JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2003-003439
En fecha 21 de agosto de 2003, se dio por recibido en la Secretaría de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 727, de fecha 20 de agosto de 2003, emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual se remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el Abogado Julián Domitilo Schüssler Guía, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el Nº 30.466, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana MILAGROS OTTAMENDI ORIGUEN, venezolana, titular de la cédula de identidad Nº V-4.672.326, contra el ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO AMBROSIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó, en virtud de haber sido oído en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 14 de agosto de 2003, por el Apoderado Judicial de la parte querellante, contra la sentencia de fecha 11 de agosto de 2003, dictada por el referido Juzgado, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 26 de agosto de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Juez Juan Carlos Apitz Barbera, se dio inicio al procedimiento de segunda instancia previsto en el articulo 162 y siguientes de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 17 de septiembre de 2003, cumplido el lapso previsto en el artículo 162 ejusdem, comenzó la relación de la causa.
En esa misma fecha, la parte apelante consignó el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 18 de marzo de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita; Juez Presidente, Oscar Enrique Piñate Espidel, Juez Vicepresidente y Rafael Ortiz Ortiz, Juez.
En fecha 11 de mayo de 2005, el Abogado Julián Schüssler Guía, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, solicitó la reanudación de la causa, así como la notificación de las partes.
Por auto de fecha 31 de mayo de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa reanudándose la misma una vez transcurridos los lapsos previstos en los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 21 de julio de 2005, se dejó constancia de la notificación al ciudadano Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio Plaza del estado Miranda, notificaciones recibidas el 4 de julio de 2005.
En fecha 19 de octubre de 2005, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada de la siguiente manera: Javier Tomás Sánchez Rodríguez, Juez Presidente, Aymara Guillermina Vilchez Sevilla, Juez Vicepresidente y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 10 de mayo de 2006, el Abogado Julián Schüssler Guía, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte actora, diligenció solicitando el abocamiento a la causa y se fije el inicio de la relación de la causa.
Por auto de fecha 18 de mayo de 2006, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurridos el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 23 de enero de 2007, el Abogado Julián Schüssler Guía, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, diligenció solicitando se fije la fecha del acto de informes orales.
En fecha 23 de febrero de 2007, se ordena notificar a la ciudadana Milagros Ottamendi Origuen, al Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio Plaza del estado Miranda, de la continuación del procedimiento de segunda instancia en el estado de promoción de pruebas.
En fecha 22 de marzo de 2007, se dejó constancia de las notificaciones al Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio Plaza del estado Miranda, notificaciones recibidas el 15 de marzo de 2007.
En fecha 11 de abril de 2007, el Abogado Julián Schüssler Guía, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte actora, solicitó a esta Corte la apertura a pruebas.
En fecha 17 de abril de 2007, se abrió lapso para la promoción de pruebas, venciendo el mismo en fecha 25 de abril de 2007.
En fecha 25 de abril de 2007, el Abogado Julián Schüssler Guía, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, presentó escrito de promoción de pruebas así como también consigna anexo en veinte (20) folios.
En fecha 26 de abril de 2007, una vez vencido el lapso para la promoción de pruebas, se abre lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
El 04 de mayo de 2007, una vez vencido el lapso para oposición a las pruebas promovidas, se acordó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines que se pronunciara sobre la admisibilidad de las pruebas.
Por auto de fecha 17 de mayo de 2007, el referido Juzgado admitió las pruebas promovidas por no ser manifiestamente ilegales ni impertinentes; y en la misma fecha, el Juzgado de Sustanciación ordenó notificar a la ciudadana Procuradora General de la República, según lo previsto en el artículo 95 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, vigente para la fecha.
En fecha 4 de julio de 2007, se dejó constancia de la notificación a la ciudadana Procuradora General de la República, la cual fue recibida el 28 de junio de 2007.
El 10 de octubre de 2007, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el presente expediente a este Órgano Jurisdiccional, siendo recibido el 11 de octubre de 2007.
En fecha 16 de octubre de 2007, se fijó la oportunidad para la celebración del acto de informes.
En fecha 18 de octubre de 2007, el Abogado Julián Schüssler Guía, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, tachó de falso el documento cursante a los folios ciento veintitrés (123) al folio ciento sesenta y uno (161).
En fecha 18 de octubre de 2007, se eligió la Junta Directiva de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada de la siguiente manera: Aymara Guillermina Vilchez Sevilla, Juez Presidente, Javier Sánchez Rodríguez, Juez Vicepresidente y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 26 de octubre de 2007, el Abogado Julián Schüssler Guía, actuando en el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, presentó escrito de formalización de la tacha.
En fecha 26 de noviembre de 2007, tuvo lugar el acto de informes, dejándose constancia de la comparecencia de la parte querellante y la incomparecencia de la parte querellada.
En fecha 28 de noviembre de 2007, la Corte dijo “Vistos” y se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente a los fines que dictara la decisión correspondiente. En la misma fecha se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada de la siguiente manera: ANDRÉS ELOY BRITO, Juez Presidente, ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 17 de febrero de 2009, el Abogado Julián Schüssler Guía, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte actora, diligenció solicitando abocamiento a la causa y la notificación a la parte recurrida.
Por auto de fecha 04 de marzo de 2009, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, y se ordenó la notificación de la parte recurrida según lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 16 de marzo de 2009, se dejó constancia de las notificaciones al Alcalde y al Síndico Procurador del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, notificaciones recibidas el 12 de marzo de 2009.
En fecha 02 de abril de 2009, se reasignó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA. Asimismo se ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente a los fines que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En fecha 06 de abril de 2009, se pasó el expediente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA.
En fecha 20 de enero de 2010, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 28 de enero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, ordenándose la notificación de las partes, advirtiendo la reanudación de la causa una vez transcurrido los lapsos previstos en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 07 de abril de 2010, el Abogado Julian D. Schussler Guía, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Milagros Ottamendi Origuen, diligencia solicitando se dicte sentencia de la presente causa.
Analizadas como han sido las actas procesales que conforman el presente expediente, se pasa a dictar decisión con base a la argumentación siguiente:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 7 de febrero de 2003, el Abogado Julián Domitilio Schüssler Guía, actuando en el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Milagros Ottamendi Origuen, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, sustentando su pretensión en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que formuló el recurso frente al acto administrativo de fecha 8 de noviembre de 2002, emanado de la Alcaldía del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, mediante el cual la retira del cargo de secretaria adscrita a la División Municipal del Planificación Urbana de ese municipio.
Que, “…el alcalde del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del estado Miranda, en ejercicio de las atribuciones que le confieren el artículo 74°, numerales; 1°, 2°, 3°, 5° y 15° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal. Declara:
`Considerando que la sociedad del Municipio Ambrosio Plaza, requiere del organismo que rige; (Alcaldía) utilizar racionalmente los recurso financieros y humanos con la finalidad de lograr los objetivos del bienestar común. Que es indispensable como respuestas a las exigencias de las comunidades, para que se traduzcan; en la mejora y calidad de un servicio: eficiente, transparente y oportuno´…”. (Negrillas de la cita).
Que, “…mediante el DECRETO N°10/001, Gaceta Municipal Extraordinaria N° 003-2.001, del 23 de noviembre del 2.001. Decreta; la reorganización administrativa de la Alcaldía del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del estado Miranda; `su organización estructural administrativa, necesarias para cumplir con los objetivos considerados´, en el mencionado Decreto. Nombra una Comisión a la que delega el estudio y proposición de reformas estructurales, administrativas, presupuestarias y legales, mediante un `Informe Técnico Definitivo´, como sustentáculo (sic) al proyecto, así como el plan migratorio del cambio en la nueva reorganización administrativa…” (Mayúsculas y Negrillas de la cita).
Que, “… el DECRETO N°10/001, Gaceta Municipal Extraordinaria N° 003-2.001, del 23 de noviembre del 2001, emanado del Despacho del Alcalde (…), como procedimiento de primer grado legal (iter procedimental); se solicitó al Consejo (sic) Municipal la aplicación de la medida de `Reducción de Personal´ en base al (sic) causales invocados: `REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, CON CAMBIOS EN SU ORGANIZACIÓN ESTRUCTURAL ADMINISTRATIVA´, mediante el Decreto, señalado. Presentado para su aprobación al Consejo (sic) del Municipio Ambrosio Plaza, en fecha; 25 de febrero de 2.002. Aprobado en fecha, 26° de febrero de 2.002, mediante Acuerdo N° 001-2.002, Gaceta Municipal N° 013-2.002, emanado de la Cámara Municipal...” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Manifestó, que la Alcaldía del Municipio Ambrosio Plaza “… sin confirmar, la realización previa del; `informe que justifique la medida´ y `la “opinión de la oficina técnica competente´…”, previstos en los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, que tales omisiones vicia de nulidad por ilegalidad al acuerdo N° 001-2.002. (Negrillas de la cita).
Que, “…el artículo 6° del Decreto N° 10/001, la alcaldía, asume como un acto único la `Opinión de la Oficina Técnica Competente´ y el `Informe que Justifique la Medida´, mediante un acto único que denomina; `Informe Técnico Definitivo´, así se desprende del análisis del articulado señalado del Decreto. Los Comisionados designados por el Alcalde, mediante el Decreto N° 10-001, son autoridades manifiestamente incompetentes para construir uno de los actos cuya denominación es producida por la Ley que rige la materia como; `Opinión de la oficina Técnica Competente´, que de la simple aplicación de la regla de interpretación establecida en el artículo 4° del Código Civil Venezolano, vigente. La opinión ha de estar atribuida y debe corresponder al Director de la DIVISION MUNICIPAL DE PLANIFICACIÓN URBANA (O.M.P.U), por ser el funcionario idóneo, a cuya División estaba adscrito el cargo de SECRETARIA, Código R.A.C N° 01-08-0024, afectado y consecuencialmente eliminado, notificación dada; el 5 de abril de 2.002, por la División de Recursos Humanos, mediante Oficio N° 1744/02, de fecha; 5 de abril de 2.002, (…), acompañado por el texto íntegro de la decisión de igual fecha, (…), con fundamento al decreto N° 10/2.001, al Acuerdo N° 001-2.002 por eliminación del cargo que era titular producto de reducción de personal, se le coloca en situación de Disponibilidad… …”(Mayúsculas, subrayado y negrillas de la cita)
Alegó, que el decreto 10/001 atribuye una excesiva discrecionalidad al máximo representante del ejecutivo municipal, “… en lo que en materia de retiro por reducción de personal se le concede por Ley, lo que lo convierte en un acto de imposible ejecución, por actuar expresamente en contrario a lo legalmente establecido en la normas, vigentes, como lo son los artículos 118° y 119°, ambos inclusive, del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, viciando de nulidad el Decreto N° 10/001, lo que lo convierte en un flagrante atentado contra la debida `estabilidad del trabajador´, como derecho constitucional y legalmente establecido…”. (Negrillas de la cita).
Que, “… en fecha, 14 de mayo de 2.002, mediante RESOLUCION (sic) N° 064-2.002, emanada del despacho del Alcalde, Gaceta Municipal N° 063-2.002, del 20 de mayo de 2.002, (…) considerando sobrevenida `Inamovilidad Laboral Especial´, decretada por la Presidencia de la República, DECRETO N° 1.752, del 28 de abril de 2.002, resuelve suspender el transcurso del lapso en lo atinente al mes de disponibilidad, siendo notificada, mediante Oficio N° 2148/02, de fecha; 21 de mayo de 2.002 (…), exhortándole a seguir con las funciones asignadas, con la amenaza de tomar medidas disciplinarias y afectar su relación laboral. Demostrándose con esto el total desconocimiento de las consecuencias jurídicas que conlleva la afectación y eliminación del cargo, siendo esto una violación más al debido proceso y a la estabilidad en el trabajo, el mantener la medida de eliminación del cargo por reducción de personal…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Indicó, que “… iniciando este nuevo lapso de disponibilidad y antes de su vencimiento, no rechazo(sic) o impugno (sic) oportunamente su REMOCIÓN del cargo y no ejerció el Recurso De Reconsideración correspondiente ante el funcionario pertinente, solicitando consecutivamente; el 15 de mayo y de 15 de julio de 2.002, en ambas oportunidades la Solución Pacífica del Conflicto (…),mediante la CONCILIACION (sic) ante la Junta De Advenimiento (sic), instancia aún vigente y estatuida en la ORDENANZA DE CARRERA ADMINISTRATIVA PARA LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS AL SERVICIO DEL MUNICIPIO AMBROSIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA, artículo 61° .- y la CONVENCIÓN COLECTIVA 2001-2004, CLAÚSULA N° 17, (…). De las señaladas solicitudes no recibió respuesta alguna de su intermediación. ...”.
Señala, que “… para el 2 de agosto de 2002, la Junta de Advenimiento, (sic) decide realizar el acto conciliatorio, convocando los funcionarios afectados por la misma medida y de la cual no fue notificada. En dicho acto la Coordinadora de la Junta de Advenimiento (sic) y el miembro designado por la máxima autoridad del organismo, (entiéndase; Alcalde), solo insistieron en ratificar la medida adoptada por el Ejecutivo Municipal, desvirtuándose la naturaleza gestión (sic) conciliatoria; que es la procura de un Arreglo Amistoso a través de la Junta de Advenimiento (sic), que sin realizar un control de la legalidad de la situación planteada, debe limitarse a instar a la administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación…”. (Negrillas de la cita).
Expresó que “… el legislador ha establecido en forma taxativa cuales son las causales por las que procede el retiro de un funcionario público del seno de la Administración. Así tenemos que dentro de estas se encuentra el retiro por reducción de personal, la cual no constituye una causal genérica, pudiendo tener su origen en distintos motivos como: a) Limitaciones financieras; b) Reajustes presupuestarios; c) Modificación de los Servicios; d) Cambios en la Organización Administrativa, siendo los dos primeros objetivos, cuya legalidad se comprueba una vez que son acordados por el Consejo (sic) Municipal o Cámara, requiriéndose sólo en los dos últimos casos: `c´ y `d´, la justificación de la medida y la comprobación de los respectivos informes o opinión de la oficina técnica competente, su aprobación se producirá por el Cabildo, verificada su legalidad, es decir; al procedimiento legalmente establecido…”
Manifiesta que, “… La reducción de personal es una causal de retiro que no puede ser invocada en forma genérica en virtud de los distintos motivos que la pueden originar y que en todo caso deben ser especificados por quien invoque la medida. Así, se observa que la causa que dio origen a la reducción de personal en el presente caso fue la; `REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, CON CAMBIOS EN SU ORGANIZACIÓN ESTRUCTURAL ADMINISTRATIVA´, sometiéndose y sometido, por el (sic) causal invocado, a los trabajadores y empleados de la Alcaldía del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, llevando justificadamente a la administración Municipal a la imperiosa necesidad de previa `Justificación y de estudio Técnico Previo´, para invocar el (sic) causal señalado con motivo de la medida de Reducción de Personal, que ha de solicitarse, y gozar ésta de legalidad, que es lo que ha de verificarse, para su aprobación y gozar así de ejecutoriedad…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Señaló que, “… el Consejo (sic) Municipal del Municipio Plaza del estado Miranda, aprobó la `Solicitud de Reducción de Personal´ sin verificar su legalidad, mediante el Acuerdo N° 001-2002 adicionalmente a esta falta, la total y excesiva discrecionalidad que otorgan, para sí, y para el ejecutivo Municipal, al extender la ejecución la aplicación de la medida a todo el ejercicio fiscal, es decir; un (01) año, cuando jurisprudencialmente en decisiones emanadas de CORTE PRIMERA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, se ha establecido que el lapso legal prudentemente aceptable es de seis (06) meses. El no identificar o señalar los cargos o funcionarios afectados por la medida y adminicular su resumen curricular, lo que imposibilita las labores reubicatorias que pretender (sic) utilizar para al darle visos de legalidad a la medida adoptada, violando así el debido proceso, debiéndose tener como primera opción para su reubicación; el PLAN MIGRATORIO, que señala el DECRETO N°10/001 en su artículo 4°.-, el cual se desconoce y no existe prueba alguna de su diseño, antes de realizar gestiones en otros Municipios…”. (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “… se evidencia del acto administrativo mediante el cual se procedió a retirarla del cargo de SECRETARIA, código R.A.C N° 01-08-0024, que ejerció desde el 9 de enero de 1991, hoy adscrito a la DIVISIÓN MUNICIPAL DE PLANIFICACION URBANA (O.M.P.U) no fue dictado conforme a derecho y en apego al debido proceso, razón por la cual debe ser declarado `NULO DE NULIDAD ABSOLUTA´, por no alcanzar la legalidad de la cual se presume, razón por lo cual solicito que sea impugnada La Medida de Reducción De Personal adoptada…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Finalmente, solicitó la Nulidad Absoluta del Acto Administrativo Nº720/02 de fecha 8 de noviembre de 2002, emanado de la Alcaldía del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda; y restablecimiento de la situación jurídica infringida, así como el pago de los salarios dejados de percibir.
II
DE LA SENTENCIA APELADA.
Mediante sentencia de fecha 11 de agosto de 2003, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base a la siguiente motivación:
“Al respecto advierte el Tribunal que, ciertamente, la querellante ha sido afectada por sendos actos de remoción y retiro dictados con fundamento en la aplicación de una medida de reducción de personal acordada y autorizada mediante el referido Decreto N° 10-001 de fecha 22 de noviembre de 2001, dictado por el Alcalde del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, y el Acuerdo N° 001-2002 de fecha 26 de febrero de 2002 emanado del Consejo Municipal de mencionado ente local.
De igual manera se observa que, de acuerdo con lo establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, la remoción y retiro de la funcionaria como producto de una reducción de personal debe ser el producto de un procedimiento en el cual debe producirse la autorización de la medida por el órgano competente- en este caso el Consejo (sic) Municipal-, previa elaboración de: (a) un informe que justifique la medida y (b) la opinión de la Oficina Técnica competente.
En el caso de autos- advierte el Tribunal- el Acuerdo del Consejo (sic) Municipal por el cual se autorizó la medida de reducción de personal fue dictado con base en el análisis del informe técnico elaborado por la Comisión designada a tal fin, a través del Decreto dictado por el Alcalde del Municipio Ambrosio Plaza, tal como se evidencia del contenido del referido Acuerdo, el cual consta a los folios veinte (20) al veintitrés (23) del expediente; dicho informe técnico consta igualmente a los autos en los folios ciento veintitrés (123) al ciento sesenta y uno (161) del expediente.
De lo anterior se sigue que la autorización de la medida de reducción de personal sólo estuvo precedida de la elaboración y análisis de un informe Técnico (cuya elaboración fue ordenada por el Alcalde del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda mediante el mencionado decreto N° 10/001), de esta suerte estima el Tribunal que, tal como lo denuncia la querellante, se ha omitido en este caso el requisito relativo a la obtención de la opinión de la Oficina Técnica competente; opinión ésta que no puede ser suplida por el informe elaborado por una Comisión designada a este exclusivo fin. Pues dicha Comisión carece, precisamente, de la competencia que debe ejercer el órgano llamado a emitir esta opinión.
No obstante, estima el Tribunal necesario analizar qué efectos puede producir- si hay alguno- la omisión procedimental observada sobre los actos de remoción y retiro, respecto a los cuales han sido deducidas las pretensiones de nulidad por parte de la querellante.
En este sentido considera el Tribunal que la omisión de formas procedimentales en sede administrativa puede tener consecuencias invalidante cuando el requisito omitido pudiera razonablemente haber influido en el sentido de la decisión impugnada. En casos como el de autos la omisión de alguno de los requisitos del procedimiento de reducción de personal se revelaría esencial, y por tanto con efectos invalidantes, cuando dicha omisión implique que una decisión de tal importancia (que afecta los derechos del funcionario), pudiera haber sido adoptada sin estar fundada en motivos precisos y reales que le den sustento, es decir, si con dicha omisión se revela la existencia de una decisión arbitraria, pues la formas y trámites procedimentales encuentran justificación, precisamente, porque imponen a la Administración el deber de que sus decisiones sean fundadas en motivos reales, cumpliendo así el cometido de proscribir la arbitrariedad en el actuar administrativo.
Tal como ya se ha señalado, en el presente caso la autorización de la reducción de personal fue otorgada luego del análisis del respectivo Informe Técnico, encontrando el Consejo Municipal- a partir de dicho Informe- la existencia de motivos suficientes que justifiquen la medida, motivos sobre los cuales nada alegara la parte querellante.
A la luz de todo lo anterior, estima el Tribunal que la omisión de la opinión de la Oficina Técnica competente se revela como una falta procesal carente de efectos invalidantes, pues, en este caso concreto, al haber apreciado el órgano competente para autorizar la reducción de personal la existencia de motivos técnicos suficientes para acordar la medida a partir del análisis del Informe correspondiente, el requisito omitido no habría razonablemente modificado el sentido de la decisión administrativa impugnada. En consecuencia, debe el Tribunal rechazar el alegato de impugnación realizado, y así se decide.
Alega el apoderado judicial de la querellante la existencia de un vicio en la motivación del acto de remoción impugnado; vicio que derivaría de la falta de fundamentos del Decreto N° 10/001 emanado del Alcalde del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, en virtud –alega- de la supuesta inexistencia – previa a la emisión de dicho Decreto – de la `JUSTIFICACION Y `[…]ESTUDIO TÉCNICO PREVIO´. Asimismo, señala que los Comisionados designados por el Alcalde mediante el Decreto N° 10/001, son autoridades manifiestamente incompetentes para formar un acto del procedimiento relativo a la reducción de personal como lo es la opinión de la Oficina Técnica competente o Informe Técnico, pues estima que la opinión correspondía a la `División Municipal de Planificación Urbana (O.M.P.U)´a la cual estaba adscrito el cargo que – dice- ostentaba la querellante. En este mismo orden de ideas, aduce que la Cámara Municipal no confirmó la realización previa de la Opinión de la Oficina Técnica competente y el Informe Técnico que justificara la medida de reducción de personal, lo que a su decir implica que la autorización de dicha medida, dada por el Acuerdo N° 001-2002, está viciada de nulidad por ilegalidad. Por su parte, la representación legal de la Alcaldía querellada rechaza tal alegato aduciendo que los actos administrativos fueron dictados en estricto cumplimiento de lo establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, por las autoridades competentes para ello.
Debe el Tribunal desestimar la denuncia realizada pues, tal como ya se ha apuntado, consta del texto del Acuerdo del Concejo Municipal del Municipio Ambrosio Plaza del Estado Miranda por el cual se autorizó la medida de reducción de personal, que dicho acto sí fue dictado previo análisis del respectivo Informe Técnico, el cual a su vez consta a los autos, luego es falso que se haya omitido la elaboración de este requisito, previo a la autorización de la reducción de personal; asimismo, por lo que atañe a la opinión de la Oficina Técnica competente estima el Tribunal que este asunto ya ha sido previamente decidido al declararse que se trata de una omisión procesal sin efectos invalidantes, de lo cual se sigue que, por los mismos motivos antes expresados, es igualmente improcedente la denuncia relativa a la incompetencia de la Comisión que elaboró el Informe Técnico para emitir dicha opinión, pues sencillamente la referida Comisión se limitó a producir el Informe que se le encargara, mientras que la opinión de la Oficina Técnica es un trámite omitido. Así se decide.
Finalmente, el apoderado judicial de la querellante realiza una serie de argumentaciones incoherentes y contradictorias en relación con el acto de retiro que afectara a su mandante; dichos alegatos se revelan ininteligibles pues al tiempo que se alude a la falta de fundamentación jurídica, se señala que el acto invoca precisas normas legales; igualmente, por una parte se denuncia la falta de aplicación de la ley, sin expresar cuáles son las normas que debió aplicar la Administración, y al mismo tiempo se hace referencia a un vicio totalmente distinto como lo es la indebida aplicación de la Ley, sin expresar, sin embargo, en qué consiste- a su juicio- tal aplicación indebida del derecho; observa asimismo el Tribunal que la parte querellante alega que el acto de retiro no expresa los motivos y las causas que sustentan la decisión y que se trata de un acto `carente de motivación´, pero al mismo tiempo aduce que dicho acto contiene un relato histórico y `absolutamente fáctico´ de las decisiones reubicatorias. Todo lo anterior se presenta, a juicio del Tribunal, como una serie de alegatos genéricos e imprecisos que, como tales, deben ser rechazados, y así se decide…”.
Por las consideraciones efectuadas, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Sin Lugar la querella interpuesta.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 17 de septiembre de 2003, el Abogado Julián Domitilio Schüssler Guía, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Milagros Ottamendi Origuen, presentó escrito de fundamentación de la apelación, en los términos siguientes:
Que, respecto al contenido del artículo 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, “…la morfología de la inclusión de la coma (,) y la conjugación, (y), su objetivo, es separar dos actos totalmente independientes, que se conjugan, es decir, que se unen con un fin común. Que de la aplicación de las reglas de interpretación establecidas en el Artículo 4 del Código Civil Venezolano, como fuente de derecho, son dos actos independientes, que esta Corte en sus distintas jurisprudencias o fallos a (sic) denominado; Informe Final, e Informe Técnico, y no subsumirlo en un mismo acto, o acto único…”. (Negrillas de la cita).
Adujo, que: “…a (sic) sido criterio reiterado de esta CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, que no todas (sic) los Cambios en la Organización Administrativa por Modificación de los Servicios, como en el presente caso `NO´ han de derivar en aplicación de la medida de reducción de personal, y `la omisión como falta procesal no invalidante´, entra en clara contravención con lo establecido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 19, ordinal 4to, que regula la materia por vía principal y principio rector de todos los actos administrativos. El órgano competente. Concejo Municipal, autoriza la medida previa verificación de su legalidad, el cumplimiento de los procedimientos legalmente establecidos para la solicitud planteada, que del examen de las actas procesales se evidencia, omitieron, igual que el Ejecutivo e incurrieron en el mismo ERROR DE INTERPRETACIÓN, del artículo 118 Del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, cuya aprobación por el legislador Municipal, NO CONVALIDA, sino que se retrotrae en los efectos de anulación de las actuaciones anteriores, hasta la última de ellas, como lo son la remoción y retiro de la recurrente, como Principio General del Derecho…”(Mayúsculas y negrillas de la cita).
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse en relación a su competencia para conocer de los recursos de apelaciones interpuestos contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo.
En este sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo que sigue:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, los recursos de apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia para conocer de los recursos contencioso administrativos funcionariales, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, por estar determinada la competencia de manera expresa por la norma señalada. Siendo así, esta instancia resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación planteado. Así se declara.
Aunado a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 2.271, de fecha 24 de noviembre de 2004 (caso: TECNO SERVICIOS YES´CARD, C.A.), delimitó el ámbito de competencia de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconocidas expresamente como alzadas Naturales de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Como punto previo, este órgano jurisdiccional observa que en fecha 26 de octubre de 2007, el Abogado Julian Domitilio Schussler Guía, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Milagros Ottamendi Iriguen, presentó escrito de formalización de tacha incidental, propuesta en fecha 18 de octubre de 2007, contra el informe técnico aportado por el Apoderado Judicial de la Alcaldía del Municipio Ambrosio Plaza del Estado Miranda.
Ahora bien, en referencia al procedimiento de tacha interpuesto, esta Corte estima necesario traer a consideración el contenido los artículos 440 y 441 del Código de Procedimiento Civil, los cuales señalan lo siguiente:
“Artículo 440: Cuando un instrumento público, o que se quiera hacer valer como tal, fuere tachado por vía principal, el demandante expondrá en su libelo los motivos en que funde la tacha, expresando pormenorizadamente los hechos que le sirvan de apoyo y que se proponga probar; y el demandado, en su contestación a la demanda, declarará si quiere o no hacer valer el instrumento; en caso afirmativo, expondrá los fundamentos y los hechos circunstanciados con que se proponga combatir la impugnación.
Si presentado el instrumento en cualquier estado y grado de la causa, fuere tachado incidentalmente, el tachante, en el quinto día siguiente, presentará escrito formalizando la tacha, con explanación de los motivos y exposición de los hechos circunstanciados que quedan expresados; y el presentante del instrumento contestará en el quinto día siguiente, declarando asimismo expresamente si insiste o no en hacer valer el instrumento y los motivos y hechos circunstanciados con que se proponga combatir la tacha. (Énfasis de esta Corte)
Artículo 441: Si en el segundo caso del artículo precedente, quien presente el instrumento manifestare que insiste en hacerlo valer, seguirá adelante la incidencia de tacha, que se sustanciará en cuaderno separado. Si no insistiere, se declarará terminada la incidencia y quedará el instrumento desechado del proceso, el cual seguirá su curso legal”. (Énfasis de esta Corte)
De lo anterior, se puede concluir que las referidas normas señalan lo concerniente al procedimiento de tacha incidental de documentos. El artículo 440 ejusdem establece el lapso para formalizar la pretensión, además del tiempo que tiene para hacer valer el instrumento, para cumplir con la carga de insistir en la validez del mismo y expresar los argumentos que se opongan a la pretensión del impugnante. Por otra parte, el artículo 441 del referido instrumento, prevee la consecuencia de la falta de insistencia por parte del promovente en la validez del procedimiento incidental de tacha.
Aplicando lo anterior al presente caso, observa esta Corte que no consta en autos que la parte querellada, quien presentó el informe técnico, haya insistido en la validez del referido documento, ni expusiera los argumentos antagónicos que contradigan la pretensión del tachante. De manera que, de conformidad con las normas referidas anteriormente, es forzoso desechar el documento tachado. Así se decide.
Determinado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la apelación interpuesta y, al respecto se observa lo siguiente:
El presente recurso contencioso administrativo funcionarial se contrae a la solicitud presentada por la ciudadana Milagros Ottamendi Origuen, de decretar la nulidad del acto administrativo N° 720/02 emanado de la Alcaldía del Municipio Autónomo Ambrosio Plaza del estado Miranda, mediante el cual acordó la remoción y retiro del cargo de Secretaria código R.A.C. N° 01-08-0024, adscrito a la División Municipal de Planificación Urbana de la referida Alcaldía. En tal sentido, manifestó que el acto administrativo impugnado resultaba nulo por no haberse verificado la legalidad del mismo, así como el haberse emitido bajo un procedimiento excesivamente discrecional, al no indicar los cargos o funcionarios en los que recaía la medida, violándose así su derecho a la defensa y al debido proceso.
Por su parte, el A quo fundamentó su decisión en que la omisión de la opinión de la Oficina Técnica competente no produce efectos invalidantes; que se evidencia en forma suficiente del expediente judicial que el acto se dictó previo análisis del informe técnico respectivo, y por tanto consideró improcedente la denuncia formulada contra la Comisión que elaboró el Informe Técnico, pues estimó que sólo se limitó a cumplir con la labor encomendada, por lo cual declaró procedente la medida aplicada de reducción de personal.
Frente a la anterior decisión, la parte querellante ejerció el correspondiente recurso de apelación alegando que, al aplicar las reglas de interpretación previstas en el artículo 4 del Código Civil Venezolano, al artículo 118 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, se evidencia que el “informe final y el informe técnico” son actos independientes; y que “la falta procesal no invalidante”, esgrimida por el A quo para validar el informe técnico producido por la querellada, está en contravención con lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como principio rector de todos los actos administrativos, además, que el Concejo Municipal autoriza la medida de reducción de personal; sin embargo de las actas se desprende que omitieron una fase del proceso legalmente establecido, incurriendo en error de interpretación en lo previsto en el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, en consecuencia, la aprobación por el Concejo Municipal no convalida el acto, más bien produce los efectos de la anulación.
En este orden de ideas, esta Corte observa de la revisión exhaustiva del expediente judicial que los actos administrativos de remoción y retiro del querellante, se fundamentaron en la reducción de personal aprobada con ocasión de la reorganización administrativa y estructural de la Alcaldía del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda.
Ahora bien, esta Corte evidencia que el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no establece una causal única o genérica para llevar a cabo una reducción de personal, sino que comprende cuatro situaciones que dan origen a la reducción de personal. El mencionado artículo 78 ejusdem, señala:
“Artículo 78: El retiro de la Administración Pública procederá en los siguientes casos:
(omisis)
5. Por Reducción de personal debido a limitaciones financieras, cambios en la organización administrativa, razones técnicas o la suspensión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano ente…”(Resaltado de la Corte).
En efecto, la Ley del Estatuto de la Función Pública contiene los motivos que justifican el retiro por reducción de personal, estos son: 1.- limitaciones financieras, 2.- cambios en la organización administrativa, 3.-razones técnicas, 4.- la suspensión de una dirección, división o unidad administrativa del órgano o ente. El primero, es objetivo y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Municipal y aprobada la medida de reducción de personal por la Consejo Municipal, por haber ocurrido modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales. Los tres últimos, por el contrario, sí requieren una justificación y la elaboración de informes que comprueben la necesidad de aplicar la medida, además de la aprobación de la reducción de personal por el Concejo Municipal.
Así pues, para que la Administración lleve a cabo una medida de reducción de personal por cambios en la organización administrativa, como en el caso de marras, se requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: a) informe que justifique la medida, realizado por la oficina técnica competente; b) aprobación de la solicitud de reducción de personal por la Cámara Municipal; c) presentación de la solicitud, con anexo de un listado resumen de los funcionarios afectados por la medida, con la completa identificación del cargo y del funcionario. (Vid. sentencia de esta Corte N° 2001-376 de fecha 27 de marzo de 2001, expediente N° 00-23955).
En este sentido, cabe señalar que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal es un procedimiento administrativo, integrado por una serie de actos como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud al organismo respectivo, y su concerniente aprobación, remoción y retiro, es decir, que para que los retiros sean válidos debe cumplirse con el procedimiento establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable supletoriamente al caso concreto (ratione temporis), los cuales establecen lo siguiente:
“Artículo 118. La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija.
Artículo 119. Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de un instituto autónomo se remitirán por órgano del Ministro de adscripción…”.
De lo anterior, se desprende que para la procedencia de la reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, en organismos de la Administración Pública Nacional, Estadal o Municipal, es requisito sine qua non la elaboración de un informe que justifique la medida, dejando sólo a la Administración la solicitud de la opinión de la oficina técnica competente y que la referida solicitud se remita a la Cámara Municipal por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario.
De manera que, esta Corte debe verificar si se realizó la reducción de personal en atención al procedimiento legalmente establecido, lo cual implica, la realización de todos los actos requeridos, previamente enunciados.
A tales fines, esta Corte observa que en las actas procesales del presente expediente judicial consta a los folios diecisiete (17) y dieciocho (18) copia simple del Decreto N° 10-001 de fecha 22 de noviembre de 2001, donde se evidencia que se declaró la reorganización administrativa de la querellada, asimismo, consta a los folios veintiuno (21) y veintidós (22) el Acuerdo N° 001-2002 de fecha 26 de febrero de 2002, por medio del cual se aprobó la referida reestructuración y reorganización administrativa a partir del 15 de febrero de 2002. Igualmente, cursa al folio veinticinco (25) la notificación de fecha 5 de abril de 2002, por medio de la cual se le informó al recurrente que había sido afectado por la medida, y en esa misma notificación se le comunicó que pasó al mes de disponibilidad. Del mismo modo, consta al folio veintiocho (28) la Resolución N° 064-2002 de fecha 14 de mayo del mismo año, emanada del Despacho del Alcalde, la cual le notificó que en virtud que con fundamento en el Decreto de Inamovilidad, dictado el 28 de abril de 2002, se suspendió el lapso del mes de disponibilidad otorgado, al folio treinta y cuatro (34) el oficio N° 367/02, a través del cual se le indicó al actor que pasó nuevamente al mes de disponibilidad. Asimismo, cursa al folio 49 el oficio N° 461-02 de fecha 1° de agosto de 2002, remitido por el Alcalde del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda a la ciudadana Milagros Ottamendi Origuen, manifestándole que había sido retirada del cargo de Secretaria código RAC 01-08-0024.
En este sentido, esta Corte insiste que para implementar un proceso de reducción de personal, debe existir el informe técnico, siendo necesario que en él se especifique quienes son los funcionarios afectados por la medida de reducción de personal, con indicación del cargo que ocupen, las labores que desempeñan y las razones por las cuales debe prescindirse de sus servicios, a fin de garantizar la transparencia en la medida y por ser tales trámites imprescindibles para la legalidad del procedimiento.
Ahora bien, este Órgano Jurisdiccional observa que como consecuencia del procedimiento de tacha incidental, la cual produjo que se deseche el informe técnico presentado por la Alcaldía supra mencionada, esta corte quedó desprovista de elementos para verificar la medida que afecta al querellante, se ajustó a las exigencias establecidas por el marco normativo vigente, es decir, no hay elementos probatorios fehacientes que evidencien la eliminación de cargos concretos, determinados e individualizados, lo que realmente aportaría el Informe y la opinión técnica, desechados a consecuencia de la tacha incidental propuesta, a que se contrae el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, ni el resumen de los afectados en la reducción, a que se refiere el artículo 119 eiusdem, cuyo fin es definir, previamente la aprobación del Consejo Municipal, los cargos que serán objeto de la medida de reducción.
Ello así, esta Corte observa de las actas del expediente que, la Alcaldía del Municipio Ambrosio Plaza del Estado Miranda, no cumplió con el procedimiento establecido por el legislador para que opere una medida de reducción de personal, pues el Informe Técnico para la posterior eliminación del cargo de Secretaria Código 01-08-0024, fue tachado y desechado como se refirió supra. Así las cosas, evidencia esta Corte, que para el caso en concreto el proceso de reducción de personal realizado por la Alcaldía del Municipio Ambrosio Plaza del estado Miranda, no cumplió con los requisitos necesarios para su validez.
En consecuencia, visto que fue tachado y desechado el informe de la Oficina competente ni el listado-resumen ya nombrado, esta Corte estima que se vulneró el procedimiento legal establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para que se produjera la reducción de personal a la que se refiere el caso, violándose así la norma contenida en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que se declara la nulidad del acto de remoción recurrido y en consecuencia se ordena, en virtud de la nulidad de los actos que afectan a la querellante, la reincorporación al cargo de Secretaria del cual había sido retirada y el pago, con las variaciones que en el tiempo hayan experimentado, de los sueldos dejados de percibir por la ciudadana Milagros Ottamendi Origuen, desde el momento de su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, por cuanto ello es una de las consecuencias jurídicas de la nulidad del acto impugnado. A tal efecto deberá practicarse una experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
En virtud de las consideraciones antes expuestas, resulta imperioso para quien aquí decide declarar Con Lugar el recurso de apelación interpuesto, en consecuencia, Revoca la sentencia dictada en fecha 11 de agosto de 2003, por el Juzgado Superior Quinto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, declara Con Lugar la querella interpuesta, así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1- Su COMPETENCIA para conocer la apelación ejercida por el abogado Julián Domitilio Schüssler Guía, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana MILAGROS OTTAMENDI ORIGUEN, al inicio identificados, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 11 de agosto de 2003, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana MILAGROS OTTAMENDI ORIGUEN contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AMBROSIO PLAZA DEL ESTADO MIRANDA.
2- CON LUGAR el recurso de apelación ejercido.
3- REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 11 de agosto de 2003.
4- CON LUGAR la querella instaurada.
5-ORDENA la reincorporación de la ciudadana MILAGROS OTTAMENDI ORGUEN y el pago de los salarios dejados de percibir desde la fecha de su retiro de la administración hasta su efectiva reincorporación.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
Juez Vicepresidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
AP42-R-2003-003439
MEM-
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