JUEZ PONENTE: ENRIQUE SÁNCHEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2003-003403
En fecha 20 de agosto de 2003, se recibió en la Secretaría de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 0097 de fecha 15 de julio de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida de amparo cautelar por la ciudadana BETTY HORTENCIA PINZÓN DUARTE, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 14.099.501, asistida por los Abogados Neptalí Olvino y Nixon García, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 49.008 y 20.614, respectivamente, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO REGIONAL DE VIALIDAD DEL ESTADO CARABOBO.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto en fecha 07 de julio de 2003, por el Abogado Neptalí Olvino, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada el 16 de junio de 2003, por el mencionado Juzgado Superior, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida de amparo cautelar.
En fecha 26 de agosto de 2003, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente al Juez Juan Carlos Apitz Barbera y se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 16 de septiembre de 2003, la parte apelante consignó escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 17 de septiembre de 2003, comenzó la relación de la causa.
En fecha 25 de septiembre de 2003, el Abogado Leonel Pérez Méndez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.650, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación interpuesta.
En fecha 01 de octubre de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 08 de octubre de 2003, los Abogados Leonel Pérez Méndez y Luis Delgado Guerrero, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 30.650 y 52.315, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la parte recurrida consignaron escrito de promoción de pruebas.
En fecha 19 de octubre de 2005, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Javier Sánchez Rodríguez, Juez Presidente; Aymara Vilchez Sevilla, Juez Vicepresidente y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 20 de junio de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa y reasignó la ponencia a la Juez Neguyen Torres López.
En fecha 28 de junio de 2006, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 29 de junio de 2006, vencidos como se encontraban los lapsos, esta Corte difirió la oportunidad para la fijación de los informes.
En fecha 11 de octubre de 2007, la Abogada Lisbeth Morffe Salazar, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 56.156, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, consignó escrito mediante el cual solicitó la declaratoria de “…perención de la instancia en el presente procedimiento, de conformidad con los artículos 267 y 270 del Código Adjetivo Civil…”.
En fecha 17 de octubre de 2007, esta Corte ratificó la ponencia a la Juez Neguyen Torres López y ordenó pasar el expediente a los fines de que se pronunciara acerca de la procedencia o no de la perención en la presente causa.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 18 de octubre de 2007, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Aymara Vilchez Sevilla, Juez Presidente; Javier Sánchez Rodríguez, Juez Vicepresidente y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 04 de Diciembre de 2007, esta Corte ordenó la remisión del expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, con la finalidad de que la reasignación de la ponencia se efectuare de forma automatizada, en virtud de no haber sido aprobada la ponencia de la Juez Neguyen Torres López.
En esta misma fecha, se libró Oficio Nº 2007-8992, dirigido a la Coordinadora de la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, adjunto al cual remitió el presente expediente, a los fines de la resignación de la ponencia.
En fecha 11 de enero de 2008, se recibió de la Coordinación de la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 2008-020 de fecha 10 de enero de 2008, mediante el cual informó que la ponencia en la presente causa fue asignada al Juez Javier Sánchez Rodríguez.
En fecha 15 de enero de 2008, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines de que se dictase la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación a éste Órgano Jurisdiccional del Abogado Efrén Navarro, esta Corte quedó integrada de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente, EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 06 de octubre de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presenta causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 14 de octubre de 2010, transcurrido el lapso fijado en el auto de fecha 06 de octubre de 2010, esta Corte reasignó la ponencia al Juez ENRIQUE SÁNCHEZ, a quien se ordenó pasar el expediente.
En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
FUNCIONARIAL Y DE LA MEDIDA DE AMPARO CAUTELAR
En fecha 07 de marzo de 2002, la ciudadana Betty Pinzón Duarte, asistida por los Abogados Neptalí Olvino y Nixon García, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida de amparo cautelar, contra el Instituto Autónomo Regional de Vialidad del Estado Carabobo, con fundamento en las siguientes consideraciones:
Indicó, que “…Hasta el pasado mes de enero de 2002, me desempeñaba regularmente (…) como funcionaria pública con el cargo de recaudador (sic) para el Instituto Autónomo Regional de Vialidad del Estado (sic) Carabobo (INVIAL) (…). Ese día me enteré que esa Institución a mis espaldas, es decir sin haberme notificado previamente había decidido colocarme en situación de disponibilidad debido supuestamente al `proceso de modificación de servicios y cambios en la organización administrativa que trajo como consecuencia una necesaria reducción de personal´, ese hecho llegó a mi conocimiento por notificación publicada en un periódico de esta ciudad (…) sin haber agotado antes la notificación personal…”.
Indicó, que “…posteriormente el día siete (07) de febrero de 2002, aparece publicada en la página 12 del cuerpo `B´ del diario `El Carabobeño´, de esta ciudad, una nueva notificación (una vez más, sin agotar la vía personal), por la cual se me hace saber que he sido `retirada´ (sic) del cargo desempeñado por mi (sic) en el mencionado ente administrativo…”.
Señaló, que la referida notificación se fundamentó en el Decreto Nº 1.527 emanado del Gobernador del estado Carabobo de fecha 03 de diciembre de 2001, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 1281 del estado Carabobo de fecha 04 de diciembre de 2001, “…y éste a su vez pretende basarse en los artículos 24 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Carabobo en concordancia con el artículo 54 parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa y 88 de su Reglamento…”.
Indicó, que tanto el Decreto Nº 1.527, como “…el acto administrativo de mi colocación en situación de disponibilidad y el acto administrativo por el cual se me retiró de la administración pública adolecen de grotescos vicios que acarrean su nulidad (…) en el sentido que por esta vía del decreto se pretende nada mas (sic) y nada menos, que reformar una Ley sancionada por el órgano legislativo estadal. (…) tanto los servicios prestados por INVIAL (sic) como su organización administrativa dependen de la Ley que rige su funcionamiento (…) en consecuencia mal podría el gobernador del estado modificar los servicios prestados por él, o su organización administrativa por vía de un decreto…”.
Expresó, que “…el referido decreto resulta de ILEGAL EJECUCIÓN, lo que acarrea su NULIDAD ABSOLUTA, conforme a lo establecido en el artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Pero lo que es más grave aún, es que la inexistencia de este decreto en el mundo jurídico por las razones expuestas, trae como consecuencia lógica e indiscutible la nulidad de los otros actos administrativos que pretenden fundamentarse en él, por la ausencia de base legal, es decir que sería suficiente este argumento para concluir en que son también NULOS de toda nulidad los actos que resolvieron mi colocación en situación de disponibilidad y mi posterior retiro de la administración pública…” (Resaltado del original).
Que, la Administración para dictar los actos administrativos impugnados parte de un falso supuesto, al fundamentarse en un “proceso de modificación de servicios y cambios en la organización administrativa” toda vez que el ente recurrido se sigue dedicando a la conservación, mantenimiento y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas que se encuentra dentro del territorio del estado.
Alegó, que “…si fuera cierto que en INVIAL (sic) se llevó a cabo alguna reorganización administrativa no se hubiese dado el hecho que al día siguiente de mi retiro, junto al de más de DOSCIENTOS (200) OTROS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, (…) fueron contratados los servicios de un número superior de personas para que realizaran las mismas funciones llevadas a cabo por nosotros…” (Resaltado del original).
Denunció, que “…cuando el presidente de INVIAL (sic), hizo uso de normas de nuestro derecho positivo (los artículos 24 de la Ley de Carrera Administrativa del estado Carabobo en concordancia con el artículo 54 parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa y 88 de su Reglamento General), para sostener la reducción de personal de casi la totalidad de los funcionarios al servicio de esa institución, alegando un supuesto `proceso de modificación de servicios y cambios en la organización administrativa´ que en realidad no existe, está procediendo con evidente desviación de poder, lo que ocasiona la nulidad de los actos materializados…” (Resaltado del original).
Que “…de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y en razón que del mismo texto del acto recurrido se desprende sin duda alguna la violación de los derechos constitucionales al debido proceso (derecho a la defensa y derecho a ser oído), al trabajo y, a la estabilidad en el cargo, (…) solicito del Tribunal, se sirva decretar una medida de amparo cautelar que consista en suspender los efectos del arbitrario e inconstitucional acto administrativo, antes mencionado y demando en nulidad, hasta el definitivo pronunciamiento que este Tribunal debe emitir, ya que en consecuencia de la forma injusta y arbitraria como se me separó de mis funciones habituales, se me ocasionan en la actualidad daños de imposible reparación por la definitiva, y que éste Tribunal en aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva debe evitar…” (Resaltado del original).
Finalmente, solicitó la nulidad absoluta del acto administrativo “…de mi colocación en situación de disponibilidad y, el de mi retiro, fundamento (sic) a los establecido en los artículos 19, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo, en concordancia con los artículos 25, y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela...”.
-II-
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 16 de junio de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró Sin Lugar recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida de amparo cautelar, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:
“…Determinado lo anterior, pasa este órgano jurisdiccional a examinar el fondo de la controversia, en el orden siguiente:
1 En el caso bajo estudio, aduce la querellante, en primer término que fue objeto de remoción y retiro del cargo que como recaudadora desempeñaba en el Instituto Autónomo Regional de Vialidad del Estado Carabobo por causales inexistentes, con prescindencia de todo procedimiento legalmente establecido. En tal sentido observa el Tribunal:
1.1. Que si bien es cierto que todo funcionario público goza, en principio, de estabilidad en su cargo; no es menos cierto que tal estabilidad no es absoluta, toda vez que éste puede ser removido y retirado de su cargo por las causales Comprendidas dentro de los supuestos del ordinal 2° del Artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa que en forma expresa estatuye: `Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios, o cambios en la organización administrativa´; pero la procedencia de este caso se encuentra sometida al cumplimiento de una serie de formalidades que garantizan la estabilidad del funcionario. Ellas son: (i) la establecida en el Parágrafo segundo del mismo artículo que dice `los cargos que quedaren vacantes conforme al ordinal 2° de este artículo no podrán ser provistos durante el resto del ejercicio fiscal. Las vacantes producidas deberán ser notificadas de inmediato al Congreso Nacional por el contralor General de la República´; (ii) la contenida en el artículo 54 eiusdem cuyo texto expresa: `La reducción de personal prevista en el ordinal 2º del artículo anterior dará lugar a la disponibilidad hasta por el termino de un mes, durante el cual el funcionario tendrá derecho a percibir su sueldo personal y los complementos que le correspondan. Mientras dure la situación de disponibilidad la oficina de Personal del organismo respectivo o la Oficina Central de Personal tomará las medidas tendientes a la reubicación del funcionario en un cargo de carrera para el cual reúna los requisitos previsto en esta Ley y sus Reglamentos´; y, (iii) la señalada en el Parágrafo primero de este último artículo, que establece lo siguiente: `Si vencida la disponibilidad a que se refiere este artículo no hubiese sido posible reubicar al funcionario éste será retirado del servicio con el pago de las prestaciones sociales contempladas en el artículo 26 de esta Ley e incorporado al registro de elegibles para cargos cuyos requisitos reúna.´ Véase al respecto la sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo No. 1.410 del 02-11-2000 con ponencia del Magistrado Perkins Rocha Contreras.
1.2 Del examen de las actas de la pieza principal, de su pieza No. 2 contentiva de los antecedentes administrativos particulares de la recurrente y de la pieza `RECAUDOS´ del expediente 7.821, en la que cursan los antecedentes administrativos generales de la reducción de personal implementada por el INSTITUTO AUTÓNOMO DE VIALIDAD DEL ESTADO CARABOBO, se evidencia con meridiana claridad que los actos de remoción y retiro de la querellante de la administración pública, fueron dictados con estricto apego al procedimiento ut-supra citado.
1.3 También se evidencia de las actas estudiadas que la querellante fue notificada de su remoción del cargo que desempeñaba en el referido ente público y de su colocación en situación de disponibilidad por el término de un mes; período en el cual percibió el pago correspondiente y se le gestionó su reubicación, de acuerdo con lo previsto en el ordinal 2° del Artículo 54 eiusdem. En tal sentido, rielan a los folios del 23 al 242 de la pieza No.2 del presente expediente, una serie de comunicaciones dirigidas por el Invial a unas veinte (20) dependencias del Ejecutivo del Estado Carabobo, mediante las cuales les solicita verificar las posibilidades de reubicar, en un cargo de igual o superior nivel del ocupado en el mencionado Instituto, a los afectados por la reducción de personal, entre ellos a la querellante; cuyas respuestas rielan a los folios del 243 al 254.
1.4 De tal forma que la Administración procedió a retirar a la querellante al término del período de disponibilidad conforme a lo preceptuado en el ordinal 2° del Artículo 54, ejusdem. Lo cual en efecto decidió el Presidente del Invial en fecha 01 de febrero de 2002, cuya decisión incluye la orden de pagarle las prestaciones sociales contempladas en el artículo 26 eiusdem y su incorporación al registro de elegibles, según actas que rielan a los folios 255 y 256 de la pieza No. 2 del presente expediente.
1.5 El contenido de las actas analizadas desvirtúan la afirmación formulada por la querellante en el sentido de que la administración procedió a removerla del cargo de recaudadora que ocupaba en el mencionado Instituto y a retirada (sic) posteriormente de la administración pública, por causales inexistentes y con prescindencia de todo procedimiento legalmente establecido. Su remoción y retiro se subsumen en dos (2) de los supuestos previstos en el ordinal 2º del Artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, ello es, por las causales de `modificación de los servicios y cambios en la organización administrativa´ y conforme al procedimiento del título 1.1 de este Capítulo. En atención a ello, el Tribunal desestima el argumento de la actora y así se decide.
2 En cuanto a la inexistencia del informe técnico, el Tribunal observa:
2.1 Riela al folio 257 (anexo “7” de la pieza “RECAUDOS” del expediente 7.821, al cual se ordena hacer remisión), extracto del Acta N° 124 de fecha 21 de agosto de 2001, levantada en ocasión de la Reunión Ordinaria de Junta Directiva de esa fecha, referido al punto sexto en el que se lee:
`REORGANIZACIÓN DEL INSTITUTO. - La Directora General, toma el derecho de palabra y expone: ‘De conformidad con las facultades conferidas en los literales “C” y “H” del Artículo 22 de la Ley Mediante la cual el estado Carabobo asume la administración y mantenimiento de las vías de comunicación terrestres, los cuales consagran las atribuciones que tengo para elaborar los planes y proyectos que mejoren la eficiencia y funcionamiento del Instituto, así como la organización de los servicios de las distintas unidades administrativas, mediante la decisión de crear, suprimir, modificar y dotar su dependencia, y con fundamento en lo establecido en el ordinal 2º del artículo 24 de la Ley de Carrera Administrativa del estado Carabobo, y en el artículo 30 de su Reglamento, en concordancia con lo establecido en el ordinal 2º del Artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa Nacional y el artículo 118 de su Reglamento, someto a consideración de la Junta el informe técnico que se ha elaborado con la finalidad de fundamentar las necesidades de reestructuración, y el análisis concreto de las necesidades de reorganización administrativa de las distintas unidades administrativas para la mejor prestación del servicio (...) los gobiernos deben dejar de suministrar los servicios por sí mismos e involucrarse en seleccionar a organismos que los suministren de una manera eficiente y conseguir los fondos para efectuar el pago de los servicios y por evaluar el desempeño de las organizaciones a las que se les asignen la responsabilidad de suministrar los servicios. (...) Estas unidades administrativas son las Estaciones de Peajes, Operaciones, Administración y Contraloría Interna. (...) al reorganizar estas estructuras se debe evaluar simultáneamente la incidencia de los cambios en las diversas áreas de la organización, pudiendo afectar inclusive a dichas áreas para hacerlas más cónsonas con la nueva estructura. Esta evaluación permitirá reclasificar cargos, redimensionar perfiles de cargo y prescindir de algunos cargos, con la finalidad de optimizar la organización como un todo´ Luego de un cuidadoso análisis y de una prolongada discusión sobre el contenido del informe técnico (..) la Junta Directiva acordó aprobar la propuesta de reorganización administrativa en función de mejorar el servicio y por las necesidades técnicas que de él se desprenden, con lo conlleva (sic) a la reducción de personal estrictamente necesaria conforme a los cometidos de los fines de la nueva estructura administrativa. A tal efecto acuerda exhortar al Presidente para que cumpla con los formalismos de Ley, remitiendo a las Secretaria de Planificación, Ambiente y Ordenación del Territorio del Estado Carabobo y la Ofician (sic) Central de Personal del Ejecutivo Regional, el informe técnico que soporta la reducción de personal, así como los recaudos del personal afectado, a los fines de su revisión y aprobación fundamentados en la modificación de los servicios y cambios en la organización administrativa; así mismo se le faculta para que suscrita como representante legal del Instituto los actos administrativos que este proceso conlleve y vele por el cumplimiento de la providencia administrativa que a tal efecto se dicha. (…).´ (Cursivas y subrayado nuestro).
2.2 Adicionalmente, riela a los folios del 264 al 271 de la pieza `RECAUDOS´ del expediente No. 7.821, copia certificada de la Gaceta Oficial No. 2.355 del 28 de setiembre de 2001, contentiva de Providencia Administrativa del 21 de agosto de 2001, dictada con fundamento en la aprobación de la propuesta de reorganización fundamentada en el cambio de los servicios, lo cual conlleva a la reorganización administrativa del Instituto y la reducción de personal que labora en las unidades sujetas a dicha reorganización, por parte de la Junta Directiva del Instituto Autónomo Regional de Vialidad del Estado Carabobo (Invial), en reunión ordinaria Nº 124, como se desprende del texto citado.
2.3 Expresa la Providencia Administrativa en sus seis (06) considerandos, los fundamentos de hecho y de derecho por los que se aprueba la propuesta contenida en el informe elaborado y presentado por la dependencia competente para ello, la Dirección General del mencionado ente. Cuya aprobación ordena remitir a las Secretarías de Planificación, Ambiente y Ordenación del Territorio del Estado Carabobo y a la Oficina Central de Personal del ejecutivo Regional, el informe técnico que soporta la reducción de personal, así como los recaudos del personal afectado, a los fines de su revisión y aprobación (Art. 2). El mismo texto reza que aprobado como haya sido éste, se ordena remitirlo a la Secretaría de Desarrollo Económico, como órgano de adscripción, a los fines de que sea presentado como punto de cuenta al ciudadano Gobernador, para que someta la propuesta a la consideración del Consejo de Secretarios y proceda a dar su aprobación mediante el Decreto respectivo (Art. 3). Autorizando expresamente al Presidente del Instituto para que vele por el cumplimiento de dicha providencia Administrativa y para que suscriba todos los actos que se deriven de ella (Art. 4).
2.4 Es así como el Consejo de Secretario, por mandato del ordinal 2° del Artículo 53 en concordancia con el Artículo 119 del Reglamento del Reglamento (sic) de la Ley de Carrera Administrativa, aprueba la reducción de personal en los (sic) `en los términos previstos en el Informe técnico aprobado y de acuerdo a las recomendaciones emitidas por las Oficinas Técnicas competentes’ dando origen esta aprobación al mencionado Decreto 1.527 de fecha 03 de diciembre de 2001, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo No. 1.281, Extraordinario, del 04 de diciembre de 2001, como lo señala su fundamentación y sus seis (6) considerandos. Es de hacer notar que el hacer del conocimiento público sendos actos administrativos, la Providencia Administrativa y el Decreto 1.527, aprobatorios de la propuesta de modificación de los servicios y cambios en su organización administrativa, y como consecuencia, la reducción de personal, contribuye, sin duda alguna,a darle mayor transparencia a la restructuración propuesta y a sus implantes, en general.
2.5 Así pues, se evidencia de las actas examinadas, no solo la existencia del informe técnico, sino que el mismo está coherentemente sustanciado y suficientemente fundamentado. También se desprende de las actas estudiadas, que el referido informe técnico cuenta con la opinión favorable de las Oficinas Técnicas competentes, conforme a lo establecido en el Artículo 118, del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, que posteriormente se remitió a la Secretaría de Desarrollo Económico del Ejecutivo Estadal, como órgano de adscripción del Invial, para su remisión al Gobernador del Estado para su aprobación en Consejo de Secretarios, acompañada de un resumen de los expedientes de los funcionarios; lo cual se cumplió en la forma prevista en el Artículo 119 eiusdem, prueba de ello es el Decreto No. 1.527, dictado por el ciudadano Gobernador en Consejo de Secretarios, el 03 de diciembre de 2001, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo No. 1.281, Extraordinario, del 04 de diciembre de 2001. Todo lo cual es complementado con los instrumentos presentados por la querellada como anexo a sus escritos de contestación y de pruebas. En atención a lo expuesto se desestima el argumento de la querellante acerca de la inexistencia del correspondiente informe técnico. Así se declara.
3 En cuanto a lo alegado por la querellante sobre la nulidad del referido Decreto 1.527, porque (i) `...por esta vía del Decreto se pretende (...) reformar una Ley sancionada por el órgano legislativo estadal. (...) tanto los servicios prestados por INVIAL, como su organización administrativa dependen de la Ley (...) en consecuencia mal podría el gobernador del estado modificar los servicios prestados por él, o su organización administrativa por la vía de un decreto´; (ii) Que `(...) las leyes se reforman o derogan por otras leyes, es decir que cualquier modificación en los servicios prestados por INVIAL o en su organización administrativa, debe realizarse por la vía de la Ley estadal que rige su funcionamiento la cual no ha sido modificada (...) INVIAL se sigue dedicando a la conservación, mantenimiento y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas...´; y, (iii)que `(...) si fuera cierto que en INVIAL se llevó a cabo alguna reorganización administrativa no se hubiese dado el hecho que al día siguiente de mi retiro, junto al de mas de DOSCIENTOS (200) OTROS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, (…), fueron contratados los servicios de un número superior de personas para que realizaran las mismas funciones llevadas a cabo por nosotros los removidos´, el Tribunal observa:
3.1 En primer lugar, conviene señalar que no se desprende de las actas del informe técnico, documento alguno que soporte los alegatos expuestos por la querellante, en el sentido de que `...por esta vía del Decreto se pretende (...) reformar una Ley sancionada por el órgano legislativo estadal. (...) tanto los servicios prestados por INVIAL, como su organización administrativa dependen de la Ley (...) en consecuencia mal podría el gobernador del estado modificar los servicios prestados por él, o su organización administrativa por la vía de un decreto´; pues, de ninguno de los documentos que lo conforman puede inferirse que el Invial haya propuesto desembarazarse de las actividades que su ley le señala; tampoco se colige propósito alguno de la administración de modificar sus competencias, vía el Decreto 1.527. El carácter de este Decreto es estrictamente aprobatorio del informe técnico, y muy en particular de la medida de reducción de personal, que por mandato expreso del ordinal 2° del Artículo 53 en concordancia con el Artículo 119 del Reglamento del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, tiene que ser aprobado por el Consejo Secretarios, `en los términos previstos en el informe técnico aprobado y de acuerdo a las recomendaciones emitidas por las Oficinas Técnicas competentes´. De tal manera, que el Decreto de marras nace a la vida jurídica por imperativo legal; por ello, la Administración está obligada a adecuar su actuación a la regulación sobre la materia, vale decir, a la Ley de Carrera Administrativa del Estado Carabobo y su Reglamento y supletoriamente a la Ley de Carrera Administrativa, vigente en ese entonces, y su Reglamento. En atención a lo expuesto, se desestima el alegato de la querellante. Así se decide.
3.2 En cuanto a que `(...) las leyes se reforman o derogan por otras leyes, es decir que cualquier modificación en los servicios prestados por INVIAL o en su organización administrativa, debe realizarse por la vía de la Ley estadal que rige su funcionamiento la cual no ha sido modificada (…) INVIAL se sigue dedicando a la conservación, mantenimiento y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas…´, es conveniente puntualizar que la remoción o retiro de todo funcionario público de su cargo procede por las causales comprendidas dentro de los supuestos del ordinal 2º del Artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa que en forma expresa estatuye: `Por reducción de personal, aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios, o cambios en la organización administrativa´; cuya procedencia se encuentra sometida al cumplimiento de una serie de formalidades que garantizan la estabilidad del funcionario como se señala título 1 de este capítulo. De tal forma que no es, como erróneamente, señala la querellante mediante reforma de la Ley del Invial (sic), como puede éste modificar su estructura organizativa y lo concerniente a la forma como debe prestar sus servicios; distinto sería si el mencionado Instituto estuviera modificando sus competencias, que no es este el caso; pues de las actas analizadas no se desprende indicio alguno que permita aseverar tal circunstancia por lo que mal puede dársele al mencionado Decreto un sentido que no tiene. En efecto, del análisis de las actas se evidencia con meridiana claridad que la decisión de las autoridades del Invial(sic), se circunscribe a la reorganización administrativa del Instituto lo cual conlleva a la reducción del personal que labora en las unidades sujetas a dicha reorganización lo cual se rige por las disposiciones señaladas ut-supra y no por modificación de la Ley del mencionado ente público como, sin fundamento alguno, afirma la querellante. Así se decide.
3.3 Con respecto a la falsedad de la medida, alegada por la querellante, porque `(...) si fuera cierto que en INVIAL (sic), se llevó a cabo alguna reorganización administrativa no se hubiese dado el hecho que al día siguiente de mi retiro, junto al de mas (sic) de DOSCIENTOS (200) OTROS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, (...), fueron contratados los servicios de un número superior de personas para que realizaran las mismas funciones llevadas a cabo por nosotros los removidos´, cabe mencionar que la decisión del mencionado Instituto no fue la de cesar en la prestación de los servicios de su competencia; sino la de continuar ofreciéndolos a través de la empresa privada. Es así como, según alega y prueba la representante judicial de la querellada, una vez aprobada y cambiada la estructura organizativa del Instituto, la administración procede a contratar con empresas privadas los servicios de recaudación en los peajes, la auditoría de video, el servicio conexo de auxilio vial y la limpieza y aseo de las oficinas administrativas. Siendo por cuenta exclusiva de tales empresas la contratación, manejo, dependencia, pago y responsabilidad de los trabajadores necesarios para llevar a cabo las actividades encomendadas, como evidencias los respectivos contratos que rielan a los folios del 105 al 175 del expediente 7830, al que se ordena hacer remisión. Vale decir, que estos trabajadores no son funcionarios públicos ni tienen relación de dependencia con la administración del Invial, por lo que mal pueden sustituir a los funcionarios retirados como erróneamente interpreta la querellante.
3.3.1. Ahora bien, las razones por las que la administración del Invial (sic) adoptó e implementó una reestructuración administrativa que implicaba una reducción de personal y, como consecuencia de ello el retiro del cargo de la querellante, es asunto que corresponde por entero a la esfera de lo interno de sus autoridades administrativas. Las políticas que debe diseñar e implementar todo ente preocupado, si no por mejorar, por lo menos por mantener la prestación de los servicios debidos a la sociedad toda, dentro de ciertos parámetros de eficiencia, es materia que sólo a éste concierne. En el entendido que en la actualidad, existe una amplia gama de recursos de los que se vale la gerencia pública para alcanzar metas y objetivos a cumplir en ejecución de planes o políticas diseñadas en el sentido antes expuesto; la forma cómo deban mantenerse o mejorar dichos servicios, corresponde al ámbito de la discrecionalidad de que gozan las administraciones. De tal suerte, que el por qué elige una opción y no otra, es materia que no le compete al juez entrar a dilucidar. No le corresponde al juez pronunciarse sobre ninguno de estos aspectos; pues, los órganos jurisdiccionales no pueden entrar a conocer ninguna de las razones que tuvo la administración para adoptar determinadas medidas en lugar de otras; de hacerlo, estaríamos frente a una clara usurpación de funciones, tal y como lo señala la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz en sentencia Nº 1.582 del 05-12-2002, de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa, criterio que suscribe esta juzgadora en todas sus partes. En atención a lo expuesto, este Tribunal desestima los alegatos del apoderado actor en lo atinente a que `(…) si fuera cierto que en INVIAL se llevó a cabo alguna reorganización administrativa no se hubiese dado el hecho que al días siguiente de mi retiro, junto al de mas de DOSCIENTOS (200) OTROS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, (...), fueron contratados los servicios de un número superior de personas para que realizaran las mismas funciones llevadas a cabo por nosotros los removidos´ Así se declara.
4 En lo atinente al vicio en el elemento fin o desviación de poder, alegado por la querellante, porque, según afirma, `Cuando el Presidente del Invial, hizo uso de normas de nuestro derecho positivo (los artículos 24 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Carabobo en concordancia con el artículo 54 parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa y 88 de su Reglamento General), para sostener una reducción de personal, (...) alegando un supuesto ‘proceso de modificación de servicios y...’, que en realidad no existe, está procediendo con evidente desviación de poder, lo que ocasiona la nulidad de los actos así materializados,´ el Tribunal observa:
4.1 Cuando el Presidente del Invial (sic) hace uso de los artículos 24 de la Ley Carrera Administrativa del Estado Carabobo y 30 de su Reglamento, en concordancia con los artículos 53, ordinal 2 de la Ley Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento, está fundamentando el respectivo acto administrativo. El fundamento legal de los actos administrativos dictados en las diferentes fases del procedimiento seguido por el Invial (sic), en la implementación de la media de restructuración de sus servicios y de reducción de personal es el que aplicó y no otro. Lo cual quiere decir que en el caso de autos, la administración debía cumplir cabalmente, como en efecto así fue, las formalidades previstas en las citadas normas legales y no en otras como erradamente señala la querellante En consecuencia, el Tribunal desestima el alegato de la querellante y así se declara.
5 En cuanto a que `(…) la ausencia en la motivación del acto de los motivos que llevaron a los autores del supuesto informe técnico para hacer desaparecer el cargo y la razón que lo llevaron a eliminar ese cargo y no otro constituye un vicio en la motivación que origina la nulidad del acto. Ese es precisamente mi caso, pues en ninguna parte de la motivación del acto aparecen explanadas tales circunstancias,´ observa el Tribunal:
5.1 La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en sus artículos 9 y 18, numeral 5, establece: `Artículo 9.-Los actos administrativos de carácter particular deberán ser motivados, excepto los de simple trámite o salvo disposición expresa de la Ley. A tal efecto, deberán hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto.´ En tanto que el Artículo 18 preceptúa: `Todo acto administrativo deberá contener: (...) 5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.´
5.2 Ahora bien, del examen de los actos administrativos impugnados, efectuado a la luz de la preindicadas disposiciones, se evidencia que los mismos satisfacen plenamente los mencionados requisitos; no obstante, cabe subrayar que el requisito de la motivación es considerado por la Ley, la jurisprudencia y la doctrina como elemento indispensable para la validez de todo acto administrativo, ya que el mismo debe expresar los hechos y el derecho que lo fundamentan, pues si la motivación tiene por objeto facilitar el conocimiento del razonamiento que ha motivado a la administración a dictar un determinado acto, forzoso es concluir que lo primero a indicarse es él fin o el objeto del mismo.
5.3 Por ello, la medida de reducción de personal debe ser motivada; constatándose tal motivación, desde un punto de vista estrictamente legal, en primer término, cuando la misma responde a una cualesquiera de las cuatro causales contenidas en el numeral 2 del Artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, a saber: (1) que el ente haya sido afectado por reajustes presupuestarios; (2) que enfrente limitaciones financieras; (3) que modifique sus servicios; y/o, (4) que esté sometido a cambios en la organización administrativa, lo cual se valora como su motivación intrínseca. Segundo, que el respectivo informe técnico (en el cual deberá (n) constar la (s) causal (es) aplicadas (s) al caso) haya sido formalmente aprobado por el órgano competente y en tercer lugar, que el organismo que implemente tal medida haya adoptado las correspondientes previsiones presupuestarias. Extremos estos que, según se evidencia de las actas procesales, fueron cubiertas por la administración de Invial (sic).
5.4 Insiste, no obstante, la querellante que existe el vicio por la ausencia `...en la motivación del acto de los motivos que llevaron a los autores del supuesto informe técnico a hacer desaparecer el cargo y la razón que lo llevaron a eliminar ese cargo y no otro...´. Al respecto debe subrayarse en este punto, que la existencia del informe técnico es la `partida de nacimiento´ de la conjunto de actos administrativos que emergen de medidas como la aplicada por el Invial (sic). Es así como del estudio de este documento se evidencia que el retiro de la querellante, así como el de otros funcionarios que hasta ese momento se desempeñaban en distintos cargos en el Invial (sic), no es producto de la casualidad sino de un estudio concienzudo en el que se proponen las medidas contenidas en dicho estudio. En el mismo se señalan las unidades administrativas a las que se aplicarían tales medidas y el impacto o efecto que generaría su aplicación, sobre personal adscrito a esas y no a otras unidades; no obstante, ello no es óbice para que la administración dé cumplimiento al requisito impuesto por la Ley en cuanto a realizar las gestiones para su reubicación; lo cual ha sido así establecido, en resguardo a la estabilidad del funcionario público; de tal forma, que no es sino al término del tiempo previsto en la Ley cuando la administración procede a su retiro de la administración.
5.5 Ahora bien, del análisis exhaustivo de las actas insertas en el expediente administrativo y demás documentos analizados, se evidencia con toda claridad que el Invial (sic) motivó suficiente y ampliamente la serie de actos administrativos dictados con ocasión de la restructuración administrativa de las dependencias sujetas a esta medida y justifican, igualmente el retiro de la querellada del cargo de recaudadora desempeñado por ésta en el mencionado ente público. Como consecuencia d lo expuesto, el Tribunal desestima el alegato de la querellante y así se decide.
6 En cuanto a los vicios de la notificación del acto administrativo de remoción; de la nulidad de este acto administrativo de remoción por fundamentarse en el Decreto Nº 1.527, que en criterio del apoderado actor, está viciado de nulidad absoluta y de la falsedad de las gestiones reubicatorias denunciada por el querellante, observa el Tribunal:
6.1 Que por haber emitido pronunciamiento sobre la nulidad del Decreto 1.527, en el título 3 del presente capítulo, se omite toda referencia a este instrumento. Dicho lo cual, se pasa a analizar los actos de notificación y remoción. Corre inserto al folio 10 de la pieza No. 2 del expediente de la presente causa, copia certificada de la Resolución No. PRE2001-228 de fecha 05 de diciembre de 2001, la cual satisface plenamente los requisitos contenidos en el Artículo 18, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según el cual, `Todo acto administrativo deberá contener: 1. Nombre del Ministerio u organismos a que pertenece el órgano que emite el acto; 2. Nombre del órgano que emite el acto; 3. Lugar y fecha donde el acto es dictado; 4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido; 5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes; 6. La decisión respectiva, si fuere el caso; 7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicación de la titularidad con que actúen, e indicación expresa, en caso de actuar por delegación, del número y fecha del acto de delegación que confirió la competencia; 8. El sello de la oficina.´ El acto de remoción contiene todos los requisitos señalados.
6.2 Riela al folio 14 de la misma pieza No. 2 del expediente de la presente causa, copia certificada de comunicación de fecha 05 de diciembre de 2001, dirigida a la recurrente con la finalidad de notificarle que con fundamento en el Decreto 1.527, de fecha 3 de diciembre de 2001, publicado en Gaceta Oficial del Estado Carabobo Extraordinaria No. 1281, de fecha 4 de diciembre de 2001, se dictó Resolución No. PRE2001-228 mediante la cual se la remueve de su cargo.
6.3 Rielan a los folios 85, 86 y 87 de la pieza principal, tres (03) circulares mediante las cuales se convoca, respectivamente, al personal adscrito a las oficinas administrativas, al peaje la Entrada y al peaje Guacara, a una reunión a celebrarse en el lugar, fecha y hora indicadas, según alegan los representantes judiciales de la querellante, el propósito de estas reuniones era hacer entrega personal a los funcionarios afectados por la medida de reducción, entre ellos la querellante, de las resoluciones mediante las cuales se los removía de sus cargos y pasaban a la situación de disponibilidad; no obstante, el personal no atendió la señalada convocatoria; en su lugar, el mismo 05 de diciembre de 2001, llevaron a cabo una protesta ante las puertas de la Sede del Instituto, según acta levantada por la Defensoría del Pueblo, Delegación Carabobo y según reseña el Diario Notitarde en su edición del 06 de diciembre de 2001, página 4/Ciudad, por haberse constituido en la Sede del Invial (sic) en la citada fecha, 05 de diciembre de 2001; fotocopias de las cuales rielan a los folios del 88 al 92 y 93, respectivamente; en la que se recogen los hechos que allí tuvieron lugar, así como la declaración de los representantes del referido Instituto, leyéndose en la línea seis (06) del folio 90, la exposición hecha por la Dra. L. Márquez del Invial (sic), según lo cual, ratifica a los representantes de los funcionarios la información sobre la medida.
6.4 Ante tal dificultad, la administración acordó, según se evidencia de acta que neta al folio 18 de la pieza N° 2 del 05 de diciembre de 2001, proceder a realizar la notificación por prensa de la querellante, de conformidad con el Artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de haber resultado impracticable la notificación personal de la querellante de la Resolución de Remoción, conforme al contenido del acta de la Defensoría del Pueblo y a lo afirmado por la defensa. Cuyo cartel riela al folio 21 de la misma pieza N° 2.
6.5 Así pues, se evidencia de los documentos analizados que la administración del Invial (sic) intento, sin éxito, practicar la notificación personal de la querellante, conforme a lo establecido por el Artículo 75 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante lo cual, según alegatos de sus representantes judiciales, procedió a practicar la notificación en la forma prescrita en el Artículo 76, del mismo texto legal. Se observa de los mencionados documentos, que la notificación se realizó con estricto apego a las previsiones de Ley. En el entendido que las medidas de reducción de personal no tienen por qué notificarse ab-initio a los funcionarios afectados; pues, por no tratarse de un procedimiento sancionatorio, la sustanciación del expediente administrativo corresponde por entero a la administración y en ello sólo participan los funcionarios, que en virtud de sus cargos, tienen injerencia en este tipo de asuntos; no obstante, la administración publicó la Providencia Administrativa dictada con fundamento en la aprobación de la Junta Directiva en su reunión ordinaria N° 124 de fecha 21 de agosto de 2001, publicada en la Gaceta Oficial No. 2.355 del 28 de setiembre de 2001 que riela al folio 264 de la pieza `RECAUDOS´ del expediente 7.821. En atención a todo lo expuesto se desestiman los alegatos de la querellante, en cuanto a los vicios de la notificación del acto administrativo de remoción y a la nulidad del acto administrativo de remoción en sí mismo y así se declara.
7 En cuanto a los vicios de la notificación del acto administrativo de retiro y a la nulidad de este acto administrativo de retiro, observa el Tribunal:
7.1 Riela al folio 255 de la pieza No. 2, del presente expediente, la decisión de la administración del 01 de febrero de 2002, mediante la cual se procede a retirar a la querellante de su cargo y al folio 260 riela acta de fecha 5 de febrero de 2002, levantada por el Presidente (e) del Invial (sic), Ing. Abdón Vivas O’Connor, la cual no fue impugnada por la querellante, según la cual `por haber resultado impracticable la notificación personal de la decisión de Retiro´ de la querellante, `se acuerda realizar su notificación por prensa de conformidad con el Artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.´ En tal sentido, en fecha 5 de febrero de 2002, se ordena proceder a efectuar la publicación del cartel correspondiente; el mismo, en efecto, aparece publicado el 8 de febrero de 2002, en el Diario El Carabobeño, que riela al folio 263 de la pieza No. 2 del presente expediente.
7.2 Del análisis exhaustivo realizado de toda la documentación contenida en la pieza `RECAUDOS´ del expediente 7.821, del contenido del expediente personal de la querellante, pieza Nº. 2 del presente expediente, del contenido de los documentos que rielan en las actas del expediente, pieza principal, y de las pruebas aportadas por la parte querellada, tanto las presentadas como anexos al escrito de contestación y las promovidas en la oportunidad legal correspondiente, así como de los argumentos de la defensa, forzoso es concluir que los actos dictados con ocasión de la reducción de personal están ajustados a derecho y en particular el de retiro de la querellante de La administración pública regional. En atención a todo lo expuesto, el Tribunal desestima el alegato de la querellante y así se declara…” (Negrillas de original).
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN
DE LA APELACIÓN
En fecha 16 de septiembre de 2003, el Abogado Neptalí Olvino Tovar, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del recurrente, presentó escrito de fundamentación a la apelación, con fundamento en lo siguiente:
Alegó que, “…En fecha 16 de Junio del 2003 el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Centro Norte dictó sentencia declarando Sin Lugar el recurso de Nulidad (...), sin haber tomado en cuenta los graves vicios de Nulidad Absoluta que adolecen el decreto 1.527 emanado del ciudadano Gobernador del Estado Carabobo de fecha 03 de Diciembre de 2.001 (sic)...” (Destacado de la cita).
Denunció, “…la manifiesta incompetencia de la Autoridad que dictó el acto administrativo ya que de conformidad con el Artículo 22, letra i, de la Ley de Reforma Parcial de la Ley mediante la cual el Estado Carabobo asume la administración y mantenimiento de la vía de comunicación terrestre, Ley que crea y rige el funcionamiento del ente querellado, es al Director General del Instituto a quien le compete dicha atribución y el cartel de Notificación de Retiro fue suscrito por el ciudadano Presidente del Instituto, por delegación de firma del Gobernador del Estado Carabobo (…). Lo expuesto afectaría el acto de Nulidad absoluta a tenor de lo dispuesto en el artículo 19, numeral 4, de la LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS...”.
Que, el mencionado Decreto Nº 1.527 suscrito en fecha 03 de diciembre de 2001 por el Gobernador del estado Carabobo se encuentra viciado de nulidad en virtud de que “…la motivación empleada por el Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Carabobo es insuficiente, contradictoria e incongruente por cuanto no hace mención a que la decisión de retira (sic) a los Funcionarios Públicos adscritos a este Instituto sea producto de una medida de reducción de personal fundada en una causal determinada, tampoco demuestra haber satisfecho el requisito esencial relativo a la necesidad de acompañar junto con la solicitud de reducción de personal un resumen del expediente administrativo que sería objeto de dicha medida (…) y que haya realizado las gestiones reubicatorias de rigor…”.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer del recurso de apelación interpuesto por el Abogado Neptalí Olvino, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada el 16 de junio de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, y al efecto observa:
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo siguiente:
Artículo 110: “Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
Conforme a la norma transcrita, se evidencia que las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo constituyen la Alzada de los Tribunales Contenciosos Administrativos para conocer en apelación de un recurso contencioso administrativo de naturaleza funcionarial.
Con base en las consideraciones realizadas, ut supra, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada en fecha 16 de junio de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte. Así se decide.
-V-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse respecto al recurso de apelación interpuesto por el Abogado Neptalí Olvino Tovar, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada en fecha 16 de junio de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con medida de amparo cautelar y a tal efecto observa lo siguiente:
El presente caso gira en torno a la pretensión de la parte recurrente referida a la nulidad absoluta del acto administrativo que contiene su “…colocación en situación de disponibilidad y, el de mi retiro, fundamento (sic) a los (sic) establecido en los artículos 19, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo, en concordancia con los artículos 25, y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela...”, con motivo de una reducción de personal en el Instituto Autónomo Regional de Vialidad del Estado Carabobo “…alegando un supuesto `proceso de modificación de servicios y cambios en la organización administrativa´ que en realidad no existe…” (Negrillas de original).
Al respecto, el Juzgado a quo declaró sin lugar el recurso interpuesto, determinando que “…los actos dictados con ocasión de la reducción de personal están ajustados a derecho y en particular el de retiro de la querellante de la administración pública regional…”.
En tal sentido, el Apoderado Judicial de la parte recurrente apeló de la decisión dictada, señalando que el Juez de Instancia no tomó “…en cuenta los graves vicios de Nulidad Absoluta que adolecen el Decreto 1.527 emanado del ciudadano Gobernador del Estado Carabobo de fecha 03 de Diciembre de 2.001…”, ni “…la manifiesta incompetencia de la Autoridad que dictó el acto administrativo…”, asimismo, arguyó que “…la motivación empleada por el Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Carabobo es insuficiente, contradictoria e incongruente por cuanto no hace mención a que la decisión de retira (sic) a los Funcionarios Públicos adscritos a este Instituto sea producto de una medida de reducción de personal fundada en una causal determinada, tampoco demuestra haber satisfecho el requisito esencial relativo a la necesidad de acompañar junto con la solicitud de reducción de personal un resumen del expediente administrativo que sería objeto de dicha medida (…) y que haya realizado las gestiones reubicatorias de rigor…”
Ahora bien, esta Corte a los efectos de constatar los alegatos esgrimidos por la parte apelante, observa:
Con relación a “…la manifiesta incompetencia de la Autoridad que dictó el acto administrativo…”, alegada por el Apoderado Judicial de la ciudadana Betty Hortencia Pinzón Duarte, en su fundamentación de la apelación, este Órgano Jurisdiccional evidencia que el referido alegato no fue esgrimido por la parte recurrente en su recurso contencioso administrativo funcionarial. Al respecto, es necesario traer a colación el criterio establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 1.144 de fecha 31 de agosto de 2004 (caso: Representaciones Dekema C.A.), en el cual asentó:
“…Es así, como los medios de gravamen y dentro de estos la apelación, están dirigidos a proporcionar una nueva oportunidad de control de la actividad de los particulares, en tanto que las acciones de impugnación, del tipo de casación, se dirigen al control jurídico de la actividad de los jueces al sentenciar. Con base a tales premisas, la doctrina ha clasificado los medios de impugnación, distinguiendo entre los medios de gravamen (recursos ordinarios) y medios de impugnación (recursos extraordinarios). En unos y otros es necesario que la decisión cuestionada haya ocasionado un gravamen a quien la interpone, pero en el medio de gravamen el perjuicio que ocasiona el fallo provoca, indefectiblemente, la sustitución del proveimiento impugnado por uno emanado del juez llamado a conocer del recurso.
En este orden de ideas, debe señalarse que la apelación, como medio de gravamen típico, está relacionada con el principio de doble grado de jurisdicción, el cual supone que la decisión sucesiva de la controversia en dos instancias tiene mayores probabilidades de alcanzar la justicia, la cual como es sabido se constituye como el fin último del proceso.
Al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, conforme a lo apelado, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación; de su lado, los medios de impugnación no se sustentan en el derecho a obtener una nueva sentencia sobre la misma pretensión, sino en el derecho a obtener la anulación de una sentencia por determinados vicios de forma o de fondo.
Es claro pues, que con la apelación se busca una completa revisión de la controversia y no sólo del fallo cuestionado. No obstante, conviene clarificar que a este respecto existen limitaciones, entre las cuales vale mencionar que al apelante le está vedado el pretender establecer hechos diferentes, nunca discutidos, o variar esencialmente los ya planteados, cambiando por tanto los extremos de la litis; sin embargo, sí se encuentra posibilitado de argüir fundamentos de derecho, incluso no esgrimidos en primera instancia, pero relacionados con los mismos hechos. En otros términos, pueden sumarse argumentaciones jurídicas, mas no pueden cambiarse las circunstancias fácticas del asunto a ser revisado por el tribunal de alzada…”. (Resaltado de esta Corte).
De la sentencia ut supra transcrita, se evidencia la prohibición que tienen las partes de aportar en segunda instancia nuevos elementos que se configuren en un cambio de los términos en los que quedó trabada la litis.
En vista de lo anterior, considera este Órgano Jurisdiccional que resulta improcedente entrar a revisar el alegato esgrimido por la parte recurrente, en relación a “…la manifiesta incompetencia de la Autoridad que dictó el acto administrativo…”, expuesto en el escrito de fundamentación del recurso de apelación, por cuanto el mismo constituye una innovación a la pretensión inicial, lo cual no le está permitido al Juez de Alzada conocer, en virtud, que ello iría en desmedro del derecho a la igualdad y a la defensa de la parte recurrida, esto es, Instituto Autónomo Regional de Vialidad del estado Carabobo, razón por la cual esta Corte desecha el presente alegato. Así se decide.
Asimismo, esgrimió la Representación Judicial de la ciudadana Betty Hortencia Pinzn Duarte, en su escrito recursivo, que la motivación que sirvió de fundamento a la Administración a los fines de dictar el acto administrativo impugnado,“…es insuficiente, contradictoria e incongruente por cuanto no hace mención a que la decisión de retira (sic) a los Funcionarios Públicos adscritos a este Instituto sea producto de una medida de reducción de personal fundada en una causal determinada, tampoco demuestra haber satisfecho el requisito esencial relativo a la necesidad de acompañar junto con la solicitud de reducción de personal un resumen del expediente administrativo que sería objeto de dicha medida (…) y que haya realizado las gestiones reubicatorias de rigor…”.
Al respecto, esta Corte observa que en fecha 21 de agosto de 2001, se sometió a consideración de la Junta Directiva del Instituto Autónomo Regional de Vialidad del estado Carabobo, el Informe Técnico elaborado a los fines “…de fundamentar las necesidades de reestructuración, y el análisis concreto de las necesidades de reorganización administrativa de las distintas unidades administrativas…” del referido Instituto, siendo las unidades sometidas a tal proceso reorganizativo“…las Estaciones de Peaje, Operaciones, Administrativas y Contraloría Interna…”, aprobado dicho informe en la referida fecha, y “…remitiendo a la Secretaría de Planificación, Ambiente y Ordenación del Territorio del estado Carabobo, y la Ofician (sic) Central de Personal del Ejecutivo Regional, el informe técnico que soporta la reducción de personal, así como los recaudos del personal afectado, a los fines de su revisión y aprobación fundamentados en la modificación de los servicios y cambios en la organización administrativa…” (vid. folio 2 del expediente administrativo).
De igual forma, se evidencia que mediante Gaceta Oficial del estado Carabobo N° 2.355 de fecha 28 de septiembre de 2001, se aprobó la propuesta de reorganización del referido Instituto Autónomo, por lo que en vista de lo anterior, en fecha 03 de diciembre de 2001, el Gobernador de la mencionada entidad en Consejo de Secretario, dictó el Decreto N° 1.527 publicado en Gaceta Oficial N° 1.281 Extraordinario de fecha 04 de diciembre de 2001, mediante el cual se decretó el proceso de reducción de personal del Instituto Autónomo Regional de Vialidad del estado Carabobo.
En tal sentido, el Presidente del Instituto recurrido convocó en fecha 05 de diciembre de 2001, a los funcionarios adscritos a las oficinas administrativas y estaciones de peajes, a los fines de notificarle sobre el proceso de reducción de personal que se llevaría a cabo dentro del mencionado Instituto, así como de los funcionarios afectados por tal medida, tal como consta a los folios ochenta y cinco (85) al ochenta y siete (87) del expediente judicial.
Consta igualmente al folio diez (10) del expediente administrativo, que en fecha 05 de diciembre de 2001, mediante Resolución Nº PRE2001-228 suscrita por el Presidente del Instituto Autónomo Regional de Vialidad del estado Carabobo, por delegación del Gobernador de dicho estado, se le notificó a la ciudadana Betty Hortencia Pinzón Duarte, de su remoción del cargo de Recaudador desempeñado en el referido Instituto, así como de su pase a situación de disponibilidad por el término de un (1) mes contado a partir de la fecha de su notificación, a los fines de realizarse las gestiones reubicatorias pertinentes.
Ahora bien, se observa de los autos que corre inserta acta levantada en fecha 05 de diciembre de 2001, mediante la cual se dejó constancia de no haberse efectuado la notificación personal de la referida ciudadana (vid. folio 18 del expediente administrativo), razón por la cual de conformidad con lo establecido en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se procedió a ordenar su notificación por carteles, siendo publicado el referido cartel de notificación en fecha 08 de diciembre de 2001, en el Diario “Notitarde” de la ciudad de Valencia, estado Carabobo (vid. folio 21) siendo que, una vez transcurrido el lapso de quince (15) días hábiles desde la publicación del respectivo cartel, se le entendería notificada del acto administrativo contenido en la Resolución Nº PRE2001-228 de fecha 05 de diciembre de 2001, configurándose tal notificación en fecha 29 de diciembre de 2001, comenzado en consecuencia a computarse a partir de este momento, el lapso de un (1) mes a los fines de realizarse las gestiones reubicatorias pertinentes.
Al respecto, es necesario destacar que para que sea válido el retiro de los funcionarios afectados por una medida de reducción de personal, en virtud de los cambios en la organización administrativa, como en se evidencia en el presente caso, debe dejarse constancia en el expediente que el mismo fue precedido por las gestiones reubicatorias efectuadas por la Administración a fin de salvaguardar el derecho a la estabilidad del funcionario.
En tal sentido, el Reglamento de Carrera Administrativa en sus artículos 84, 85 y 86, ha previsto lo siguiente:
“Artículo 84 - Se entiende por disponibilidad la situación en que se encuentran los funcionarios de carrera afectados por una reducción de personal o que fueren removidos de un cargo de libre nombramiento y remoción.
El período de disponibilidad tendrá una duración de un mes contado a partir de la fecha de notificación, la cual deberá constar por escrito”.
“Artículo 86 - Durante el lapso de disponibilidad la Oficina de Personal del organismo, tomará las medidas necesarias para reubicar al funcionario.
La reubicación deberá hacerse en un cargo de carrera de similar o superior nivel y remuneración al que el funcionario ocupaba para el momento de la reducción de personal, o de su designación en el cargo de libre nombramiento y remoción”.
De las normas transcritas, se desprende que aquellos funcionarios de carrera que hayan resultado afectados por una reducción de personal o hubiesen sido removidos de un cargo de libre nombramiento y remoción, pasarán a un período de disponibilidad de un mes, durante el cual, la Oficina de Personal respectiva deberá realizar las gestiones tendentes a la reubicación del funcionario en un cargo de similar o superior nivel y remuneración, o en el cargo de libre nombramiento y remoción. De esta manera, las gestiones reubicatorias vienen a constituir una expresión al principio de estabilidad, por lo que no puede entenderse la reubicación como una simple formalidad sino una obligación que se cumple, a través de actos materiales, que demuestren la verdadera intención de la Administración de tratar de reubicar al funcionario removido.
Precisado lo anterior, se evidencia de las actas que conforman el expediente administrativo, que en fecha 02 de enero de 2002, el Presidente del Instituto Autónomo Regional de Vialidad del estado Carabobo, solicitó mediante comunicaciones dirigidas al ciudadano Presidente de la Fundación Cabriales (vid. Folio 23), Presidente de la Fundación del Niño del estado Carabobo (vid. Folio 31), Director General de Defensa Civil del estado Carabobo (vid. Folio 39), Presidente del Instituto de la Vivienda del estado Carabobo (vid. Folio 47), Presidente de la Fundación “José Luis Fachin de Boni” (vid. Folio 55), Procurador General del estado Carabobo (vid. Folio 63), Presidente de la Fundación Servicio de Atención al Menor del estado Carabobo (FUNDAMENOR) (vid. Folio 71), Director General del Instituto Autónomo de Aeropuerto del estado Carabobo (vid. Folio 88), Presidente de la Fundación para la Solidaridad (FUNDASOL) (vid. Folio 96), Vicepresidente Ejecutivo de la Fundación para el Patrimonio Histórico y Cultural del estado Carabobo (FUNDAPATRIA) (vid. Folio 100), Presidente de la Fundación Alegría (FUNDALEGRIA) (vid. Folio 112), Presidente del Instituto Autónomo de Salud del estado Carabobo (INSALUD) (vid. Folio 120), Comandante de la Policía del estado Carabobo (vid. Folio 128), Director General del Instituto Puerto Autónomo de Puerto Cabello (vid. Folio 136), Presidente del Fondo de Cooperación Estado Comunidad (vid. Folio 144), Presidente del Servicio de Atención Inmediata del estado Carabobo (vid. Folio 152), Director de la Oficina Central de Personal del Ejecutivo del estado Carabobo (vid. Folio 160), Presidente del Consejo Regional Estadal del estado Carabobo (vid. Folio 168), Presidente de la Fundación Regional para la Prevención y Extinción de Incendios Forestales (vid. Folio 170), Presidente de la Fundación de Ayuda a Niños de la Calle (vid. Folio 184), Presidente de la Fundación Amigos Unidos Para el Bienestar (FUNDAMIGOS) (vid. Folio 192), Presidente de la Fundación Carabobeña para el Desarrollo del Deporte (FUNDADEPORTE) (vid. Folio 200), Presidente de la Fundación para la Coordinación de los Servicios Policiales del estado Carabobo (vid. Folio 208); la reubicación de la ciudadana Betty Hortencia Pinzón Duarte, dentro de sus respectivos organismos. Asimismo, corre inserto al folio doscientos veintitrés (223) del referido expediente, Memoradum de fecha 02 de febrero de 2002, emanado de la Presidencia del Instituto recurrido y dirigido a la Dirección General de dicho Órgano, a los fines de gestionar la reubicación interna de la mencionada ciudadana.
En tal sentido, se observa Oficio N° 0046/2002 de fecha 22 de enero de 2002, emanado de la Dirección de Recursos de la Secretaría de Seguridad y Orden Público del estado Carabobo (vid. Folio 224), así como comunicaciones de fecha 15 de enero de 2002, suscrito por el Jefe de Servicios Administrativos de la Fundación Cabriales (vid. Folio 225), comunicación de fecha 25 de enero de 2002, emanado del Presidente de la Fundación Regional para la Prevención y Extinción de Incendios Forestales (FUNDAINCENDIOS) (vid. Folio 226), comunicación de fecha 15 de enero de 2002, emanada de la Presidencia de la Fundación del Niño del estado Carabobo (vid. Folio 227), de fecha 16 de enero de 2002, suscrita por el Presidente de la Fundación para la Coordinación de los Servicios Policiales del estado Carabobo (vid. Folio 228), de fecha 10 de enero de 2002, emanada del Presidente del Instituto Autónomo de Salud del estado Carabobo (INSALUD) (vid. Folio 229), de fecha 15 de enero de 2002, suscrita por el Presidente de la Fundación “José Luis Fachin de Boni” (vid. Folio 230), de fecha 14 de enero de 2002, emanada del Presidente de la Fundación Amigos Unidos Para el Bienestar (FUNDAMIGOS) (vid. Folio 231), comunicación de fecha 10 de enero de 2002, suscrito por el Vicepresidente Ejecutivo de la Fundación para el Patrimonio Histórico y Cultural del estado Carabobo (FUNDAPATRIA) (vid. Folio 232), de fecha 08 de enero de 2002, emanada del Presidente de la Fundación para la Solidaridad (FUNDASOL) (vid. Folio 233), de fecha 11 de enero de 2002, suscrita por el Jefe de Personal de la Fundación del Niño (vid. Folio 234), de fecha 07 de enero de 2002, suscrita por el Presidente de la Fundación Servicio de Atención al Menor del estado Carabobo (FUNDAMENOR) (vid. Folio 235), de fecha 11 de enero de 2002, emanada del Presidente del Consejo Legislativo del estado Carabobo (vid. Folio 236), de fecha 09 de enero de 2002, suscrita por el Director General de Recursos Humanos del Instituto Puerto Autónomo de Puerto Cabello (vid. Folio 243), de fecha 08 de enero de 2002, emanada de la Dirección general de la Oficina Central de Personal de la Gobernación del estado Carabobo (vid. Folio 245), de fecha 04 de diciembre de 2002, suscrita por el Presidente del Fondo de Cooperación Estado Comunidad (vid. Folio 246), de fecha 04 de enero de 2002, emanada del Presidente de la Fundación Alegría (FUNDALEGRIA) (vid. Folio 247), de fecha 04 de enero de 2002, suscrita por el Presidente de la Fundación Carabobeña para el Desarrollo del Deporte (FUNDADEPORTE) (vid. Folio 248), de fecha 04 de enero de 2002, emanada del Director General del Instituto Autónomo de Aeropuerto del estado Carabobo (vid. Folio 249), de fecha 07 de enero de 2002, suscrita por el Director General de Defensa Civil del estado Carabobo (vid. Folio 250), de fecha 07 de enero de 2001, emanada del Presidente del Servicio de Atención Inmediata del estado Carabobo (vid. Folio 251), de fecha 09 de enero de 2002, suscrita por el Director General del Instituto de la Vivienda del estado Carabobo (vid. Folio 252), de fecha 05 de enero de 2002, emanada del Jefe de Departamento de Personal de la Procuraduría General del estado Carabobo (vid. Folio 253), así como Memoradum de fecha 07 de enero de 2002, suscrito por la Directora General del Instituto Autónomo Regional de Vialidad del estado Carabobo, mediante el cual informan que las gestiones reubicatorias de la ciudadana Betty Hortencia Pinzón Duarte, dentro de sus respectivos organismos resultaron infructuosas.
Vistos los resultado de las gestiones reubicatorias correspondiente de la mencionada ciudadana, en fecha 01 de febrero de 2002, se dictó acto administrativo mediante el cual se le notificó de su retiro del cargo de Recaudador desempeñado en el Instituto Autónomo Regional de Vialidad del estado Carabobo, y en consecuencia se ordenó tramitar el pago de prestaciones sociales así como su incorporación al Registro de Elegibles para los cargos cuyos requisitos reúna, procediendo a notificarla del mencionado acto administrativo mediante cartel publicado en el Diario “El Carabobeño” en fecha 07 de febrero de 2002, al haber sido impracticable la notificación personal, tal como consta en el acta que corre inserta al folio doscientos sesenta (260) del expediente administrativo, siendo que, transcurrido el lapso de quince (15) días hábiles desde su publicación, se le entendería por notificada de conformidad con lo establecido en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, configurándose tal notificación en fecha 28 de febrero de 2002.
Dadas las consideraciones que anteceden, esta Corte estima que en el caso sub examine el procedimiento de reducción de personal con ocasión del proceso de reorganización administrativa que se llevaba a cabo en el Instituto Autónomo Regional de Vialidad del estado Carabobo, fue realizado de conformidad con lo establecido en las normativas legales, asimismo considera este Órgano Jurisdiccional que la remoción y retiro de la ciudadana Betty Hortencia Pinzón Duarte, del cargo de Recaudador desempeñado en el mencionado organismo, fue ajustada a derecho, toda vez, que se evidencia que al haberse dictado el acto administrativo mediante el cual se le removió del referido cargo, la Administración procedió a realizar efectivamente las gestiones reubicatorias correspondientes, evidenciándose de actas que las misma fueron infructuosas, siendo lo procedente en derecho, su retiro y posterior incorporación al Registro de Elegibles para cuyos requisitos reúna, razón por la cual debe forzosamente esta Alzada desechar el alegato esgrimido por la parte apelante. Así se decide.
En vista de lo antes expuesto, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso de apelación ejercido por el Apoderado Judicial de la parte recurrente y en consecuencia CONFIRMA la decisión dictada el 16 de junio de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con medida de amparo cautelar por la ciudadana Betty Hortencia Pinzón Duarte, contra el Instituto Autónomo Regional De Vialidad del Estado Carabobo. Así se decide.
-VI-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por el por el Abogado Neptalí Olvino, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada el 16 de junio de 2003, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con medida de amparo cautelar por la ciudadana BETTY HORTENCIA PINZÓN DUARTE, asistida de Abogados, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO REGIONAL DE VIALIDAD DEL ESTADO CARABOBO.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen y déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los quince (15) días del mes de diciembre de dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
Ponente
El Juez Vicepresidente,
EFREN NAVARRO
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
Exp. N° AP42-N-2003-003403
ES/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,
|
