TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2010-000898

En fecha 9 de septiembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº JSCA-FAL-N-001735, de fecha 5 de agosto de 2010, emanado del Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por los abogados LUIS ALFONSO FLORES y JULIO ENRIQUE TOVA BOSO, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 85.692 y 60.903, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, titular de cédula de identidad Nº 4.639.943, contra el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 2 de agosto de 2010, por el abogado MARIO ANTONIO PADILLA URBINA, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado el Nº 111.802, actuando con el carácter de apoderado judicial del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, contra el fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 1º de julio de 2010, mediante el cual declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial.
En fecha 22 de septiembre de 2010, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente al Juez ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA, y se ordenó aplicar el procedimiento previsto en el artículo 87 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en consecuencia, dentro de los diez (10) días de despacho siguientes, una vez vencidos los cinco (5) días continuos concedidos como término de la distancia, la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación interpuesta.
El 7 de octubre de 2010, la representante judicial de la recurrida consignó escrito de fundamentación a la apelación y sus anexos.
En fecha 21 de octubre de 2010, el abogado Luis Flores, apoderado judicial de la querellante, presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
El 11 de noviembre de 2010, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 12 de noviembre de 2010, se pasó el expediente al ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 8 de junio de 2005, los abogados LUIS ALFONSO FLORES y JULIO ENRIQUE TOVA BOSO, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, presentaron escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, basando su pretensión en los siguientes argumentos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Señalaron, que ejercían “(…) RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD contra el acto administrativo dictado por el Presidente del Consejo Legislativo del Estado Falcón en fecha 22 de Abril de 2005 contenido en la RESOLUCIÓN Nº 013 y el cual reconoció y declaró la nulidad absoluta la resolución Nº 016 de fecha 7 de julio de 2004, y en consecuencia, revocó la designación de nuestra representada en el cargo de ASISTENTE LEGAL I, adscrita a la Dirección de Auditoria (sic) Interna del Consejo Legislativo del Estado Falcón (…)”. (Mayúsculas y destacado del original).
Indicaron, que su representada ingresó a prestar servicio como contratada el 28 de marzo de 2000, en el cargo de Auditor Fiscal, posteriormente, a partir del 1º de junio de ese mismo año, fue designada en el cargo de Directora de Administración de la Comisión Legislativa Regional, seguidamente, para el 2 de abril de 2003, fue contratada en el cargo de Asesora, asimismo, para el 12 de abril de 2004, se le contrató en el cargo de Asesora de Actividades Institucionales, y por último el 7 de julio de 2004, mediante la Resolución Nº 016, se le nombró en el cargo de Asistente Legal I.
Esgrimieron, que “(…) en fecha 26 de Abril de 2005, la Dirección de Recursos Humanos NOTIFICÓ a nuestra poderdante ‘…que por Resolución signada con el Nº 013 de Fecha 22 de Abril de 2005, la Presidencia de ese ente legislativo, con fundamento en el Articulo (sic) 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, decidió reconocer la Nulidad Absoluta de la resolución Nº 016 de fecha 07 de julio de 2004, en la cual se le designa como Asistente Legal I adscrita a la dirección de Auditoria (sic) Interna de esta institución, En (sic) consecuencia se deja sin efecto legales la resolución Nº 016 de fecha 07 de Julio de 2004, por lo que desde la presente fecha cesan sus labores en este organismo…’”. (Mayúsculas y subrayado de lo transcrito).
Manifestaron, que el acto administrativo recurrido se encontraba viciado de nulidad absoluta por cuanto fue dictado en contravención a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 19 y artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que no se pueden revocar aquellos actos que han creado derechos subjetivos.
Expresaron, que igualmente resultaba nulo el acto recurrido, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que ciertamente la Administración Pública, conforme al principio de autotutela administrativa puede revisar sus actos administrativos, sin embargo, debe hacerlo cumpliendo un procedimiento administrativo previo en el cual se le garantizara a su representada el ejercicio de su derecho a la defensa, para luego culminar con la respectiva decisión de confirmar o revocar el acto, pero es el caso, que en el presente asunto ello no ocurrió así, es decir, el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, no abrió el debido procedimiento administrativo, por lo que tal omisión, redunda en la eminente violación directa de sus derechos constitucionales.
Finalmente, solicitaron la nulidad absoluta de la Resolución Nº 013, de fecha 22 de abril de 2005, mediante la cual se le revocó la designación en el cargo de Asistente Legal I, en consecuencia, se ordenara su reincorporación inmediata al cargo que ostentaba, con el correspondiente pago de los sueldos dejados de percibir y demás beneficios laborales que ha dejado de percibir, desde la fecha de emisión del acto irrito.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 1º de julio de 2010, el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con fundamento en lo siguiente:
“Previo al pronunciamiento solicitado este Juzgado estima necesario realizar algunas consideraciones en relación a la potestad de autotutela otorgada a la Administración, en los artículos 82 (revocatoria) y 83 (anulatoria o acción de nulidad de la vía administrativa) de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con fundamento en la cual puede revocar o reconocer la nulidad absoluta de sus actos. Ahora bien, dicha potestad tiene límites, esto es, siempre que el acto administrativo no haya creado derechos subjetivos a favor del particular.
En el caso bajo análisis, la representación judicial de la querellante a los fines de demostrar que se encontraba bajo el supuesto del límite de esa potestad de autotutela de la Administración, presentó anexo a su libelo documentales constituidas por originales y copias de documentos públicos administrativos y contratos de servicio suscritos entre esta y el Consejo Legislativo, las cuales no fueron impugnadas en la primera oportunidad procesal por la recurrida, siendo ello así de conformidad con el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, su contenido se considera como fidedigno. Así se decide.
(…omissis…)
Igualmente, observa este Tribunal que el fundamento de tal decisión es la potestad que tiene la Administración Pública de reconocer y declarar la nulidad absoluta de sus actos, y el incumplimiento de los requerimientos que (sic) ley establece para el ingreso del personal a ese Consejo Legislativo.
A los fines del correspondiente pronunciamiento se observa, que si bien los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establecen la potestad de autotutela que tiene la Administración Pública, dirigida a revocar y reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella; sin embargo, ha sido reiterada la doctrina al señalar que la procedencia de la nulidad, revocatoria de sus actos, dependerá siempre de que el acto administrativo, no haya creado derechos subjetivos a favor del particular.
En el caso bajo análisis, el acto contenido en la Resolución 016 de fecha siete (7) de julio de 2004, mediante la cual la ciudadana HAIDEE MELENDEZ (sic) GONZALEZ (sic), fue nombrada para ocupar el cargo de Asistente Legal I, había generado derechos subjetivos a su favor.
(…omissis…)
En el presente caso, tal y como quedó demostrado al expediente la recurrente fue formalmente designada (sic) el cargo de Analista de Personal II, a partir del primero (1º) de marzo de 1991, cargo en el que se mantuvo hasta ser ascendida como Analista de Personal I, en fecha veintiséis (26) de enero de 1993, así quedó probado con la documental que integra el expediente administrativo personal (…) concluyendo quien suscribe que dichos elementos probatorias demuestran es status de carrera del que gozaba la ciudadana HAIDEE MELENDEZ (sic), antes de (sic) ingreso al Consejo Legislativo del estado Falcón, condición que además no perdía aun después de estar separada de la Administración Pública, y posteriormente reingresar a cualquier sector de la Administración Pública a un cargo de libre nombramiento y remoción, por cuanto tal y como lo ha sostenido la jurisprudencia, el status de carrera es una cualidad inextinguible.
De allí que probado en autos que la querellante es funcionaria de carrera, no era necesario a efectos de su permanencia en el Consejo Legislativo del estado Falcón la realización del concurso a que aluden los artículos 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y 40 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo ello así, resulta evidente para quien suscribe que el acto mediante el cual se anulo (sic) su nombramiento resulta nulo de nulidad absoluta, al violar el derecho a la estabilidad de la que gozaba la recurrente previsto en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón por la que se ordena su reincorporación al último cargo de carrera desempeñado o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, así mismo se ordena el pago de los sueldos dejados de percibir y demás remuneraciones que no impliquen la prestación efectiva del servicio desde la fecha (sic) se declaró la nulidad del acto de designación hasta (sic) fecha de su efectiva reincorporación; se ordena realizar una experticia complementaria del fallo de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
(…omissis…)
Con fundamento en los razonamientos anteriormente expuestos, este Juzgado Superior (…) administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto (…)”. (Mayúsculas y destacado del original).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 7 de octubre de 2010, el abogado MARIO ANTONIO PADILLA URBINA, actuando con el carácter de representante judicial del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, presentó escrito contentivo de la fundamentación a la apelación, en el cual, a los fines de enervar los efectos del fallo recurrido en apelación, sostuvo lo siguiente:
Indicó, que “De conformidad con lo establecido en los artículos 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, artículo 155 de la Constitución Federal del Estado Falcón y el artículo 1 de la Ley de Contraloría General del Estado Falcón, el ente Contralor del Estado Falcón, goza de autonomía orgánica, funcional y administrativa, por consiguiente, las Contralorías Estadales no forman parte de la rama administrativa, ni ejercen funciones de gobierno o de ejecución administrativa, salvo aquellas estrictamente a su organización interna, puesto que su tarea constitucional es esencialmente de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales”.
Señaló, que “(…) de las autonomias de las que gozan las Contralorías Estadales debe entenderse como la capacidad que tienen éstas para dictar sus propias normas (autonormación) válidas para el orden jurídico imperante, destacando dentro de los factores que determinan la autonomía competencia y como atributo esencial la independencia. De manera que las Contralorías Estadales constituyen un órgano esencialmente técnico, que en atención a su autonomía dictan las normas que recogen las potestades que le permitan organizarse, a los fines de ejercer las atribuciones que le corresponden y que se encuentran insertos en el Sistema Nacional de Control Fiscal, cuyo órgano rector es la Contraloría General de la República”.
Expresó, que la Contraloría General del Estado Falcón, contaba con su propio estatuto de personal desde el año 1994, el cual fue debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Estado Falcón, y en el cual se establecieron cuales cargos eran considerados de confianza y de libre nombramiento y remoción, encontrándose expresamente indicado, en el artículo 5, numerales 1 y 3, los Directores y Analistas.
Destacó, que desde el ingreso de la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, ocupó cargos de confianza dentro de la Contraloría, y por ende de libre nombramiento y remoción, razón por la cual la recurrente no adquirió la condición de funcionaria de carrera dentro de esa Contraloría.
Insistió, que la querellante no gozaba de la condición de funcionaria de carrera, por cuanto, ésta no contaba con el Certificado que acreditara tal carácter, tal como se exigía en el artículo 36, Parágrafo Primero de la derogada Ley de Carrera Administrativa.
Argumentó, que “(…) la ex funcionaria desde el día que fue despedida de la Contraloría General del Estado Falcón, hasta la fecha de ingreso a este Ente Legislativo, estuvo ocho (8) meses y diecinueve (19) días, aproximadamente, sin ejercer ningún cargo en la administración Pública, circunstancia que la hace perder su supuesta condición de Funcionaria de Carrera, tiempo en el cual pudo ejercer contra la Contraloría del Estado Falcón, ya que fue la institución que la despidió, cuando supuestamente gozaba de la condición de Funcionaria de Carrera, las acciones legales pertinentes para hacer valer sus derechos, pero no las ejerció, lo que se puede asumir como una aceptación tácita de su egreso de la Administración Pública”.
Manifestó, que de acuerdo al criterio sostenido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en decisión de fecha 14 de agosto de 2008, en la cual se precisó que los ciudadanos que hayan ingresado a la Administración Pública, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sin haber ganado el concurso público, no gozaran de la estabilidad provisional, por lo que la hoy recurrente, no pude ser considerada como una funcionaria de carrera, pues todos los cargos que ostentó fueron de confianza.
Agregó, que “Aunado a estas circunstancias se encuentra también que la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ, antes identificada, fue designada por medio de la resolución Nº 016, como ASISTENTE LEGAL I, adscrita a la Dirección de Auditoría Interna del Consejo Legislativo del Estado Falcón, a partir del siete de julio de dos mil cuatro (07-07-2004), no cumpliendo para aquel entonces, con el perfil necesario para ocupar ese cargo, de acuerdo al Manual Descriptivo de Cargos, dictado por la Oficina Central de Personal”. (Mayúsculas del original).
Finalmente, solicitó se declarara con lugar la apelación ejercida, en consecuencia, se dejara sin efecto el fallo recurrido, mediante el cual se ordenó la reincorporación de la recurrente a su cargo.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
El 21 de octubre de 2010, el abogado LUIS ALFONSO SÁNCHEZ, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, presentó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, basándose en los argumentos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Negó, rechazó y contradijo la apelación formulada por la representación judicial del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, “(…) por cuanto la misma se sustenta en argumentos vagos y fútiles, en consecuencia, solicito que la misma se declarada sin lugar en la definitiva”.
Destacó, que la Resolución Nº 013, le había generado derechos subjetivos, por lo que el ente legislativo al dictar la Resolución Nº 016, vulneró el derecho a la defensa de su mandante y por ende el debido proceso.
Manifestó, que “(…) la decisión recurrida fue muy clara al fijar que la posición o estatus de funcionario de carrera no se pierde y eso lo ha ratificado la Sala Político Administrativa en diversas oportunidades”. (Subrayado de lo transcrito).
Finalmente, solicitó que se desechara la apelación presentada y se confirmara la decisión recurrida.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
I.- DE LA COMPETENCIA:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa en materia de función pública. Así se decide.
II.- DE LA FUNDAMENTACIÓN INADECUADA:
Precisado lo anterior, corresponde a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, pronunciarse con respecto al recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, en fecha 1º de julio de 2010, mediante la cual declaró CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Declarada la competencia, se observa que, el apelante en su escrito de fundamentación al recurso de apelación, no señaló cuál o cuáles son los vicios que afectan a la sentencia dictada en fecha 1º de julio de 2010, por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, y en razón de ello, esta Corte considera necesario reiterar, una vez más, que la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el Tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2008-000518, de fecha 14 de abril de 2008, caso: NOHEL JESÚS PIÑANGO VARGAS).
De esta forma, para acceder al recurso de apelación, y con ello al hecho que la controversia decidida en primera instancia sea sometida a reexamen por el Juez de Alzada, tan sólo es necesario que la sentencia objeto del mismo represente un gravamen para el apelante, esto es, que la misma afecte sus derechos e intereses por contener un punto que incida directamente en su esfera jurídica, en virtud de haberse decidido en forma contraria a su pretensión o defensa sostenida durante el proceso, encontrándose allí el fundamento propio de dicho recurso, de manera que el Juez Superior no está llamado a rescindir un fallo ya formado, ni a indagar si el precedente pronunciamiento aparece afectado por determinados vicios en relación a los cuales merezca ser anulado o mantenido con vida; sino que está llamado a juzgar ex novo el mérito de la controversia misma.
Es decir que, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 420 del 4 de mayo de 2004, caso: JESÚS A. VILLAREAL FRANCO. En igual sentido, Cfr. RENGEL ROMBERG, ARÍSTIDES, Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano, Caracas, Editorial Gráfica Carriles. C.A., 2001, Tomo II, Pág. 397).
En el caso de autos, resulta evidente que la forma en que la representación judicial de la parte querellada formuló sus planteamientos en el escrito de fundamentación a la apelación no resultó ser la más adecuada, en tanto no se desprende del referido escrito denuncia alguna sobre presuntos vicios de forma o de fondo que pudieran afectar la sentencia recurrida, más sin embargo, arguye cuestiones fácticas o de fondo de la controversia inicialmente planteada, que muestran su inconformidad con el fallo proferido, de los cuales correspondería a esta Corte pasar a conocer.
Así pues, de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, y en atención a las consideraciones doctrinarias y jurisprudenciales antes expuestas, dicha imperfección no debe constituir un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada, de tal modo que resulta dable entrar a conocer y decidir los argumentos expuestos en el escrito consignado. Así se declara.
III.- DEL FALLO RECURRIDO:
Solicitaron los apoderados judiciales de la recurrente, la nulidad de la Resolución Nº 013, de fecha 22 de abril de 2005, mediante la cual el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, revocó la Resolución Nº 016, con la cual se le había nombrado en el cargo de Asistente Legal I, por considerar que la mencionada Resolución Nº 013, se dictó en en contravención a lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 19 y artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que no se pueden revocar aquellos actos que han creado derechos subjetivos.
Continuaron arguyendo, que igualmente resultaba nulo el acto recurrido, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que ciertamente la Administración Pública, conforme al principio de autotutela administrativa puede revisar sus actos administrativos, sin embargo, debe hacerlo cumpliendo un procedimiento administrativo previo en el cual se le garantizara a su representada el ejercicio de su derecho a la defensa, para luego culminar con la respectiva decisión de confirmar o revocar el acto, pero es el caso, que en el presente asunto ello no ocurrió así, es decir, el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, no abrió el debido procedimiento administrativo, por lo que tal omisión, redunda en la eminente violación directa de sus derechos constitucionales.
Por su parte, el abogado ESGARDO JOSÉ BRACHO GUANIPA, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado Nº 74.967, actuando con el carácter de apoderado judicial del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, sostuvo que, la revocatoria de la Resolución Nº 016, se debió a que luego de un estudio efectuado a los expedientes de los funcionarios, se percataron que el nombramiento efectuado a la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, no cumplió con los requisitos exigidos por la Ley, por lo que el mencionado nombramiento se encontraba viciado tanto de forma, como de fondo, lo que acarreaba su nulidad absoluta, por tanto, podía ser revisado y revocado por la Administración en cualquier momento.
Agregó con relación a la violación de su derecho a la defensa, que éste argumento no tenía asidero legal alguno, puesto que el acto administrativo que se impugnó no nació debido a un procedimiento administrativo disciplinario, sino que fue un acto administrativo emitido en función de la potestad revisora de la Administración.
En este sentido, el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, en su fallo hoy recurrido en nulidad, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, por considerar, en primer lugar, que la Resolución Nº 016, la cual se pretendió revocar, había creado derechos subjetivos a la querellante, y en segundo término, por cuanto, según sus dichos, de las documentales cursantes en el expediente se evidenciaba la condición de carrera de la recurrente, por lo que no debía cumplir con el concurso público previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por lo que la Resolución Nº 013, resultaba nula, en consecuencia, ordenó su reincorporación al último cargo de carrera desempeñado, con el consecuente pago de los sueldos dejados de percibir, y demás beneficios socioeconómicos que no requieran de la prestación efectiva de servicio.
Por su parte, la representación judicial del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, en la oportunidad de fundamentar el recurso de apelación interpuesto, indicó que en virtud de la autonomía orgánica, funcional y administrativa de la que gozan las Contralorías, la Contraloría General del Estado Falcón, dictó su propio Estatuto Funcionarial, en el cual se establecieron cuales cargos eran considerados de confianza y de libre nombramiento y remoción, encontrándose expresamente indicado, en el artículo 5, numerales 1 y 3, los Directores y Analistas, y siendo que desde el ingreso de la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, a esa Contraloría Estadal, ocupó cargos de confianza y por ende de libre nombramiento y remoción, es por lo que la recurrente no adquirió la condición de funcionaria de carrera dentro de esa Contraloría.
Ahora bien, no puede esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, dejar pasar por desapercibido, que el fundamento legal en el cual se basó el Juzgado a quo, para declarar la nulidad de la Resolución Nº 013, de fecha 22 de abril de 2005, no fue un argumento traído a los autos por las partes, pues la controversia se circunscribía era a determinar si la declaratoria de nulidad conforme a lo previsto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, realizada por el Consejo Legislativo del Estado Falcón, de la Resolución Nº 016, mediante la cual se nombró a la recurrente en el cargo de Asistente Legal I, se encontraba ajustada a derecho o no.
Siendo ello así, considera oportuno este Órgano Jurisdiccional realizar una breves consideraciones respecto al vicio de ultrapetita, o lo que es lo mismo, incongruencia positiva, tal como se ha establecido en otros fallos emanados de este Órgano Jurisdiccional, vicio éste contemplado en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
Así, en torno al referido vicio, debe esta Corte señalar que de conformidad con el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, toda sentencia debe contener “decisión expresa, positiva y precisa”, la doctrina ha definido que: EXPRESA, significa que la sentencia no debe contener implícitos ni sobreentendidos; POSITIVA, que sea cierta, efectiva y verdadera sin dejar cuestiones pendientes; y PRECISA, sin lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, oscuridades ni ambigüedades.
La omisión del aludido requisito constituye el denominado vicio de incongruencia de la sentencia, que precisa la existencia de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: i) decidir sólo sobre lo alegado y ii) decidir sobre todo lo alegado. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos. Así, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.
Sobre este particular, la doctrina procesal y jurisprudencia patria han establecido que, esta regla del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.
En torno a este vicio de incongruencia positiva, conocido igualmente como “ultrapetita”, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante la sentencia Nº 2009-597, de fecha 15 de abril de 2009 caso: RAFAEL RAMÓN ALCARRÁ RAMÍREZ VS. INSTITUTO AUTÓNOMO REGIONAL DE VIALIDAD DEL ESTADO CARABOBO (INVIAL), explicó cuando se configuraba el mencionado vicio, citando a tal efecto, la decisión Nº 221 del 28 de marzo de 2006, caso: FILMS VENEZOLANOS, S.A, de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se indicó lo siguiente:
“La doctrina explica que ‘Ultrapetita’ es el vicio de la sentencia que consiste en haber declarado el derecho de las partes más allá de lo que ha sido objeto de la pretensión o litigio” (Couture. Vocabulario Jurídico). La Expresión viene del latín ‘ultrapetita’, que significa ‘más allá de lo pedido’.
En nuestro derecho no se define la ultrapetita, pero la pacífica y constante doctrina de la Sala ha precisado el concepto, que consiste en que el juez en el dispositivo de la sentencia o en el considerando de una decisión de fondo se pronuncie sobre cosa no demandada o concede más de lo pedido, ya que el órgano jurisdiccional tiene que limitarse a decidir el problema judicial sometido a su conocimiento conforme a la demanda y la defensa, no pudiendo excederse o modificar los términos en que los propios litigantes la han planteado.
Este Alto Tribunal desde la sentencia del 30-4-28 (sic), precisó el concepto en nuestro derecho y es el que ha seguido invariablemente la Sala hasta la fecha. En esta oportunidad la Sala expresó que la ultrapetita ‘es aquel pronunciamiento judicial que concede más de lo pedido o que se pronuncia sobre cosa no demandada’. (M. de 1936. p. 387. Leopoldo Márquez Añez. Motivos y Efectos del Recurso de Forma en la Casación Venezolana. Pág. 81).
En consecuencia, los jueces no deben incurrir en ultrapetita, que viene a ser una manifestación particular del principio general de la congruencia de la sentencia con la pretensión del actor y la defensa. También es importante destacar que este vicio solo (sic) puede cometerse en el dispositivo de la sentencia, ya que se encuentra en la parte final del fallo o en un considerando que contenga una decisión de fondo (...)”.
En este mismo orden de ideas, la Sala Político-Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, en sentencia N° 2638 de fecha 22 de noviembre de 2006, caso: EDITORIAL DIARIO LOS ANDES, C.A., ha señalado lo siguiente:
“Así las cosas, ha sido criterio de esta Sala que la sentencia para ser válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola; debe en forma clara y precisa, resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a su consideración, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento; elementos éstos cuya inobservancia en la decisión infringiría el principio de exhaustividad, incurriendo así en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso, manifestándose tal vicio cuando el juez con su decisión, modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Acarreando el primer supuesto una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa cuando la decisión omite el debido pronunciamiento sobre algunos de los alegatos fundamentales pretendidos por las partes en la controversia judicial (…).
Así, en lo que respecta a la incogruencia (sic) positiva, la misma se presenta bajo dos modalidades, a saber:
i) Ultrapetita: la cual se manifiesta en un exceso de jurisdicción del juzgador al decidir cuestiones no planteadas en la litis, concediendo o dando a alguna parte más de lo pedido.
ii) Extrapetita: la cual se presenta cuando el juez decide sobre alguna materia u objeto extraño al constitutivo de la controversia, concediendo a alguna de las partes una ventaja no solicitada”.
Así, una vez efectuadas las consideraciones anteriormente expuestas en lo que respecta al vicio de “ultrapetita”, este Órgano Jurisdiccional, pasa a determinar si el fallo apelado incurrió en el vicio de incongruencia por “ultrapetita”, vicio éste que se configura, tal y como fuera explanado en líneas anteriores, cuando el Juez de la causa, incurre en un exceso al decidir cuestiones no planteadas en la litis, con lo cual se incurriría en infracción del ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
De tal manera que, con fundamento en lo anterior, y siendo, reiteramos, que el Juzgador de Primera Instancia, al declarar con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, lo hizo basándose en una argumentación que no fue traída a los autos por las partes, otorgando inclusive la condición de funcionario de carrera a quien recurre, incurriendo en el vicio de “ultrapetita”, infringiendo la disposición legal contenida en el numeral 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual resulta forzoso para esta Alzada declarar la NULIDAD del fallo dictado por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, el 1º de julio de 2010. Así se decide.
IV.- DE LA NULIDAD DE LA RESOLUCIÓN Nº 013 DE FECHA 22 DE ABRIL DE 2005:
Vista la decisión que antecede, corresponde a este Órgano Jurisdiccional, entrar a revisar el fondo de la presente controversia, en los términos expuestos en la primera instancia, conforme a los dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
Precisado los términos en los que quedó trabada la presente controversia, conforme a lo expuesto en líneas anteriores, y visto que se circunscribe principalmente a la revocatoria de la Resolución Nº 013, de fecha 22 de abril de 2005, esta Corte estima pertinente señalar que una de las potestades fundamentales de la Administración, es la de revisar y corregir sus actuaciones administrativas. Tal potestad es la que se conoce con el nombre de “autotutela”, la cual, a su vez, se desdobla en cuatro potestades: i) potestad revocatoria, ii) potestad convalidatoria, iii) potestad de anulación y iv) la potestad de rectificación. De las cuales, las más importantes de la manifestación de “autotutela”, son las facultades, revocatoria y anulatoria de la Administración.
Así, la potestad revocatoria, está regulada, en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual reza:
“Artículo 82.- Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico”.
De la referida norma se desprende que los actos administrativos pueden ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, sea por la misma autoridad administrativa que dictó el acto o por su superior jerárquico, siempre que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para el particular.
De tal manera que, la potestad revocatoria se establece, con carácter general, respecto a los actos administrativos que no originen derechos o intereses legítimos, por lo que la posibilidad de revocar, en base a esta formulación, tienen limitaciones, las cuales, reiteramos, son, que no genere derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para el particular. De allí que, la Ley prohibió en forma absoluta, la posibilidad de la Administración de revocar los actos administrativos que hayan creado derechos a favor de particulares, salvo autorización expresa de la Ley.
Ahora bien, la potestad anulatoria está prevista con carácter general en materia de vicios de nulidad absoluta, en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dispone:
“Artículo 83.- La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella”.
En efecto, en virtud de la referida norma, la Administración queda facultada para reconocer, en cualquier momento y de oficio o a solicitud de parte, la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, siempre y cuando estos actos sean nulos conforme a lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En torno al tema, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia N° 881, de fecha 6 de junio de 2007, caso: CERVECERÍA POLAR DEL LAGO C.A VS. MINISTERIO DEL TRABAJO, indicó lo siguiente:
“(…) se observa que la potestad de autotutela como medio de protección del interés público y del principio de legalidad que rige la actividad administrativa, comprende tanto la posibilidad de revisar los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos administrativos a instancia de parte, a través de los recursos administrativos, como de oficio, por iniciativa única de la propia Administración.
Esta última posibilidad, se encuentra consagrada en nuestro ordenamiento en el Capítulo I del título IV, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ‘De la Revisión de Oficio’, en el cual se establecen las formas y el alcance de la facultad de la Administración de revisar sus propios actos de oficio.
Así y de acuerdo al texto legal, la potestad de revisión de oficio, comprende a su vez varias facultades específicas, reconocidas pacíficamente tanto por la doctrina como por la jurisprudencia patria, a saber, la potestad convalidatoria, la potestad de rectificación, la potestad revocatoria y la potestad de anulación, previstas en los artículos 81 al 84 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cada una con requisitos especiales y con alcances diferentes.
Las dos primeras tienen por objeto, la preservación de aquellos actos administrativos que se encuentren afectados por irregularidades leves que no acarreen su nulidad absoluta, y que puedan ser subsanadas permitiendo la conservación del acto administrativo y, con ella, la consecución del fin público que como acto de esta naturaleza está destinado a alcanzar. Mientras que las dos últimas, dirigidas a la declaratoria de nulidad del acto, bien sea relativa o absoluta, sin necesidad de auxilio de los órganos jurisdiccionales, tienen por fin el resguardo del principio de legalidad que rige toda actividad administrativa.
Ahora bien, estas dos facultades, revocatoria y anulatoria, se distinguen por los supuestos de procedencia de las mismas. La revocatoria es utilizada en algunos casos por razones de mérito u oportunidad cuando el interés público lo requiere, y también en casos de actos afectados de nulidad relativa que no hayan creado derechos subjetivos o intereses personales, legítimos y directos para un particular; en tanto que la anulatoria, no distingue entre los actos creadores de derechos y aquellos que no originan derechos o intereses para los particulares, por cuanto procede únicamente en los supuestos de actos viciados de nulidad absoluta.
Siendo ello así, la Administración al revisar un acto que haya generado derechos o intereses para algún particular, debe ser lo más cuidadosa posible en el análisis y determinación de la irregularidad, pues de declararse la nulidad de un acto que no adolezca de nulidad absoluta, se estaría sacrificando la estabilidad de la situación jurídica creada o reconocida por el acto y, por ende, el principio de seguridad jurídica, esencial y necesario a todo ordenamiento, por eliminar un vicio que no reviste mayor gravedad.
De esta forma, la estabilidad de los actos administrativos y el principio de seguridad jurídica que informa el ordenamiento, sólo debe ceder ante la amenaza grave a otro principio no menos importante, cual es el principio de legalidad, el cual se vería afectado ante la permanencia de un acto gravemente viciado (…)
En este contexto, entonces, esta Corte advierte que la llamada potestad de ‘autotutela’ de la Administración Pública, constituye una obligación de ésta de rectificar su actuación, cuando la misma esté viciada. La cual, en el caso particular de la potestad anulatoria, implica que los órganos competentes que la integran deben, de oficio o a solicitud de parte y, en cualquier momento, anular aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentran afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también puedan hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos. De allí que tal potestad sea un atributo inherente a la Administración y no un ‘sucedáneo’ de la potestad jurisdiccional”.
En este contexto, esta Corte advierte que la llamada potestad de “autotutela” de la Administración Pública, constituye una obligación de ésta de rectificar su actuación, cuando la misma esté viciada. La cual, en el caso particular de la potestad anulatoria, implica que los órganos competentes que la integran deben, de oficio o a solicitud de parte y, en cualquier momento, anular aquellos actos suyos contrarios a derecho y que se encuentran afectados de nulidad absoluta; sin perjuicio de que también puedan hacerlo con respecto a aquellos actos suyos viciados de nulidad relativa que no hayan dado lugar a derechos adquiridos. De allí que tal potestad sea un atributo inherente a la Administración y no un “sucedáneo” de la potestad jurisdiccional.
No obstante, si bien la Administración Pública puede “reconocer” la existencia de un vicio de nulidad absoluta en un acto administrativo previamente dictado, la misma está en la obligación de iniciar un procedimiento a los fines de constatar la verdadera existencia de tal vicio, el cual, además, no puede tratarse de una causal de anulabilidad del acto dictado, sino que, por el contrario, ha de ser una auténtica causal que provoque la nulidad radical del mismo, es decir, que el vicio en concreto se circunscriba a alguna de las causales taxativas previstas en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ante cuya constatación o reconocimiento la Administración está en la obligación de revocar el acto administrativo, pues no pueden subsistir actos contrarios al ordenamiento jurídico. (Vid. sentencia Nº 2007-1666, de fecha 8 de octubre de 2007, dictada por esta Corte, caso: IRCIA MERADRI MILANO RODRÍGUEZ VS. ALCALDÍA DEL MUNICIPIO JUAN GERMÁN ROSCIO DEL ESTADO GUÁRICO).
Aunado a lo anterior, en el procedimiento que, de oficio o a solicitud de particulares, debe iniciar la Administración Pública, es necesario que sea notificado y se le permita ejercer su derecho a la defensa a los interesados que, en apariencia, pudieron verse beneficiados del acto administrativo de que se trate, tal como lo ha sostenido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia 2001, de fecha 16 de agosto de 2002, caso: ANYUMIR MARYURI PEÑALOSA, en la cual señaló:
“Sólo en el caso contemplado en el artículo 83 [de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos] (…) podrá la Administración reconocer la nulidad de sus propios actos, en cualquier momento, a instancia de parte o de oficio, pero es preciso que el acto cuya nulidad se reconozca esté incurso (y así sea demostrado) en alguno de los supuestos de nulidad absoluta contemplados en el artículo 19 de la Ley que rige la materia, porque, de otra manera, como se indicó, el acto será anulable y en caso de que haya constituido derechos subjetivos o expectativas de derecho en favor de un particular, requerirá de un procedimiento con audiencia del interesado cuyo derecho se vería afectado por efecto de la nulidad que sea declarada” (Criterio ratificado en sentencias N° 2.212 y 2.888, de fecha 17 de septiembre de 2002 y 20 de noviembre de 2002, respectivamente, casos: Grupo Don Jorge, S.A. y Atunera del Oriente Atorsa, C.A.), (Negrillas, subrayado y corchetes de esta Corte).
En este mismo orden de ideas, y en aras de afianzar el criterio supra transcrito, el cual ha sido acogido en reiteradas sentencias emanadas de este Órgano Jurisdiccional, esta Corte Segunda considera, al igual que nuestro Máximo Tribunal, que a los fines de que la Administración Pública, pueda declarar la nulidad absoluta de un acto administrativo generador de derechos legítimos en los Administrados, en principio, debería seguirse previamente un procedimiento administrativo, en el cual participara de forma activa, y así, posteriormente, proferir su dictamen final, de convalidar o anular el acto administrativo; ello resulta menester, por cuanto, en caso de declarar la nulidad, se estaría afectando la esfera jurídica del particular en forma definitiva.
En este sentido, previa revisión de las actuaciones que cursan en autos, no se desprende que el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, previo a la emisión de la Resolución impugnada, haya sustanciado un procedimiento administrativo en el que haya brindado la oportunidad a la recurrente de participar en el mismo, por lo que, en principio, tal circunstancia podría resultar suficiente para declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, no obstante, debe advertir esta Corte que una decisión que anule el acto administrativo impugnado basada en razones procesales o formales no zanjaría en modo alguno la presente controversia, pues no se estaría pronunciando este Órgano Jurisdiccional sobre el tema de fondo, esto es, sobre la legitimidad de la revocatoria de la designación para ocupar el cargo de Asistente Legal I. (Vid. sentencia Nº 2009-587, dictada por esta Corte, en fecha 15 de abril de 2009, caso: ZONIA ELIZABETH ÁLVAREZ ARANGUREN VS. INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES).
Ahora bien, en el caso de análisis, si optase este Órgano por la emisión de una decisión de contenido formal, ni la recurrente ni la recurrida habrán obtenido decisión alguna acerca de la legitimidad de la revocatoria del tantas veces mencionado nombramiento de la recurrente. Esta situación, a entender de este Órgano Judicial, no satisfaría el derecho constitucional a la tutela judicial, al menos en los términos en los cuales nuestro máximo intérprete de la Constitución concibe este derecho fundamental dentro del marco del Estado Social de Derecho y de Justicia que preconiza nuestra Constitución de 1999.
En tal sentido, debe esta Corte traer a colación la citada sentencia Nº 2007-1666, de fecha 8 de octubre de 2007, dictada por esta Corte, caso: IRCIA MERADRI MILANO RODRÍGUEZ VS. ALCALDÍA DEL MUNICIPIO JUAN GERMÁN ROSCIO DEL ESTADO GUÁRICO, en la cual se indicó:
“En este orden de ideas, debe esta Corte insistir en que los efectos invalidantes del acto administrativo impugnado, por efectos de indefensión del interesado, como regla general, permitirá a la Administración corregir el vicio formal de que se trate y, de este modo, adoptar una nueva decisión sin vicios procesales, incluso de idéntico contenido a la decisión original. Así, como consecuencia de la nulidad declarada por motivos formales, sería posible la tramitación del procedimiento administrativo con el objeto de que sea subsanado dicho vicio, reponiendo al estado en que se permita al interesado participar en el iter procedimental para la toma de la decisión; o bien, en los casos de ausencia absoluta del procedimiento administrativo, podría ordenarse la sustanciación del mismo.
Según esta tesis, en la medida en que la reiteración del expediente administrativo pueda producir un resultado idéntico al impugnado en sede judicial, cabría suponer lógicamente que el interesado afectado recurriría nuevamente al auxilio de los órganos jurisdiccionales para impugnar una resolución en términos similares a los planteados en la hoy recurrida. Por este motivo, el derecho a la tutela judicial efectiva y el principio de economía procesal (ambos de rango constitucional) aconsejan huir de un simple pronunciamiento de nulidad formal de actos y actuaciones y evitar así la sustanciación de un nuevo pleito sobre un objeto ya debatido.
En lo que respecta al principio de economía procesal, la doctrina ha resaltado que el mismo es (…) un auténtico principio general Derecho, encargado de informar la institución procedimental- que ‘(…) tiende precisamente a evitar el dispendio innecesario de esos esfuerzos y recursos y, al mismo tiempo, y por idéntica razón, ampara el establecimiento de instituciones encaminadas a conservar el resultado de las energías ya consumidas, así como la explotación máxima de los medios que ya han sido puestos en funcionamiento’. En tales casos, la doctrina señala que:
‘(…) parece más conveniente aprovechar la ocasión que brinda el pleito en trance de terminación para que el órgano jurisdiccional, a pesar de los defectos de forma, entre a conocer de una vez por todas la legalidad sustantiva del acto impugnado. Un enjuiciamiento que es perfectamente acometible habida cuenta de que el interesado (…) ha facilitado ya al juzgador el conocimiento de todas las razones y argumentos de índole material que sustenta su posición contraria a la Administración. En suma, la finalidad del principio de economía procesal es, simple y llanamente, ahorrar el consumo de energías innecesarias, o mejor dicho intrascendentes (…) en el terreno procesal’ (Vid. CIERCO SIERA, César. Op. Cit. p. 377).
En efecto, con base en una presunción del Órgano Jurisdiccional, que le permite suponer que la sola nulidad del acto administrativo impugnado por motivos procesales conduciría a que la Administración reconstruya el procedimiento administrativo con miras a emitir una decisión idéntica a la impugnada, la doctrina articula el principio de economía procesal y el de la justicia material ‘como argumentos para inhibir la eficacia anulatoria de los vicios participativos”, esto es, como medios que imponen al juez el deber de revisar el contenido material del acto administrativo impugnado. Todo ello, tal como se indicó con anterioridad, como único mecanismo para garantizar un ajustado y pleno respeto al derecho constitucional a una tutela judicial efectiva. (Ibidem. p. 374.)’”.
Siendo ello así, considera pertinente este Órgano Judicial proceder a la revisión de las circunstancias particulares del caso que nos ocupa, a fin de determinar si puede esta Corte resolver sobre el fondo del asunto, y dar así cabal cumplimiento al mandato contenido en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, evitando así un nuevo juicio sobre el mismo tema. Como se señaló, al dejar a un lado la justicia formal, se estaría llenando de contenido el derecho esencial a la tutela judicial efectiva, que en definitiva persigue la búsqueda de la justicia material, en tanto valor supremo del ordenamiento jurídico venezolano, consagrado en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Realizadas las anteriores precisiones, aprecia esta Corte que en el caso de autos se impugna la Resolución Nº 013, de fecha 22 de abril de 2005, mediante la cual se declaró la nulidad absoluta de la Resolución Nº 016, de fecha 7 de julio de 2004, a través del cual la querellante fue designada para ocupar el cargo de Asistente Legal I, sustentado en el argumento de que el mismo se otorgó obviando “(…) todos los requerimientos de ley para el ingreso del personal a este ente legislativo”.
Así pues, considera oportuno este Órgano Jurisdiccional, realizar la transcripción parcial de la Resolución Nº 013, de fecha 22 de abril de 2005, a través de la cual se declaró la nulidad absoluta de la Resolución Nº 016, mediante la cual se le había designado en el cargo de Asistente Legal I, cuyo texto es el siguiente:
“República Bolivariana de Venezuela
Consejo Legislativo Estado Falcón
Presidencia
Resolución Nº 013
JOSÉ ABRAHÁN ALDAMA GOITIA
Presidente del Consejo Legislativo del Estado Falcón
En uso de las atribuciones legales que le confiere el Artículo 22 Numeral 8 de la Ley Orgánica de los Consejos Legislativos de los Estados, en concordancia con lo establecido en el Artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
CONSIDERANDO
Que el día 10 de Noviembre de 2004, fecha de inicio de la presente gestión legislativa, se procedió a realizar una inspección de los expedientes de empleados de este cuerpo legislativo en el despacho de la Dirección de Recursos Humanos encontrándose una (01) Resolución signada con el Número 016 de fecha 07 de Julio de 2004, de cuyo contenido se desprende que la misma tiene como objeto a designación de la ciudadana Haidee Meléndez Gutiérrez, C.I. Nº 4.639.943 como Asistente Legal I, adscrita a la Dirección de Auditoria (sic) Interna de esta institución.
(…omissis…)
CONSIDERANDO
Que el artículo 41 del Reglamento de Interior y de Debates del Consejo Legislativo del Estado Falcón, en su único aparte, establece que los cargos del Consejo Legislativo son de carrera.
CONSIDERANDO
Que el artículo 19 (…) de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en su primer aparte, así como en el articulo (sic) 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que todos los cargos de la función pública deben ser asignados a través de un concurso público y además someterse a un período de prueba, requisitos éstos que fueron incumplidos en la designación realizada en la resolución Nº 016.
(…omissis…)
CONSIDERANDO
Que el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos le concede a la administración publica (sic) la facultad de reconocer y declarar la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, bajo el principio de Autotutela Administrativa.
RESUELVE
PRIMERO: Reconocer y declarar la NULIDAD ABSOLUTA del Acto Administrativo dictado en fecha 07 de Julio de 2004 signado con el Nº 016, en consecuencia se REVOCA la designación realizada en el mismo”.
Así, observa esta Corte que el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, declaró la nulidad absoluta de la Resolución Nº 016, por considerar que la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, a los fines de ingresar en el cargo de Asistente Legal I, no cumplió con el concurso público y el período de prueba, exigidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Advierte esta Corte Segunda, que el hecho controvertido en la presente acción es determinar si la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, cumplió o no con los requisitos exigidos por las Leyes para ingresar al cargo de Asistente Legal I, del Consejo Legislativo del Estado Falcón, situación ésta que no guarda relación alguna con el hecho de que la mencionada ciudadana contara o no con la condición de funcionario de carrera en la Administración Pública, pues más allá de que la recurrente, ostentara o no la condición de funcionario de carrera, lo cual sólo le garantizaría la posibilidad de tener derecho a la estabilidad, es decir, la realización de las gestiones reubicatorias en caso de una remoción, más no exime a ésta de la obligatoriedad de cumplir con los requisitos exigidos por la Ley, como lo es el concurso público, y superar el período de prueba, para el ingreso efectivo al cargo al cual aspiraba, ello es Asistente Legal I.
Es oportuno destacar que, previa revisión de los autos, en primer lugar, la recurrente fue nombrada en un cargo en otro organismo de la Administración Estadal, ello es el Consejo Legislativo del Estado Falcón, ente con características peculiares y responsabilidades distintas a las asumidas en la Contraloría Estadal, y en segundo término, porque existió una ruptura prolongada en el transcurso del tiempo en la relación de empleo público, pues desde la separación de la recurrente de su último cargo de Coordinadora en la Contraloría General del Estado Falcón, ello es, Julio de 1999, hasta su supuesto nombramiento en el cargo de Asistente Legal I, en el Consejo Legislativo, es decir, Julio de 2004, transcurrió un tiempo aproximado de cinco (5) años, lo que en criterio de esta Corte, viene a reforzar la necesidad imperativa de que la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, al aspirar al cargo de Asistente Legal I, del Consejo Legislativo del Estado Falcón, debió cumplir para su efectivo nombramiento en el cargo al cual aspiraba, con los requisitos, tales como, participar y ganar el concurso público, y superar el período de prueba.
Establecido lo anterior, previa revisión de los autos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, no constató documental alguna de la cual pudiera evidenciarse el cumplimiento de los requisitos exigidos por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley del Estatuto de la Función Pública, por parte de la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, como lo son, reiteramos, la participación y aprobación del concurso público, para hacerse beneficiaria del cargo de Asistente Legal I del Consejo Legislativo del Estado Falcón.
Siendo ello así, el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, al percatarse de tal incumplimiento legal, tenía la potestad plena de anular la Resolución Nº 016, mediante la cual se le nombró en el referido cargo, sin que ello significara violación de los derechos adquiridos de la recurrente, ya que, tal como se indicara en líneas anteriores, un acto administrativo viciado de nulidad absoluta desde su nacimiento, no es capaz de generar derechos en los beneficiarios de esos actos; aunado a ello, que la recurrente en ningún caso demostró haber cumplido con el requisito del concurso público, limitando básicamente su argumentación al aspecto formal y no de fondo, en consecuencia, resulta improcedente lo peticionado por la accionante. Así se decide.
Visto lo anterior, debe esta Alzada declarar CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado MARIO ANTONIO PADILLA URBINA, actuando con el carácter de apoderado judicial del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, en consecuencia, se REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, el 1º de julio de 2010, y conociendo del fondo del presente asunto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados LUIS ALFONSO FLORES y JULIO ENRIQUE TOVA BOSO, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, contra el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta en fecha 2 de agosto de 2010, por el abogado MARIO ANTONIO PADILLA URBINA, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado el Nº 111.802, actuando con el carácter de apoderado judicial del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN, contra el fallo dictado por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, el 1º de julio de 2010, mediante el cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados LUIS ALFONSO FLORES y JULIO ENRIQUE TOVA BOSO, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 85.692 y 60.903, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana HAIDEE MELÉNDEZ GUTIÉRREZ, titular de cédula de identidad Nº 4.639.943, contra el CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial del CONSEJO LEGISLATIVO DEL ESTADO FALCÓN.
3.- REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, el 1º de julio de 2010.
4.- Conociendo del fondo de la presente controversia, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los trece (13) días del mes de diciembre de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES
AJCD/15
Exp. Nº AP42-R-2010-000898

En fecha ___________ ( ) de ______________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) ______________ de la _______________ se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2010-________.

La Secretaria,