TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Número AB42-R-2004-000070

El 24 de septiembre de 2004, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió el Oficio Nº 815-04, de fecha 16 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano SAMUEL PEÑA, titular de la cédula de identidad Nº 1.867.916, asistido por el abogado Francisco Lepore Girón, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 39.093, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO SUCRE DEL ESTADO MIRANDA.

Tal remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesta en fecha 21 de julio de 2004, por el abogado Francisco Lepore Girón, actuando con el carácter de representante judicial del querellante, contra el Auto dictado por el aludido Juzgado Superior de fecha 15 de julio de 2004, mediante la cual declaró la CADUCIDAD del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

El 1 de febrero de 2005, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Jueza María Enma León Montesinos y, se dio inicio a la relación de la causa cuya duración será de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante deberá presentar las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta la apelación interpuesta.

En fecha 8 de marzo de 2005, el abogado Francisco Lepore Girón, consignó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.

Por auto de fecha 13 de abril de 2005, se dejó constancia del vencimiento del lapso de promoción de pruebas, sin que las partes hubiesen hecho uso de tal derecho y se fijo el día y hora para que tuviera lugar la realización del acto de informes en forma oral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 27 de abril de 2005, siendo el día y la hora para la realización del acto de informes en forma oral, se dejó constancia de la comparecencia de la representación judicial del querellante y de la no comparecencia de la representación judicial de la representación judicial de la parte querellada. La representación judicial de la parte querellante consignó escrito de conclusiones.

Por auto de fecha 28 de abril de 2005, se dijo “Vistos”, y se ordenó fijar sesenta (60) días continuos para dictar sentencia en la presente causa.

En fecha 4 de mayo de 2005, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

Por auto de fecha 16 de septiembre de 2010, por cuanto en fecha seis (6) de noviembre de 2006, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Emilio Ramos González, Presidente, Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente y Alejandro Soto Villasmil, Juez; este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encuentra, en el entendido que el lapso de los tres (3) días de despacho a que se contrae el artículo 90 del código de Procedimiento Civil comenzará a transcurrir el día de despacho siguiente a la presente fecha. Se reasignó la ponencia al ciudadano Juez EMILIO RAMOS GONZÁLEZ, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la corte dicte la decisión correspondiente.

En fecha 16 de septiembre de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito presentado el 7 de julio de 2004, el ciudadano Samuel Peña, debidamente asistido por el abogado Francisco Lepore Girón, supra identificado, ejerció recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, exponiendo los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que “[ingresó] a prestar servicios en el Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda, el 01 de Junio de 1997 como auditor adscrito a la Dirección de Rentas Municipales hasta el 2 de Marzo del 2001 en que [fue] Removido del cargo de Auditor Fiscal I (…) Desde entonces, [ha] realizado gestiones para hacer efectivo el cobro de [sus] prestaciones sociales sin tener éxito alguno” [Corchetes de esta Corte].

Alegó como fundamento de la tempestividad del ejercicio de su acción, que a pesar de que egresó de la Administración Municipal durante la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa, la cual contemplaba un lapso de caducidad de seis (6) meses en su artículo 82, para intentar la acción de cobro de prestaciones sociales, que “(…) a partir del reconocimiento por parte de la ALCALDÍA (…) del crédito por concepto de prestaciones sociales a [su] favor, se convierte en una obligación personal que se suscribe a la prescripción especial decenal conforme al Artículo 1977 del Código Civil (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

Así mismo, invocó la sentencia Nº 2002-2509 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 19 de septiembre de 2002.

Finalmente, detalló conceptos y montos adeudados “(…) por haber prestado servicios por un período de nueve (9) años ocho (8) meses y cinco (5) día en la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO SUCRE DEL ESTADO MIRANDA (…)”, solicitó se acuerde la corrección monetaria, el pago de los intereses de mora con base en los artículos 1277 del Código Civil y 668 de la Ley Orgánica del Trabajo. (Mayúsculas del original).

II
DEL FALLO APELADO

Mediante decisión de fecha 15 de julio de 2004, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, esgrimiendo como fundamento de su decisión la siguiente consideración:

“(…) observa el Tribunal que lo aquí interpuesto es una querella cuyo lapso hábil para intentarla era el de seis (6) meses que establecía el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, cual era el texto vigente rector de la materia para el momento en que nació el derecho a accionar las prestaciones sociales al actor, dado que dicho beneficio se generó con ocasión de una relación funcionarial que concluyó según sus propios dichos el 02/03/2001, al no haberlo hecho en ese tiempo caducó el derecho a accionarlas, dado que el sólo hecho de que la Administración de información a los ex funcionarios sobre el monto y estado de en que se encuentran sus ‘acreencias’, no cambia la naturaleza de la modalidad ni de el tiempo que la Ley ha establecido para accionar en su contra, admitir cosa distinta atentaría contra el principio de seguridad jurídica que debe informar todo tipo de relación o reclamo.
Así pues, al haber intentado el actor la presente querella luego de transcurridos más de tres (3) años desde su egreso de la Administración Pública Municipal, la misma resulta incoada extemporáneamente por caducidad, y así se decide.
Con fundamento en lo antes señalado el Tribunal declara la CADUCIDAD en la presente querella interpuesta por el ciudadano SAMUEL PEÑA, asistido por el abogado Francisco S. Lepore Girón, contra la Alcaldía del Municipio Autónomo Sucre del Estado Miranda” (Mayúsculas del original).

III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

Mediante escrito presentado en fecha 8 de marzo de 2005, el abogado Francisco Lepore Girón, actuando con el carácter de representante judicial de la parte querellante, esgrimió como fundamento de su apelación los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que, “La sentencia es nula cuando no contiene las determinaciones indicadas en el Artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, (…). Sin embargo, el juez debe fundamentar muy bien su sentencia, independientemente de que la misma sea o no corta (…)”.

Arguyó, que “(…) el Tribunal Superior Quinto Contencioso Administrativo de la Región Capital no [decidió] de manera expresa y precisa con arreglo a las pretensiones deducidas ya a las excepciones o defensas opuestas, (…) sólo se limitar (sic.) a declarar la inadmisibilidad por haber operado la CADUCIDAD sin siquiera hacer una breve mención a los alegatos (…) esgrimidos que desvirtuaban la supuesta caducidad, a pesar de haber fundamentado suficientemente [su] criterio en cuanto a la tempestividad de la acción (…)” (Mayúsculas y negrillas del original) [Corchetes de esta Corte].

Que, “(…) si consideraba el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, insuficientes las sentencias y consideraciones alegadas (…) para desvirtuar la caducidad pretendida por el querellado conforme a lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, debió entonces fundamentar y/o motivar tal negativa y no simplemente declarar la caducidad haciendo una simple operación matemática de la fecha en que se notificó el acto administrativo de remoción y la fecha cuando se interpuso la querella”

Finalmente, en razón a todo lo anteriormente esgrimido denunció la violación del artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y de la norma supletoria establecida en el Artículo 243 ordinal 5 del Código de Procedimiento Civil, arguyendo en consecuencia la existencia del vicio de incongruencia.

IV
COMPETENCIA

Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Mediante decisión de fecha 15 de julio de 2004, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, esgrimiendo como fundamento de tal decisión que dicho recurso fue interpuesto de forma intempestiva, esto es, fuera del lapso de caducidad de seis (6) meses para el ejercicio de la acción, previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de marras, por cuanto se evidenciaba que “(…) dicho beneficio se generó con ocasión de una relación funcionarial que concluyó según sus propios dichos el 02/03/2001, al no haberlo hecho en ese tiempo caducó el derecho a accionarlas, (…). Así pues, al haber intentado el actor la presente querella luego de transcurridos más de tres (3) años desde su egreso de la Administración Pública Municipal, la misma resulta incoada extemporáneamente por caducidad, y así se decide”.

Por su parte, la representación judicial de la parte actora, señaló en su escrito de fundamentación a la apelación, que “(…) el Tribunal Superior Quinto Contencioso Administrativo de la Región Capital no [decidió] de manera expresa y precisa con arreglo a las pretensiones deducidas ya a las excepciones o defensas opuestas, (…) sólo se limitar (sic.) a declarar la inadmisibilidad por haber operado la CADUCIDAD sin siquiera hacer una breve mención a los alegatos (…) esgrimidos que desvirtuaban la supuesta caducidad, a pesar de haber fundamentado suficientemente [su] criterio en cuanto a la tempestividad de la acción (…)” (Mayúsculas y negrillas del original) [Corchetes de esta Corte].

Que, “(…) si consideraba el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, insuficientes las sentencias y consideraciones alegadas (…) para desvirtuar la caducidad pretendida por el querellado conforme a lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, debió entonces fundamentar y/o motivar tal negativa y no simplemente declarar la caducidad haciendo una simple operación matemática de la fecha en que se notificó el acto administrativo de remoción y la fecha cuando se interpuso la querella”.

Finalmente, denunció la violación del artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y de la norma supletoria establecida en el Artículo 243 ordinal 5 del Código de Procedimiento Civil, arguyendo en consecuencia la existencia del vicio de incongruencia.
En razón de lo anterior, esta Corte considera prudente realizar un breve comentario acerca de lo que la doctrina patria ha definido como el vicio de incongruencia de la sentencia, al respecto se aprecia que se incurre en el aludido vicio, cuando se omite lo establecido en el artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.

La omisión de los requisitos contenidos en el aludido artículo, constituye el denominado vicio de incongruencia de la sentencia, cuya congruencia se verifica por el cumplimiento de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: 1) decidir sólo sobre lo alegado y 2) decidir sobre todo lo alegado. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos. De esta manera, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.

Sobre este particular, la doctrina procesal y jurisprudencia patria han establecido que, esta regla del ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.

La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 01996 de fecha 25 de septiembre de 2001, (caso: Inversiones Branfema, S.A.), se pronunció en este sentido, estableciendo que:

“(…) cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial (…)” (Negrillas de esta Corte).

Ahora bien, de la lectura del fallo apelado, se desprende evidencia que el A quo verificó de conformidad con la legislación aplicable a los hechos narrados en el caso de marras, los lapsos establecidos para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, con ocasión del pago de las prestaciones sociales, sin embargo la representación judicial del querellante, arguye que el A quo dejó de pronunciarse sobre lo argüido como fundamentos de la tempestividad de la acción.

Sin embargo, infiere esta Alzada, que el iudex A quo al explicar que “(…) el sólo hecho de que la Administración de información a los ex funcionarios sobre el monto y estado de en que se encuentran sus ‘acreencias’, no cambia la naturaleza de la modalidad ni de el tiempo que la Ley ha establecido para accionar en su contra, admitir cosa distinta atentaría contra el principio de seguridad jurídica que debe informar todo tipo de relación o reclamo” (Subrayado de esta Corte), lo hizo en atención y respuesta a los argumentos argüidos por el querellante, respecto a la tempestividad de la acción ejercida y su consecuente admisibilidad.

En tal sentido, aprecia esta Corte que el Iudex A quo no violentó lo consagrado en el artículo 243 ordinal 5 del Código de Procedimiento Civil. Así mismo, en atención a lo argüido por la representación judicial del querellante, debe esta Alzada advertir que la Ley aplicable al caso de marras, era la vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos narrados en la presente causa, es decir, la Ley de Carrera Administrativa, razón por la cual no comprende esta Instancia Jurisdiccional que la representación judicial del querellante, pretendiera argüir en contra del sentenciador de Primera Instancia la supuesta violación de lo consagrado en el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ley que entrara en vigencia con posterioridad a los hechos acaecidos, y que es de imposible aplicación al caso de marras, en virtud del principio de irretroactividad de las leyes. En consecuencia, esta Corte desecha la denuncia de la existencia del vicio de incongruencia. Así se declara.

Ahora bien, esta Corte observa, que el Iudex A quo se pronunció en torno a la “caducidad” y, en vista de que esta constituye un presupuesto de admisibilidad de la pretensión que detenta un eminente carácter de orden público, esta Alzada considera que debe ser revisada en toda instancia y grado del proceso, tal como lo señaló la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en su sentencia Nº 727 de fecha 8 de abril de 2003, (Caso: Omar Enrique Gómez Denis), resulta imperativo para esta Instancia Judicial verificar si el pronunciamiento a tal efecto emitido por el mencionado Juzgado Superior estuvo o no ajustado a derecho. (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2007-943 de fecha 30 de mayo de 2007, caso: Carmen Regueiro Liste Vs. Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas)

En tal sentido, esta Corte considera necesario en primer lugar, realizar algunas consideraciones con relación a la figura de la caducidad, para lo cual, conviene advertir que en el contencioso administrativo predominan los lapsos de caducidad y no de prescripción, como se puede constatar del examen de las acciones que son incoadas ante esta jurisdicción, no existiendo una regulación en las normas contenciosos administrativas referidas a la prescripción, institución procesal consagrada en el artículo 1.977 del Código de Procedimiento Civil, y que en términos generales produce la extinción de un determinado derecho.

Así pues, tenemos que si bien la caducidad y la prescripción, son figuras relacionadas al tratar sobre los efectos jurídicos del tiempo, son procesalmente distintas, siendo necesario resaltar tal discrepancia, a grandes rasgos. En tal sentido, debe señalarse que la prescripción puede suspenderse, interrumpirse y renunciarse si es extintiva; por su parte, la caducidad es un lapso que no puede suspenderse, corre fatalmente y, por tanto, no puede interrumpirse, y además, no puede renunciarse, pues una vez que ha transcurrido el tiempo automáticamente genera todos sus efectos, entre ellos la inadmisibilidad de la acción propuesta.

En todo caso, es oportuno observar que la caducidad de la acción se concreta en la existencia de una imposibilidad jurídica para su ejercicio, que se produce como consecuencia de haber transcurrido el lapso fijado por el legislador para hacer valer un derecho; como tal, el período de tiempo en referencia representa un lapso de carácter procesal que transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni de suspensión (Vid. Sentencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2007-350 de fecha 13 de marzo de 2007, caso: Domingo Alfredo Díaz Segovia).

Así, tal como lo ha establecido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia ut supra referida, el lapso de caducidad previsto por el legislador a los fines que la parte interesada pueda hacer valer sus derechos, constituye un aspecto de gran importancia dentro del proceso, dado su carácter ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica garantizada en nuestro sistema democrático y social de derecho y de justicia.

En tal sentido, observa esta Corte que el mencionado Juzgado Superior declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por cuanto operó el lapso de caducidad de seis (6) meses previstos en artículo 82 de la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa.

Ahora bien, en el caso de autos esta Corte observa que la pretensión de la querellante se dirige al “cobro de prestaciones sociales”; por lo cual resulta oportuno efectuar ciertas consideraciones en torno a los distintos lapsos de caducidad que se han manejado para casos como el de marras.

En tal sentido, en sentencia Nº 2007-1764 de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo de fecha 18 de octubre de 2007, caso: Mary Consuelo Romero Yepez Vs. El Fondo Único Social, esta Instancia Jurisdiccional determinó que el lapso de caducidad a los fines de interponer el recurso contencioso administrativo dirigido al reclamo de prestaciones sociales, así como la diferencia de éstas, en materia funcionarial, ha oscilado entre el reconocimiento del lapso de:

i) Seis (6) meses a que aludía el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa (publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 1.746 extraordinaria del 23 de mayo de 1975);
ii) Tres (3) meses establecidos en el artículo 94 de la actual Ley del Estatuto de la Función Pública (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 del 11 de julio de 2002; y,
iii) El establecimiento por vía jurisprudencial (el 9 de julio de 2003) de un lapso de caducidad de un (1) año, abandonado luego por otro criterio jurisprudencial dictado por esta Corte en sentencia N° 2006-516 del 15 de marzo de 2006.
Ahora bien, es importante resaltar que, en el punto específico que se trata -la caducidad-, la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública produjo en nuestro ordenamiento jurídico positivo el efecto derogatorio normal, dada la Disposición Derogatoria expresa contenida en su texto, el cual consistió en la derogatoria expresa del texto normativo precedente, esto es, la Ley de Carrera Administrativa, desde el momento mismo en que entró en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, perdiendo con ello su eficacia normativa la anterior Ley.

Sin embargo, la circunstancia descrita rara vez sucede, tal como lo precisa el autor Luis María Diez Picazo, ya que lo más frecuente es que exista durante un cierto tiempo una parcial superposición de la antigua y la nueva ley. Como afirma el mencionado autor “lo normal, es bien que la ley nueva posea eficacia retroactiva en algún grado, bien que la ley antigua goce aún de algún tipo de eficacia residual o ultraactividad”. Ello implica que “el operador jurídico ha de determinar en cuál de los dos textos legales se halla la norma aplicable al caso; esto es, tiene que resolver un auténtico conflicto de leyes en sentido técnico” (Vid. monografía del autor citado: “La Derogación de las Leyes”. Editorial Civitas, pp. 182-183) (Negritas de esta Corte)

El quid del asunto radica en dilucidar cuál norma resulta aplicable a las situaciones que, nacidas bajo el imperio de la ley derogada, aún no se han extinguido en el momento de entrada en vigor de la nueva ley.

La perfecta precisión de estos puntos tan primordiales resulta indispensable para este Órgano Jurisdiccional, con la ineludible intención de procurar el mantenimiento de principios jurídicos elementales a ser observados en su misión propia de administrar justicia, marco dentro del cual es necesario brindar a los justiciables la claridad requerida en cuanto a las reglas aplicables en las relaciones entre las distintas situaciones jurídicas de los particulares y los órganos designados para aplicar esas reglas.

En tal sentido, visto que la parte querellante invocó la sentencia Nº 2002-2509 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 19 de septiembre de 2002, como fundamento de la interposición del presente recurso, resulta necesario traer a colación que el Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional, ha hecho especial énfasis al tema de los criterios jurisprudenciales, sus cambios en el devenir del tiempo y la relación que existe entre los mismos y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y expectativa legítima o plausible en el ámbito jurisdiccional, exponiendo al efecto, entre otros puntos importantes, que no se pueden cambiar las reglas del procedimiento, ni la aplicación de instituciones procesales fundamentales (como la caducidad), con respecto a una etapa del juicio que ya ha culminado para el momento en que se impuso el cambio, mediante la aplicación de un criterio jurisprudencial que fue dictado con posterioridad.

No se trata de que los criterios jurisprudenciales previamente adoptados no sean revisados, ya que tal posibilidad constituye una exigencia ineludible de la propia función jurisdiccional, por cuanto ello forma parte de la libertad hermenéutica propia de la actividad de juzgamiento, sino que esa revisión no sea aplicada de manera indiscriminada, ni con efectos retroactivos, vale decir, que los requerimientos que nazcan del nuevo criterio, sean exigidos para los casos futuros y que se respeten, en consecuencia, las circunstancias fácticas e incluso de derecho, que existan para el momento en el cual se haya presentado el debate que se decida en el presente. (Vid. sentencia de la Sala Constitucional Nº 3057 del 14 de diciembre de 2004, caso: Seguros Altamira, criterio reiterado en sentencias Nº 2078 del 27 de noviembre de 2006 y Nº 366 del 1º de marzo de 2007).
Para la Sala Constitucional, la reiteración y la uniformidad constituyen exigencias cardinales para la determinación de la existencia de un criterio jurisprudencial; no obstante, las mismas no son absolutas ya que, algunas veces, la jurisprudencia es vacilante y no se consolida. Por otra parte, en algunos supuestos (excepcionales) podría ser suficiente una sola sentencia como por ejemplo, cuando se produce un cambio de criterio mediante un razonamiento expreso y categórico, o cuando se dilucida por vez primera un asunto o cuando la falta de frecuencia de casos análogos no permitan la reiteración de la doctrina legal.

Tenemos pues, que la justificación de la referencia de la Jurisprudencia anteriormente esgrimida, se basa en los distintos cambios legales y jurisprudenciales que ha presentado el punto relativo al lapso de caducidad para la interposición de querellas o recursos contencioso administrativos funcionariales que tengan por objeto la reclamación de prestaciones sociales, o bien, una diferencia de éstas, los cuales, como se precisara al inicio de estas consideraciones han fluctuado en el reconocimiento de lapsos de caducidad distintos (6 meses, 3 meses, 1 año y 3 meses).

En tal sentido, considera esta Corte oportuno delimitar los supuestos fácticos, legales, jurisprudenciales y temporales que se han suscitado en la materia funcionarial en torno al lapso de caducidad para el reclamo de prestaciones sociales. Lo cual pasa a hacer de seguidas:

En primer lugar, debe establecer esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que el lapso de caducidad, independientemente de cuál sea éste (seis (6) meses de la Ley de Carrera Administrativa, un (1) año, en virtud de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 9 de julio de 2003 o, tres (3) meses de la Ley del Estatuto de la Función Pública), ha de aplicarse -sin excepción- tomando en consideración el criterio vigente para el momento en que se verifique el hecho que genere la lesión, es decir, el hecho que dé motivo a la interposición de la querella funcionarial (en términos de la derogada Ley de Carrera Administrativa) o del correspondiente recurso contencioso administrativo funcionarial (haciendo referencia a la Ley del Estatuto de la Función Pública), excluyéndose así la posibilidad de que se aplique el criterio vigente para el momento de la interposición del recurso.

En razón de que, la finalidad del lapso de caducidad se encuentra en la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento de que transcurrido el lapso legalmente previsto, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le autorice; ello para evitar que haya acciones judiciales que puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente incidiría negativamente en la seguridad jurídica. De este modo, toda persona que se encuentra en la posibilidad jurídica de acudir ante los Órganos Jurisdiccionales para hacer valer sus derechos, deberá hacerlo dentro del lapso que a tal efecto le concede el ordenamiento jurídico, esto es, deberá proponer los recursos judiciales pertinentes dentro del tiempo hábil para ello (Vid. sentencia de esta Corte supra citada).

La claridad de este punto tan primordial resulta indispensable para este Órgano Jurisdiccional dado que de ello depende estrechamente la aplicación de los distintos supuestos que se abordarán a continuación.

Una vez precisado que el hecho generador es el punto a partir del cual se comienza a contar el lapso de caducidad para el ejercicio del recurso respectivo con ocasión del reclamo de pago de prestaciones sociales, así como la diferencia de las mismas, es menester en este punto hacer referencia a que, tal como se indicó en líneas anteriores, existen en la materia tres (3) lapsos de caducidad distintos, los cuales a su vez, han generado varios supuestos en su aplicación. A saber:

PRIMER SUPUESTO: El hecho generador se produjo estando vigente la Ley del Estatuto de la Función Pública (a partir del 11 de julio de 2002) que establece tres (3) meses de caducidad, y, el 9 de julio de 2003 entró en vigencia el criterio jurisprudencial emanado de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, que estableció un lapso de caducidad de un (1) año. Sin embargo, en el presente supuesto se encuentra vencido el lapso de tres (3) meses de caducidad para cuando entró en vigencia la jurisprudencia en referencia.

En este caso, en virtud de que el hecho lesivo se verificó bajo la vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en ningún caso se reconocería la aplicación retroactiva del criterio de un (1) año de caducidad, aún cuando éste es más favorable para el justiciable. Ello, en virtud de que su lapso de caducidad ya había vencido en su totalidad para el momento en que se dictó la aludida decisión dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 9 de julio de 2003. En definitiva, en casos como el descrito, el derecho a interponer el recurso se encontrará irremediablemente caduco.

SEGUNDO SUPUESTO: El hecho generador se produjo estando vigente la Ley del Estatuto de la Función Pública y, sin encontrarse vencido el lapso de tres (3) meses que establece este último instrumento normativo, entra en vigencia el referido criterio jurisprudencial que estableció un (1) año de caducidad.

En este caso, estando aún vigente el derecho a accionar, se debe aplicar la aludida doctrina judicial, en amplio reconocimiento de las expectativas de derecho generadas en los justiciables tras la publicación de un criterio jurisprudencial más favorable a sus pretensiones y, en atención a los principios tratados con anterioridad en el presente fallo.

TERCER SUPUESTO: El hecho generador se produce estando en vigencia la Ley del Estatuto de la Función Pública, una vez superado el criterio del año por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión N° 2006-516, publicada el 15 de marzo de 2006, caso: Blanca Aurora García vs. Gobernación del Estado Táchira), sentencia en la cual se abandonó el criterio de un (1) año de caducidad, establecido previamente por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

En casos como el descrito, se aplicará el lapso de caducidad de tres (3) meses prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública, dado su efecto inmediato en las situaciones por ella previstas y que hayan acaecido luego de su entrada en vigencia (efecto ex nunc).

CUARTO SUPUESTO: El hecho generador se produce estando en vigencia la Ley de Carrera Administrativa y el recurso respectivo se interpone luego de la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

En supuestos como éste, en atención al principio de la ley más favorable y al principio pro operario, se aplicará el instrumento normativo vigente rationae temporis para cuando se produjo el hecho generador de la lesión, esto es, la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de la aplicación ultraactiva (no retroactiva) o supervivencia de la ley derogada a la cual se hizo referencia previamente, de manera tal que las situaciones que aún no se han extinguido se regirán por la ley derogada, es decir, la ley derogada tendrá en casos como éste, una eficacia normativa ulterior a su derogación, coexistiendo paralelamente durante un tiempo con la eficacia normativa de la nueva ley, a los fines de regular las situaciones jurídicas nacidas bajo su imperio, conservando así el status quo del accionante (Diez-Picazo, Luis María: Ob. Cit. Pp. 206 y 207).

QUINTO SUPUESTO: El hecho generador se produjo encontrándose vigente el criterio de un (1) año de caducidad (período comprendido entre el 9 de junio de 2003 y el 15 de marzo de 2006), y, sin que dicho lapso se hubiere vencido, el recurrente interpone el recurso contencioso administrativo funcionarial poco tiempo después de abandonado dicho criterio, es decir, estando vigente el lapso de tres (3) meses establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, para el momento de la interposición.

En casos como éste, y sin que el siguiente pronunciamiento constituya desconocimiento alguno al principio jurídico referido a que las leyes procesales son de aplicación inmediata, esta Corte considera que el recurrente dispondrá aún de un (1) año para ejercer su acción, dada la expectativa legítima que aún ostenta el recurrente de que se le aplique dicha doctrina judicial, en razón de que el hecho generador de su lesión se produjo durante la vigencia del criterio jurisprudencial en referencia.

De lo contrario, es decir, de aplicarse la Ley del Estatuto de la Función Pública a estos supuestos, estaríamos en presencia de una aplicación retroactiva que, en este específico caso, desconocería el principio de confianza legítima abordado en el presente fallo, conforme al cual se debe brindar protección a los ciudadanos frente a la actuación de los Órganos Jurisdiccionales, máxime cuando pueda existir una posible incidencia en la esfera jurídica de éstos, como consecuencia de los cambios generados por las decisiones dictadas por aquéllos, dado que los cambios jurisprudenciales crean expectativas dignas en los justiciables, proponiéndose pues, a través de dicho principio, un límite a los efectos de la jurisprudencia creada a aquellas situaciones que tienen su origen en el pasado.

Vistas las anteriores consideraciones y, en aras de mantener vigente los valores de justicia, igualdad, solidaridad y seguridad jurídica que ampara, entre otros, el nuevo Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia a que se refiere el artículo 2 del Texto Fundamental y, asimismo, en función de las expectativas plausibles o legitimas de la parte querellante, que atienden a la necesidad de mantener la paz social entre los usuarios de Justicia, resulta imperioso para esta Instancia Jurisdiccional observar el criterio fijado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 401 de fecha 19 de marzo de 2004, caso: Servicios La Puerta, ratificado en la sentencia Nº 3.057 de fecha 14 de diciembre de 2004, caso: Seguros Altamira, C.A. (previamente aludida).

Ello así, debe esta Corte verificar el lapso de caducidad aplicable a la fecha de configurarse el hecho que dio motivo a la interposición de la presente querella, ello procura salvaguardar el conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen vigente para el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar a la interposición del recurso, resultando este análisis el que debe efectuarse a futuro para casos análogos a éste.

En tal sentido, observa esta Corte en el caso de autos que desde el momento en que se produjo el hecho que dio motivo a la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, es decir, la fecha que el mismo querellante señaló como fin de su relación funcionarial con la Alcaldía del Municipio Autónomo de Sucre Estado Miranda, dos (2) de marzo de 2001 (Vid. folio 1 del expediente judicial), hasta el momento de la interposición de la querella, esto es, el 7 de julio de 2004, trascurrió con exactitud un total de tres (3) años, cuatro (4) meses y cinco (5) días, evidenciándose que se superó con creses el lapso de caducidad de seis (6) meses previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, normativa procesal que a criterio de esta Corte resulta aplicable al caso de autos de conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela al señalar que “(…) Las leyes de procedimiento se aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia aún en los procesos que hallaren en curso (…)”, el cual establece:

“Artículo 82. “Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella”.

De la referida disposición se desprende que será admisible toda pretensión aducida contra cualquier manifestación de la actividad administrativa que menoscabe o vulnere algún derecho subjetivo del funcionario público, cuando tal pretensión se plantee dentro de un lapso de seis (6) meses, el cual comenzará a computarse a partir de la fecha en que el funcionario considere lesionados tales derechos subjetivos, o desde el día en que fuese notificado del acto administrativo presuntamente lesivo, so pena de declararse la caducidad de la acción.

Tal lapso procesal, por ser justamente de caducidad, no puede interrumpirse ni suspenderse, pues corre fatalmente, sin tomar en cuenta los motivos que hayan podido justificar la inercia del titular del derecho subjetivo en cuestión (a diferencia de lo que ocurre con los lapsos de prescripción), y su vencimiento no implica la extinción de tal derecho, sino que, únicamente, constituye un obstáculo temporal a la proponibilidad del reclamo en sede jurisdiccional contra el órgano o ente de la Administración Pública, basado en el principio de seguridad jurídica, según el cual éste no puede efectuarse indefinidamente.

Es por los argumentos esbozados anteriormente, que esta Alzada encuentra ajustada a derecho la decisión proferida por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 15 de julio de 2004, razón por la cual, debe esta Corte declarar forzosamente sin lugar la apelación ejercida por la representación judicial del ciudadano Samuel Peña. Así se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley decide:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 21 julio de 2004, por el abogado Francisco Lepore Girón, actuando en su carácter de representante judicial del ciudadano SAMUEL PEÑA, antes identificados, en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO SUCRE DEL ESTADO MIRANDA.

2.- SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto;

3.- CONFIRMA el fallo apelado, en los términos expuestos.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ___________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

MARIA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Expediente Nº AB42-R-2004-000070
ERG/003

En fecha ___________________ (___) de ______________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) __________de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el número _____________.

La Secretaria