25 de enero de 2006, la representación judicial de la parte recurrente solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 6 de febrero de 2006, se abocó la Corte y ordenó agregar a los autos las resultas de la comisión librada en fecha 31 de mayo de 2005.
En fecha 14 de febrero de 2006, la representación judicial de la parte recurrente consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 9 de marzo de 2006, se dio cuenta a la Corte y se dio inicio a la relación de la causa. Asimismo, se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación a la apelación y se designó ponente a la Juez Aymara Vilchez.
En fecha 17 de abril de 2006, se dio inicio al lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 26 de abril de ese mismo año.
En fecha 27 de abril de 2006, fue diferida la oportunidad para fijar el acto de informes.
En fecha 21 de septiembre de 2006, se fijó la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes el 16 de octubre de 2006.
En fecha 16 de octubre de 2006, oportunidad legal para que tuviera lugar la audiencia de informes se dejó constancia de la incomparecencia de ambas partes por lo que se declaró desierto el acto.
En fecha 17 de octubre de 2006, se dijo “Vistos” y, se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada de la siguiente manera: ANDRÉS BRITO Juez Presidente; ENRIQUE SÁNCHEZ Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 16 de enero de 2008, la representación judicial de la parte recurrente solicitó pronunciamiento en la presente causa.
En fecha 29 de enero de 2009, la representación judicial de la parte recurrente solicitó abocamiento en la presente causa.
En fecha 17 de febrero de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba y ordenó la notificación del Alcalde del Municipio Zamora del Estado Miranda y del Síndico Procurador del Municipio Zamora del Estado Miranda, con la advertencia de que una vez que constare en autos la última de las notificaciones comenzará a correr el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa conforme a lo previsto en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil y posteriormente el lapso de tres (3) días establecido en el primer aparte del artículo 90 eiusdem.
En fecha 11 de marzo de 2009, fueron consignados los Oficios de notificación dirigidos al Síndico Procurador del Municipio Zamora del Estado Miranda y al Alcalde del Municipio Zamora del Estado Miranda.
En fecha 26 de marzo de 2009, notificadas como se encontraban las partes se reasignó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA.
En fecha 30 de marzo de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y se eligió la nueva Junta Directiva quedando conformada de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez, abocándose al conocimiento de la presente causa.
En fecha 03 de marzo de 2010, se abocó la Corte al conocimiento de la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito de fecha 30 de junio de 2004, reformado el 8 de julio de 2004, el Apoderado Judicial de la parte recurrente, señaló como fundamento del recurso interpuesto los siguientes argumentos:
Que “…en fecha 31 de marzo de 2003, el ciudadano ALCALDE DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO ZAMORA, LIC. GERARDO ROJAS, otorgó la jubilación del Cargo de AUXILIAR DE AVALÚOS, a mi representada ALICIA RENGIFO en fundamento al dictamen emanado de la SINDICATURA MUNICIPAL del Municipio Zamora Del Estado Miranda (Negrillas y Mayúsculas de la parte recurrente).
Que la Alcaldía del Municipio Zamora del Estado Miranda, efectuó revocatoria “… de dicha jubilación según Oficio Nº 1874/27/11/2003 del 26 de noviembre del año 2003, contentivo de la RESOLUCIÓN Nº 0205/2003, de fecha 26 de noviembre del año 2003 ratificado en el oficio Nº DA-048/03/2004 del 1 de Abril de 2004 notificado el 05 de Abril de 2004 (…) , así como para demandar, que se le restituya a mi representado, las pensiones de jubilación, que por resolución le fue concedido en el cargo de AUXILIAR DE AVALUO, adscrito a la DIRECCIÓN DE CATASTRO MUNICIPAL, y que se le cancelen las pensiones y (sic) que haya dejado de percibir con motivo de dicho acto administrativo, hasta tanto sea restituida su jubilación, reservándonos intentar las correspondientes acciones penales y civiles por la arbitrariedad con que se efectuó el acto administrativo antes identificado…” (Negrillas y Mayúsculas de la parte recurrente).
Que el acto administrativo que revoca la jubilación es ilegal y nulo “…por estar basado en infracción legal y ser dictado con abuso o exceso de poder, viciando el acto en su causa…”.
Que “…al aplicar la Alcaldía del Municipio Autónomo Zamora del Estado Miranda, dicha decisión revocatoria de fecha 26 de Noviembre del 2.003 con carácter retroactivo, permite que la estabilidad de las instituciones se derrumben pretexto de salvaguardar intereses, o de darle vigencia a un nuevo concepto, es decir con la aplicación retroactiva se llegue hasta hacer nugatorias y frustráneas (sic) las propias leyes y los principios filosóficos y jurídicos que la sustenten, en especial la estabilidad del trabajador municipal en la ALCALDÍA del MUNICIPIO AUTÓNOMO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA…” (Mayúsculas de la parte recurrente).
Que “…ya a (sic) operado la cosa juzgada administrativa, al quedar firme definitivamente firme dicho acto de jubilación, después de transcurrir más de seis (6) meses como lo señala la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por lo que, dicha revocatoria tanto del nombramiento, como de la jubilación es extemporánea y en consecuencia nula de nulidad absoluta, pués (sic), el acto no está en trámite, sino ya decidido y sus efectos ejecutados (retiro del trabajo y cobro de jubilación). (Mayúsculas y Negrillas de la parte recurrente).
Que el referido acto administrativo fue dictado violando el principio de retroactividad, contenido en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que “…los criterios establecidos por los distintos orgános (sic) de la Administración Pública podrán aplicarse a situaciones anteriores, salvo que fuere más favorable a los administrados. En todo caso, la modificación de los criterios no dará derecho a la revisión de los actos definitivamente firmes…”.
Que “…CON FUNDAMENTO AL ARTÍCULO 20 DE (sic) DE PROCEDIMIENTO CIVIL EL TRIBUNAL DESAPLIQUE LA RESOLUCIÓN Nº 0205/2003 DE FECHA 26 DE NOVIEMBRE DEL AÑO 2004, ratificada en el oficio Nº DA-048 de fecha 01 de Abril de 2004, y notificado el 05 de Abril de 2004 por extralimitación de atribuciones y funciones, desviación de poder, incompetencia, violación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Ley Orgánica de Régimen Municipal, Convención Colectiva y Ordenanza de Carrera Administrativa violación a la cosa juzgada, el debido proceso, al procedimiento legalmente establecido, y a la irrevocabilidad de los actos del MUNICIPIO AUTONOMO ZAMORA del ESTADO MIRANDA…”. (Mayúsculas y Negrillas de la parte recurrente).
Solicitó la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 0205/2003 de fecha 26 de noviembre de 2003, notificado el 5 de abril de 2004, por “…violación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, violación a la cosa juzgada, a la irrevocabilidad de los actos, Ausencia total del Procedimiento legalmente establecido, al debido proceso y a los Artículos 15 y 16 de la Ley del Seguro Social (…) por lo que es procedente que a la ciudadana ALICIA RENGIFO, se le reconozca el pleno ejercicio del derecho a la vigencia de la PENSIÓN por JUBILACIÓN; ilegalmente revocada en la RESOLUCIÓN Nº 0205 del 26 de noviembre de 2003 (…) que se condene a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO ZAMORA por los daños y perjuicios que son equivalentes patrimoniales al pago de todas las pensiones por JUBILACIÓN que ha dejado de percibir y ratificada dicha negativa a través del Oficio Nº DA 048 del 01 de Abril de 2004, y notificado el 05 de Abril de 2004 se inicie con la cancelación de dichas pensiones por JUBILACIÓN. Pido sea condenada en Costas la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO ZAMORA…” (Mayúsculas y Negrillas de la parte recurrente).
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 21 de octubre de 2004, el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:
“…La actora invocando el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil pide se desaplique el acto por medio del cual se le revocó su jubilación ‘ por extralimitación de atribuciones y funciones, desviación de poder, incompetencia, violación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, Ley Orgánica de Régimen Municipal, Convención Colectiva y Ordenanza de Carrera Administrativa, violación de la cosa juzgada, al debido proceso, al procedimiento legalmente establecido, y a la irrevocabilidad de los actos del MUNICIPIO AUTONOMO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA’ El Tribunal rechaza el presente pedimento, habida cuenta de (sic) carecer del razonamiento lógico y coherente que permita al Juzgador determinar las presuntas violaciones denunciadas, amén de que se está pidiendo que se desaplique un acto administrativo de efectos particulares, sobre el cual el Tribunal tiene facultades anulatorias en caso de que el mismo resultare contrario a la Constitución, por tal razón se declara improcedente el alegato
…Omissis…
Denuncia la actora abuso de poder. Argumenta para ello que: ‘la causa es un elemento esencial del acto administrativo; si ella falta está viciado; y por causa del acto administrativo, deben entenderse los antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo, de modo que los mismos deben existir o concurrir al dictarlo (…) .Para resolver al respecto el Tribunal estima que el alegato resulta totalmente genérico e impreciso, pues la actora no concreta coherentemente la impugnación, por tanto este Tribunal rechaza por genérica la denuncia.
Alega el abogado de la querellante que el acto revocatorio de la jubilación viola el principio de retroactividad de la Ley previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. El Tribunal observa que nuevamente la querellante incurre en error, en efecto la retroactividad es una denuncia contra las normas legislativas que contraríen el Texto Constitucional y, no para las revisiones de los actos administrativos, el cual responde a la cosa juzgada administrativa, vicio éste que por separado denuncia la querellante y que en igual forma se analizará, en tal virtud la denuncia de irretroactividad resulta improcedente.
Argumenta la actora que el acto revocatorio de su jubilación viola la cosa juzgada administrativa, en razón de que el mismo había quedado definitivamente firme por haber transcurrido más de los seis (6) meses desde su adopción, y por haberse inobservado que la jubilación había sido otorgada con fundamento en la Contratación Colectiva que rige al Organismo querellado con sus funcionarios, situación que creó a su favor derechos subjetivos, por ende no sujeto a revocación. El ente querellado rechaza argumentando que se hizo uso de la facultad anulatoria en atención a que la jubilación se había otorgado de conformidad con una Cláusula Contractual (Nº35) invadiendo la reserva legal prevista en los artículos 147, 156 numerales 22 y 32, y 87 numeral 1 del Texto Constitucional, lo que la colocaba en el supuesto de nulidad absoluta previsto en el artículo 19 numerales 1 y 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Para resolver al respecto observa el Tribunal, tal como lo ha hecho en anteriores fallo, que la vigente Constitución de 1999 al igual que lo hacia la de 1961, establece la materia de seguridad social y entre ellas concretamente la jubilación (artículo 147) como reserva legal, lo que implica que ni la vigencia de la Constitución de 1961, ni de la actual de 1999, es posible regular por un medio distinto a una ley nacional (salvo habilitación legal), la materia relativa al beneficio de la jubilación en la Administración Central o Descentralizada y en todos los niveles políticos territoriales, entes estos que para el otorgamiento de ese beneficio están sujetos a lo dispuesto en el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, de allí que el acto concesorio de la jubilación de la querellante, ciertamente estaba viciado de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos, por lo que ningún derecho pudo crear, habida cuenta que la Convención Colectiva en la cual se fundamenta es violatoria de reserva legal, ni importancia alguna puede tener el transcurso del tiempo, dado que el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que la potestad anulatoria es ejercible ‘en cualquier momento’, por tanto la aludida revocatoria resulta ajustada a derecho y así se decide…”.
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN
DEL RECURSO DE APELACIÓN
En fecha 14 de febrero de 2009, el Abogado Casto Muñoz Milano, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente antes identificado, consignó escrito de fundamentación del recurso de apelación, en los siguientes términos:
Que la sentencia apelada se encuentra viciada de nulidad de conformidad con lo establecido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil “…por faltar las determinaciones consagradas en los ordinales 3º, 4º y 5º del referido Artículo…”.
Que “…en el fallo se observa claramente, que el a-quo sólo especifica los Alegatos de la Querellada (determinado en la sentencia, sin tomar en cuenta los alegatos expuestos en nombre del querellante solamente considerándolos genéricos resumiendo la actuación de la ALCALDÍA, siendo evidente que el Tribunal Superior Quinto Contencioso-Administrativo, consideró y decidió conforme a lo alegado por la querellada y no conforme a lo invocado y probado por ambas partes en el proceso como lo exige la Ley procesal y en especial el no concatenar la Ley con su Reglamento en su ámbito de aplicación, así al omitir la norma erró en la aplicación del derecho…” (Negrillas del original).
Que la sentencia apelada lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva al causar indefensión a la parte recurrente “…ya que los jueces no sólo están obligados a motivar su sentencia, sino a ajustarse a las alegaciones aducidas por las partes, por cuanto se violaría el derecho a la defensa y al debido proceso, y el juez no se puede apartar de los fundamentos de la causa. (…) el aquo, al decidir, en el presente caso, que estima genérica de la denuncia, ya que no puede determinar que es lo que en concreto denuncia la actora; incurrió en incongruencia, (…) En efecto, cabe señalar los motivos de Hecho y de Derecho en que se fundamenta la decisión (ordinal 4º del artículo 243 CPC): La segunda parte de toda sentencia es la denominada PARTE MOTIVA en la cual el sentenciador hace la motivación del fallo y establece los fundamentos jurídicos y normas que deben aplicarse…”. (Negrillas y mayúsculas de la parte recurrente).
Que “…el acto administrativo de JUBILACIÓN notificado el 4 de abril del año 2.003, ratificatoria del dictamen por la SINDICATURA MUNICIPAL DE FECHA 12 DE JUNIO DE 2.002 (…) donde se otorgó la jubilación por VÍA DE GRACIA por lo que, ratifico sea declarado nulo el acto administrativo contenido de la revocatoria de la jubilación a mí representada ALICIA RENGIFO, y sea reconocida y ratificada la jubilación por VÍA DE GRACIA (…) en efecto estamos en reclamo de la consagración del debido proceso, establecido en el Artículo 49 de la CONSTITUCIÓN BOLIVARIANA DE VENEZUELA, pues, ante la incongruencia y la no uniformidad de criterios jurídicos, sobre varias litis incoadas con iguales fundamentos, ante semejantes actos administrativos de revocatoria de jubilaciones de parte de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA ya que a través del Expediente Nº 707, el Tribunal Quinto de lo Contencioso-Administrativo incurre en falta de uniformidad, por lo que, solicito respetuosamente a través de la presente apelación, la interpretación coherente y uniforme, y así evitar las contradicciones…”. (Negrillas y Mayúsculas de la parte recurrente).
Solicitó la declaratoria con lugar del recurso de apelación y la revocatoria de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Contencioso Administrativo en fecha 21 de octubre de 2004.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer el recurso de apelación interpuesto y, al respecto observa que:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Negrillas de esta Corte).
Asimismo, en sentencia de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, (caso: TECNO SERVICIOS YES´CARD, C.A.), fueron delimitadas las competencias de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, en los siguientes términos:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(…Omissis…)
4.-. De las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas, en primera instancia por los Tribunales Contencioso Administrativos Regionales. (Véase sentencia de esta Sala N° 1.900 del 27 de octubre de 2004)…”.
En virtud de lo expuesto, esta Corte se declara competente para conocer el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 21 de octubre de 2004. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación interpuesto por el Abogado Casto Martín Muñoz Milano, antes identificado actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Alicia Rengifo y, al efecto observa:
La parte apelante alegó en primer lugar que el fallo objeto de impugnación se encuentra viciado de nulidad de conformidad con lo establecido en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil “…por faltar las determinaciones consagradas en los ordinales 3º, 4º y 5º del referido Artículo…”.
Respecto a lo anterior esta Corte entiende que se está refiriendo a la violación del principio de exhaustividad de la sentencia incurriendo por tanto el a quo en el vicio de incongruencia, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem.
A tal efecto, esta Corte debe señalar que el recurrente con su denuncia se está refiriendo al vicio de incongruencia el cual consiste en que toda sentencia debe contener “decisión expresa, positiva y precisa” y por tanto la doctrina ha definido que: i) Expresa, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; ii) Positiva, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y iii) precisa, sin lugar a dudas, que no contenga incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades, la omisión del mencionado requisito -decisión expresa, positiva y precisa- constituye el denominado vicio de incongruencia de la sentencia, lo cual se traduce en la existencia de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: 1) decidir sólo sobre lo alegado y 2) decidir sobre todo lo alegado, tal requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos. De esta manera, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.
En este sentido, este Órgano Jurisdiccional considera conveniente destacar que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha reconocido que la decisión que se dicte en el curso del proceso debe ser manifestada en forma comprensible, cierta y efectiva, que no de lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, oscuridades o ambigüedades; debiendo para ello ser exhaustiva, es decir, recaer sobre todos los pedimentos formulados en el debate y solamente sobre ellos, sin contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas.
Aunado a lo anterior, para que la sentencia sea válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola y debe además, en forma clara y precisa, resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a su consideración, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento; elementos éstos cuya inobservancia en la decisión comportan la infracción del principio de exhaustividad y, en consecuencia, el vicio de incongruencia. Así, el referido vicio se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, manifestándose cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, incurriendo en incongruencia positiva si no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o en incongruencia negativa si omitió el debido pronunciamiento sobre algunos de los alegatos fundamentales pretendidos por las partes en la controversia judicial.
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Determinado lo anterior esta Corte constata, que en el fallo impugnado el a quo con relación a la Cláusula número Treinta y Cinco (Nº35) de la Convención Colectiva suscrita entre la Alcaldía del Municipio Zamora del Estado Miranda y el Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos de la Alcaldía del Municipio Zamora, señaló que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece la materia de seguridad social como de reserva legal “…lo que implica que ni en la vigencia de la Constitución de 1999 , es posible regular por un medio distinto a una ley nacional (salvo habilitación legal), la materia relativa al beneficio de jubilación en la Administración Central o Descentralizada y en todos los niveles políticos territoriales, entes estos que para el otorgamiento de ese beneficio están sujetos a lo dispuesto en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, de allí que el acto concesorio de la jubilación de la querellante ciertamente estaba viciado de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que ningún derecho pudo crear habida cuenta que la Convención Colectiva en la cual se fundamenta es violatoria de la reserva legal, ni importancia alguna puede tener el transcurso del tiempo, dado que el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que la potestad anulatoria es ejercible ‘en cualquier momento’, por tanto la aludida revocatoria resulta ajustada a derecho…”.
Ello así esta Corte considera oportuno traer a colación lo establecido en la Cláusula Nº 35 de la Convención Colectiva que rige a los funcionarios de la Alcaldía del Municipio Zamora del Estado Miranda, cuyo tenor es el siguiente:
“…Como reconocimiento, la Alcaldía podrá por vía de gracia jubilar al EMPLEADO que haya prestado servicios en cualquiera de las dependencias de Municipio, por un lapso no mayor de veinte (20) años, sin tomar en cuenta la edad…”.
De lo anterior, se colige que en efecto la Alcaldía recurrida había pactado bajo la negociación colectiva otorgar el beneficio de la jubilación con el requisito único de haber prestado servicios por un lapso no mayor a veinte (20) años.
Señalado lo anterior, esta Corte antes de efectuar las consideraciones correspondientes a la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios debe señalar que conforme a lo establecido en el artículo 2 de la referida Ley su ámbito de aplicación incluye a los municipios, por lo que es perfectamente aplicable todas y cada una de sus disposiciones al caso de autos.
Así, resulta imperioso para esta Corte señalar que el Municipio Autónomo Zamora del estado Miranda dictó una Ordenanza sobre el Régimen Legal Transitorio del Municipio, publicada en la Gaceta Municipal del Distrito Zamora, en fecha 7 de diciembre de 1989, la cual define las condiciones de aplicación del Ordenamiento Jurídico del mencionado Municipio, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, lo cual le hace presumir a esta Alzada que la creación de dicha Ordenanza es de fecha posterior a la promulgación de la Ley sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los estados y de los Municipios publicada en la Gaceta Oficial Nº 3850 Extraordinario de fecha 18 de julio de 1986, con posterior reforma parcial en fecha 28 de abril de 2006, publicada en la Gaceta Oficial Nº 38.426 de fecha 28 de abril de 2006, por lo que a juicio de esta Corte son aplicables las disposiciones de dicha Ley al Municipio querellado y así se declara.
Determinado lo anterior, resulta oportuno para esta Corte traer a colación lo establecido en los artículos 5 y 6 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, y el artículo 14 de su Reglamento cuyo tenor es:
“Artículo 5: El Presidente de la República, en Consejo de Ministros, podrá establecer requisitos de edad y tiempo de servicio distintos a los previstos en la presente Ley para aquellos organismos o categorías de funcionarios o empleados que por razones excepcionales derivadas de las características del servicio o riesgos para la salud así lo justifiquen
Artículo 6: El Presidente de la República podrá acordar jubilaciones especiales a funcionarios o empleados con más de quince años de servicios, que no reúnan los requisitos de edad y tiempo de servicios establecidos en el artículo anterior, cuando circunstancias excepcionales así lo justifiquen….
Artículo 14: Las jubilaciones especiales contenidas en el artículo 6º de la Ley del Estatuto serán aprobadas por el Presidente de la República….”.
Asimismo, es importante considerar lo establecido en el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, el cual señala lo siguiente:
“Artículo 27: Los regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos a través de convenios o contratos colectivos seguirán en plena vigencia y en caso de que sus beneficios sean inferiores a los establecidos en esta Ley, se equipararán a la misma. Estos regímenes se harán contributivos en forma gradual y progresiva en los términos que establezca el Reglamento de esta Ley, en la oportunidad en que se discutan los convenios o contratos colectivos. La ampliación futura de esos beneficios deberá ser autorizada por el Ejecutivo Nacional. Las Jubilaciones y pensiones a que se refiere este artículo, seguirán siendo pagadas por los respectivos organismos…”.
De las anteriores transcripciones, se entiende que la facultad de otorgar jubilaciones mediante requisitos distintos a los previstos en la Ley señalada ut supra, corresponde únicamente al Presidente de la República, por lo que la aprobación de la jubilación por vía de gracia otorgada a la parte recurrente, debía contar con el consentimiento emanado de la Presidencia de la República.
Al respecto, resulta oportuno traer a colación la Sentencia Número 736 de fecha 27 de mayo de 2009, de la Sala Político Administrativa (Sala Accidental), del Tribunal Supremo de Justicia, caso que interpretando el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios señaló lo siguiente:
“(…) Siguiendo tales premisas, advierte la Sala que de un análisis al sentido evidente de los términos en que fue redactado el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, conforme lo preceptuado en el artículo 4 del Código Civil, antes transcrito, se desprende que inequívocamente los regímenes de jubilaciones y pensiones establecidos a través de convenios o contratos colectivos antes de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios de 1986, mantienen su vigencia y prevalecen sobre la ley siempre que dichos regímenes sean más beneficiosos para los trabajadores, pues de lo contrario los beneficios establecidos en los contratos o convenios colectivos deben ser equiparados a los de la Ley.
(…omissis…)
Ahora bien, como se determinó anteriormente en el caso de los contratos o convenios colectivos suscritos en fecha posterior a la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, publicada en la Gaceta Oficial N° 3.850 Extraordinario de fecha 18 de julio de 1986, y en los que se pacten regímenes de jubilaciones y pensiones, para ser válidos y exigibles deberán contar con la aprobación del Ejecutivo Nacional. …”. (Resaltado de esta Corte).
Visto lo anterior, se puede concluir que una contratación colectiva aprobada con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, que establezca algún tipo de régimen de jubilación y pensión diferente al previsto en dicha Ley, deberá estar autorizada expresamente por el Ejecutivo Nacional, para que pueda ser aplicada, de lo contrario deberá aplicarse la referida Ley para poder optar y otorgar el beneficio de jubilación. (Vid sentencia Nº 2009-1088, dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 17 de junio de 2009).
Así mismo, se infiere de la decisión transcrita ut supra, que los regímenes previos a la entrada en vigencia de la Ley eiusdem, esto es, 18 de julio de 1986, mantienen su vigencia, prevaleciendo sobre el aludido cuerpo normativo, en tanto y en cuanto dichos regímenes sean más beneficiosos para los trabajadores, no obstante de la revisión de la referida cláusula, no se observa fecha alguna que pueda determinar si la “Convención Colectiva” a la que pertenece, era preexistente a la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, es decir, que dicha contratación colectiva incluyera esa cláusula antes del 18 de julio de 1986.
Asimismo, debe esta Corte señalar que habiendo realizado una revisión exhaustiva del expediente, pudo constatar que no riela en autos evidencia de que haya sido otorgada autorización por parte del Ejecutivo Nacional, tal como lo exige el artículo 27 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias, Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional de los Estados y de los Municipios, en razón de lo cual resulta forzoso establecer que la cláusula 35 de la Convención Colectiva de los Empleados de la Alcaldía del Municipio Zamora del Estado Miranda, resulta inaplicable en el caso objeto de análisis. Así se declara.
Determinado lo anterior pasa de seguidas esta Corte a conocer sobre el segundo alegato esgrimido por la representación judicial de la parte recurrente en su escrito de fundamentación al recurso de apelación interpuesto relativo a que “…la sentencia apelada lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva al causar indefensión a la parte recurrente (…) ya que los jueces no sólo están obligados a motivar su sentencia, sino a ajustarse a las alegaciones aducidas por las partes, por cuanto se violaría el derecho a la defensa y al debido proceso …”.
Al respecto debe esta Alzada señalar que el derecho al debido proceso supone que todas las actuaciones judiciales y administrativas sean realizadas en función de proporcionar una tutela judicial efectiva para los particulares. Es en razón de la anterior afirmación, que la norma constitucional establece la necesidad de que cualquiera que sea la vía procesal escogida para la defensa de los derechos e intereses legítimos, las leyes procesales garanticen la existencia de un procedimiento que asegure el derecho a la defensa de la parte y la posibilidad de una tutela judicial efectiva, tal como lo ha establecido el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en sentencia N° 29 de fecha 15 de febrero de 2000 (caso: Enrique Méndez Labrador) y en sentencia N° 810 de fecha 11 de mayo de 2005 ( caso: Luis Fernando Moreno Arias).
De tal manera que el derecho al debido proceso se erige como el más amplio sistema de garantías previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues procura la obtención de una actuación bien sea judicial o administrativa, que en función de los intereses individuales en juego, y coherente respecto a las necesidades públicas, proporcione los mecanismos que sean necesarios para la protección de los derechos fundamentales.
Siendo así, dentro de las garantías que constituyen el debido proceso encontramos el derecho a la defensa, que comporta entre otros derechos, el ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, disponer del tiempo y los medios adecuados para impugnar las decisiones que le afecten; derechos éstos que obligan a la Administración a brindar las más amplias garantías al administrado antes y después de la adopción de cualquier decisión, y que están dirigidos a garantizar su seguridad jurídica, en el entendido que cada proceso por él iniciado está destinado a transitar por las etapas determinadas, por las previsiones legales hasta su culminación, pues justamente esas etapas existen en función de los derechos constitucionales que se derivan del ejercicio del derecho al debido proceso, y obedecen a la protección del mencionado derecho constitucional.
Así, el derecho al debido proceso en el curso de un procedimiento llevado a cabo por la Administración, supone que el iter procedimental que ésta ha de seguir en la realización de la actividad jurídica, es decir, el cauce formal por el que debe discurrir la voluntad administrativa, se ajuste a las formalidades de índole procesal exigidas en la tramitación de las actuaciones propias de la Administración, lo que en definitiva va a permitir una decisión administrativa que garantice la tutela de los particulares, sin contrariar los intereses de la Administración.
En conexión con la denuncia de la parte recurrente sobre la violación de la garantía de la tutela judicial efectiva y del debido proceso, esta Corte constata, que en el fallo impugnado el a quo señaló que la Administración interpretó de manera correcta el contenido del acto administrativo impugnado, así como tomó en consideración, todos los argumentos esgrimidos por la parte recurrente y a éste se le garantizó el acceso al proceso y, siendo que el debido proceso, implica cumplir con el procedimiento legalmente establecido y no impedir de manera absoluta a los particulares su intervención en aquellos derechos e intereses que puedan resultar afectados, esta Corte considera que estos supuestos fueron dados en el procedimiento ante el Juzgador de primera instancia, por lo que debe desestimar el alegato de la parte apelante y, así se decide.
En virtud de los razonamientos antes expuestos, debe esta Corte declarar Sin Lugar el recurso de apelación interpuesto por el Abogado Casto Martín Muñoz Milano actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 21 de octubre de 2004, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la Alcaldía del Municipio Autónomo Zamora del Estado Miranda, y en consecuencia CONFIRMA en los términos expuestos en la motiva el presente el fallo apelado y, así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto por el Abogado Casto Martín Muñoz Milano actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana ALICIA RENGIFO, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 21 de octubre de 2004, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO ZAMORA.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA en los términos expuestos en la motiva el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de Origen.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
El Juez Vicepresidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
EXP. Nº AP42-R-2004-001725
MEM/
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