TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N° AP42-N-2007-000024
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 23 de enero de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar por el ciudadano FRANCISCO JOSÉ BURGOS NAVARRETE, portador de la cédula de identidad N° 9.648.330, asistido por el abogado Juan Carlos Zapata Carrero, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 110.143, contra el acto administrativo Nº CF-3102-01A-13/3 de fecha 27 de julio de 2006, dictado por el CONSEJO DE LA FACULTAD DE AGRONOMÍA DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA, mediante el cual ordenó la suspensión por el término de dos (2) años, del cargo que venía desempeñando el ciudadano recurrente en la referida Institución.
El 24 de enero de 2007, se dio cuenta a la Corte, y se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.
El 13 de febrero de 2007, el abogado Juan Carlos Zapata, en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, consignó documento original del poder que acredita su representación.
El 22 del mismo mes y año, el abogado Juan Carlos Zapata, consignó diligencia mediante la cual solicitó a esta Corte el pronunciamiento de admisión en la presente causa.
En fecha 26 de febrero de 2007, mediante decisión Nº 2007-00234, esta Corte admitió el presente recurso, declaró improcedente el amparo cautelar solicitado y ordenó remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la continuación del curso de ley.
En fecha 7 de marzo de 2007, el abogado Juan Carlos Zapata, en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, solicitó que se libraran los oficios de notificación correspondientes.
En fecha 19 de marzo de 2007, esta Corte ordenó librar el oficio de notificación a la parte recurrida.
En fecha 12 de abril de 2007, se recibió del abogado Juan Carlos Zapata, diligencia mediante la cual solicitó la notificación de la Procuraduría General de la República.
En fecha 9 de mayo de 2007, se dejó constancia de la notificación practicada al ciudadano Rector de la Universidad Central de Venezuela.
En fecha 16 de mayo de 2007, el ciudadano Francisco José Burgos confirió poder al abogado Roberto Beltrán Martínez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 123.806.
En fecha 6 de junio de 2007, el abogado Vicente Antonio Amengual, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 7.178, en su carácter de apoderado judicial de la Universidad Central de Venezuela, consignó escrito de alegatos y copia certificada del poder que acredita su representación.
El día 6 de junio de 2007, el abogado Juan Carlos Zapata solicitó la notificación de la Procuraduría General de la República.
En fecha 7 de agosto de 2007, esta Corte ordenó notificar a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 17 de octubre de 2007, se dejó constancia de la notificación efectuada a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 5 de noviembre de 2007, se ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 9 de noviembre de 2007, el Juzgado de Sustanciación ordenó citar a los ciudadanos Rector de la Universidad Central de Venezuela y Fiscal General de la República solicitándole al citado Rector los antecedentes administrativos relacionados con el caso. Asimismo ordenó librar el cartel al cual alude el artículo 21, aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, al tercer día de despacho siguiente a que conste en autos la última de las notificaciones ordenadas, el cual deberá ser publicado en el diario “El Nacional”.
En fecha 27 de noviembre de 2007, se dejó constancia de la notificación efectuada al ciudadano Rector de la Universidad Central de Venezuela.
En fecha 13 de diciembre de 2007, el alguacil de ese Órgano Jurisdiccional consignó copia de la notificación practicada al ciudadano Fiscal General de la República.
En fecha 14 de diciembre de 2007, se ordenó ratificar la notificación al ciudadano Rector de la Universidad Central de Venezuela, en virtud de haber vencido los 8 días de despacho concedidos para la remisión de los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa.
En fecha 19 de diciembre de 2007, se libró el cartel a que alude el artículo 21, aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 15 de enero de 2008, el abogado Roberto Beltrán, antes identificado, retiró el cartel de citación librado por ese Juzgado en fecha 19 de diciembre de 2007.
En fecha 18 de enero de 2008, se dejó constancia de la notificación efectuada al ciudadano Rector de la Universidad Central de Venezuela.
En fecha 22 de enero de 2008, el abogado Roberto Beltrán, consignó un ejemplar del Diario “El Nacional” de fecha 17 de enero de 2008, donde fue publicado el cartel librado por esta Corte.
En fecha 23 de enero de 2008, el Juzgado de Sustanciación ordenó agregar a los autos el cartel consignado.
En fecha 29 de enero de 2008, se recibió del abogado Vicente Antonio Amengual, en su carácter de apoderado judicial de la Universidad Central de Venezuela, los antecedentes administrativos del caso.
En fecha 30 de enero de 2008, el Juzgado de Sustanciación ordenó la apertura de una pieza separada contentiva de los antecedentes administrativos consignados por la Universidad Central de Venezuela.
En fecha 18 de febrero de 2008, el Juzgado de Sustanciación en virtud de que venció el lapso para la promoción de pruebas, ordenó pasar el presente expediente a esta Corte.
En fecha 20 de febrero de 2008, el abogado Vicente Antonio Amengual, consignó diligencia mediante la cual presentó los antecedentes administrativos atinentes al caso.
En fecha 21 de febrero de 2008, esta Corte fijó el tercer día de despacho siguiente para el inicio de la relación de la causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, aparte 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 27 de febrero de 2008, se fijó para el día 14 de agosto de 2008 la oportunidad para la celebración del acto de informes en forma oral de conformidad con lo establecido en el artículo 19, aparte 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 3 de abril de 2008, esta Corte ordenó agregar a los autos los antecedentes administrativos consignados en fecha 20 de febrero de 2008.
En fecha 14 de abril, se recibió del abogado Vicente Antonio Amengual, diligencia mediante la cual consignó los antecedentes administrativos relacionados con el caso.
En fecha 14 de agosto de 2008, fecha fijada para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, se dejó constancia de la comparecencia del apoderado judicial de la parte recurrente y de la parte recurrida. Igualmente, se dejó constancia que se encontraba presente en el acto la representación del Ministerio Público.
En fecha 14 de agosto de 2008, la abogada Antonieta De Gregorio, en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público antes las Cortes de lo Contencioso Administrativo, consignó escrito de Informes de dicha Institución.
En fecha 14 de agosto de 2008, comenzó la segunda etapa de la relación de la causa, la cual tendría una duración de 20 días de despacho.
En fecha 14 de junio de 2010, se dijo “vistos”.
El día 15 de junio de 2010 se pasó el presente expediente al ciudadano Juez ponente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su conocimiento, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR
En fecha 23 de febrero de 2007, el ciudadano Francisco José Burgos Navarrete, asistido por el abogado Juan Carlos Zapata Carrero, interpuso el presente recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que el presente recurso se dirige contra el acto administrativo dictado por el Consejo de la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, contenido en el Oficio N° CF-3102-01A-13/3 de fecha 27 de julio de 2006, mediante el cual fue suspendido, a partir de la fecha de su notificación, por el término de dos (2) años, de toda actividad educativa, administrativa o de cualquier índole en relación con su condición de profesor agregado de esa Facultad, adscrito al Departamento de Química y Tecnología, “en virtud de haberse apreciado en el expediente disciplinario instruido al efecto, la existencia de infracciones a las normas legales que rigen la Universidad Central de Venezuela, atribuibles a [su] persona, […].” (Corchetes de esta Corte).
Que con posterioridad al acto administrativo, se han verificado vías de hecho “las cuales se originaron a partir del mes de noviembre de 2006, cuando fu[e] sorprendido por la abusiva e inconstitucional suspensión de sueldo y de aguinaldos causados a la fecha (diciembre 2006)”.
Que el Consejo de la Facultad de Agronomía de la referida Universidad, en fecha 31 de enero de 2006, designó a la ciudadana Carmen Basso de Figuera, instructora del expediente disciplinario que se le siguió “debido a la problemática planteada por la bachiller Mariela Bonilla y 22 estudiantes más, respecto a una situación confrontada con el referido profesor” y se le ordenó que “dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, deberá usted imponer al profesor Francisco Burgos N., de la investigación a que se halla sometido; y ello había de comenzar con el señalamiento de los hechos que motivan la instrucción del expediente”. (Subrayado del recurrente)
Que no obstante las claras instrucciones aludidas, no fue formalmente impuesto de los cargos que se le imputaban, ni siquiera a la fecha de la decisión del acto recurrido, agregando que, “[se] enteró de parte del contenido de la investigación, a través de documentos panfletarios que circularon en la Facultad, razón por la cual [asistió] voluntariamente con el propósito de [enterarse] de qué se trataba la investigación […]”.
Que “fu[e] ‘invitado’ mediante comunicación CF-3821-01A-13/3 de fecha noviembre 16 de 2005 (folio 025 del expediente disciplinario), suscrita por el Director-Secretario del Consejo de la Facultad de Agronomía […] a los fines [de] hacer su descargo sobre la situación planteada por la Br. Mariela Bonilla en [la] Cátedra a su cargo, en comunicación que remite la bachillera [sic], cuya copia le adjunto a los fines consiguientes…”, alegando al respecto que “la ‘invitación’ no trajo anexa la comunicación a la que se hacía referencia de la Br. Mariela Bonilla, por lo cual, [se] vi[ó] sometido a enfrentar[se] a un proceso administrativo en [su] contra, sin conocer el motivo, pues estaba ‘invitado’, resultando que la ‘invitación’ no era tal, sino que se trataba de una acusación, sin que se [le] diera tiempo suficiente para preparar [su] defensa y sin que se [le] advirtiera de [su] legítimo derecho de estar asistido en ese momento, por un abogado de [su] confianza, tal como lo dispone el artículo 49, cardinal 1 [sic]”. (Corchetes de esta Corte).
Que asistió a la referida “invitación” de buena fe, sin saber de qué se trataba, sin que se le informara con suficiente anticipación de manera detallada de lo que se trataría y sin asistencia legal, por lo que, todo lo actuado en esa reunión es absolutamente nulo, de acuerdo al artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que no están insertos en el expediente disciplinario los supuestos documentos en que se fundaron los miembros de la Comisión ad hoc del Consejo de la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela “para atropellar[le] en [sus] derechos fundamentales” y que tampoco ha visto carta alguna donde se le denuncie o acuse, ni se encuentra inserta en el mencionado expediente.
Que al profesor Francisco Zapata, Coordinador de la Comisión ad hoc, le fueron dirigidas extemporáneamente unas cartas que hacían referencia a temas extraños a la investigación para la cual fue nombrada esa Comisión, las cuales calificó de falsas, calumniosas, lesivas y difamatorias y que “no se [le] mostró ningún documento ni carta de lo originalmente presentado por la estudiante Mariela Bonilla; es más […] no consta en el expediente y, menos la ‘misteriosa carta’ de los 22 estudiantes, nunca incluidas en la decisión del Consejo para abrir el expediente. Además tampoco figuró en la ‘invitación’ para concurrir a la sesión ordinaria de fecha 22-11-2005 [sic]”.
Que le fue imposible ejercer su derecho a la defensa “puesto que la más elemental técnica de entrevista, establece que debe quedar claro qué se pregunta a cada persona y qué responde cada persona. El pretender llegar a conclusiones por estadística (folio 004 del expediente disciplinario), es absurdo, inédito y violatorio del debido proceso […]. Por lo tanto, […] no pued[e] pronunciarse sobre cifras relativas (porcentajes) de determinadas respuestas, puesto que [estaban] en presencia de un proceso administrativo que írritamente se [le] siguió y, no de estadísticas de mercadeo de un determinado producto o nivel de popularidad o rechazo de una persona y qué del in dubio pro administrado [sic]. Además, no se [le] dio la oportunidad de que durante la entrevista a los estudiantes, […] hubiera asistido acompañado de [su] abogado para ejercer el derecho a la contradicción y a la repregunta”.
Que en el expediente disciplinario consta informe realizado por la Comisión ad hoc, en el cual aparecen los nombres de 25 estudiantes, una de las cuales no es cursante de esa Facultad, y que en otro oficio se menciona a otros dos (2) estudiantes que no aparecían en la lista inicial “Entonces, ¿Cómo podía [...] defender[se] si continuaban agregando nombres de personas? […] ¿Es qué [sic] el Consejo de la Facultad de Agronomía repuso la causa y por eso trae nuevos elementos testimoniales a la causa?”, ante lo cual agregó que “en cada oportunidad aparecen nuevas sorpresas; como por ejemplo, la misteriosa carta al profesor Vierma, mencionada en anexos al Informe de la Comisión ad hoc (folio 011, líneas 6 y 7, del expediente disciplinario), donde de viva voz un miembro de la comisión preguntó: ‘¿Conoces el caso que estamos tratando?’ No. Ante la respuesta se le leyó la carta dirigida al profesor Vierma…’” y que a la presente fecha “tal carta ni consta en el expediente disciplinario, ni nunca [le] ha sido mostrada por la Comisión ad hoc, ni por la Instructora […] y mal puede defenderse una persona si ignora de qué se le está acusando”.
Que en el acto administrativo impugnado no se indicaron las faltas disciplinarias en las cuales incurrió, ni cómo el Consejo de la prenombrada Facultad, las subsumió en las normas señaladas en el mismo, y que “no está prevista la suspensión en el ejercicio del cargo y por tanto se viola el principio de legalidad”.
Indicó, que posterior a la emisión del acto administrativo que considera lesivo, se han verificado una serie de vías de hecho constituidas por la suspensión de su sueldo desde el mes de noviembre de 2006, “Obsérvese que después de la suspensión (obviamente con goce de sueldo y demás beneficios) se [le] continuó pagando, hasta que se iniciaron las vías de hecho malintencionadas y abusivas”.
En cuanto a los vicios que supuestamente afectan de nulidad absoluta el acto administrativo impugnado, resaltó la violación al derecho a la defensa y al debido proceso, contenidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al derecho al trabajo, artículo 87 eiusdem, y manifestó que el artículo 151 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela es contrario al principio de legalidad de las sanciones por faltas e infracciones no previstas en leyes preexistentes que rige el ordenamiento jurídico venezolano en materia sancionatoria y que está contenido en el artículo 49, numeral 6 Constitucional, violentando también el principio de la reserva legal y separación de los poderes públicos, contenidos en los artículos 136 y 137 eiusdem, en virtud que en este caso, el órgano que aplicó la sanción es el mismo que ha creado la figura de falta o infracción a través de una norma sublegal y creó la sanción: “dos años de suspensión”, lo cual calificó de abuso de poder.
En cuanto a la pretensión de amparo cautelar, señaló como fumus bonis iuris que el mismo se encuentra demostrado en el acto administrativo impugnado mediante el cual fue suspendido “con prescindencia total y absoluta de procedimiento alguno, violando la reserva legal e igualmente violentando de esta manera [su] derecho a la defensa y al debido proceso. De la misma manera ha sucedido con las vías de hecho posteriores ejercidas con evidente soberbia y abuso de poder”.
En relación al periculum in mora señaló que “la amenaza actual e inminente a [sus] derechos por [ese] irregular proceder, haría ilusoria la ejecución de un fallo como el pretendido, ya que no existiría situación jurídica que proteger […] en virtud de que en el transcurso del presente proceso judicial [se ve] impedido material o formalmente de llevar a cabo [sus] actividades docentes y administrativas en la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, impidiendo [su] desarrollo personal y profesional durante un período de dos (2) años, de conformidad con la inconstitucional sanción que le fue aplicada; esto conllevaría a la espera del tiempo que dure el juicio en suspenso hasta la definitiva resolución de lo reclamado”.
Finalmente en cuanto al periculum in damni indicó que “el mismo se encuentra enmarcado, por una parte, por el hecho de que además de [su] material desincorporación, sin previo procedimiento ajustado al debido proceso, a [sus] actividades docentes y administrativas que de manera ininterrumpida había llevado a cabo durante los últimos 26 años en la U.C.V., y con una expectativa casi de imposible reparación en cuanto a [su] derecho constitucional al trabajo, entre otros, y por la otra, […] se [le] limita el derecho al trabajo hasta por dos (2) años, [su] vínculo laboral y principal fuente de ingresos (vías de hecho posteriores), vulnerando así los derechos constitucionales tantas veces mencionados. […]”.
Por todo lo anterior, solicitó se declare con lugar el recurso interpuesto, declarando la nulidad absoluta del acto administrativo, así como la nulidad de las “vías de hecho” posteriores al acto administrativo impugnado.
II
DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE RECURRIDA
En fecha 6 de junio de 2007, el abogado Vicente Antonio Amengual, en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrida presentó escrito de alegatos, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Indicó que “[…] en virtud de denuncia que fue presentada ante el Consejo de la Facultad de Agronomía de la UCV por algunos estudiantes y en las cuales se involucra al docente demandante en este juicio, dicha autoridad procedió a designar una comisión cuya función sería la de recabar toda la información necesaria a objeto de formarse criterio de la situación”.
Que “[…] la comisión entregó un informe que fue analizado por el consejo de facultad, quién llegó a la convicción de que había suficientes elementos como para abrir un procedimiento disciplinario al Profesor Francisco Burgos, se designó instructora a la Profesora Carmen Figuera de Basso […]”.
Que “[…] con posterioridad a esta situación la instructora se percata que la comunicación que le envía el Consejo de Facultad ordenándole abrir la averiguación disciplinaria contiene algunos defectos […] y entonces, en aplicación del artículo 211 del Código de Procedimiento Civil […] ordena reponer la causa al estado en que se subsanen los mismos”. (Negrillas del Original).
Posteriormente, el Consejo de Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela acordó la suspensión del Profesor Burgos de sus actividades docentes por un lapso de 2 años.
Que “[el] demandante, antes de interponer su demanda por esta vía jurisdiccional debió agotar la vía administrativa, en el siguiente sentido: a) Le correspondía, en primer término, ejercer el recurso de reconsideración por ante el mismo Consejo de Facultad […]”. (Corchetes de esta Corte).
Indicó que “[d]urante el curso de la causa disciplinaria que se siguió al profesor Francisco Burgos fue notificado varias veces de diversas actuaciones. Esas notificaciones se hicieron en su lugar de trabajo y casi siempre respondió al llamado que se le hizo. No obstante lo anterior, él pretende hacer valer un estado de indefensión alegando que nunca fue citado ni notificado, a cuyos efectos pretendió crear artificialmente o mediante ardid que tenía un domicilio procesal en la ciudad de Valencia, de modo de hacer más difícil la tramitación del procedimiento disciplinario”. (Corchetes de esta Corte).
En cuanto a la violación al principio de legalidad denunciado por la parte actora, señaló que “[…] el creador de las sanciones es el extinto Congreso Nacional que sancionó la Ley de Universidades (artículos 110 y 111) y que las normas universitarias han desarrollado dentro del campo autonómico que le es reconocido, todo ello sin alterar los principios constitucionales, y que así mismo las autoridades de la Universidad Central de Venezuela, con el Consejo de cada Facultad en primera Instancia y el Consejo de Apelaciones o el Consejo Universitario en segunda Instancia según sea el caso, tienen el poder sancionador que dimana del Reglamento del Personal Docente y de Investigaciones aprobado con base al artículo 26 numeral 21 de la Ley de Universidades”
En relación a la denuncia referida a que el acto administrativo impugnado no indica las faltas disciplinarias en las cuales incurrió el recurrente, ni como las subsumió el Consejo de Facultad en las normas señaladas en el mismo, violó el principio de legalidad, indicó la representación judicial de la Universidad recurrida que “[…] hay una contradicción en tales alegatos, pues si se dice que no se indicaron las faltas en que incurrió el docente, cómo puede alegar que no las subsumió en la ley, esto es, como se subsume algo inexistente”.
Aunado a ello, y en relación a la misma denuncia agregó que “[…] en el acta de suspensión del Consejo de Facultad hay una amplísima descripción de los motivos o fundamentos del acto, así como también un análisis exhaustivo de las actas procesales, expresándose claramente en qué consiste la infracción cometida por el investigado, cuáles normas se le aplicaron y cuál es la sanción exacta. La suspensión temporal como sanción disciplinaria está prevista en el artículo 111 de la Ley de Universidades”.
Finalmente solicitó que se declare sin lugar o improcedente el presente recurso de nulidad.
III
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA PARTE RECURRENTE
En fecha 14 de agosto de 2008, siendo la oportunidad para la celebración del acto de informes orales, el ciudadano Francisco Burgos Navarrete, asistido del abogado Roberto Beltrán Martínez, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 123.806, presentó escrito de informes, del cual se observan los mismos argumentos de hecho y de derecho presentados en el escrito recursivo.
IV
DEL ESCRITO DE OPINIÓN DE LA REPRESENTACIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
En fecha 14 de agosto de 2008, oportunidad fijada para la celebración de los informes de forma oral, la abogada Antonieta de Gregorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 35.990, en su carácter de Fiscal Segunda del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, presentó escrito de Opinión Fiscal en el cual expuso lo siguiente:
Que “[…] no encuentra probado la violación al derecho a la defensa y al debido proceso, visto que se apertura una investigación administrativa, tuvo conocimiento de la misma, participó en ella, alegó lo que estimó pertinente en su defensa. En consecuencia debe ser desestimado […]”.
Que “[…] en el presente caso, las causales de suspensión y destitución están expresamente establecidas en la Ley de Universidades y en el Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela. En consecuencia, la suspensión temporal del Prof. Burgos de ‘toda actividad educativa, administrativa, y de cualquier otra índole’ devino del procedimiento llevado a cabo en su contra, en virtud de ciertas infracciones legales de las normas que rigen la Universidad Central de Venezuela; por lo que el derecho a la continuidad o estabilidad en el empleo, se suspendió por justa causa. Desestimándose la violación alegada”.
Que “Una vez decidida la procedencia de la investigación, que acarrea como sanción la suspensión del cargo, la misma implica suspensión del salario, en virtud de que al no prestar servicio regular y permanente que justifique el reconocimiento como parte de pago por la prestación del mismo, no se puede justificar el mismo sin la debida contraprestación, razón por la que desestima el Ministerio Público la denuncia de las vías de hecho formulada, en virtud de que la suspensión del salario es consecuencia de la suspensión temporal de las actividades como docente […]”.
Señaló, que “[…] en cuanto a la actualidad de la lesión que para la fecha en que se celebra la audiencia de los informes orales de las partes ya se cumplió a cabalidad la misma, toda vez que, el período de dos (2) años de suspensión comprendía desde el 01 de agosto de 2006 hasta el 01 de agosto de 2008”.
Finalmente, la representación del Ministerio Público solicitó sea declarado sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- De la competencia:
Corresponde a esta Corte re-definir su competencia para conocer, en primer grado de jurisdicción, el caso de marras. Para ello, esta Corte debe señalar que, para la fecha de interposición del presente recurso, 8 de diciembre de 2004, se encontraba vigente el criterio jurisprudencial mediante el cual este Órgano Jurisdiccional resultaba ser competente para conocer de asuntos como el de marras.
En efecto, la Sala Político Administrativa mediante sentencia Nº 242 de fecha 20 de febrero de 2003, caso: Endy Argenis Villasmil Sotos y Otros Vs. Universidad del Sur del Lago “Jesús María Semprúm” (UNISUR), ratificado mediante sentencia Nº 1.027, de la misma Sala de fecha 11 de agosto de 2004, caso: Nancy Leticia Ferrer Cubillán Vs. Consejo de Apelaciones de la Universidad del Zulia, precisó el criterio competencial para conocer de las acciones que interpongan los Docentes Universitarios con ocasión de la relación laboral que mantienen con las Universidades Nacionales, oportunidad en la que se concluyó que tal competencia correspondía a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
No obstante lo anterior, es preciso advertir que la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República, procedió a revisar el criterio establecido por la Sala Político Administrativa en la referida sentencia Nº 242 de fecha 20 de febrero de 2003, ello, mediante decisión Nº 142 del 28 de octubre de 2008, como sigue:
“(…) resulta imperioso para la Sala, a objeto de determinar el órgano jurisdiccional al cual le corresponde conocer la demanda de calificación de despido, analizar cuál es el régimen legal correspondiente al conocimiento de las acciones intentadas por los docentes contra las Universidades, con ocasión de una relación de trabajo, tal como ocurre en el caso de autos y, en tal sentido, observa lo siguiente:
Ha sido reiterado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el criterio esgrimido en su fallo N° 242 de fecha 20 de febrero de 2003, (caso: Endy Argenis Villasmil Soto y otros contra la Universidad del Sur del Lago ‘Jesús María Semprúm’ UNISUR), conforme al cual estableció que:
…existen relaciones laborales que requieren un tratamiento especial respecto del régimen competencial aplicable, como es el caso de los Docentes Universitarios, quienes desempeñan una labor fundamental y muy específica al servicio de las Universidades y de la comunidad, además de estar sujetos a un régimen especialísimo y específico que no necesariamente se compara con el régimen aplicable a los funcionarios públicos.
En tal sentido, la Sala Político Administrativa, en el fallo antes referido resolvió que, aún cuando la Ley del Estatuto de la Función Pública en el artículo 1, Parágrafo Único, excluye de su ámbito de aplicación el conocimiento de las acciones intentadas por los ‘…miembros del personal directivo, académico, docente, administrativo y de investigación de las universidades nacionales’; no obstante, las relaciones funcionariales o de empleo público que involucren a tal personal deben estar tuteladas, primordialmente, por los principios -de orden constitucional- relativos al juez natural y al criterio de especialidad, de acuerdo a la materia de que se trate, de conformidad con los artículos 26 y 49 numeral 4 de la Carta Magna, excluyéndolos del ámbito de la Ley Orgánica del Trabajo.
De esta manera, se reconoce que los docentes universitarios -en el ámbito social, político, económico y científico- cumplen una función primordial no sólo para la comunidad estudiantil, sino para el desarrollo general de la Nación, y que, por tanto, las relaciones de trabajo de éstos con las Universidades deben estar sujetas al régimen competencial especial de la jurisdicción contencioso administrativa, por ser ésta última la parte integrante del Poder Judicial encargada de establecer los controles judiciales a las actuaciones del Estado como organización política -en sus diversas ramas-, entre las cuales se incluyen las instituciones de educación superior de rango nacional, como es la Universidad de Oriente. Criterio este que es asumido por la Sala Plena en esta oportunidad. Así se declara.
Determinado lo anterior, debe ahora esta Sala Plena establecer a cuál de los órganos que conforman la jurisdicción contencioso administrativa le corresponde conocer la demanda de autos y, a tal efecto, advierte que aún cuando la misma Sala Político Administrativa ha establecido (partiendo del vacío normativo de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia en lo que respecta a la atribución competencial), que la competencia para conocer de las acciones que interpongan los docentes universitarios con ocasión de la relación de trabajo que mantienen con las Universidades corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, dando por reproducidas -de forma parcial- las disposiciones contenidas en el artículo 185, ordinal 3º de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (vid. sentencias de la Sala Político Administrativa Nros. 5997 del 26 de octubre de 2005, caso: Ricardo Enrique Rubio Torres contra la Universidad del Zulia, y 17 publicada en fecha 11 de enero de 2006, caso: Omar Alexis Barrios Castiblanco contra la Universidad Simón Rodríguez); no obstante, luego de realizado un estudio exhaustivo del caso, este órgano jurisdiccional considera oportuno realizar las siguientes consideraciones:
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como cúspide de nuestro ordenamiento jurídico, establece el marco legal sobre el cual se consolidará la existencia efectiva de un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia y, en ese sentido, el acceso a los órganos de la administración de justicia (artículo 26 de la Carta Magna) y el debido proceso (artículo 49 ejusdem) son derechos fundamentales que aseguran el acercamiento de la justicia -como valor primordial de la vida en sociedad- al ciudadano. De allí que, en el presente caso, establecer la obligación a los docentes universitarios de acudir ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, cuya sede se encuentra en la capital de la República, con el objeto de plantear acciones contra las Universidades Nacionales en razón de la relación de trabajo existente entre ambos, podría representar un obstáculo para el goce de los referidos derechos.
En este sentido, la Sala Constitucional de este Alto Tribunal en su fallo N° 1700 de fecha 07 de agosto de 2007 (caso: Carla Mariela Colmenares Ereú), estableció el ámbito competencial de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo para la resolución de los amparos constitucionales, señalando lo siguiente:
…considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de ‘disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa’.
Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos ‘corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…’ (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del Máximo Tribunal de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución
Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.
Así, aún cuando el criterio expuesto determina la competencia -en primer grado de jurisdicción- de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales para el conocimiento de las acciones de amparo, instituciones jurídicas de distinta naturaleza y procedimiento de las que tienen las acciones o querellas que puedan interponer los docentes universitarios contra las Universidades Nacionales derivadas de la relación de trabajo entre ambos, no obstante, esta Sala Plena considera, en virtud de la protección de la tutela judicial efectiva y a objeto de unificar el criterio en lo que respecta al ámbito competencial de los referidos Juzgados, que la competencia para conocer de las acciones o querellas que intenten los docentes universitarios contra las Instituciones de Educación Superior de rango nacional, como es la Universidad de Oriente (U.D.O.) corresponde, en primera instancia, a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la respectiva región y, en apelación, correspondería a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, con sede en la ciudad de Caracas. Así se establece”.
Así, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en la oportunidad de resolver sobre un conflicto de competencia, concluyó que debía unificarse el criterio en lo que respecta al ámbito competencial de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales, y estimó que la competencia para conocer de las acciones o querellas que intenten los docentes universitarios contra las Instituciones de Educación Superior de rango nacional, correspondía, en primera instancia, a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la respectiva región y, en apelación, a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, con sede en la ciudad de Caracas.
Aunado a lo anterior, debe destacarse que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, advirtiendo la citada modificación del criterio que se venía manteniendo en esa Sala en materia competencial respecto de “las acciones intentadas por los docentes contra las Universidades, con ocasión de una relación de trabajo”, asumió el citado cambio de criterio y declaró que la competencia para conocer de los mencionados casos corresponde en primera instancia a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales, y en segunda instancia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo. (Vid. Sentencia Nº 1493, de fecha 20 de noviembre de 2008, caso: Asia Yusely Zambrano Rodríguez Vs. el Consejo de Apelaciones de la Universidad Nacional Experimental Francisco de Miranda (UNEFM).
Ahora bien, circunscribiéndonos al caso que nos ocupa, observa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que el mismo trata de una acción interpuesta por el ciudadano Francisco José Burgos Navarrete, asistido por el abogado Juan Carlos Zapata contra la Universidad Central de Venezuela (UCV), en razón de una relación de trabajo, así las cosas, a fin de verificar la vigencia de la competencia asumida originariamente por este Órgano Jurisdiccional, deben realizarse las siguientes precisiones:
1.- Del análisis y revisión de los criterios competenciales supra señalados, esto es, la sentencia Nº 142 del 28 de octubre de 2008, dictada por la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República (en la que se procedió a revisar el criterio establecido por la Sala Político Administrativa en la sentencia Nº 242 de fecha 20 de febrero de 2003), y la sentencia Nº 1493, dictada en fecha 20 de noviembre de 2008, por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (mediante la cual se asumió el criterio establecido en la referida sentencia Nº 142 de la Sala Plena), no se desprende que las referidas Salas hayan establecido expresamente los efectos en el tiempo del criterio competencial establecido, ya que si bien resulta evidente que los recursos contencioso administrativos de nulidad ejercidos por Docentes Universitarios contra Universidades nacionales con ocasión de una relación de trabajo ejercidos después de la fecha de publicación de la sentencia Nº 142, deben ser conocidos por los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo, no se estableció la suerte de los recursos de la misma naturaleza que hubiesen sido presentados para el momento en que el criterio competencial no había cambiado, que ya hubiesen sido admitidos o incluso sustanciados en su totalidad, tal como ocurre en el presente caso.
2.- El presente juicio ha sido sustanciado en su totalidad siguiendo el procedimiento aplicable, en el cual se han cumplido las formalidades indispensables para garantizar a las partes su derecho a la defensa y al debido proceso.
3.- En la oportunidad en que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se declaró competente para conocer del presente recurso, se atuvo al criterio competencial vigente para el momento en que se ejerció el recurso contencioso administrativo de nulidad.
De acuerdo a las precisiones realizadas, estima esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que en el presente caso debe tomarse en consideración el principio de perpetuatio fori, establecido en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, según el cual, la competencia se determina conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ella los cambios posteriores de dicha situación, salvo disposición de la Ley (Vid. Sentencia N° 832 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 15 de julio de 2004, (caso: Minera Las Cristinas C.A., vs. Corporación Venezolana de Guayana).
Así, sobre la base de lo anterior, debe concluirse que el criterio competencial establecido en la sentencia Nº 142 del 28 de octubre de 2008, dictada por la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República y, la sentencia Nº 1493 de fecha 20 de noviembre de 2008, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, no resulta aplicable al caso de autos, y en consecuencia, por cuanto para el momento en que los quejosos accionaron contra la recurrida, este Órgano Jurisdiccional resultaba competente para conocer del presente recurso de acuerdo a lo establecido previamente, debe esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ratificar en esta oportunidad su competencia para el conocimiento de la controversia planteada. Así se decide.
- Punto Previo:
Antes de entrara a analizar el fondo del presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano Francisco José Burgos Navarrete, asistido de abogado, contra el Consejo de la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, esta Corte precisa revisar el alegato esgrimido por la representación judicial de la Universidad querellada, referido al agotamiento de la vía administrativa, lo cual realizó en los siguientes términos:
Que “[e]l demandante, antes de interponer su demanda por esta vía jurisdiccional debió agotar la vía administrativa, en el siguiente sentido: a) Le correspondía, en primer término, ejercer el recurso de reconsideración por ante el mismo Consejo de Facultad […]”. (Corchetes de esta Corte).
Ello así, este Órgano Jurisdiccional considera menester señalar que ni la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela ni la Ley del Estatuto de la Función Pública, que regulan la materia contencioso administrativa y contencioso administrativa funcionarial, establecen como presupuesto procesal a la interposición de un recurso de nulidad o de una querella funcionarial, el agotamiento de la vía administrativa.
En virtud de lo anterior, es oportuno para esta Sede Jurisdiccional señalar que en fecha 20 de febrero de 2008, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, conociendo en revisión una sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal, dispuso al efecto lo siguiente:
“[…] considera esta Sala que es necesario dejar claro a fin de garantizar el principio pro actione consagrado en el artículo 26 de nuestra Carta Magna, que las causales de inadmisibilidad deben estar contenidas expresamente en el texto legal, por lo que no podrá declararse la inadmisibilidad de una acción o un recurso, sin que la causal se encuentre expresamente contenida en ley (Vid. Sentencia Nº 759 del 20 de julio de 2000).
En este sentido, es oportuno indicar que en virtud de que la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, eliminó el requisito previo de agotamiento de la vía administrativa como un presupuesto necesario para la admisión de la pretensión contencioso administrativa de nulidad contra un acto administrativo de efectos particulares, esta Sala debe ser congruente con lo establecido en la referida Ley y no condicionar al que accede al órgano jurisdiccional a intentar el recurso jerárquico una vez obtenida la decisión del recurso de reconsideración o haber operado el silencio administrativo, garantizando de esta manera la tutela judicial efectiva, el principio pro actione y el principio “antiformalista” consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide”. (Negritas de esta Corte)
De la decisión anterior, se desprende que el criterio expuesto por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, deja en claro que las causales de inadmisibilidad deben necesariamente estar legalmente establecidas, es decir, estar contenidas expresamente en el texto legal, por lo que no puede declararse la inadmisibilidad de una acción o un recurso, sin que la causal se encuentre expresamente contenida en ley, en virtud del principio pro actione y antiformalista previsto en los artículos 26 y 257 constitucional.
Ahora bien, circunscritos al caso de marras y luego de un análisis exhaustivo de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte observa, del contenido del acto administrativo impugnado signado con el Nº CF-3102-01A-13/3 de fecha 27 de julio de 2006, que se le indicó al querellante, lo siguiente “[…] De esta manera se ha motivado la decisión del Cuerpo y en consecuencia, se le informa que contra la presente decisión podrá usted intentar Recurso de Reconsideración por ante el Consejo de la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, de conformidad con el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presente notificación.”
De lo anterior se evidencia que la Universidad recurrida le impuso a la parte recurrente la carga de “agotar la vía administrativa”, sin embargo, el actor acudió ante la vía jurisdiccional a los fines de enervar los efectos del acto administrativo impugnado a través del presente recurso contencioso administrativo de nulidad.
Ahora bien, visto que el acto impugnado fue dictado el 27 de julio de 2006, esto es, bajo la vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, instrumento normativo que no contiene como requisito previo, el agotamiento de la vía administrativa, a los fines de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, resultaría insostenible y contrario a derecho sancionar al recurrente por no haber agotado un requisito que no es exigible para acudir a la vía jurisdiccional, de conformidad con la Ley que rige la materia.
En virtud de las consideraciones anteriormente expuestas, y aplicándolas al caso de autos, esta Sede Jurisdiccional desestima el alegato esgrimido por la representación judicial de la Universidad recurrida. Así se decide.
Resuelto el punto previo expuesto por la parte recurrida, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a revisar los alegatos expuestos en el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, y a tales efectos observa:
- Del fondo del asunto:
El objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad lo constituye el acto administrativo dictado por el Consejo de la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, contenido en el Oficio N° CF-3102-01A-13/3 de fecha 27 de julio de 2006, mediante el cual el ciudadano Francisco José Burgos Navarrete, fue suspendido de toda actividad educativa, administrativa o de cualquier índole en relación con su condición de profesor agregado de esa Facultad, adscrito al Departamento de Química y Tecnología, a partir de la fecha de su notificación, por el término de dos (2) años, “en virtud de haberse apreciado en el expediente disciplinario instruido al efecto, la existencia de infracciones a las normas legales que rigen la Universidad Central de Venezuela, atribuibles a [su] persona, […].” (folios 28 al 35 del expediente judicial).
Denunció que el acto administrativo impugnado adolece de los siguientes vicios: 1) violación al derecho a la defensa y al debido proceso, contenidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al derecho al trabajo, artículo 87 eiusdem, 2) que el artículo 151 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, es contrario al principio de legalidad de las sanciones por faltas e infracciones no previstas en leyes preexistentes que rige el ordenamiento jurídico venezolano en materia sancionatoria y que está contenido en el artículo 49, numeral 6 Constitucional, violentando también el principio de la reserva legal y separación de los poderes públicos, contenidos en los artículos 136 y 137 eiusdem, en virtud que en este caso, el órgano que aplicó la sanción es el mismo que ha creado la figura de falta o infracción a través de una norma sublegal y creó la sanción: “dos años de suspensión”, lo cual calificó de abuso de poder.
De la violación al derecho a la defensa y al debido proceso:
Expuestos los términos en que ha quedado planteada la litis, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, observa en relación a la denuncia de violación del derecho a la defensa, que la parte actora esgrimió que no fue formalmente impuesto de los cargos que se le imputaban y, que a la fecha de la decisión del acto recurrido “[…] nunca [fue] impuesto de los cargos”. Alegando que “fu[e] ‘invitado’ mediante comunicación CF-3821-01A-13/3 de fecha noviembre 16 de 2005 (folio 025 del expediente disciplinario), suscrita por el Director-Secretario del Consejo de la Facultad de Agronomía […] a los fines [de] hacer su descargo sobre la situación planteada por la Br. Mariela Bonilla en [la] Cátedra a su cargo, […]”. Agregando al respecto que “la ‘invitación’ no trajo anexa la comunicación a la que se hacía referencia de la Br. Mariela Bonilla, por lo cual, [se] vi[ó] sometido a enfrentar[se] a un proceso administrativo en [su] contra, sin conocer el motivo, pues estaba ‘invitado’, resultando que la ‘invitación’ no era tal, sino que se trataba de una acusación, sin que se [le] diera tiempo suficiente para preparar [su] defensa y sin que se [le] advirtiera de [su] legítimo derecho de estar asistido en ese momento, por un abogado de [su] confianza, tal como lo dispone el artículo 49, cardinal 1 [sic]”. (Corchetes de esta Corte).
De igual forma indicó que “[…] no se [le] dio la oportunidad de que durante la entrevista a los estudiantes, […] hubiera asistido acompañado de [su] abogado para ejercer el derecho a la contradicción y a la repregunta”.
Con respecto a esta denuncia, la Universidad recurrida señaló que “[d]urante el curso de la causa disciplinaria que se siguió al profesor Francisco Burgos fue notificado varias veces de diversas actuaciones. Esas notificaciones se hicieron en su lugar de trabajo y casi siempre respondió al llamado que se le hizo. No obstante lo anterior, él pretende hacer valer un estado de indefensión alegando que nunca fue citado ni notificado, a cuyos efectos pretendió crear artificialmente o mediante ardid que tenía un domicilio procesal en la ciudad de Valencia, de modo de hacer más difícil la tramitación del procedimiento disciplinario”. (Corchetes de esta Corte).
De igual manera, en relación a esta denuncia, la representación del Ministerio Público indicó al respecto que “[…] no encuentra probado la violación al derecho a la defensa y al debido proceso, visto que se apertura una investigación administrativa, tuvo conocimiento de la misma, participó en ella, alegó lo que estimó pertinente en su defensa […]”.
En este sentido, esta Corte considera oportuno transcribir el acto administrativo impugnado en el cual se detallan actuaciones realizadas por la Universidad recurrida en el procedimiento disciplinario incoado por ésta, y a tales efectos se señala en el acto lo siguiente:
“Cumplo con dirigirme a usted, en ocasión de participarle que de conformidad con lo establecido en el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el Consejo de la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, en uso de las atribuciones que le confiere el Articulo 62 numeral 100 de la Ley de Universidades y 153 del Reglamento del Personal Docente y de investigación de la U.C.V., acordó en sesión del día 27/06/2006, suspenderlo a partir de la fecha de su notificación, por el término de dos (2) años de toda actividad educativa, administrativa o de cualquier otra índole en relación con su condición de Profesor Agregado de esta Facultad, adscrito al Departamento de Química y Tecnología, conforme a lo dispuesto en el Artículo 111 de la Ley de Universidades, en concordancia con el Artículo 151 primer aparte del señalado Reglamento, en virtud de haberse apreciado en el expediente disciplinario instruido al efecto, la existencia de infracciones a las normas legales que rigen la Universidad Central de Venezuela, atribuibles a su persona, en los términos siguientes:
1) Al folio 46 del expediente disciplinario instruido al Profesor Francisco Burgos hay un acta relativa al acto formal en el que se le iban a imponer los cargos formulados contra él y que no se llevó a cabo porque ese día se extravió el expediente disciplinario. Sin embargo, en el texto de la misma resaltan dos hechos importantísimos: 1°) Que allí reconoce que la notificación le fue entregada en su lugar de trabajo en la Universidad y 2°) Que quedó comprometido, por vía de notificación expresa aceptada en ese mismo acto, que el acto de imposición de cargos se efectuaría el día 06 de marzo del año 2006, a las 2.30 PM. Desde ese entonces el Profesor Burgos está a derecho.
2) Luego se repone la causa para corregir algunos vicios en el procedimiento y en la decisión se ordena notificar al Profesor Burgos, no obstante estar a derecho. La notificación se le hace en su mismo sitio de trabajo el día 03 de marzo del año 2006 (folio 51). En fecha 06 de marzo del año 2006, es decir, tres (3) días después de esa notificación (folio 52), el investigado declara expresamente que está atendiendo la notificación del 3 de marzo, pero en esa oportunidad pretende constituir un domicilio exclusivo y excluyente de cualquier otro en la ciudad de Valencia. A pesar de que siempre estuvo a derecho el instructor ordena el 22-03-2006 [sic] notificarlo nuevamente del acto de imposición de cargos a celebrarse el día 27 de marzo del año 2006, todo ello en un celo extremo por la seguridad jurídica del investigado, notificación que consta al folio 56. El propio investigado (folio 59) se hace presente en el expediente y declara recibir una copia del mismo el día 03 de abril del año 2006.
3) Como consecuencia de esta citación tácita y en virtud de la no comparecencia del Profesor Burgos el día 27 de marzo del año 2006, se deja sin efecto toda la tramitación que se venía haciendo para notificarlo por cartel en la prensa y se le imponen los cargos en el expediente el día 04 de abril del año 2006. El investigado estaba en pleno conocimiento de la causa que se le instruía. Una vez más la instructora, sin que ello fuese necesario, en aras de la mayor, protección del debido proceso, le notifica al Profesor Burgos el día 04-05-2006 en su sitio de trabajo que el día anterior se le impusieron los cargos (folio 61).
4) En fecha 27 de abril del año 2006 a las 11.25 a.m. el investigado comparece ante la instructora del expediente con el aparente propósito de enterarse e informarse de lo que ha sucedido en el expediente, dado que nunca, según él, había sido citado o notificado. Esta actuación es irresponsable por cuanto consta en forma abundante tal notificación. Es fácilmente apreciable que si nunca se le había notificado, cómo es que sabía de un expediente en su contra.
5) Luego comparece el 02 de mayo del año 2006 a solicitar copias del expediente (folio 83). El 08 de mayo del año 2006 (folio 97) el investigado recibe las copias y se asienta en el expediente tal circunstancia.
6) Se le notifica al Profesor Burgos el 15 de mayo del año 2006 que debe rendir declaración al tercer día hábil siguiente a esa notificación (134). No comparece. Se le vuelve a notificar para una nueva declaración el día 18 de mayo del año 2006 (folio 145) y tampoco comparece.
7) Luego, finalmente, cuando se haya vencido todo lapso para defenderse presenta un escrito con abundantes alegatos y un legajo de pruebas.
8) Es evidente que el profesor estaba suficientemente notificado desde un principio y que se le hicieron notificaciones adicionales que, no obstante no ser necesarias, deben apreciarse como una diligencia extrema de la instructora.
9) Pero hay dos cosas que deben añadirse en esta decisión:
1º) Que el investigado pretendió evadir la investigación disciplinaria mediante la fijación de un domicilio procesal en la ciudad de Valencia, dificultando así las diligencias para llevarla a cabo, invocando de esa manera lo previsto en el Código de Procedimiento Civil, siendo que en esta materia priva la norma especial, cual es la del artículo 155 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la U.C.V., el cual establece que las notificaciones pueden hacerse tanto personalmente, o por oficio consignado en el lugar de trabajo (que fue el que se llevó a cabo en nuestro caso) o en la residencia del interesado. 2°) Tres notificaciones muy importantes que se hicieron en esta causa, como son la del folio 51 en la cual la instructora notifica al profesor Burgos de su decisión de reposición y éste acude con base a ese llamado, la del folio 61 por medio de la cual se le participa al profesor Burgos de la imposición de cargos y la del folio 145 por medio de la cual se ordena su comparecencia, fueron recibidas por la misma persona, con cédula de identidad número 5.419.078, añadiéndose en la primera de ellas la expresión ‘Secretaria Dpto’, [sic] abreviatura de ‘Departamento’, todo lo cual ratifica ampliamente que el investigado estuvo en todo momento en conocimiento de la averiguación a que estaba sometido.
11) Por otra parte, en lo concerniente al resultado del procedimiento disciplinario, este Consejo ha encontrado como elementos de convicción los siguientes:
1) Las declaraciones de la Bachiller Mariela Bonilla, (folios 67 al 70) asevera haber recibido expresiones impropias, tales como ‘malcriada’ y ‘manipuladora’ ante reclamaciones que le hiciera al Profesor sobre la nota obtenida en un examen, todo ello de manera agresiva; asimismo expresa que en otras ocasiones llamó ‘imbéciles’ a los estudiantes, que a una compañera le dijo ‘tienes el cerebro más pequeño que tu cachifa’, que golpeó duramente un mueble y amenazó a los estudiantes (pregunta 8), que a otros compañeros los llamó tercermundistas, pobretones e imbéciles. 2) Las declaraciones del Bachiller John Anderson. Tinjacá (folios 79 al 82), en las que señala que en una oportunidad el Profesor Burgos a él y otro compañero de estudios los llamó con rabia y gritándoles que eran unos imbéciles, que golpeó un mueble donde estaba el retroproyector. 3) Las declaraciones del Bachiller Carlos Amaro, en las que indica que en una oportunidad el Profesor Burgos a él y otro compañero de estudios los llamó con rabia y gritándoles que eran unos imbéciles, que golpeó un mueble donde estaba el retroproyector, que también los llamó “tercermundistas” y que en una ocasión, estando en clases, hablaba alzando la voz y alterado. 4) De la declaración del Profesor Teodoro Herrera (folios 121 al 124) se evidencia que el Profesor Burgos estaba vendiendo unas guías elaboradas por él mismo (folio 122). 5) Las declaraciones del Bachiller Luis Verenzuela (folios 129 al 131), en las que indica que constantemente el Profesor Burgos los llamaba ignorantes, tercermundistas, imbéciles, dentro y fuera de clases, que ha insultado a las personas que no entregan a tiempo un examen. 6) Las declaraciones de la Bachiller Silvana Dimodugno (folios 151 al 153), en las que indica que el Profesor Burgos los llamaba ignorantes, tercermundistas, que se alteraba y se ponía agresivo cuando se le reclamaba su actuación y que les exigía comprar un libro elaborado por él mismo. 7) Las declaraciones del Bachiller Héctor Herrera (folios 157 al 158), en las que indica que en algunas ocasiones, dentro de clases, el Profesor Burgos les decía palabras ofensivas, denigrantes. 8) Las declaraciones del Bachiller Angélica Sandoval (folios 163 al 165), en las que indica que en algunas ocasiones, dentro de clases, el Profesor Burgos les decía palabras ofensivas. 9) Las declaraciones del Bachiller Rossy Vivas (folios 166 al 167), en las que indica que en algunas ocasiones, dentro de clases, el Profesor Burgos les decía palabras ofensivas. Todos estos testimonios demuestran inequívocamente que el Profesor Francisco Burgos ha sumido una actitud impropia para con un docente, maltratando verbalmente a algunos estudiantes, entre ellos los propios declarantes, utilizando expresiones que comúnmente son tenidas como ofensivas:
12) Las expresiones ‘ignorantes’, ‘imbéciles’, ‘pobretonas’ no presentan ninguna duda en cuanto a su cualidad para herir u ofender a las personas, máxime si están hechas con rabia, alzando la voz y hasta golpeando un mueble de cualquier tipo. La expresión ‘tercermundista’ se usa generalmente para reflejar retraso, pero adquiere connotación negativa dentro del marco de las acciones violentas y rabiosas que los estudiantes le atribuyen al investigado.
13) En consecuencia, se estima que el Profesor Francisco Burgos ha incurrido en la causal prevista en el artículo 110 numeral 5° de la Ley de Universidades, esto es, incapacidad pedagógica, consistente a juicio de este Consejo en la dificultad para cumplir adecuadamente su función docente, razón por la cual se le aplica la sanción de suspensión de sus actividades pedagógicas universitarias, bajo cualquier forma, por el periodo de dos años.
14) Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que en tales circunstancias, resultaba difícil para todos o algunos estudiantes desenvolverse adecuadamente en su disposición a aprender, relacionarse con el profesor, preguntar y obtener explicaciones en caso de dudas o inconformidad con él, lo cual debe considerarse también como una evidencia de incapacidad pedagógica.
15) Para la aplicación de esta sanción y no una más grave, se ha tenido en cuenta que, no obstante tratarse de infracciones de gravedad cometidas por el Profesor Francisco Burgos, es un docente de amplia trayectoria y que nunca antes había sido sancionado de ninguna forma.
16) En cuanto al hecho que se atribuye al investigado de coaccionar a los estudiantes para adquirir una guía elaborada por él mismo, no se presentaron cargos por esa posible infracción, por lo que de ser cierto tal señalamiento, no podría aplicarse sanción alguna en tal sentido.
Por consiguiente, es deber de este Consejo de Facultad el imponerle una sanción, a cuyos efectos se ha considerado conveniente y justo una de nivel medio, es decir, no una amonestación por la gravedad de los hechos, ni la destitución por no haber demostración de hechos dolosos y por el hecho de tratarse de una persona sin sanciones anteriores, de manera que una suspensión sería lo más ajustado a lo anteriormente expresado. Dentro de las posibilidades de suspensión se consideró prudente la de dos (2) años, en virtud de tratarse de diversas irregularidades en su labor docente, todas de gravedad como ha quedado establecido.
De esta manera se ha motivado la decisión del Cuerpo, y en consecuencia, se le informa que contra la presente decisión podrá usted intentar Recurso de Reconsideración por ante el Consejo de la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, de conformidad con el Artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presente notificación […]”.
Dentro de esta perspectiva, cabe advertir que el fundamento principal de la existencia de un régimen disciplinario reside en la necesidad que tiene la Administración como organización prestadora de servicios, de mantener la disciplina interna y de asegurar que los funcionarios cumplan las obligaciones inherentes a su cargo; el incumplimiento de los deberes del funcionario o la incursión de éstos en alguna causal contemplada en la Ley como falta conlleva a la imposición de una sanción por parte de la Administración, ello con el fin de evitar el desequilibrio institucional que pudiera ser generado por desacatos a las normas reguladoras del organismo público.
De lo anterior, y de la revisión de las actas que conforman el expediente judicial y el expediente administrativo, se observa de las actuaciones detalladas en el acto administrativo impugnado, antes transcrito, que se agotaron todos los medios legales existentes a los fines de la notificación del ciudadano Francisco Burgos a los fines de imponerlo de los cargos que se le imputaban, más sin embargo, se denota de la revisión efectuada, que el referido ciudadano evitó ser notificado, al no presentarse a su lugar de trabajo para recibir las notificaciones que allí le fueron dejadas con las secretarias de la respectiva oficina.
Además que, de las actas se revela que el actor se presentó en una oportunidad a solicitar copias del expediente, copias estas que le fueron entregadas por auto de fecha 15 de marzo de 2006 y recibidas por el ciudadano Francisco Burgos el 3 de abril del mismo año, (folio 95 del expediente judicial) situación esta que lo colocó en conocimiento de todo lo sucedido, por lo que, la Profesora encargada de la instrucción del expediente disciplinario, consideró que con esa actuación (recibo de las copias y del auto) se tenía al ciudadano en cuestión, tácitamente notificado, desde esa fecha (3 de abril de 2006) de conformidad con lo previsto en el único aparte del artículo 216 del Código de Procedimiento Civil, tal y como lo señaló en el auto dictado a tales efectos y que corre inserto al folio 124 del expediente judicial, en virtud de lo cual se continuó con el desarrollo del procedimiento disciplinario.
En ese orden de ideas, se observa que el ciudadano Francisco Burgos, en ninguna oportunidad mostró interés para ser formalmente imputado de los cargos, aun cuando estaba en conocimiento de la situación, sin embargo, presentó escrito de defensa en fecha 26 de mayo de 2006, del cual se desprende que el referido ciudadano esgrimió alegatos referidos a los hechos por los cuales se le investigó y solicitó la nulidad de todas las actuaciones realizadas en el procedimiento disciplinario.
Seguido de lo anterior, la profesora instructora remitió el expediente disciplinario del profesor Francisco Burgos conjuntamente con informe de las actuaciones realizadas en su condición de instructora del procedimiento disciplinario del aludido ciudadano, al Cuerpo del Consejo de la Facultad de Agronomía a los fines de la decisión correspondiente. En dicho informe se relacionaron todas las actuaciones realizadas por la instructora, en aras de llegar a la verdad de los hechos acaecidos.
Aunado a lo anterior, y visto el alegato del actor referido a una “invitación” que le hicieren el Consejo de Facultad de la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, cabe advertir que corre inserto al folio 60 del expediente judicial, la mentada invitación, (esa es la denominación utilizada en el documento), de fecha 16 de noviembre de 2005, de la cual se desprende que efectivamente al ciudadano Francisco Burgos se le invitó para la sesión ordinaria del 22 de noviembre de 2005, “a los fines que se sirva hacer su descargo sobre la situación planteada por la Br. Mariela Bonilla en esa Cátedra a su cargo, en comunicación que remite dicha bachillera […]”. De ello, se denota que, el actor, desde el mes de noviembre del año 2005, tenía conocimiento que la Bachiller Mariela Bonilla había planteado un inconveniente con la cátedra impartida por éste, por lo que, no entiende esta Sede Jurisdiccional cómo el recurrente insinúa siquiera que nunca supo de qué se le inculpaba, qué hechos se les imputaban, cuando del expediente se constata todo lo contrario.
De todo lo anterior, esta Corte observa que, si bien es cierto el ciudadano Francisco Burgos no fue formalmente impuesto de los cargos que se les imputaban, no pasa inadvertido a este Órgano Jurisdiccional que dicha circunstancia no se realizó en virtud a la falta de cooperación de éste, al evitar ser notificado a esos fines, aún estando en conocimiento de la existencia de un procedimiento disciplinario, sin procurar siquiera presentarse a ser formalmente impuesto de los cargos imputados, sino todo lo contrario, impidió con su actuación tal formalidad, y luego pretende la nulidad del acto sancionatorio apoyándose en esta circunstancia, que fuere provocada por el mismo.
En virtud de todo lo expuesto, esta Sede Jurisdiccional considera que el ciudadano Francisco Burgos, se encontraba notificado del procedimiento que se llevaba en su contra y no desconocía los hechos a imputársele, como fue denunciado, puesto que, como quedó evidenciado de autos, el mencionado ciudadano, siempre conoció cuáles fueron los motivos por los cuales se instruyó el procedimiento disciplinario en su contra, además que efectivamente presentó sus alegatos a los fines de defenderse de los hechos imputados. Por tanto, este Órgano Jurisdiccional considera que al ciudadano Francisco Burgos no se le conculcó su derecho a la defensa, ni al debido proceso, como fue denunciado. Así se decide.
De la violación al principio de legalidad y a la Reserva Legal:
En relación a esta delación, el actor indicó que el artículo 151 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, es contrario al principio de legalidad de las sanciones por faltas e infracciones no previstas en leyes preexistentes que rigen el ordenamiento jurídico venezolano en materia sancionatoria y que está contenido en el artículo 49, numeral 6 Constitucional, violentando también el principio de la reserva legal y separación de los poderes públicos, contenidos en los artículos 136 y 137 eiusdem, en virtud que en este caso, el órgano que aplicó la sanción es el mismo que ha creado la figura de falta o infracción a través de una norma sublegal y creó la sanción: “dos años de suspensión”.
De igual forma denunció que en el acto administrativo impugnado no se indicaron las faltas disciplinarias en las cuales incurrió, ni cómo el Consejo de la prenombrada Facultad las subsumió en las normas señaladas en el mismo, y que “no está prevista la suspensión en el ejercicio del cargo y por tanto se viola el principio de legalidad”.
A tal señalamiento, la representación judicial de la Universidad recurrida alegó en su defensa que“[…] el creador de las sanciones es el extinto Congreso Nacional que sancionó la Ley de Universidades (artículos 110 y 111) y que las normas universitarias han desarrollado dentro del campo autonómico que le es reconocido, todo ello sin alterar los principios constitucionales, y que así mismo las autoridades de la Universidad Central de Venezuela, con el Consejo de cada Facultad en primera Instancia y el Consejo de Apelaciones o el Consejo Universitario en segunda Instancia según sea el caso, tienen el poder sancionador que dimana del Reglamento del Personal Docente y de Investigaciones aprobado con base al artículo 26 numeral 21 de la Ley de Universidades”.
En cuanto a la denuncia referida a que el acto administrativo impugnado no indicó las faltas disciplinarias imputadas, ni como las subsumió el Consejo de Facultad en las normas señaladas en el mismo, violando el principio de legalidad, indicó que “[…] hay una contradicción en tales alegatos, pues si se dice que no se indicaron las faltas en que incurrió el docente, cómo puede alegar que no las subsumió en la ley, esto es, como se subsume algo inexistente”.
Aunado a ello, agregó que “[…] en el acta de suspensión del Consejo de Facultad hay una amplísima descripción de los motivos o fundamentos del acto, así como también un análisis exhaustivo de las actas procesales, expresándose claramente en qué consiste la infracción cometida por el investigado, cuáles normas se le aplicaron y cuál es la sanción exacta. La suspensión temporal como sanción disciplinaria está prevista en el artículo 111 de la Ley de Universidades”.
En ese orden, la representación del Ministerio Público indicó que “[…] en el presente caso, las causales de suspensión y destitución están expresamente establecidas en la Ley de Universidades y en el Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela. En consecuencia, la suspensión temporal del Prof. Burgos de ‘toda actividad educativa, administrativa, y de cualquier otra índole’ devino del procedimiento llevado a cabo en su contra, en virtud de ciertas infracciones legales de las normas que rigen la Universidad Central de Venezuela; por lo que el derecho a la continuidad o estabilidad en el empleo, se suspendió por justa causa. Desestimándose la violación alegada”.
Precisado lo anterior, y visto que la denuncia planteada aborda el principio de legalidad y de reserva legal, considera esta Corte menester realizar las siguientes consideraciones:
Ha sido constante y pacífico en la jurisprudencia y doctrina universal que las sanciones administrativas exigen tener una precisa cobertura legal a los fines de tener arraigo y justificación en un sistema constitucional caracterizado con un Estado de Derecho como el nuestro; tal afirmación hace alusión al principio de legalidad en el ámbito sancionador, consagrado a nivel constitucional en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual se refiere a la necesidad de que la Ley prevea y tipifique determinadas conductas y establezca las penas con las que las mismas han de ser sancionadas.
Así, esta Corte destaca que el principio de legalidad en el ámbito sancionador comporta la necesidad de Ley previa que tipifique determinadas conductas y establezca las penas con las que las mismas han de ser sancionadas. En efecto, el principio de legalidad impone, por razones de seguridad y de legitimidad jurídica de la intervención punitiva del Estado, tanto la sujeción de la actividad administrativa sancionadora a los dictados de las leyes que describen los ilícitos e imponen sanciones, como la sujeción estricta a la letra de la norma, impidiendo de esa forma que la sanción no abarque comportamientos que no han sido previstos en el texto normativo correspondiente.
Así las cosas, el principio de legalidad administrativa se vincula con el imperio de la ley como condición de la intervención del Estado sobre bienes e intereses jurídicos de los particulares; pero también, con el derecho de dichos ciudadanos a su seguridad por medio de la consecuente prohibición a la arbitrariedad y, al contrario, estableciéndose el imperativo de objetividad e imparcialidad de la Administración y los demás órganos que ejercen el Poder Público.
Ahora bien, en lo que se refiere al campo sancionador administrativo propiamente dicho, el principio de legalidad admite una descripción básica, producto de caracteres atribuidos en primera instancia, a la legalidad punitiva pero que resulten extensibles a la legalidad sancionadora en general. Así, este principio implica la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene cierta correspondencia con el dispositivo nullum crimen, nulla poena sine lege, es decir, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Entonces, la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción administrativa.
En cuanto al punto de vista administrativo de las potestades sancionadoras del Estado, tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que el objeto y estudio del Derecho Administrativo Sancionador se configura en el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativa, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública. Esto se debe a la necesidad de la Administración de contar con los mecanismos coercitivos para cumplir sus fines, ya que de lo contrario la actividad administrativa quedaría vacía de contenido, ante la imposibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de las obligaciones que les han sido impuestas por ley, de contribuir a las cargas públicas y a las necesidades de la colectividad. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en decisión Nº 01947 del 11 de febrero de 2003, caso: Seguros la Federación C.A., y sentencia dictada por esta Corte Nº 2009-1058 del 17 de junio de 2009).
En otro orden de ideas, esta Corte precisa destacar que la reserva legal constituye una limitación a la potestad reglamentaria y un mandato específico del constituyente al legislador para que sea el que regule ciertas materias en sus aspectos fundamentales. Es decir, la reserva legal no sólo limita a la Administración, sino también de manera relevante al legislador, toda vez que, este último sujeta obligatoriamente su actividad a la regulación de determinadas materias previstas en el Texto Fundamental como competencias exclusivas del Poder Nacional.
De igual forma, en la doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de regular él mismo directamente las materias reservadas a la ley, como el que tenga la posibilidad efectiva de hacerlo y decida si va a realizarlo él directamente o va a encomendárselo al Poder Ejecutivo. Es así, como se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohíbe al legislador autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga. (Vid. Sentencia Nº 1947 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 11 de diciembre de 2003).
Dentro de esta línea argumentativa, este Órgano Jurisdiccional advierte, que la actividad administrativa, por su propia naturaleza, se encuentra en un constante movimiento y evolución, suscitándose con frecuencia nuevas situaciones y necesidades que no pueden ser en su totalidad previstas por el legislador, estimándose por tanto que el sujetar la actuación de las autoridades administrativas, a lo que prescriba exclusivamente un texto de carácter legal, conllevaría indefectiblemente a que la gestión pública se torne ineficiente e incapaz de darle respuesta a las nuevas necesidades del colectivo.
Por ello se ha venido aceptando que es viable que el legislador, en la misma ley, faculte a la Administración para que dicte reglas y normas reguladoras de la función administrativa, que le permita tener cierta libertad de acción en el cumplimiento de sus funciones propias, lo cual de modo alguno puede estimarse como una transgresión de los principios de legalidad y de reserva legal.
En tal sentido, resulta necesario destacar lo que ha sido jurisprudencia reiterada del Máximo Tribunal de la República, con respecto al alcance que han de tener los Reglamentos en relación a los derechos fundamentales:
"(...) estima esta Corte exigible conforme a nuestro ordenamiento que las limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos fundamentales de los administrados, consagrados constitucionalmente mediante disposición expresa, o bien a través de la formula general del artículo 50, venga impuesta -en principio e inicialmente- sólo por Ley que, en todo caso, ha de respetar el contenido esencial de los mismos ... y salvo posteriores precisiones, al ámbito de la actividad de la Administración dirigida a producir actos de contenido sancionatorio o ablatorio por lo que, en principio y en términos generales, tales actos deben encontrar apoyo en normas de rango legal que especifiquen claramente en qué consisten esas conductas u obligaciones cuya realización o incumplimiento, respectivamente, acarrea el padecimiento de los efectos perjudiciales también legalmente fijados (...).
... omissis ...
Lo hasta aquí expuesto podría afirmarse que constituye el régimen general, llamado a regir en principio lo relativo a la tipificación de infracciones y el establecimiento de sanciones, siempre dentro de un marco de relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados al que alude el párrafo anterior, régimen que -como bien señala la accionante- encuentra reflejo en lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que prohíbe, en principio, la posibilidad de que por acto administrativo puedan crearse sanciones o modificarse las establecidas mediante Ley. Pero ello -como se ha enfatizado anteriormente- es sólo "en principio", pues el propio texto del artículo 10, mediante la expresión "salvo dentro de los límites determinados por la Ley", deja abierta en criterio de esta Corte la posibilidad para que los actos sublegales puedan actuar efectivamente como complemento o colaboración de la Ley, y no exclusivamente en materias ajenas a la garantía de reserva legal, como lo pretende la accionante, dado de que para ello carecería de sentido aclaratoria o salvedad alguna, sino precisamente en materias sujetas por excelencia a dicha garantía, como las relativas a sanciones y tributos referidos por la norma.
De esta forma, si bien puede sostenerse que en materia de sanciones administrativas rige como principio general el de la exigencia de la reserva legal, en los términos antes expuestos y como garantía general a la libertad dentro del marco de las relaciones ordinarias entre la Administración y los administrados, no puede desatenderse la circunstancia de que, aun dentro de dicho régimen general y en esa clase de relaciones, existe excepcionalmente la posibilidad de dar cabida o participación a los actos de rango sublegal para que desarrollen una labor de colaboración o complemento de la Ley, no obstante tratarse de una materia sancionatoria (...)". (Sentencia de la Corte en Pleno, 13 de febrero de 1997, citada en la Sentencia N° 1947 de fecha 11 de diciembre de 2003). (Resaltado de esta Corte).
El criterio antes transcrito, hace alusión a la posibilidad de que por vía reglamentaria se pueda ejercer la potestad sancionatoria.
En ese mismo sentido, la jurisprudencia española, se ha expresado de la siguiente manera, “[…] La garantía formal, de exigencia de reserva de ley en materia sancionadora, ‘tiene una eficacia relativa o limitada en el ámbito sancionador administrativo, toda vez que no cabe excluir la colaboración reglamentaria en la propia tarea de tipificación de las infracciones y atribución de las correspondientes sanciones, aunque sí hay que excluir el que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y no claramente subordinada a la ley. Por tanto, la garantía formal implica que la ley debe contener la determinación de los elementos esenciales de la conducta antijurídica y al reglamento sólo puede corresponder, en su caso, el desarrollo y precisión de los tipos de infracciones previamente establecidos por la ley”. (Sentencias del Tribunal Constitucional Español Nº 42/1987, de 7 de abril, FJ 2; 60/2000, de 2 de marzo, FJ 3; 132/2001, de 8 de junio. FJ 5; 25/2002, de 11 de febrero, FJ 4; y 242/2005, de 10 de octubre, FJ 2).
De lo anterior, se colige que en materia administrativa y, específicamente, en el régimen sancionatorio, el principio de legalidad no puede entenderse de manera absoluta, considerando a la ley como el único medio llamado a establecer de forma exhaustiva los tipos y las sanciones correspondientes al marco regulatorio. Así, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fallo del 5 de junio de 1985 (caso: Difemer), señaló, lo siguiente:
“[…] las sanciones de carácter administrativo, según la intención y voluntad del legislador, pueden establecerse tanto en una ley como en un reglamento, pero, en este segundo caso, es necesario que la propia ley establezca que, por vía reglamentaria, se determinarán las sanciones. Ese ha sido el camino escogido por el legislador en numerosos casos, al autorizar o delegar al Poder Ejecutivo la determinación de las penas y de las sanciones a las infracciones de los administrados a la normativa legal y, en tal supuesto, se cumple con el precepto constitucional, pues el particular conoce, con antelación, cuáles son concretamente las sanciones aplicables a determinadas infracciones, y el poder administrador ejerce su acción dentro de cauces que no permiten posibles arbitrariedades y abusos de poder […]”.
El carácter de las normas administrativas permite que la tipicidad delimitada en la proposición pueda basarse en cláusulas generales, las cuales permiten que se apliquen conceptos jurídicos indeterminados o lista de actos sancionados. En definitiva, nuestro sistema jurídico es consecuente en aplicar para los sistemas regulatorios, la habilitación de las materias que el legislador permite por vía reglamentaria, siempre que se establezca de manera precisa los términos en que se efectúe la delegación.
Realizadas las consideraciones anteriores, este Órgano Jurisdiccional pasa a revisar si en el caso de autos se verifica la violación al principio de legalidad y de reserva legal denunciados, para lo cual observa que la delación de la parte actora se circunscribe a que el artículo 151 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, es contrario al principio de legalidad de las sanciones, violentando también el principio de la reserva legal, por cuanto –a decir del recurrente-, el órgano que aplicó la sanción es el mismo que ha creado la figura de falta o infracción a través de una norma sublegal.
En ese sentido, es oportuno traer a colación lo establecido en el aludido artículo 151 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, contenido en el Capítulo IV intitulado “DE LAS MEDIDAS DISCIPLINARIAS A LOS MIEMBROS DEL PERSONAL DOCENTE Y DE INVESTIGACIÓN” el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 151.- La destitución o remoción únicamente podrá ser impuesta previo expediente disciplinario instruido al efecto, de conformidad con este reglamento y con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en el que se haya comprobado la comisión de alguna de las faltas establecidas en el artículo 110 de la Ley de Universidades.
Si una vez instruido el expediente, o recabados los recaudos que se estimaron suficientes, se comprobare que la falta tiene carácter leve, o que existen atenuantes de consideración, podrá imponerse la pena de suspensión temporal o de amonestación pública o privada, según la índole de la falta y sus consecuencias, de acuerdo a lo previsto en el artículo 111 de la Ley de Universidades […]”.
Del artículo transcrito, se colige la remisión expresa a los artículos 110 y 111 de la Ley de Universidades en cuanto a las faltas previstas en esa normativa, de lo que, esta Corte considera preciso traer a referencia lo previsto en los mismos, los cuales a letra expresa señalan:
“Artículo 110. Los Profesores Titulares, Asociados, Agregados y Asistentes, solo podrán ser removidos de sus cargos docentes o de investigación en los casos siguientes:
1. Cuando individual o colectivamente participen en actividades o manifestaciones que lesionen los principios consagrados por la Organización de las Naciones Unidas en la Declaración Universal de los Derechos Humanos;
2. Cuando participen, o se solidaricen activa o pasivamente, con actos o medidas que atenten contra la inviolabilidad del recinto universitario, o contra la integridad de la Institución o la dignidad de ella o de cualquiera de sus miembros;
3. Por notoria mala conducta pública o privada;
4. Por manifiesta incapacidad física;
5. Por incapacidad pedagógica o científica comprobada;
6. Por dejar de ejercer sus funciones sin motivo justificado;
7. Por haber dejado de concurrir injustificadamente a más del 15 por ciento de las clases que deben dictar en un período lectivo; por incumplimiento en las labores de investigación; o por dejar de asistir injustificadamente a más del 50 por ciento de los actos universitarios a que fueran invitados con carácter obligatorio o en el mismo período;
8. Por reiterado y comprobado incumplimiento en los deberes de su cargo.
Artículo 111. Según la gravedad de la falta, los miembros del personal docente y de investigación podrán ser sancionados con amonestaciones, suspensión temporal, o destitución de sus cargos”.
De lo anterior, se deduce que la precitada ley prevé las faltas que podrían originar la remoción de los Profesores Titulares, Asociados, Agregados y Asistentes de las Universidades. De igual forma se prevé en el artículo 111 la posibilidad de que estos funcionarios sean sancionados con amonestación, suspensión temporal de sus actividades o inclusive la destitución del cargo, dependiendo de la gravedad de la falta cometida, falta esta que se encuentra prevista, como se dijo, en la disposición anterior, es decir, el artículo 110 indicado.
Dentro de este marco, es preciso indicar que la Universidad Central de Venezuela, es un ente público no territorial que se encuentra dotado de personalidad jurídica propia y patrimonio propio y de conformidad con lo previsto en el artículo 109 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se le reconoce expresamente la autonomía Universitaria, en los siguientes términos: “El Estado reconocerá la autonomía Universitaria como principio y jerarquía que permite a los profesores, profesoras, estudiantes, egresados y egresadas de su comunidad dedicarse a la búsqueda del conocimiento a través de la investigación científica, humanística y teleológica, para beneficio espiritual y material de la Nación. Las universidades autónomas se darán sus normas de gobierno, funcionamiento y la administración eficiente de su patrimonio bajo el control y vigilancia que a tales efectos establezca la ley. Se consagra la autonomía universitaria para planificar, organizar, elaborar y actualizar los programas de investigación, docencia y extensión. Se establece la inviolabilidad del recinto universitario […]”.
En este sentido, el texto constitucional vigente en los términos consagrados en este artículo da a las Universidades nacionales la potestad de dictar normas de derecho aplicables a los sujetos sometidos a su autoridad, dentro de los términos de la Ley de Universidades y de su Reglamento que a pesar de ser anteriores a la Constitución de 1999, responden a la autonomía que así les reconoce y reiteró la Carta Magna.
En ese sentido, el artículo 26 numeral 21 de la Ley de Universidades, establece:
“Son atribuciones del Consejo Universitario:
(Omissis)
21. Dictar los Reglamentos Internos que le correspondan conforme a esta Ley”.
En este orden, considera esta Corte menester señalar que de conformidad con lo previsto en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Universidades, el Consejo Universitario es la autoridad suprema de las Universidades y ejerce las funciones de gobierno universitario por órgano del Rector, los Vicerrectores y el Secretario, conforme a sus respectivas atribuciones. Asimismo, el Consejo Universitario está integrado por el Rector, quien lo preside, los Vicerrectores, el Secretario, los Decanos de las Facultades, 5 representantes de los Profesores, 3 representantes de los Estudiantes, 1 representante de los Egresados y 1 representante del Ministro de Educación Superior.
Ahora bien, siendo que el Consejo Universitario es la autoridad suprema de las Universidades, y siendo igualmente que la Ley de Universidades, ley general y especial, da la facultad a dicha autoridad para que dicte el Reglamento Interno que corresponda conforme a esa normativa, es de suyo considerar la idoneidad del Consejo Universitario para dictar normas que desarrollen lo previsto en el contexto de la Ley de Universidades.
Así, visto que la Ley de Universidades, como ley general y especial de la materia, prevé en sus artículos 110 y 111, las faltas y las sanciones a considerar para los procedimientos disciplinarios que se puedan originar dentro de dichas instituciones y con el personal que de ellas dependan, es de allí que el Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, desarrolla las normas que establecen las sanciones a imponer al personal Docente y de Investigación de esa Universidad, dentro de los mismos términos que lo hace la Ley general, esto es, la Ley de Universidades, sin normar las faltas disciplinarias, puesto que remite a las ya previstas en la Ley.
En virtud de lo anterior y vistas las consideraciones realizadas en cuanto a la posibilidad que por vía reglamentaria se pueda normar faltas y sanciones disciplinarias, siempre y cuando exista una Ley general y formal que habilite dicha facultad, y que el desarrollo que realice el reglamento sea de las normas reguladas en la referida ley, se aprecia en el caso de autos, que la Ley de Universidades faculta al Consejo Universitario a dictar dicho reglamento.
En ese mismo sentido, se observa que el tantas veces mencionado Reglamento del Personal Docente y de Investigación sólo establece las sanciones a imponer al personal que incurra en las faltas determinadas expresamente en la Ley de Universidades, en los mismos términos en los que la referida ley lo prevé, por lo que, no puede considerarse la violación del principio de legalidad ni de la reserva legal denunciado por el recurrente, tal y como lo apuntó la representación del Ministerio Público, por cuanto, el Reglamento cuestionado, si bien, está facultado para regular las materias previstas en la Ley, el mismo sólo –se reitera- regula las sanciones previstas en la Ley y en sus mismos términos y no prevé falta disciplinaria alguna. Por tanto las faltas imputadas al actor derivan expresamente de la Ley de Universidades. Así se decide.
En otro orden de ideas, y en cuanto a la denuncia del recurrente, dirigida a que en el acto administrativo impugnado no se indicaron las faltas disciplinarias en las cuales incurrió, ni cómo el Consejo de la prenombrada Facultad, las subsumió en las normas señaladas en el mismo, agregando que la sanción de suspensión del cargo no está prevista. Esta Corte advierte, que los artículos 110 y 111 de la Ley de Universidades, regulan las faltas y sanciones a imponer al personal, asimismo, prevé como sanción la suspensión temporal del cargo, dada la gravedad de la falta cometida, esto es, dependiendo de la falta en la que se incurra, situación que fue normada en términos similares en el artículo 151 del Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, normativa utilizada como fundamento en el acto administrativo impugnado.
Ello así, no entiende este Órgano Jurisdiccional que el recurrente denuncie que la sanción impuesta no está prevista, (sin indicar dónde) toda vez que, la misma, se encuentra expresamente normada tanto en la Ley de Universidades en su artículo 111 como en el Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central, en el artículo 151, fundamento legal del acto administrativo impugnado, por lo que, se desestima dicha denuncia por infundada. Así se decide.
Por otra parte y en cuanto a que en el acto administrativo no se señalan las faltas disciplinarias en las cuales incurrió, ni como fueron subsumidas en las normas utilizadas como fundamento del acto, se advierte al actor que del acto administrativo impugnado, transcrito en el cuerpo de este fallo, se observa claramente las faltas disciplinarias consideradas transgredidas por el actor, así como, una explicación detallada de los hechos considerados como subsumidos dentro del supuesto de las normas señaladas, siendo suficientemente explicativo el acto administrativo impugnado.
En efecto, del estudio y análisis del referido acto administrativo impugnado, se colige que el Consejo de la Facultad de Agronomía de la Universidad Central de Venezuela, determinó que el ciudadano Francisco Burgos incurrió en la falta disciplinaria contenida en el numeral 5 del artículo 110 de la Ley de Universidades referida a “incapacidad pedagógica”, para cumplir adecuadamente su función docente, en virtud a las acciones desarrolladas por éste durante la actividad académica impartida en la cátedra a su cargo en la Facultad de Agronomía de la Universidad recurrida.
Ciertamente, se desprende del referido acto administrativo y de las actas que conforman el expediente judicial y administrativo contentivas de las declaraciones rendidas por varios Bachilleres cursantes de la cátedra dirigida por el recurrente, que el mismo utilizaba expresiones impropias contra los estudiantes, tales como “ignorantes, imbéciles, pobretones, tercermundistas”, de igual forma señalaron los estudiantes entrevistados que el referido profesor les gritaba en algunas oportunidades expresiones como “tienes el cerebro más pequeño que tu cachifa”, de igual forma señalaron que el profesor “golpeó un mueble donde estaba el retroproyector”, expresiones estas que – a juicio de quien aquí decide- contienen un innegable sentido peyorativo, proyectando así una conducta desligada absolutamente de sus deberes y su ética docente.
De lo anterior, se denota que el ciudadano Francisco Burgos detentaba una conducta agresiva con los estudiantes, no controlaba las emociones cuando de alguna manera se molestaba, situación que influye de manera importante en su capacidad pedagógica para impartir actividades docentes, toda vez que, con esa actitud no consiguió transmitirle a los alumnos la confianza necesaria para una adecuada dinámica académica que les permitiera reflejar sus dudas sin intimidación alguna de por medio, a tal extremo que trajo como consecuencia negativa la denuncia contra éste.
De igual modo, esta falta de capacidad atribuida al recurrente, en su condición de profesor universitario, incidía en el buen desarrollo y desenvolvimiento adecuado de los alumnos dentro de las actividades a desarrollarse en su cátedra, limitando con ello la disposición de éstos para aprender y relacionarse con él a los fines de realizarse consultas y cualquier tipo de dudas que pudieran tener, dado que, con esa actitud distanciaba las relaciones interpersonales que deben existir entre profesor-alumno.
Por tanto, considera esta Sede Jurisdiccional que tal y como quedó establecido en el acto administrativo impugnado, es incuestionable que el ciudadano Francisco Burgos fue merecedor de la sanción de suspensión de sus actividades pedagógicas universitarias por dos (2) años, dado que las acciones efectuadas por éste son de tal gravedad que son subsumibles dentro de la falta prevista en el numeral 5 del artículo 110 de la Ley de Universidades.
Finalmente, y en cuanto a que se han verificado una serie de “vías de hecho” constituidas por la suspensión de su sueldo desde el mes de noviembre de 2006, “[…] que después de la suspensión (obviamente con goce de sueldo y demás beneficios) se [le] continuó pagando, hasta que se iniciaron las vías de hecho malintencionadas y abusivas”.
Al respecto, cabe aclararle al actor que la suspensión temporal de su cargo fue producto del procedimiento disciplinario llevado en su contra y del cual se constató su incursión en faltas disciplinarias previstas en la Ley de Universidades y el Reglamento del Personal Docente y de Investigación de la Universidad Central de Venezuela, es decir, la suspensión de su cargo es la sanción definitiva derivada de dicho procedimiento y no una suspensión temporal como cautelar dentro del mismo, la cual sí conllevaría el goce de sueldo, además que, siendo suspendido el recurrente de las actividades docentes por él impartidas en la referida universidad, cómo puede dicha institución erogar un pago por una actividad que no se está prestando, en virtud de una sanción impuesta. Por tanto, considera este Órgano Jurisdiccional que la suspensión temporal del cargo, como sanción definitiva derivada del procedimiento disciplinario en contra del ciudadano Francisco Burgos, conlleva a la suspensión del goce del sueldo como consecuencia de dicha sanción, lo que, no puede ocasionar pago alguno, puesto que no se presta dicho servicio, tal y como fue considerado por la representación del Ministerio Público y que esta Sede Jurisdiccional comparte. En virtud a lo anterior, se desecha dicha denuncia. Así se decide.
Por virtud de todas las consideraciones anteriores, donde se desecharon todos y cada uno de los argumentos expuestos por la parte actora para sustentar la nulidad del acto administrativo impugnado, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano Francisco Burgos contra el Consejo Universitario de la Universidad Central de Venezuela. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar por el ciudadano FRANCISCO JOSÉ BURGOS NAVARRETE, portador de la cédula de identidad N° 9.648.330, asistido por el abogado Juan Carlos Zapata Carrero, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 110.143, contra el acto administrativo Nº CF-3102-01A-13/3 de fecha 27 de julio de 2006, dictado por el CONSEJO DE LA FACULTAD DE AGRONOMÍA DE LA UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA, mediante el cual ordenó la suspensión por el término de dos (2) años, del cargo que venía desempeñando el ciudadano recurrente en la referida Institución.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los tres (03) días del mes de agosto de dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Exp. AP42-N-2007-000024
ASV/c

En fecha _____________ (_______) de _________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) __________de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el número _____________.
La Secretaria.