TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2006-001630

En fecha 19 de julio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 06-782, de fecha 13 de julio de 2006, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta el abogado Manuel Assad Brito, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 31.580, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana NIEVES CELESTE GAGO, titular de la cédula de identidad Nº 762.570, contra la MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL (HOY MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD).
Dicha remisión se realizó en virtud del recurso de apelación interpuesto en fecha 17 de abril de 2006, ante el fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 11 de abril de 2006, mediante el cual declaró sin lugar la querella funcionarial incoada.
El 27 de julio de 2006, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Emilio Ramos González, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines de que esta Corte se pronunciara sobre la apelación interpuesta.
En fecha 22 de noviembre de 2006, compareció el abogado Manuel Assad Brito, antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte querellante, consignando escrito de fundamentación a la apelación.
Mediante auto de fecha 6 de diciembre de 2006, se dejó constancia de la reconstitución de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo efectuada en fecha 6 de noviembre de 2006, quedando integrada de la siguiente manera: Emilio Antonio Ramos González (Presidente), Alexis José Crespo Daza (Vicepresidente) y, Alejandro Soto Villasmil (Juez), por lo que este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra y, se ordenó notificar a la ciudadana Procuradora General de la República, en el entendido que una vez que conste en autos el recibo de la su notificación, se iniciaría el lapso de ocho días hábiles a que se refiere el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, vencidos éstos, se comenzarían a computar los diez (10) días de despacho previstos en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil más los tres (3) días de despacho a que se refiere el artículo 90 eiusdem, a cuyo vencimiento quedaría reanudada la causa para las actuaciones legales a que haya lugar. Asimismo, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa, reasignándose la ponencia al Juez Emilio Ramos González, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 29 de enero de 2007, se dejó constancia de la práctica de la notificación ordenada a la Procuraduría General de la República.

El día 9 de marzo de 2007, compareció el abogado Manuel Assad Brito, antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte querellante, consignando diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento y se dictara sentencia en la presente causa, compareciendo nuevamente con el mismo objeto en fechas 26 de febrero de 2008, 25 de junio de 2008 y 29 de abril de 2009.

Mediante auto de fecha 1º de julio de 2009, la Secretaría de esta Corte certificó que “(…) desde el día veintisiete (27) de julio de dos mil seis (2006) exclusive, fecha de inicio de la relación de la causa, hasta el día dos (02) de agosto de dos mil seis (2006), inclusive, transcurrieron dos días (02) días de despacho, correspondiente a los días 1º y 02 de agosto de 2006. Que desde el día ocho (08) de marzo de dos mil siete (2007), fecha en que quedó reanudada la causa, hasta el día veintisiete (27) de marzo de dos mil siete (2007), ambos inclusive, transcurrieron trece (13) días de despachos relativos al lapso de formalización, correspondiente a los días 8, 9, 12, 13, 14, 15, 19, 20, 21, 22, 23, 26 y 27 de marzo de 2007. Que desde el día veintiocho (28) de marzo de dos mil siete (2007) hasta el día once (11) de marzo de dos mil siete (2007), ambos inclusive, transcurrieron cinco (05) días de despachos relativos al lapso de contestación a la formalización, correspondiente a los días 28 y 29 de marzo de 2007 y; 9, 10 y 11 de abril de 2007. Que desde el día doce (12) de abril de dos mil siete (2007), fecha en la cual se abrió el lapso de promoción de pruebas hasta el día dieciocho (18) de abril de dos mil siete (2007), ambos inclusive, fecha en que venció el aludido lapso, transcurrieron cinco (05) días de despacho correspondientes a los días 12, 13, 16, 17 y 18 de abril de 2007”.

En fecha 13 de julio de 2009, se dejó constancia del vencimiento del lapso de promoción de pruebas y se fijó el día 1º de julio de 2010, para que tuviese lugar el acto de informes orales.

El día 11 de mayo de 2010, compareció el abogado Manuel Assad Brito, antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte querellante, consignando diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa, se notificara a las partes y se dictara sentencia.

En fecha 14 de julio de 2010, por mandato de lo establecido en la Cláusula Quinta de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 en fecha 22 de junio de 2010, se revoca el auto dictado en fecha 13 de julio de 2009, y se ordena pasar el presente expediente al Juez Ponente EMILIO RAMOS GONZÁLEZ a los fines que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.
En fecha 16 de julio de 2010, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a efectuar las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito presentado el 17 de agosto de 2005, por ante el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el abogado Manuel Assad Brito, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Nieves Celeste Gago de Villarreal, interpuso querella funcionarial, en la cual señaló los alegatos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Inicialmente, esgrimió, que “NIEVES CELESTE DE GAGO, viuda de JOSÉ RAUL VILLARREAL, quien ingresó al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, el quince de enero de 1.961 (sic), hasta el cinco de octubre del 2000, cuando fallece sin haber obtenido su jubilación de derecho, argumentando el despacho de Salud, no disponer del R.A.C., cinco (5) años después del fallecimiento del funcionario, la viuda realiz[ó] las gestiones correspondientes para la cancelación de la prestaciones y el fideicomiso y la respuesta es la misma, NO HAY R A.C. el 29-04-2005, present[ó] una comunicación al Ministerio de Salud y no obt[uvo] respuesta, razón por la cual interp[uso] Acción de Amparo Constitucional, [la cual fue declarada inadmisible] bajo el argumento de que la pretensión de la accionante, debe ser por la vía de la querella funcionarial”. [Corchetes de esta Corte].
Además, denunció que los artículos 92, 2, 19 y 28 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, han sido violados por la Administración en su actuar.
II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 11 de abril de 2006, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta, fundamentando su decisión en los términos siguientes:
“En el escrito de contestación a la querella la representación judicial del ente querellado, alegó como punto previo la prescripción de la acción, al efecto argumentó que desde la fecha en que falleció el funcionario, a la fecha de presentación de la querella había transcurrido mas (sic) de un año, es decir, un lapso mayor al año que prevé el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo.
En este sentido el Tribunal observa:
Que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de marzo de 2006, casi Irving Jesús Laverde Medina vs. Instituto Municipal Autónomo de Protección y Saneamiento Ambiental de Sucre, sentó el criterio al que nos acogemos, según el cual de acuerdo a lo consagrado en el artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, deben ser reconocidos a los trabajadores protegidos por la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, en lo atinente a la prestación de antigüedad.
Así, señala la sentencia en comento que las prestaciones sociales, al tratarse de derecho de crédito, es decir, de una acreencia que tiene el funcionario a su favor frente a la Administración, se debe aplicar lo establecido en los artículos 8 y 108 de la Ley Orgánica del Trabajo en concordancia con lo señalado en los artículos 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por lo tanto y en este mismo orden de ideas, el lapso aplicable para el ejercicio de las acciones que pretendan el pago de prestaciones sociales o su diferencia, debe ser el lapso de prescripción de un (1) año, establecido en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Dicho lo anterior, y en armonía con el criterio sentado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se observa que en el presente caso, desde el 5 de octubre de 2000 (fecha de fallecimiento del ciudadano José Raúl Villarreal), hasta el 29 de abril de 2005 (fecha en la cual su viuda presentó comunicación ante el Ministerio de Salud solicitando el pago de las prestaciones sociales del de cujus) transcurrió con creces el lapso de prescripción establecido en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, para el reclamo de las prestaciones sociales del funcionario difunto, por lo que resulta forzoso para este Juzgado declarar sin lugar la presente demanda. Así se decide”.

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 22 de noviembre de 2006, el abogado Manuel Assad Brito, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base en las siguientes consideraciones:
Indicó que el ciudadano José Raúl Villarroel “(…) ingres[ó] al MINISTERIO DE SANIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL, hoy de SALUD Y DESARROLLO SOCIAL, el 15-01-1.961, hasta el cinco de octubre de 2000, cuando fallece, sin haber logrado su jubilación, luego de cuarenta (40) años de servicios, bajo el argumento de la Administración de no tener para ese momento el R.A.C. (Registro de Asignación de Cargos). No obstante, el Despacho de Salud Tramita y le otorga la pensión de sobreviviente…, luego hay que preguntarse ¿como (sic) tramitan y le otorgan éste (sic) beneficio, pero no le cancelan a la viuda sus prestaciones sociales?”.
Señaló, que “Vista la dualidad de criterio de ambas Cortes, como puede aplicarse el criterio de prescripción, cuando la Administración demostró su negligencia para tramitar y pagar oportunamente un derecho social Durango (sic) Constitucional”.
Denunció, que “(…) el sentenciador de Primera Instancia, obvió lo establecido en la Constitución vigente, que aparte establecer la irrenunciabilidad de los derechos del trabajador, establece que toda Norma de rango Legal o Sublegal, que contradiga a la Constitución, debe ser desaplicada automáticamente por el Juez correspondiente (…)”.
Por último, denunció el silencio de pruebas, y solicitó se declarara con lugar la apelación.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

I. De la Competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.

Vista la declaración que antecede, este Órgano Jurisdiccional observa que mediante decisión de fecha 11 de abril de 2006, declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado por cuanto “(…) en el presente caso, desde el 5 de octubre de 2000 (fecha de fallecimiento del ciudadano José Raúl Villarreal), hasta el 29 de abril de 2005 (fecha en la cual su viuda presentó comunicación ante el Ministerio de Salud solicitando el pago de las prestaciones sociales del de cujus) transcurrió con creces el lapso de prescripción establecido en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo”.
Ante esto, la representación judicial de la parte querellante, para el momento de fundamentar la apelación interpuesta, indicó que “Vista la dualidad de criterio de ambas Cortes, como puede aplicarse el criterio de prescripción, cuando la Administración demostró su negligencia para tramitar y pagar oportunamente un derecho social Durango (sic) Constitucional”.
En tal sentido, estudiados como han sido los autos que conforman el expediente de marras, esta Alzada pasa a observar la caducidad de la querella funcionarial interpuesta, para lo cual realiza las siguientes precisiones:
De la decisión recurrida, evidencia este Órgano Jurisdiccional que el iudex a quo, declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta por cuanto “se observa que en el presente caso, desde el 5 de octubre de 2000 (fecha de fallecimiento del ciudadano José Raúl Villarreal), hasta el 29 de abril de 2005 (fecha en la cual su viuda presentó comunicación ante el Ministerio de Salud solicitando el pago de las prestaciones sociales del de cujus) transcurrió con creces el lapso de prescripción establecido en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo”.
Visto lo anterior, conviene advertir que en el contencioso administrativo predominan los lapsos de caducidad y no de prescripción, como se puede constatar del examen de las acciones que son incoadas ante esta jurisdicción, por lo tanto, no existe regulación en las normas contenciosos administrativas referida a la prescripción, institución procesal consagrada en al artículo 1.977 del Código de Procedimiento Civil, y que en términos generales produce la extinción o el nacimiento de un determinado derecho. (Vid. Sentencia Nº 2009-423, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 19 de marzo de 2009, caso: José Juan Arias Luzardo contra el Ministerio del Poder Popular para la Salud, hoy Ministerio del Poder Popular para la Salud y Protección Social y sentencia Nº 2009-1062 de fecha 17 de junio de 2009, caso: Ovidio Remigio Torres contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara).
Ahora bien, cabe destacar que el transcurso del lapso de caducidad establecido en la Ley especial que rige la materia funcionarial (Ley del Estatuto de la Función Pública y en el caso sub examine la Ley de Carrera Administrativa aplicable ratione temporis) éste es un lapso fatal que no admite interrupción, contado a partir del momento en que el funcionario considere lesionados sus derechos subjetivos, es decir, cuando se produce el hecho que da lugar al recurso contencioso administrativo funcionarial, y cuyo vencimiento implica la extinción de la posibilidad de la tutela judicial que se pretende hacer valer, por ello, la acción debe ser interpuesta antes de su vencimiento, que, en el caso concreto, ocurre al cabo de seis (6) meses.
En abundancia de lo anterior, resulta también importante señalar que el artículo 26 Constitucional consagratorio del derecho a la tutela judicial efectiva no sólo garantiza el acceso a los tribunales sino que garantiza el acatamiento de los principios que rigen el ordenamiento jurídico. Para ello, el propio ordenamiento jurídico ha establecido instituciones y formalidades procesales que, dentro del proceso, buscan el equilibrio entre los distintos derechos que pueden hacerse valer y, entre ellas, la caducidad.
Partiendo de lo anterior, debe precisarse entonces que el lapso de caducidad es una institución de gran relevancia en el sistema procesal venezolano, pues, es un requisito que se revisa para admitir cualquier demanda (salvo los casos que se intenten contra violaciones a los derechos humanos, derechos imprescriptibles) que no sólo está contemplada en la Ley Adjetiva por excelencia (Código de Procedimiento Civil) sino en las demás leyes especiales que también establecen procedimientos. La insistencia del legislador se desprende del “contenido ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica que tiene que garantizar todo sistema democrático”, tal como fue señalado en la sentencia N° 727 de fecha 8 de abril de 2003 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la cual declaró que los lapsos procesales especialmente el lapso de caducidad no son “‘formalidades’ per se, susceptibles de desaplicación, sino, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica”.
La Sala Constitucional en dicha sentencia reiteró una vez más el carácter procesal de la caducidad, destacando entonces que los lapsos procesales establecidos en leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, precisado que la caducidad como lapso procesal corre fatalmente y que es de reserva legal, el juez por tal motivo debe aplicar la norma que lo establezca, como quedó razonado anteriormente, pues “dentro del catálogo de derechos y principios constitucionales que entran en juego en casos como el de autos, los de acceso a la justicia y tutela judicial están garantizados a través del medio judicial que, en efecto, se ejerció, y la seguridad jurídica -de los interesados e, incluso, del colectivo- está materializada con la existencia de un lapso de caducidad cuyo respeto y resguardo también son deber del juez que conozca del medio judicial que corresponda” (sentencia N° 727 del 8 de abril de 2003 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, ya citada).
Ello así es necesario traer a colación lo establecido por el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis, cuyo texto es del tenor siguiente:
“Artículo 82.- Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella.”
Ahora bien, en el presente caso observa esta Corte que el recurrente afirmó en su libelo, que el ciudadano José Raúl Villarreal prestó sus servicios al organismo querellado hasta el dicha 5 de octubre de 2000, cuando fallece, siendo este el momento en que ocurrió el hecho generador del presente recurso, e interpuso el recurso contencioso administrativo funcionarial el 17 de agosto de 2005, tal y como se puede evidenciar del vuelto del folio 2 del expediente judicial, donde consta nota estampada por la secretaria del Juzgado a quo.
Ello así, la fecha efectivamente válida para comenzar a contar el lapso de seis (6) meses establecido en la Ley de Carrera Administrativa aplicable ratione temporis, es el 5 de octubre de 2000, cuando cesó la prestación del servicio por parte del ciudadano José Raúl Villarreal, y visto que la interposición del recurso se realizó el 17 de agosto de 2005, se observa que fue superado con creces el lapso de caducidad previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, lo que hace inadmisible la querella interpuesta por el abogado Manuel Assad Brito, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Nieves Celeste Gago de Villarreal. Así se declara.
En virtud de las consideraciones anteriores, este Órgano Jurisdiccional declara SIN LUGAR la apelación interpuesta y en consecuencia CONFIRMA con las consideraciones expuestas la decisión dictada el 11 de abril de 2006, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo, la cual declaró SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en virtud de haber operado la caducidad. Así se decide.

V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto por el abogado Manuel Assad Brito, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 31.580, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana NIEVES CELESTE GAGO DE VILLARROEL, titular de la cédula de identidad número 762.570, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró SIN LUGAR, el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, contra el MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL (Hoy MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA SALUD).
2.- SIN LUGAR la apelación ejercida.
3.- CONFIRMA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 11 de abril de 2006.
Publíquese y regístrese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas a los ________________ (__) días del mes de _____________ de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES
ERG/19
Exp. Nº AP42-R-2006-001630

En fecha ____________ (____) de ___________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) ____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________.
La Secretaria,