TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2010-000130
En fecha 15 de marzo de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio número 0988-2010 de fecha 5 de marzo de 2010, emanado del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur, anexo al cual remitió copias certificadas del expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la ciudadana MORELIA LUZMILA CISNERO MARTÍNEZ, portadora de la cédula de identidad Nº 12.903.065, asistida por el abogado EXIS H. FERNÁNDEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 134.247, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO ACHAGUAS DEL ESTADO APURE.
Dicha remisión obedeció a la solicitud de regulación de competencia efectuada en fecha 12 de febrero de 2010 por el abogado ALEXIS RAFAEL MORENO LÓPEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 15.984, actuando como apoderado judicial de la recurrente, con ocasión de la decisión dictada en fecha 9 del mismo mes y año por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declaró improcedente la solicitud planteada por el referido abogado “relativa a la Incompetencia de este Órgano Jurisdiccional y ratifica en consecuencia la competencia de este Tribunal para conocer sustanciar y decidir la presente causa”. (Negritas del fallo citado)
En fecha 17 de marzo de 2010, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y se designó ponente al ciudadano Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que esta Corte se pronuncie sobre la solicitud de regulación de competencia planteada.
En fecha 22 de marzo de 2010, se pasó el expediente al Juez ponente.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 16 de julio de 2009, la ciudadana Morelia Luzmila Cisnero Martínez, asistida por el abogado Exis H. Fernández, ejerció recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Contraloría del Municipio Achaguas del Estado Apure, fundamentándose en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que ingresó en la Contraloría del Municipio Achaguas del Estado Apure en fecha 1º de junio de 1995, “como Personal Empleado Fijo a tiempo Completo. Por más de CATORCE (14) AÑOS, he estado al servicio del Poder Municipal, específicamente del Municipio Achaguas del Estado Apure”, siendo el caso que en fecha 5 de enero de 2009, mediante Resolución Nº CM/DC/05/01/2009/010 dictada por el Contralor del referido Municipio “fui nombrada AUDITOR I”.
Que en fecha 21 de abril de 2009, según Resolución CM/DC/21/04/2009/001 se declaró en proceso de reorganización administrativa por razones presupuestarias, a la Contraloría aludida, aprobándose posteriormente, mediante Resolución Nº CM/DC/30/04/2009/001 del 30 de abril de 2009, el informe técnico y el programa de reorganización administrativa.
Que en fecha 13 de mayo de 2009 según Resolución Nº CM/DC/13/05/2009/001, se resolvió “retirar del servicio a la ciudadana [recurrente] del cargo de AUDITOR I, adscrita a la Dirección de Auditoría de Estado –control de Gestión de la contraloría [recurrida]”.
En ese sentido, denunció “como violadas e infringidas por la contraloría [recurrida] las disposiciones contenidas en los Artículos 1, 9, 18, 19, 59 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y el numeral 5 y su aparte in fine, ambos del Artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los Artículo [sic] 26 y 135 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Artículos 11 y 12 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, y los derechos de raigambre constitucional, derecho al debido proceso, derecho a la defensa, derecho de igualdad ante la Ley, derecho de petición y oportuna respuesta, derecho a ser informada oportuna y verazmente por la Administración Pública, consagrados en los Artículos 49 numeral 1, 21, 91, 88, 141, 143 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
En virtud de lo anterior, solicitó “la NULIDAD del Acto Administrativo, mediante el cual se resuelve el Retiro de mi persona del cargo de AUDITOR I, adscrita a la Dirección de Auditoria [sic] de Estado –Control de Gestión de la Contraloría del Municipio Achaguas del Estado Apure”.

II
DECISIÓN QUE MOTIVÓ LA SOLICITUD DE REGULACIÓN DE COMPETENCIA POR PARTE DE LA RECURRENTE
Mediante decisión dictada en fecha 9 de febrero de 2010 el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur declaró improcedente la solicitud planteada por el apoderado actor “relativa a la Incompetencia de este Órgano Jurisdiccional y ratifica en consecuencia la competencia de este Tribunal para conocer sustanciar y decidir la presente causa”, con base en la siguiente motivación:
“En estricto acatamiento al criterio jurisprudencial ut supra citado [refiriéndose a sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nº 2149 de fecha 14 de noviembre de 2007], así como a la normativa constitucional y legal precedentemente expuesta, y luego de la revisión de las actas procesales se puede evidenciar que la hoy querellante ingresó a la administración pública bajo la figura de contratada en fecha 1 de junio de 1995, permaneciendo bajo esa figura hasta el 2 de enero de 1997, fecha en la cual fue nombrada para ocupar el cargo de Archivista, en la Contraloría Municipal del Municipio Autónomo Achaguas del Estado Apure, siendo que posteriormente y mediante sucesivos nombramientos ocupó otros cargos dentro de la Administración, evidenciándose para este Juzgador una relación de empleo publico [sic], y en consecuencia resulta forzoso, declarar Improcedente la solicitud planteada”.

III
DE LA SOLICITUD DE REGULACIÓN DE COMPETENCIA
En fecha 12 de febrero de 2010 el abogado Alexis Rafael Moreno López, actuando como apoderado judicial de la recurrente, solicitó regulación de competencia con ocasión de la decisión dictada en fecha 9 del mismo mes y año por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur, mediante la cual declaró improcedente la solicitud planteada por el referido abogado “relativa a la Incompetencia de este Órgano Jurisdiccional y ratifica en consecuencia la competencia de este Tribunal para conocer sustanciar y decidir la presente causa”, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Manifestó que de los anexos que se encuentran a los folios 95 al 106 del expediente se desprenden los siguientes hechos:
Que consta al folio 95 contrato de trabajo de fecha 1º de junio de 1995, que la Contraloría Municipal celebró con su representada para ocupar el cargo de Auxiliar de Archivo, con duración desde el 2 de junio de 1995 al 31 de diciembre del mismo año, con lo cual “Se demuestra con ello que la trabajadora MORELIA CISNERO, ingresó a la Contraloría como contratada el 1 de junio de 1995, y habiendo sido retirada el 13 de mayo de 2009, tiene un tiempo de servicio de más de trece años”. (Negritas del escrito citado)
Que igualmente consta en el folio 96 que la misma Contraloría municipal celebró en fecha 2 de enero de 1996, contrato de trabajo con la querellante para ocupar el cargo de Archivista, cuya duración sería hasta el 31 de mayo del mismo año.
Que riela al folio 97 que el aludido organismo volvió a celebrar el día 1º de julio de 1996 contrato de trabajo para ocupar el cargo de Auxiliar de Archivista, hasta el 31 de diciembre de 1996.
De igual modo relató que consta al folio 98 que la referida Contraloría “por Oficio s/n de fecha 2 de enero de 1997, la designó para ocupar el cargo de Archivista” y que posteriormente, tal como se observa al folio 99, “la Contraloría, por Resolución No. CM-002-2006 del 2 de enero de 2006, la designó Auditor”. (Negritas del escrito citado)
Que consta al folio 101, Resolución Nº CM-NOMBR-02-01-2008-017 del 2 de enero de 2008, mediante la cual “se designó como Auditor I” y que “Luego ejerciendo el cargo de Auditor I desde el 5 de mayo de 2009, […] por Resolución CM-DC-13-05-2009-001 del 13 de mayo de 2009, […] se le notificó que estaba retirada del servicio como Auditor I […]”. (Negritas del escrito citado)
Que de las pruebas indicadas previamente pretende demostrar los siguientes hechos: A. Que la recurrente ingresó como contratada el día 1º de junio de 1995, prorrogando la relación laboral por dos contratos de trabajo consecutivos; b. que egresó de la Administración Pública por motivos presupuestarios el 13 de mayo de 2009, donde fue retirada, “siendo trabajadora de estabilidad laboral”; c. que la recurrente “es trabajadora contratada a tiempo indeterminado de la Contraloría Municipal”; d. que el último sueldo devengado por la quejosa es de Bs. 2.300; e. que el Juzgado Superior con competencia en lo Contencioso Administrativo es incompetente para conocer esta causa y que el competente es el Juzgado Laboral y; f. que esta condición de contratada la reconoce expresamente la sentencia interlocutoria del 9 de febrero de 2010, cuando dice que ingresó como contratada.
Que frente a la Administración su representada tiene la condición de trabajadora contratada sometida a la legislación laboral y a los juzgados laborales, desde el 1º de junio de 1995 “no siendo funcionaria pública de carrera, sometida a la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo en consecuencia este Juzgado Contencioso-Administrativo incompetente para conocer esta causa y competente los Juzgados Laborales para conocerla”. (Negritas del escrito citado)

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE PARA CONOCER DE LA SOLICITUD DE REGULACIÓN DE COMPETENCIA:
Pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse sobre su competencia para conocer la solicitud de regulación de competencia efectuada por el apoderado judicial de la parte recurrente, con ocasión de la decisión dictada en fecha 9 del mismo mes y año por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur, mediante la cual declaró improcedente la solicitud planteada por el referido abogado “relativa a la Incompetencia de este Órgano Jurisdiccional y ratifica en consecuencia la competencia de este Tribunal para conocer sustanciar y decidir la presente causa”. (Negritas del fallo citado)
Ello así, esta Corte observa que el artículo 69 del Código de Procedimiento Civil, señala lo siguiente:
“Artículo 69: La sentencia en la cual el Juez se declare incompetente, aun en los casos de los artículos 51 y 61, quedará firme si no se solicita por las partes la regulación de la competencia dentro del plazo de cinco días después de pronunciada, salvo lo indicado en el artículo siguiente para los casos de incompetencia por la materia o de la territorial prevista en el artículo 47. Habiendo quedado firme la sentencia, la causa continuará su curso ante el Juez declarado competente, en el plazo indicado en el artículo 75. (Resaltado de esta Corte).

Dicho esto, cabe traer a colación lo dispuesto en los artículos 70 y 71 del referido código adjetivo:
“Artículo 70: Cuando la sentencia declare la incompetencia del Juez que previno, por razón de la materia o por el territorio en los casos indicados en el artículo 47, si el Juez o Tribunal que haya de suplirle se considerare a su vez incompetente, solicitará de oficio la regulación de la competencia”.
“Artículo 71: La solicitud de regulación de competencia se propondrá ante el juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación (…).” (Resaltado de esta Corte).

Ahora bien, en virtud de los artículos precedentemente transcritos y por constituir las Cortes de lo Contencioso Administrativo la Alzada natural de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo Regionales, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer de la solicitud de regulación de competencia efectuada en el presente caso. Así se decide.
Ahora bien, por cuanto del estudio de la presente causa, se evidencia que el objeto de la controversia, versa sobre la pretensión de nulidad del acto administrativo “mediante el cual se resuelve el Retiro de mi persona del cargo de AUDITOR I, adscrita a la Dirección de Auditoria [sic] de Estado –Control de Gestión de la Contraloría del Municipio Achaguas del Estado Apure” , es por lo que, a los fines de salvaguardar los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso de las partes, se hace obligante para este Órgano Jurisdiccional pronunciarse al respecto, afirmando la competencia del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur o declinándola en algún otro Juzgado que resultare competente.
En atención a lo anterior esta Corte considera necesario traer a colación ciertas circunstancias que son importantes tener en consideración a los fines de dilucidar la solicitud de regulación de competencia planteada por el apoderado actor. A saber:
Alega la misma quejosa en su escrito inicial que ingresó en la Contraloría del Municipio Achaguas del Estado Apure en fecha 1º de junio de 1995, “como Personal Empleado Fijo a tiempo Completo. Por más de CATORCE (14) AÑOS, he estado al servicio del Poder Municipal, específicamente del Municipio Achaguas del Estado Apure”, siendo el caso, según indicó, que en fecha 5 de enero de 2009, mediante Resolución Nº CM/DC/05/01/2009/010 dictada por el Contralor del referido Municipio “fui nombrada AUDITOR I”.
Asimismo, adujo que en fecha 13 de mayo de 2009 según Resolución Nº CM/DC/13/05/2009/001, se resolvió “retirar del servicio a la ciudadana [recurrente] del cargo de AUDITOR I, adscrita a la Dirección de Auditoría de Estado –control de Gestión de la contraloría [recurrida]”.
Posteriormente, con ocasión de la solicitud de regulación de competencia, el apoderado judicial de la parte actora manifestó que de las pruebas que rielan en el expediente se demuestran los siguientes hechos:
a. que la recurrente ingresó como contratada el día 1º de junio de 1995, prorrogando la relación laboral por dos contratos de trabajo consecutivos;
b. que egresó de la Administración Pública por motivos presupuestarios el 13 de mayo de 2009, donde fue retirada, “siendo trabajadora de estabilidad laboral”;
c. que la recurrente “es trabajadora contratada a tiempo indeterminado de la Contraloría Municipal”;
d. que el último sueldo devengado por la quejosa es de Bs. 2.300;
e. que el Juzgado Superior con competencia en lo contencioso administrativo es incompetente para conocer esta causa y que el competente es el Juzgado Laboral y;
f. que esta condición de contratada la reconoce expresamente la sentencia interlocutoria del 9 de febrero de 2010, cuando dice que ingresó como contratada.
Asimismo, indicó el apoderado actor que frente a la Administración su representada tiene la condición de trabajadora contratada sometida a la legislación laboral y a los juzgados laborales, desde el 1º de junio de 1995 “no siendo funcionaria pública de carrera, sometida a la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo en consecuencia este Juzgado Contencioso-Administrativo incompetente para conocer esta causa y competente los Juzgados Laborales para conocerla”. (Negritas del escrito citado)
Planteados los términos de la solicitud de regulación de competencia estima esta Corte pertinente hacer las siguientes consideraciones, a los fines de determinar si efectivamente, la parte querellante poseía la condición de funcionario público o si, por el contrario, como afirmó la misma representación de la parte actora, su relación con el ente querellado era del tipo contractual y, por ende, sujeta a derechos y obligaciones distintos a los contemplados en la normativa aplicable a los funcionarios públicos, partiendo del argumento de que la quejosa admite haber ingresado a la Administración Pública bajo la modalidad de la contratación antes de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999, situación que amerita efectuar algunas acotaciones:
La Constitución de la República de Venezuela del año 1961 -vigente rationae temporis para la fecha de la suscripción del primer contrato entre la quejosa y la Administración- habilitaba en la ley la tarea de delimitar y regular todo lo concerniente al régimen de la carrera administrativa. Así el artículo 122 disponía que:
“La ley establecerá la carrera administrativa mediante normas de ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro de los empleados de la Administración Pública Nacional, y proveerá su incorporación al sistema de seguridad social.-
Los empleados públicos están al servicio del Estado y no de parcialidad política alguna.
Todo funcionario o empleado público está obligado a cumplir con los requisitos establecidos por la ley para el ejercicio de su cargo”.

En línea con este imperativo constitucional, la Ley de Carrera Administrativa -sustituida hoy por la Ley del Estatuto de la Función Pública-, texto legal vigente para el momento en el que la querellante alegó haber comenzado la prestación de sus servicios -1º de junio de 1995-, establecía en sus artículos 34 y 35 los requisitos para la selección e ingreso de los funcionarios públicos de carrera, en los términos siguientes:
“Artículo 34. Para ingresar a la Administración Pública Nacional, es necesario reunir los siguientes requisitos:
1.- Ser venezolano.
2.- Tener buena conducta.
3.- Llenar los requisitos mínimos correspondientes al cargo respectivo.
4.- No estar sujeto a interdicción civil, y
5.- Las demás, que establezcan la Constitución y las Leyes”.

“Artículo 35. La selección para el ingreso a la carrera administrativa se efectuará mediante concurso a los cuales se dará la mayor publicidad posible. Tales concursos estarán abiertos a toda persona que reúna los requisitos previstos en el artículo anterior y los que se establezcan en las especificaciones del cargo correspondiente, sin discriminaciones de ninguna índole. La referida selección se efectuará mediante la evaluación de los aspectos que se relacionen directamente con el correspondiente desempeño de los cargos.
Los resultados de la evaluación se notificarán a los aspirantes dentro de un lapso no mayor de sesenta (60) días”. (Negritas de esta Corte)

De las disposiciones normativas antes plasmadas, se colige que en principio, cualquier ciudadano venezolano, de buena conducta, no sujeto a interdicción civil y que llene los requisitos mínimos para optar al cargo que se esté ofreciendo en la Administración Pública, tiene derecho a ser considerado para la selección e ingreso a la carrera funcionarial.
En ese sentido, la Ley imponía un requisito previo de ineludible acatamiento para la elección del funcionario que ocupará el cargo de que se trate, cual era el respectivo concurso público de oposición, en el cual todos los aspirantes, en condiciones de igualdad y con absoluta transparencia, son evaluados en los puntos directamente relacionados con el cargo optado.
Ha sido este pues, desde de la entrada en vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa y hasta la promulgación del Texto Fundamental de 1999, el único modo de incorporación a la función pública previsto en el ordenamiento jurídico venezolano.
Sin embargo, bajo la vigencia tanto de la Constitución de 1961 como de la Ley de Carrera Administrativa, se permitió en la práctica la aplicación de las antiguas tesis que admitían la posibilidad de incorporación a la carrera administrativa mediante el “ingreso simulado a la Administración Pública”, dando cabida a los llamados “funcionarios de hecho”, producto de la contratación de personal para desempeñar cargos de carrera.
Lo anterior permitió, a pesar de las normas sobre ingreso contenidas en la Ley de Carrera Administrativa, que el personal contratado perteneciente a la Administración Pública, en cierta forma, podría transmutarse en funcionarios públicos, por medio de la aplicación de una posición jurisprudencial denominada como Tesis de la Simulación Contractual, sostenida en un primer momento por el Tribunal de la Carrera Administrativa y asumida posteriormente en reiterada jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa.
No obstante ello, se determinó que no en todos los casos en que se verifique la presencia de un personal contratado a nombre de la Administración Pública, debía concluirse a priori que se trataba de un funcionario público, pues, para ello previamente debía realizarse un escrutinio de cada caso en concreto, a fin de determinar si en el mismo se había cumplido con los extremos establecidos por vía jurisprudencial, para considerar aplicable la Tesis de la Simulación Contractual, y así poder comprobar si se trataba de un funcionario público, y por tanto, sujeto a las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa.
De esta forma, cabe destacar que bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa y como fundamento para la aplicación de la posición jurisprudencial antes mencionada, se sostuvo que la falta de cumplimiento por parte de la Administración Pública de las vías establecidas legalmente para el ingreso de los funcionarios públicos, no era imputable a éstos, antes bien, debía ser la propia Administración Pública quien debía asumir la consecuencia de ello.
En efecto, según jurisprudencia por demás reiterada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se estableció que las personas que prestaban servicio a la Administración Pública en calidad de contratadas se considerarían funcionarios públicos, una vez verificadas ciertas condiciones, pues se entendía que se trataba de un ingreso simulado a la misma, siendo éstas: (i) Prórrogas sucesivas del contrato celebrado entre el particular y la Administración; (ii) El horario cumplido por el funcionario y las condiciones en que prestaba su servicio a la Administración eran semejantes a las del resto de los funcionarios, y, (iii) Que se encontrara desempeñando funciones de un cargo de carrera.
Con referencia a lo anterior, la mencionada Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia Nº 1803 del 21 de diciembre de 2000, reiterando jurisprudencia de vieja data, aseveró lo que a continuación se transcribe:
“[…] ha sido jurisprudencia de esta Alzada, (véase entre otras, sentencia de fecha 12 de enero de 1987, caso: Guillermina Hiller Vs. Instituto Nacional de Cooperación Educativa), que si un funcionario ingresa a la Administración en calidad de contratado, pero desempeña un cargo clasificado como de carrera, cumple un horario a tiempo completo, disfruta de los beneficios de un funcionario público y la prestación del servicio se realiza por varios períodos presupuestarios, tal ingreso se tiene como un ingreso simulado a la Administración Pública Nacional, que no es otra cosa que la manifestación de voluntad de la Administración de querer establecer una verdadera relación de empleo público entre el administrado y la Administración”. (Negritas de esta Corte)

Asimismo en sentencia Nº 1539 del 28 de noviembre de 2000 de la misma Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (véase también sentencias posteriores, por ejemplo, las Nros. 1862 del 21 de diciembre de 2000 y 1753 del 26 de julio de 2001, entre muchas otras) precisó que:
“En primer lugar, pasa es[a] Corte a establecer la condición de funcionarios de carrera o no de la querellante y se observa, que cursan a los folios […] los contratos suscritos entre la Administración y la recurrente, de los cuales se evidencia que los mismos fueron celebrados sucesivamente, que las funciones desempeñadas por la contratada eran de un cargo de carrera, así como el horario cumplido por la actora era a tiempo completo.
Lo anterior le permite concluir a es[a] Corte que se está en presencia de un ingreso simulado a la Administración, en consecuencia debe afirmarse que la recurrente adquirió la condición de funcionario de carrera, razón por la cual la Administración para retirarla del cargo de Abogado debió cumplir el procedimiento correspondiente […]”. (Negritas de esta Corte)

Los caracteres enumerados, desarrollados y aplicados en numerosas oportunidades por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo desencadenaron la llamada tesis del ingreso simulado, o tesis de la simulación contractual, o bien, tesis del funcionario de hecho, lo que en definitiva fue el desarrollo de un ingreso irregular de funcionarios públicos, en contraposición a la forma establecida legalmente para ingresar, es decir, el concurso. Sin embargo, esta Corte, en resguardo de la seguridad jurídica que debe proporcionar la vigencia de una determinada jurisprudencia, la ha aplicado en oportunidades anteriores, a situaciones en donde efectivamente, y previo el cumplimiento de los presupuestos necesarios, les fuera aplicable la jurisprudencia vigente para la fecha en que se verificó el ingreso del funcionario.
Ahora bien, siendo que en el caso de marras la relación de empleo público entre la querellante y la Administración se inició bajo la vigencia de la Constitución de la República de Venezuela del año 1961, y que la misma se inició bajo la modalidad de contrato el día 1º de junio de 1995, se considera necesario revisar si en el caso de autos se dan los supuestos de hecho consagrados jurisprudencialmente en la Tesis de la Simulación Contractual, tesis ésta que debe ser observada de manera casuística, en atención a las circunstancias particulares de cada caso.
Entonces, tenemos que se suscribió un primer contrato en la fecha indicada -1º de junio de 1995-, lo cual se desprende del folio 91 del presente expediente y habiendo sido éste prorrogado en sucesivas oportunidades, como se desprende de los folios 92 y 93.
Seguidamente, se observa al folio 94 del mismo expediente, Oficio s/n de fecha 2 de enero de 1997, mediante el cual el Contralor Municipal del Municipio Achaguas del Estado Apure le comunica a la querellante que a partir de esa fecha “ha sido designada para ocupar el cargo de ARCHIVISTA de la Contraloría Municipal […]”.
De igual modo, al folio 95 riela Oficio s/n de fecha 2 de enero de 2006, mediante el cual el Contralor Municipal del Municipio Achaguas del Estado Apure le comunica a la querellante que “por Resolución Nº CM-002-2006 de este Despacho, de fecha 02/01/2006, ha sido designado (a) para el Cargo de Auditor de la Contraloría Municipal […]”. (Negritas del oficio citado) º
Asimismo, riela al folio 96 de las actas que conforman el presente expediente “CONSTANCIA DE TRABAJO” expedida en fecha 10 de diciembre de 2007 por el Contralor Municipal del Municipio Achaguas del Estado Apure, en la cual se dejó constancia que la quejosa “desempeña sus servicios en esta Institución Municipal en el cargo de Auditor, con fecha de ingreso: 01/06/1.995”. (Resaltado del documento citado)
De igual modo, no deja de observar este Órgano Jurisdiccional que al folio 97 del expediente consta Resolución Nº CM/NOMB/02/01/2008/017 del 2 de enero de 2008, emanada del Contralor Municipal del Municipio Achaguas del Estado Apure, mediante el cual resolvió “Nombrar” a la querellante “con carácter de AUDITORA” a partir de la mencionada fecha.
Además de ello, de la revisión de las documentales traídas a los autos, así como por la índole de los cargos a que se hizo referencia previamente, puede deducir esta Corte que las funciones desempeñadas por la contratada eran de un cargo de carrera (Archivista), sin que se desprenda de las mencionadas pruebas documentales que su ejercicio lo hizo de otra forma que no fuera a tiempo completo.
Así las cosas, una vez delimitado el contexto en el cual se desarrolló la relación de empleo público de la quejosa con la Administración Municipal, esta Corte no puede menos que considerar que se está en presencia de una funcionaria a la cual le puede perfectamente ser aplicada la tesis de la simulación contractual, dado su ingreso de manera contractual en el año 1995, con prórrogas sucesivas del contrato, con nombramiento posterior en el cargo, y todo ello, bajo la vigencia de la Constitución Nacional de 1961, con lo cual podría existir una expectativa por parte de la recurrente en que se le reconozca su derecho a ser considerada una funcionaria pública o, al menos observa esta Corte que hay involucradas la aplicación de normas de carácter funcionarial en el caso de marras, conduciendo ello a que esta Corte efectúe las siguientes consideraciones:
El artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece que corresponderá a los tribunales en materia contencioso administrativa funcionarial “Las reclamaciones que formulen los funcionarios o funcionarias públicos o aspirantes a ingresar en la función pública cuando consideren lesionados sus derechos por actos o hechos de los órganos o entes de la Administración Pública” de lo que se desprende que el medio idóneo que debe utilizar la parte actora para ventilar su reclamo es el recurso contencioso administrativo funcionarial, independientemente de la calificación jurídica que haya otorgado a su pretensión, la cual en el presente caso fue la del recurso por abstención o carencia. (Resaltado de esta Corte)
Sobre lo anterior, resulta igualmente procedente señalar que mediante decisión Nº 2.583, de fecha 25 de septiembre de 2003, en la cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dejó expresado el ámbito de los recursos contencioso administrativos funcionariales, señaló a tal efecto que:
“Ciertamente, la querella funcionarial es el mecanismo típico de defensa que tienen los funcionarios públicos –y aspirantes al ingreso de la Administración Pública- para la garantía de sus derechos. Esta demanda tiene la particularidad de ser polivalente, puesto que el objeto de impugnación puede ser: i) un acto administrativo, ii) una vía de hecho o, iii) una abstención de la Administración. De igual modo puede pretenderse: i) el pago de cantidades de dinero, ii) el reconocimiento de determinado status funcionarial o iii) la declaratoria de determinada situación, como lo son la prestación de antigüedad o los antecedentes de servicios”. (Resaltado de esta Corte).

De lo anteriormente señalado, es posible afirmar que el ámbito material u objeto del recurso contencioso administrativo funcionarial incluye cualquier pretensión que se suscite en el marco de una relación funcionarial por actos, hechos u omisiones emanados de la Administración Pública; o que, en general, surja con motivo de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, aun en aquellos supuestos en los que dicha relación no exista (vgr. aspirantes a ingresar a la función pública).
Determinado todo lo anterior, es preciso destacar que la competencia para conocer de este tipo de recursos en primera instancia, se encuentra atribuida a los Juzgados Superiores con competencia en lo contencioso administrativo, en virtud de la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual prevé lo siguiente:
“Mientras se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, son competentes en primera instancia para conocer de las controversias a que se refiere el artículo 93 de esta Ley, los jueces o juezas superiores son competentes en lo contencioso administrativo en el lugar donde hubieren ocurrido los hechos, donde se hubiere dictado el acto administrativo, o donde funcione el órgano o ente de la Administración Pública que dio lugar a la controversia”. (Negritas de esta Corte)

Dicho lo anterior, mal podría esta Corte aceptar la declinatoria de competencia a los Tribunales con competencia laboral solicitada a este Órgano Jurisdiccional por la parte actora, cuando es claro el contenido funcionarial de la presente reclamación, sin que haya la menor duda de la aplicación de normas de carácter laboral sobre la misma, como lo alega el apoderado judicial de la quejosa.
En razón de la normativa anteriormente referida y de la jurisprudencia reseñada en donde se explana con claridad el amplio ámbito del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual, abarca cualquier tipo de reclamación que se de en el marco de una relación de empleo público, resulta preciso señalar que dicha pretensión debe ser considerada como un recurso contencioso administrativo funcionarial y, en consecuencia tramitarla y decidirla el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur, bajo el procedimiento previsto en los artículos 94 y siguientes de la Ley del Estatuto de la Función Pública, para este tipo de recursos.
Ello así, y habiéndose analizado la circunstancias específicas que envuelven el caso de autos, esta Corte declara sin lugar la solicitud de regulación de competencia, en consecuencia, declara que el competente para conocer de la misma es el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur, quien deberá dar el trámite correspondiente a los recursos contencioso administrativo funcionariales, previstos en la ley especial que rige esta materia, al cual se ordena remitir las presentes actuaciones procesales. Así se decide.

V
DECISIÓN
En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la regulación de competencia planteada en fecha 12 de febrero de 2010 por el abogado ALEXIS RAFAEL MORENO LÓPEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 15.984, actuando como apoderado judicial de la recurrente, con ocasión de la decisión dictada en fecha 9 del mismo mes y año por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur, mediante la cual declaró improcedente la solicitud planteada por el referido abogado “relativa a la Incompetencia de este Órgano Jurisdiccional y ratifica en consecuencia la competencia de este Tribunal para conocer sustanciar y decidir la presente causa”, en el marco del recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la ciudadana MORELIA LUZMILA CISNERO MARTÍNEZ, portadora de la cédula de identidad Nº 12.903.065, asistida por el abogado EXIS H. FERNÁNDEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 134.247, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO ACHAGUAS DEL ESTADO APURE. (Negritas del fallo citado).
2.- SIN LUGAR la solicitud de regulación de competencia efectuada.
3.- DECLARA competente al Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur, a quien se ORDENA remitir el presente expediente, a los fines legales consiguientes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo y Agrario de la Región Sur.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veintiun (21) días del mes de abril de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZALEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSE CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Exp. N° AP42-N-2010-000130-.
ASV/24.

En fecha _______________ ( ) de __________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) __________ , se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ________________ .

La Secretaria.