TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-N-2008-000247

El 9 de junio de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio signado bajo el Nº 0826-08 del 2 de junio de 2008, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, por el ciudadano LOWIS ALBERTO MICCIOLLO PRADA, titular de la cédula de identidad Nº 6.310.750, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, inscrita en Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 25.197, contra el oficio Nº 000038, del 4 de abril de 2008, notificado en fecha 21 de ese mismo mes y año, emanado del INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (INAC) que declaró sin lugar el recurso de reconsideración por él interpuesto contra el acto administrativo dictado por ese Instituto el 13 de febrero de 2008, mediante el cual le impuso multa al recurrente por la cantidad de mil unidades tributarias (1000 U.T.) por la infracción de los numerales 1, 1.13 y 1, 1.16 del artículo 127 de la Ley de Aeronáutica Civil –aplicable rationae temporis-.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la declinatoria de competencia que hiciere el a quo para conocer del recurso interpuesto en fecha 19 de mayo de 2008.
El 20 de junio de 2008, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó remitir el expediente, a los fines de que se pronuncie sobre su competencia para conocer de la presente causa.
El 26 de junio de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
El 1º de octubre de 2008, esta Corte mediante decisión Nº 2008-01666 declaró que es competente para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar, por el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, contra el oficio Nº 000038, del 4 de abril de 2008, notificado en fecha 21 de ese mismo mes y año, emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), admitió el recurso ejercido, improcedente el amparo cautelar y ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que el proceso continuara su curso de Ley.
El 17 de octubre de 2008, el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, se dio por notificado de la anterior decisión, solicitó se notificara a la parte recurrida y señaló su domicilio procesal.
El 23 de octubre de 2008, este Órgano Jurisdiccional ordenó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, el cual fue recibido el 28 de ese mismo mes y año.
El 31 de octubre de 2008, el Juzgado de Sustanciación de conformidad con lo pautado en el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, ordenó citar mediante Oficios a los ciudadanos Fiscal General de la República, Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) y Procuradora General de la República.
Asimismo, ordenó librar cartel en el tercer (3º) día de despacho siguiente a que constara en autos las citaciones ordenadas, el cual debía ser publicado en el Diario “El Nacional” y requirió al Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) los antecedentes administrativos del caso, para lo cual concedió un lapso de ocho días de despacho.
El 26 de noviembre de 2008, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo consignó Oficio de notificación dirigido al Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC).
El 4 de diciembre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº CJU/CPA/2008-3855 del 27 de noviembre de 2008, emanado de la Comisión Central de Planificación del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), anexo al cual remitió copia de los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa, y que fueron agregados a los autos el 9 de ese mismo mes y año.
El 15 de diciembre de 2008 y 20 de enero de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo consignó Oficios de notificación dirigidos a la Procuradora General de la República y al Fiscal General de la República, respectivamente.
El 29 de enero de 2009, el Juzgado de Sustanciación se libró el cartel a que hace referencia el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual fue retirado por el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda el 5 de febrero de ese mismo año y consignado nuevamente el 11 de febrero de 2009.
El 18 de marzo de 2009, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, una vez vencido el lapso de promoción de pruebas, sin que las partes promovieran prueba alguna, acordó devolver el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines que continuara su curso de ley, siendo recibido en esa misma fecha.
El 23 de abril de 2009, el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, solicitó se fijara fecha para la celebración del acto de informes en forma oral y se dictara sentencia en la presente causa.
El 29 de abril de 2009, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo fijó para el tercer (3º) día de despacho siguiente la oportunidad para que se diera inicio a la relación de la causa.
El 19 de enero de 2010, el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, solicitó se dictara sentencia en la presente causa.
El 26 de enero de 2010, se dio inicio a la relación de la causa y se fijó para el 30 de septiembre de 2010, la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El 22 de julio de 2010, este Órgano Jurisdiccional de conformidad con lo establecido en la cláusula cuarta de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 del 22 de junio de 2010, revocó el auto del 26 de enero de 2010 y concedió “treinta y cinco (35) días de despacho” contados a partir del día de despacho siguiente a esa fecha, para que las partes presentaran sus informes por escrito.
El 25 de octubre de 2010, la abogada Antonieta de Gregorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 35.990, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público ante las Cortes en lo Contencioso Administrativo, consignó escrito de opinión fiscal.
El 26 de octubre de 2010, el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, consignó escrito de informes.
El 15 de noviembre de 2010, se dijo “Vistos”.
El 16 de noviembre de 2010, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD
DE AMPARO CAUTELAR
En fecha 5 de mayo de 2008, el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo cautelar ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital contra el oficio Nº 000038, del 4 de abril de 2008, notificado en fecha 21 de ese mismo mes y año, emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), fundamentado en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señaló, que:
“(…) El día sábado 07 de octubre de 2006, presenté ante el Despacho de vuelo del aeropuerto Caracas, un Plan de Vuelo Nacional, con destino al Aeródromo de Los Roques, con el fin de prestar apoyo logístico, vale decir, llevar a esa localidad, hielo, alimentos, medicina, etc.; en ese momento fui informado, que el Aeródromo Los Roques, tenía una falla eléctrica, por lo tanto estaba funcionando como Aeródromo no controlado. En cuenta de que la aeronave que tripuló, es de matrícula extranjera, y que por lo tanto requería un permiso de aterrizaje, para aeródromos no controlados y en virtud de que era fin de semana, las oficinas del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil no laboran los días festivos, así como tampoco los sábados y domingos.
Decidí comunicarme con la Oficina de transporte (sic) en Maiquetía, por vía telefónica y allí me atendió un ciudadano de apellido Osorio, quien al tener conocimiento de la situación, me informó que él no tenía la suficiente autoridad para elaborar esa autorización, pero que trataría de hacerme dicha coordinación con un superior que no lo logró. El día domingo 09 de Octubre del 2006, un día después, en conocimiento de que el último ente autorizado, para permitirme aterrizar en el Aeródromo Los Roques y ante la obligación de entregar los insumos que tenía que llevar hasta esa localidad, era el centro de control de Maiquetía, por lo tanto debía activar los servicios de la torre de control, tal y como lo establece el REGLAMENTO DEL AIRE, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela ahora República Bolivariana de Venezuela N.5.054 extraordinaria, de fecha 28 de febrero de 1996, quien define y complementa a la Ley de Aeronáutica Civil en los términos, expresiones y situaciones que pueden presentársele al Comandante de una Aeronave, así tenemos que en su artículo 41 el Reglamento del Aire establece ‘Que se presentará un plan de vuelo a una oficina de notificación de los servicios de tránsito aéreo antes de la salida o se transmitirá durante el vuelo, a la dependencia de los servicios de tránsito aéreo o a la estación de radio de control aeroterrestre competente…’ y el Artículo 42 ejusdem ‘Se presentará un plan de vuelo…….o si se presenta durante el vuelo, en un momento en que exista la seguridad de lo (sic) recibirá la dependencia apropiada de los servicios de tránsito aéreo por lo menos 10 minutos antes de la hora que se calcula que la aeronave llegará.. (sic)’, tomé la decisión de pasar el plan de vuelo vía higuerote, para luego activar los servicios de la torre de control Maiquetía y así obtener el permiso de aterrizaje al aeródromo Los Roques, como en efecto así fue, adecuando toda mi actividad de ese día a las previsiones de Ley.
El día lunes 9 de octubre de 2006, fui citado para presentarme el día martes 10 de octubre del 2006 por la Oficina de Certificación de los servicios de Navegación Aérea, adscrita a la Gerencia General de Seguridad Aeronáutica del Instituto de Aeronáutica Civil (INAC).
Previa suspensión de toda actividad aeronáutica, suspensión que quedó sin efecto ese mismo día 10 de octubre al examinar la autoridad aeronáutica todos los documentos que se requirieron.
En fecha 06 de septiembre del 2007, previa notificación, realizada el día 03 de septiembre del 2007 por la Consultoría Jurídica, adscrita al Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, recibí el oficio signado No. 000024 de fecha 12 de junio de ese mismo año, en donde se me indica, que se acordó el inicio de un procedimiento administrativo en mi contra, con el objeto de verificar o no los hechos contenidos en el expediente administrativo, distinguido con el no. AS001 07, por la presunta comisión de la infracción administrativa, prevista y sancionada en el numeral 1 1.3 y 1 1,6 del Artículo 127 de la Ley de Aeronáutica Civil, por los hechos ocurridos el día 08 de octubre del año 2006 once 11 meses después, la cual acompaño a este escrito en oficio original el día 6 de septiembre del año 2007, me presenté ante la Consultoría Jurídica del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), en donde expuse, mediante acta que se levantó al efecto, que los hechos por los cuales, pretendían abrirme un procedimiento administrativo, habían sucedido aproximadamente hace 11 meses, que éramos del criterio de acuerdo al artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo que el procedimiento era extemporáneo, por lo tanto alegábamos la prescripción de los mismos, por cuanto el mencionado artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo, establecía un lapso para que se abriera el procedimiento administrativo de cuatro meses, con prórroga de dos meses, asimismo alegamos las disposiciones del artículo 122 de la Ley de Aeronáutica Civil, que establece entre otras cosas, un lapso de caducidad, cuando no se hubieren cumplido los lapsos para iniciar los procedimientos administrativos, en cuyo caso se hace cesar el procedimiento y se sanciona a los funcionarios.
(…omissis…)
En fecha 19 de febrero del año 2008, mediante oficio No. 000010 (…) se me comunicó, que se me imponía sanción de multa por la cantidad de un mil unidades tributarias (1.000UT) como resultado del procedimiento administrativo No. AS-001-07; estimando el Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil que según memorando N GGSA_GCI_DSNA con fecha 21 de noviembre del 2006, suscrito por el entonces Gerente General de Seguridad Aeronáutica, recomendaba abrir un procedimiento administrativo sancionatorio en mi contra, pues el supuesto de hecho establecido en el numeral 1 1.3 y 1 1.6 del Artículo 127 de la Ley Aeronáutica Civil concatenado con el Artículo 41 ejusdem, se adecuaba al supuesto establecido en la norma, asimismo en la mencionada decisión, se hace mención al Artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como la norma rectora para dar inicio al procedimiento, el cual según ellos tenían 5 años para iniciar el procedimiento, además desestimando nuestros alegatos y pruebas y en algunos casos sin hacer ningún análisis inductivo y deductivo de los hechos, y otras silenciando nuestros alegatos, peor aún arrogándose facultades de legisladores, tal es el caso del artículo 70 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos, la cual es una norma para aquellos actos creadores de obligaciones a cargo de los administrados, (...) Así también debemos agregar que la mencionada decisión no hace mención alguna al Reglamento del Aire, porque en su criterio yo no podía realizar el procedimiento que allí se establece o porque al realizar yo ese procedimiento cometía falta o alegaba hechos falsos o aterrizaba en un aeródromo no controlado sin autorización como ellos dicen, siendo eso falso porque yo fui autorizado por la torre de control.
En fecha 4 de marzo del 2008, estando dentro del lapso legal, para ejercer el Recurso de Reconsideración, presenté el mismo por ante la Consultoría Jurídica, haciendo mención al Reglamento del Aire y a los artículos que regulaban la actividad que yo había desarrollado el día 8 de octubre del año 2006, ya que la decisión de fecha 13 de febrero de 2008 mediante oficio No. 000010 (…) no fue mencionado y mucho menos analizadas sus normas. Asimismo insistimos en alegar lo extemporáneo del procedimiento administrativo y hasta nos atrevimos a solicitar de esa Consultoría Jurídica que solicitara consulta en cuanto al lapso aplicable para el inicio y tramitación del procedimiento administrativo a la Fiscalía General de la República. (…) El artículo 122 de la Ley de Aeronáutica Civil, establece entre otras cosas la culminación del procedimiento administrativo cuando no se han cumplido los lapsos y el artículo 118 ejusdem remite supletoriamente a la ley que regule los procedimientos administrativos, cundo ella no contenga las normas que regulen el inicio, sustanciación y resolución de las actuaciones administrativas, ahora bien si la Ley regula los procedimientos administrativos es la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativo y la Ley de Aeronáutica Civil no tiene dentro de su contexto la norma reguladora del inicio del lapso de su procedimiento y el artículo 60 de la Ley orgánica (sic) de Procedimientos Administrativos es la que establece el lapso de cuatro meses más dos de prórroga para que inicie el procedimiento, nos preguntamos porque el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, dice que es el Artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y en el caso nuestro como hemos venido sosteniendo y demostrado, se estaba iniciando un procedimiento administrativo, es por las razones que se han expuestos (sic) que me veo obligado a demandar, como en efecto así demando formalmente la NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, de fecha 04 de abril del 2008, signado No. 000038, el cual me fue notificado en fecha 21 de abril de 2008 (…) por ser violatorio del Principio de legalidad (sic), establecido en la Constitución y las Leyes, Asimismo (sic) se solicita medida cautelar de Amparo, que haga cesar los efectos de la sanción de multa impuesta mediante esa decisión hasta que se decida el presente juicio”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del escrito).
II
DE LAS PRUEBAS PROMOVIDAS POR LA PARTE RECURRENTE
Junto al escrito libelar, el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, consignó las siguientes documentales:
1) Original del Oficio Nº 000038 del 4 de abril de 2008, emanado de la Comisión Central de Planificación del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), mediante el cual se notifica al ciudadano el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, que se declaró sin lugar el recurso de reconsideración por él interpuesto contra el acto administrativo dictado por ese Instituto el 13 de febrero de 2008, mediante el cual se le impuso multa por la cantidad de mil unidades tributarias (1.000 U.T.).
2) Original del Oficio Nº 000024 del 12 de junio de 2007 emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) mediante el cual se notifica al ciudadano el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, el inicio de un procedimiento administrativo en su contra “con el objeto de verificar la veracidad o no de los hechos contenidos en el expediente administrativo distinguido con el número No. AS-001-07, por la presunta infracción administrativa prevista en el numeral 1, 1.3 y 1.6 del artículo 127 de la Ley de Aeronáutica Civil”.
3) Copia simple del acto S/N del 12 de junio de 2007, emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), mediante el cual se acordó dar inicio al procedimiento administrativo signado con el Nº AS-001-07, recabar los elementos de convicción necesarios para determinar la veracidad o no de los hechos objeto del presente acto, notificar al ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, y a las Gerencias Generales de Seguridad Aeronáutica, Transporte Aéreo, Servicios a la Navegación Área y a las Oficinas del Registro Aeronáutico Nacional y Coordinación Regional, para que estuvieran en conocimiento del contenido del presente acto.
4) Copia simple del acta levantada el 6 de septiembre de 2007, por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), en el cual se dejó constancia de la comparecencia del ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, y de la ciudadana María Ángela Guerrieri, en su condición de abogada adscrita a la Coordinación de Procedimientos Administrativos de la Consultoría Jurídica del referido Instituto.
5) Original del acto Nº 000010 del 13 de febrero de 2008, emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), mediante el cual se notificó al ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, de la multa que le fuere impuesta por la cantidad de mil unidades tributarias (1.000 U.T.) en razón de la violación de los artículos 1, 1.13 y 1 1.16 del artículo 27 de la Ley de Aeronáutica Civil.
6) Original del recurso de reconsideración interpuesto el 4 de marzo de 2008, por el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, contra el acto del 13 de febrero de 2008 emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC).

III
DEL ESCRITO DE INFORMES CONSIGNADO POR LA PARTE RECURRENTE
El 26 de octubre de 2010, el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, consignó escrito de informes, en el cual indicó que de los antecedentes administrativos se desprende “la cualidad que tengo para querellarme en contra del Instituto Nacional de Aviación Civil, así como también a razón que me asiste al considerar mis Derechos vulnerados en la aplicación del artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos como norma que no era la aplicable en el inicio del procedimiento que se me siguió por ante dicho Instituto Nacional de Aviación Civil, siendo aplicable el artículo 60 eiusdem por remisión de la Ley de Aeronáutica Civil. La cual establece cuatro meses para el inicio del procedimiento más de dos de prórroga, en este sentido y así lo alegamos en su debida oportunidad lo extemporáneo del procedimiento, bien sea por caducidad o por la prescripción de la acción. Por una parte, y por la otra la falta de aplicación de otras normas como es el caso del Reglamento del Aire”
IV
DEL ESCRITO DE OPINIÓN FISCAL
El 25 de octubre de 2010, la abogada Antonieta de Gregorio, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público ante las Cortes en lo Contencioso Administrativo, consignó escrito de opinión fiscal, en el cual manifestó lo siguiente:
“En el caso bajo examen encontramos que la Ley de Aeronáutica Civil, en su artículo 118 establece que (...) es tangible que los procedimientos administrativos que diesen lugar la aplicación de esa Ley, se ajustarán a las disposiciones en ella establecidas y supletoriamente en la Ley que regule los Procedimientos Administrativos.
Por su parte, la apoderado judicial del ciudadano LOWIS ALBERTO MICCIOLLO PRADA, esgrime que según la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece que la prescripción de la (sic) acciones de la administración se encuentran contenidos en el artículo 60 y no el 70 como lo dejó establecido el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), en el procedimiento sancionatorio llevado a cabo contra su poderdante.
En este sentido el Ministerio Público observa que (...) que la primera de las normas (...) no deja lugar a dudas que su contenido se refiere al lapso que debe transcurrir desde el inicio del procedimiento hasta su conclusión, bien sea que el procedimiento se inicie a instancia de parte interesada mediante solicitud escrita o de oficio...’ (sic), -como se desprende del artículo 48 eiusdem-, y no como lo quiere dejar hacer ver la abogado de la recurrente en el escrito libelar, en el sentido de que el procedimiento ha prescrito conforme al ‘... artículo 60 de la Ley orgánica (sic) de Procedimientos Administrativos que establece el lapso de cuatro meses más dos de prórroga para que inicie el procedimiento...’ (sic).
Por otra parte, considera necesario el Ministerio Público analizar el artículo 70 de la LOPA. norma (sic) tomada por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), para establecer que no existe como lo solicita la parte recurrente la prescripción de la acción, y así tenemos que si bien es cierto esta es la única norma rectora de la prescripción en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no es menos cierto que de ella se desprende que su contenido va dirigido a aquellos casos en los cuales la administración tiene como término de 5 años para hacer valer las acciones tendentes a ejecutar sus propios actos administrativos, que generen obligaciones a los administrados.
(...omissis...)
Por tal motivo encuentra el Ministerio Público que la aludida norma, trata de dos supuestos de hecho distintos; el primero que es la prescripción de la acción, referida a la prescripción administrativa que se consumaría cuando el lapso transcurrido desde la fecha en que sucedieron los hechos imputados y hasta el momento en que se da inicio al procedimiento administrativo correspondiente, supere el lapso establecido en la ley sin haberse ejercido la acción respectiva: y el otro que es la prescripción de la pena que tiene la administración para hacer cumplir las obligaciones derivadas de los actos administrativos.
(...omissis...)
Ahora bien, del análisis anterior podemos concluir que existe un vacío que debe ser llenado ya que existe en la Ley una prescripción establecida para la pena que se inicia con el acto administrativo generador de obligaciones y concluye a los cinco (5) años; y otra que no está previsto en la ley, referido a la prescripción derivada de la potestad de la administración a objeto de establecer responsabilidades.
(...omissis...)
En vista del análisis anterior podemos concluir que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), como ente del estado actuó ajustado a derecho al subsumir por analogía la referida prescripción de la potestad administrativa contenida en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que para la administración, lo importante es disuadir el incumplimiento por parte de cualquier sujeto de derecho vinculado con una obligación, la normativa vigente y tal motivo se refleja en las sanciones de multa impuesta.
Ahora bien, luego del estudio sobre la prescripción de la acción en el caso que nos ocupa, se verifica que los hechos ocurrieron el día 8 de octubre de 2006, y la administración inició el procedimiento el día 12 de junio de 2007, es decir, no habiendo transcurrido cinco años, por lo que no existe tal prescripción.
En consecuencia, el Ministerio Público considera que no existe la violación del principio de legalidad denunciado, dando cuenta que la norma aplicada por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es la aplicable en el caso bajo examen en base a que en la Ley de Aeronáutica Civil en su artículo 118, remite supletoriamente a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por no contener norma regulatoria para ese caso”.

V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Una vez declarada la competencia por esta Corte para conocer del asunto de marras, conforme fue establecido en decisión Nº 2008-01666 del 1º de octubre de 2008, esta procede a emitir decisión de fondo, en los siguientes términos:
El caso que nos ocupa versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada contra el oficio Nº 000038, del 4 de abril de 2008, notificado en fecha 21 de ese mismo mes y año, emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) mediante la cual se impuso al recurrente multa por mil unidades tributarias (1.000 U.T.) por la trasgresión de las normas contenidas en los numerales 1 1.13 y 1.16 del artículo 127 de la Ley de Aeronáutica Civil.
Como primer punto, resalta a esta Corte que la parte recurrente sólo denunció la violación del principio de legalidad, por cuanto a su decir fue sancionado por “los hechos ocurridos el día 08 de octubre del año 2006 once 11 meses después (...)” cuando “el mencionado artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establecía un lapso para que se abriera el procedimiento administrativo de cuatro meses, con prórroga de dos meses, (...)” y “el artículo 122 de la Ley de Aeronáutica Civil, que establece entre otras cosas, un lapso de caducidad, cuando no se hubieren cumplido los lapsos para iniciar los procedimientos administrativos, en cuyo caso se hace cesar el procedimiento y se sanciona a los funcionarios” situación, que a su decir, ocurrió en el caso de autos, por lo que se pregunta “porque el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, dice que es el Artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” el que se aplicó en el procedimiento administrativo, iniciado en su contra.
Sobre este particular, consideró el Ministerio Público con respecto al artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos “que si bien es cierto esta es la única norma rectora de la prescripción en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no es menos cierto que de ella se desprende que su contenido va dirigido a aquellos casos en los cuales la administración tiene como término de 5 años para hacer valer las acciones tendentes a ejecutar sus propios actos administrativos, que generen obligaciones a los administrados” por lo que consideró “que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), como ente del estado actuó ajustado a derecho al subsumir por analogía la referida prescripción de la potestad administrativa contenida en el artículo 70 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que para la administración, lo importante es disuadir el incumplimiento por parte de cualquier sujeto de derecho vinculado con una obligación, la normativa vigente y tal motivo se refleja en las sanciones de multa impuesta”.
Vistas las argumentaciones expresadas, resulta pertinente efectuar, de manera previa algunas reflexiones acerca del principio de legalidad como pilar fundamental de un real Estado de Derecho y regulador de la actuación administrativa.
Sobre el principio de la legalidad, doctrinariamente se ha venido admitiendo que el mismo comporta un doble significado, a saber: la sumisión de los actos estatales a las disposiciones emanadas de los cuerpos legislativos en forma de ley; además, el sometimiento de todos los actos singulares, individuales y concretos, provenientes de una autoridad pública a las normas generales y abstractas, previamente establecidas, sean o no de origen legislativo, e inclusive provenientes de esa misma autoridad.
De acuerdo a lo indicado, la legalidad representa la conformidad con el derecho, en otros términos, la regularidad jurídica de las actuaciones de todos los órganos del Estado.
Al analizarse detenidamente el contenido del principio tratado, se evidencia la existencia de dos intereses considerados como contrapuestos en el desarrollo de la actividad administrativa: por una parte, la necesidad de salvaguardar los derechos de los administrados contra los eventuales abusos de la Administración; y por la otra, la exigencia de dotar a ésta de un margen de libertad de acción.
En este sentido, señaló la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en decisión Nº 01947 del 11 de diciembre de 2003, caso: Seguros la Federación C.A., (criterio que fue asumido por este Órgano Jurisdiccional en decisión Nº 2010-329 del 10 de marzo de 2010, caso: Asociación Civil Zootropo Producciones) que si bien es cierto que se debe evitar la posibilidad que se produzcan actuaciones arbitrarias por parte de la autoridad administrativa, siendo para ello preciso que ésta se encuentre supeditada a una serie de reglas jurídicas, no es menos cierto que tal sujeción no debe ser excesiva, al punto que se impida un normal desenvolvimiento de la actividad administrativa, lo que de igual forma causaría graves perjuicios a los administrados. De manera que, se entiende que la oportunidad de adoptar determinadas medidas no siempre puede precisarse por vía general anticipadamente, sino en el momento específico en que cada caso concreto se presente.
Así, en lo que se refiere al campo sancionador administrativo propiamente dicho, la sentencia señalada indicó que el principio de legalidad admite una descripción básica, producto de caracteres atribuidos en primera instancia, a la legalidad punitiva pero que resultan extensibles a la legalidad sancionadora en general. Así, este principio implica la existencia de una ley (lex scripta), que la ley sea anterior (lex previa) y que la ley describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene cierta correspondencia con el principio que dispone nullum crimen, nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se entiende pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción administrativa.
Sobre este aspecto, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en fallo de fecha 5 de junio de 1986, (caso: Difedemer C.A.), señaló lo siguiente:
"(...) El principio constitucional de la legalidad en materia sancionatoria (nullum delictum, nulla poena sine lege) expresado en el ordinal 2º del artículo 60 de la Constitución Nacional, según el cual ‘nadie podrá ser privado de su libertad por obligaciones cuyo incumplimiento no haya sido definido por la ley como delito o falta" no se limita exclusivamente, como bien lo advierte la recurrente, al campo penal, ya que su fundamentación y finalidad es la de proteger al ciudadano de posibles arbitrariedades y abusos de poder en la aplicación discrecional de penas y sanciones, sean de tipo penal o administrativo (...)’.
Ahora bien, este principio de legalidad está conectado con la disposición constitucional de la reserva legal, mediante la cual determinadas materias, en este caso, las que imponen restricciones al sistema de libertades públicas, deben ser reguladas por Ley. A este respecto, resulta un tanto clarificador la decisión precedentemente citada, pues en la misma la extinta Corte Suprema de Justicia estableció que "las sanciones de carácter administrativo, según la intención y voluntad del legislador, pueden establecerse tanto en una ley como en un reglamento, pero, en este segundo caso, es indispensable que la propia Ley establezca que por vía reglamentaria, se determinarán las sanciones. Ese ha sido el camino escogido por el legislador en numerosos casos, al autorizar o delegar en el Poder Ejecutivo la determinación de las penas y sanciones a las infracciones de los administrados a la normativa legal y, en tal supuesto, se cumple con el precepto constitucional, pues el particular conoce, con antelación, cuales son concretamente, las sanciones aplicables a determinadas infracciones, y el poder administrador ejerce su acción dentro de cauces que no permiten arbitrariedades y abusos de poder".
En este orden de ideas, en la doctrina se ha venido afirmando que la reserva legal ha adquirido una nueva dimensión, pues no es tanto el deber del legislador de tipificar las sanciones como el que tenga la posibilidad de hacerlo y decida si va a realizarlo él directamente o va a encomendárselo al Poder Ejecutivo; es así, como se infiere que la reserva legal implica una prohibición al reglamento de entrar por iniciativa propia en el mencionado ámbito legislativo, pero no prohíbe al legislador el autorizar al Poder Ejecutivo para que así lo haga.
Así, la decantación de la exigencia de legalidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir, unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza.
Finalmente y antes de entrar al estudio del fondo de asunto debatido, se estima oportuno reflexionar brevemente acerca de las potestades sancionadoras del Estado, desde el punto de vista administrativo. Tanto la doctrina como la jurisprudencia han reconocido que el objeto y estudio del Derecho Administrativo Sancionador se configura en el ejercicio de la potestad punitiva realizada por los órganos del Poder Público actuando en función administrativa, requerida a los fines de hacer ejecutables sus competencias de índole administrativo, que le han sido conferidas para garantizar el objeto de utilidad general de la actividad pública. Esto se debe a la notable necesidad de la Administración de contar con mecanismos coercitivos para cumplir sus fines, ya que de lo contrario la actividad administrativa quedaría vacía de contenido, ante la imposibilidad de ejercer el ius puniendi del Estado frente a la inobservancia de los particulares en el cumplimiento de las obligaciones que les han sido impuestas por ley, de contribuir a las cargas públicas y a las necesidades de la colectividad. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en decisión Nº 01947 del 11 de febrero de 2003, caso: Seguros la Federación C.A.).
En el derecho comparado, las sanciones administrativas, han sido consideradas como las transgresiones de lo dispuesto en una disposición administrativa que pueden dar lugar a una sanción administrativa. Ahora bien, ello sólo será posible si la transgresión de la disposición administrativa se tipifica asimismo la sanción (Ley 30/1992 del 26 de noviembre de 1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, España).
Resulta imperioso indicar, que los actos de contenido sancionatorios emanados de la administración en materia de aeronáutica, deben estar precedidos de un procedimiento previo que debe velar por el cumplimiento de una serie de principios como son: el de legalidad, los relativos a las garantías jurídicas, dirigidos a proteger las situaciones jurídicas de los administrados, tales como el del contradictorio, el de presunción de inocencia y el de confianza legítima o expectativa plausible, así como aquellos de eficacia de la actividad administrativa, dentro del que se incluye al principio de economía procedimental, al principio de actuación de oficio y por último, al principio de de publicidad, todo ello en aras de salvaguardar los derechos de los administrados, debiéndose garantizar en el mismo, los derechos a la defensa y al debido proceso del propietario de la obra y del constructor, derechos estos que pretenden ser salvaguardados en todo momento, con la aplicación de los principios referidos. (Vid. sentencia de esta Corte Nº 2009-1003 del 10 de junio de 2009, caso: Colegio Ciudad Mariana de Caracas).
Así las cosas, esta Corte haciendo un análisis exhaustivo de la Ley de Aeronáutica Civil publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 38.226 del 12 de julio de 2005 –vigente rationae temporis-, observa que el artículo 118 eiusdem expresa:
“Procedimiento Administrativo
Artículo 118. La Autoridad Aeronáutica, establecerá la responsabilidad administrativa originada por las infracciones previstas en esta Ley, incluso cuando se causen daños a personas y bienes, a la República, a los Estados o a los Municipios. El inicio, la sustanciación y resolución de las actuaciones administrativas a que diese lugar la aplicación de esta Ley, se ajustarán a las disposiciones en ella establecidas y supletoriamente en la Ley que regule los Procedimientos Administrativos (...)”.
Como ya se expuso, a falta de procedimiento especial para la tramitación de infracciones de Ley, ha de seguirse -como de común se realiza, los trámites del procedimiento ordinario que preceptúan los artículos 48 y siguientes de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, con inclusión de su lapso de tramitación y resolución, que de conformidad con el artículo 60 eiusdem, es de cuatro meses, prorrogable –mediante justificada y expresa decisión del órgano administrativo- por dos meses más. (Vid. sentencia N° 547 del 6 de abril de 2004, caso: Ana Beatriz Madrid Agelvis), salvo que exista realmente una urgencia que permita adoptarla como una medida cautelar en sede administrativa, a los fines de evitar un daño irreparable.
En este sentido, es menester indicar, que la prescripción –desde antaño según enseña la doctrina- “es un medio de adquirir la posesión o de libertarse de una obligación por la inacción del acreedor, después de transcurrido el tiempo establecido por las leyes”. (Dominici, Aníbal. Comentarios al Código Civil. Editorial JCV, Caracas. Tomo 4, página 391).
En este mismo orden de ideas tenemos que la prescripción puede interrumpirse natural o civilmente tal cual lo establece el artículo 1967 del Código Civil Venezolano Vigente; que en relación a la interrupción civil se da cuando se interpone una demanda judicial, aunque se haga ante un juez incompetente.
Ahora bien, ha advertido el Máximo Tribunal que en “el derecho administrativo sancionador, la prescripción es concebida como una forma de extinción de la responsabilidad de los particulares, de conformidad con la cual el transcurso de un tiempo contado a partir de la comisión de alguna falta, sin que se iniciara la correspondiente averiguación, imposibilita al Estado para sancionar, en ese caso, la conducta prevista como infracción al ordenamiento”. (Vid. sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, sentencia Nº 1589 del 16 de octubre de 2003).
La doctrina y la jurisprudencia patria han justificado de diversas maneras la utilización de esta figura, invocando en algunos casos razones de seguridad jurídica, en virtud de la necesidad de que no se prolonguen indefinidamente en el tiempo situaciones de posible sanción, así como también el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, que aun cuando previsto en nuestra Constitución como parte de la tutela judicial efectiva que deben garantizar los órganos de administración de justicia, podría considerarse incluido dentro de las normas que rigen los procedimientos administrativos y que prevén plazos específicos para la tramitación de los mismos.
Asimismo, ha sido criterio de la justicia española, que para que se produzca la interrupción de la prescripción, es necesario que exista una reclamación, entendiéndose por tal una petición según la definición que contiene nuestro diccionario, olvidando los criterios de favorabilidad hacia el titular del derecho en cuanto a la enervación de la prescripción, cuando han existido indicios del ejercicio del derecho en cuestión. (Vid. Sentencia del Tribunal Supremo Español del 2 de noviembre de 2005, Rec. 605/1999; S. 1.ª).
En este sentido, se ha indicado, que la interrupción implica la amortización del tiempo pasado, que se tiene por no transcurrido. A partir de la interrupción hay que comenzar a computar el nuevo plazo para que se cumpla el tiempo de la prescripción (Vid. Sentencia del Tribunal Supremo Español en Rec. 2250/97, 2 de noviembre de 2005, en Rec. 605/99 y 16 de abril de 2008, en Rec. 113/01).
Asimismo, ha reiterado la jurisprudencia española que el instituto de la prescripción, al no estar constituido sobre principios de la justicia intrínseca, ha de ser tratado con un criterio restrictivo, de modo tal que, en lo referente a la prescripción extintiva, en cuanto aparezca fehacientemente evidenciado el “animus conservandi” por parte del titular de la acción, incompatible con toda idea de abandono de ésta, ha de entenderse queda correlativamente interrumpido el “tempus praescriptionis” (Vid. Sentencia 877/2005, de 02 de noviembre de 2005, Recurso de Casación Nº 605/1999).
Ahora bien, visto lo anterior, esta Corte observa que de tomar en cuenta el lapso establecido por el recurrente para computar la prescripción del procedimiento incoado en su contra, vale decir, el contenido en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que establece el legislador un tope de duración de cuatro meses (4) para sustanciar y decidir las solicitudes realizadas por los administrados, teniendo la posibilidad de prorrogar dicho procedimiento por un máximo de dos (2) meses, que desde el 10 de octubre de 2006 –fecha en la cual el recurrente cambió la ruta previamente aprobada- hasta el 12 de junio de 2007 –oportunidad en la cual se dio apertura al procedimiento administrativo, sancionando al recurrente-, se verificaron las siguientes actuaciones por parte del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC):
1) El 9 de octubre de 2006, el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, fue suspendido de toda actividad aeronáutica, por parte del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) y se solicitó su presentación a la División de Certificación de los Servicios de Navegación Aérea adscrita a la Gerencia General de Seguridad Aeronáutica del referido Instituto.
2) El 10 de octubre de 2006, el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Pradase se presentó ante la División de Certificación de los Servicios de Navegación Aérea adscrita a la Gerencia General de Seguridad Aeronáutica del referido Instituto, y se levantó la suspensión decretada en su contra.
3) El 21 de noviembre de 2006, mediante Oficio Nº GGSA/GCIA/DCSNA, el Tcnl. (AV) Flabio Franco, en su condición del Consultor Jurídico del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) informó al Gerente General de Seguridad Aeronáutica del mismo Instituto, “los resultados de la investigación realizada por esta Gerencia General, a través de la División de Certificación de los Servicios de navegación Aérea, relacionados con la operación (...) el día 08-10-2006” y recomendó “abrir un procedimiento administrativo sancionatorio, al Piloto al mando de la aeronave (...) Lowis Micciollo”.
4) El 30 de marzo de 2007, la Oficina de Coordinación Regional del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), mediante Oficio Nº OCR-043/2007 solicitó a la Consultoría Jurídica del referido Instituto, toda la información relacionada con la matricula de la aeronave a cargo del piloto Lowis Alberto Micciollo Prada.
5) El 20 de abril de 2007, mediante Oficio Nº OCR-210/2007, el Tcnl. (AV) Flabio Franco, en su condición del Consultor Jurídico del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) informó al Jefe de Coordinación Regional del referido Instituto, el “Plan de Vuelo de la aeronave (...) la cual operó en esa aeroplaza el día 10/08/2007”.
6) El 12 de junio de 2007, el Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), acordó notificar al ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada del inicio del procedimiento administrativo en su contra.
De lo anterior se desprende, que entre el 10 de octubre de 2006, fecha en la cual sucedieron los hechos objeto de sanción, y el 12 de junio de 2007, la administración llevó a cabo, no sólo labores investigativas de los hechos acontecidos (tales como la comunicación Nº GGSA/GCIA/DCSNA, dirigida por el Tcnl. (AV) Flabio Franco, en su condición del Consultor Jurídico del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) al Gerente General de Seguridad Aeronáutica), sino también la suspensión del recurrente de sus actividades aeronáuticas.
Asimismo, se aprecia del expediente administrativo que el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, fue notificado del procedimiento administrativo instaurado en su contra el 3 de septiembre de 2007, y que compareció el 6 de ese mismo mes y año, ante la Consultoría Jurídica del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) a consignar escrito de descargos.
En este mismo orden de ideas, resulta pertinente traer a colación lo señalado por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión Nº 2009-2008, de fecha 25 de noviembre de 2009, caso: Orlando Pérez, en la cual se señaló, en torno a los lapsos para la terminación del procedimiento administrativo sancionatorio, lo siguiente:
“Ahora bien observa esta Corte, que pudiera ocurrir que una vez concluido el plazo legal para sustanciar, e inclusive, finalizado el plazo de prórroga, queden por practicar algunas actuaciones necesarias e importantes para el esclarecimiento de los hechos, actos u omisiones investigados, o con respecto a la presunta autoría.
Así tenemos que, el hecho de que un acto administrativo sea dictado con posterioridad al vencimiento del lapso legalmente establecido para ello, no lo vicia necesariamente de nulidad. La obligación de resolver dentro de un lapso determinado en la ley, tiene por objeto dar un tiempo prudencial para que el administrado obtenga una decisión en relación al asunto conocido en sede. Sin embargo, esta Corte no puede dejar de advertir que ello no exime a la Administración del pronunciamiento expreso solicitado (Vid. sentencia Nº 00799 de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 11 de junio de 2002).
En este sentido, esta Corte considera conveniente recordar que la actuación del órgano administrativo en todo momento debe sujetarse no sólo a las normas jurídicas aplicables, si no que, además debe orientarse a cumplir una serie de principios que constituyen una pieza fundamental dentro de dicho procedimiento.
(…omissis…)
Ello así y tomando en cuenta las fechas citadas con antelación, además de que ciertamente se llevó a cabo un procedimiento administrativo a los fines de determinar si el ciudadano Orlando Pérez comprometió su responsabilidad administrativa, estima esta Corte, que si bien es cierto que el procedimiento administrativo en referencia tuvo una duración mayor a la estipulada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, no menos cierto es que la tardanza en nada conculcó los derechos constitucionales del accionante, pues, tal como se señaló, éste participó en la instancia administrativa a los fines de exponer sus respectivas defensas y, asimismo, pudo ejercer el recurso judicial respectivo a los fines de impugnar dicha decisión administrativa. (Vid sentencia Nº 2007-2280 de fecha 17 de diciembre de 2007 de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, caso Héctor Rafael Paradas Linares contra la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas).
Por tanto, corroborado en esta instancia que la Administración sustanció el procedimiento disciplinario, atendiendo a los principios que aseguran la eficacia de la Administración, esta Corte considera que la situación planteada no vulnera el derecho al debido proceso del ciudadano Orlando Pérez, razón por la cual, debe desestimarse esta denuncia. Así se declara”.
Así, con fundamento en la sentencia ut supra citada, adminiculado con los hechos ocurridos en el presente asunto, el hecho de que un acto administrativo sea haya dictado posterior al vencimiento del lapso legalmente previsto, es decir, el incumplimiento de dicho formalismo, no ocasiona per se la nulidad del acto recurrido, puesto que dicho exceso pudiera producirse por virtud de que aún quedaban por practicar actuaciones por parte de la Administración, de relevancia para la resolución definitiva del asunto. (Vid. Sentencia Nº 2009-2008, de fecha 25 de noviembre de 2009, caso: Orlando Pérez).
De tal manera que a juicio de este Órgano Jurisdiccional, en el presente caso no resulta excesivo el tiempo requerido por la Administración para dictar el acto sancionatorio, máxime cuando el referido procedimiento nunca estuvo paralizado, por el contrario siempre estuvo la Administración activamente recabando la información necesaria para determinar la participación o no del actor en los hechos que se le imputaban como irregulares.
Así las cosas, de las actuaciones señaladas, esta Corte observa que si bien es cierto el procedimiento administrativo se efectuó en un mayor tiempo del previsto en la ley, no es menos cierto, que el referido retardo en la tramitación y decisión definitiva del mismo no fue capaz de vulnerar los derechos del recurrente, en el sentido, que fue demostrado del expediente administrativo que en el iter procesal el ciudadano Lowis Alberto Micciolo Prada, fue notificado del proceso instaurado en su contra, pudo hacerse parte del mismo y presentó, a su vez, todos los alegatos y pruebas que consideró convenientes para su defensa.
En tal sentido, pudo verificarse del expediente administrativo, que el hecho que motivó la sanción administrativa de mil unidades tributarias (1000 U.T.) contenida en el acto administrativo del 13 de febrero de 2008, se originó el 8 de octubre de 2006, cuando el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, teniendo un plan de vuelo al Aeródromo de Los Roques no autorizado por fallas eléctricas del terminal, cambió su plan de vuelo al Aeropuerto de Higuerote, y posterior al despegue lo canceló para continuar con el plan original al Aeródromo de Los Roques, evadiendo con ello los controles correspondientes y vulnerando así la seguridad aeronáutica.
Ello así, esta Corte observa, que al no haberse demostrado la inactividad de la administración en el tiempo transcurrido desde los hechos hasta el dictamen sancionatorio, y al haber quedado suficientemente demostrado que no hubo razón suficiente para que el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, cambiara repentinamente el plan de vuelo previamente aprobado que incluso generó la suspensión de su actividad aeronáutica, resulta evidente para este Órgano Jurisdiccional que no hubo vencimiento del tiempo estipulado para la prescripción administrativa, convalidándose por ende el principio de legalidad. Así se decide.
Finalmente, no pasa por desapercibido para esta Corte el argumento reiterativo del ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, respecto a que se le impuso una sanción pecuniaria cuando –a su decir- su actuación estuvo ajustada a lo estipulado en el Reglamento del Aire publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.054, específicamente en los artículos 41 y 42, que son del tenor siguiente:
“Artículo 41: Se presentará un plan de vuelo a una oficina de notificación de los servicios de tránsito aéreo antes de la salida, o se transmitirá durante el vuelo, a la dependencia de los servicios de tránsito aéreo la salida o a la estación de radio de control aeroterrestre competente a menos que se hayan efectuado otros arreglos para la presentación de planes de vuelo repetitivos.
Artículo 42: A menos que la autoridad ATS competente prescriba otra cosa, se presentara un plan de vuelo para un vuelo al que haya de suministrarse servicio de control o de asesoramiento de tránsito aéreo, por lo menos 60 minutos antes de la salida, o si se presenta durante un vuelo, en un momento en que exista la seguridad de que lo recibirá la dependencia apropiada de los servicios de tránsito aéreo por lo menos 10 minutos antes de la hora en que se calcule que la aeronave llegara:
a) Al punto previsto de entrada en un área de control o en un área de servicio de asesoramiento; o
b) Al punto de cruce con una aerovía o con una ruta con servicio de asesoramiento”.
Como primer punto, es necesario aclarar, que el plan de vuelo cuya denominación abreviada corresponde a FPL (acrónimo de Filed Flight Plan) consiste en la información especificada suministrada a las dependencias de los servicios de tránsito aéreo, relativa al proyecto total o parcial del vuelo de una aeronave, el cual va contenido en un formulario de plan de vuelo, que debidamente llenado (salvo en los casos de vuelos repetitivos), debe ser presentado por el piloto al mando o un representante en el aeródromo de salida, que será aceptado o no – través de la oficina correspondiente-
Posteriormente, el plan de vuelo se comunica a las dependencias ATS (que son el enlace entre las aeronaves en vuelo y los servicios meteorológicos) por medio de los mensajes AFTN (Aeronautical Fixed Telecomunications Network) y luego a los controladores correspondientes por medio de sistemas automáticos, electrónicos, radar, o con fichas de progreso del vuelo.
Así las cosas, para que el vuelo se desarrolle satisfactoriamente debe ser adecuadamente planeado, pues la información proporcionada es fundamental para el progreso de los vuelos y el nexo de unión entre pilotos y controladores, más aun cuando en la actualidad, con la utilización de computadores, sobre todo en determinadas áreas y aeródromos, donde la densidad del tránsito aéreo provoca situaciones de congestión que exigen un tratamiento rápido y efectivo de los datos de vuelo de las aeronaves, la cual se logra al aumentar la exactitud de la información contribuyendo con ello a la fiabilidad y adecuada planificación de los vuelos.
De allí, que en la Ley de Aeronáutica Civil, publicada en Gaceta Oficial Nº 38.215 de fecha 23 de junio de 2005 -que resulta el instrumento normativo aplicable al caso bajo examen en razón de que durante su vigencia se llevó a cabo la actuación impugnada- para la determinación de responsabilidades administrativas, contempla lo siguiente:
“Artículo 117. Corresponde a la Autoridad Aeronáutica sancionar administrativamente a los funcionarios y particulares, sean personas naturales o jurídicas por razón de las infracciones a la presente Ley y a los reglamentos, así como a las demás normas que regulan las actividades aeronáuticas civiles.
Corresponde al representante legal de los aeródromos o aeropuertos o a quien este designe, sancionar las contravenciones a lo establecido en su normativa interna, de acuerdo a lo previsto en la ley, los reglamentos y los instrumentos contractuales respectivos.
Artículo 118. La Autoridad Aeronáutica, establecerá la responsabilidad administrativa originada por las infracciones previstas en esta Ley, incluso cuando se causen daños a personas y bienes, a la República, a los Estados o a los Municipios. (...)”.
Lo expuesto resulta esencial para comprender la fuerte regulación de Derecho Público que pesa sobre toda la actividad aeronáutica civil, esto es, desde la prestación efectiva, diaria y cotidiana del servicio bajo ciertos parámetros, condiciones y deberes, hasta el otorgamiento de las certificaciones, autorizaciones o permisos para operar dentro del sector, garantizando el ejercicio eficaz de la autoridad aeronáutica y el desarrollo constante y sostenido del sector aeronáutico en la República Bolivariana de Venezuela. (Vid. sentencia de esta Corte Nº 2010-1647 del 4 de noviembre de 2010, caso: José Ignacio Ceballos Álvarez De Lugo).
Así las cosas, es el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil -como ente encargado de tutelar los intereses de la República Bolivariana de Venezuela en materia aeronáutica-, a quien le corresponde ante la presunta transgresión por parte de una empresa de transporte aéreo, piloto, organización de mantenimiento aeronáutico o cualquier otro sujeto pasivo de la potestad sancionatoria, dar inicio al procedimiento administrativo con el objeto de determinar si se produjo o no el presunto incumplimiento y aplicar los correctivos como medida para garantizar la seguridad de las operaciones aeronáuticas civiles, en salvaguarda y protección de vidas y bienes.
En este contexto, es oportuno hacer referencia al artículo 9 de la Ley de Aeronáutica Civil, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 9: La Autoridad Aeronáutica de la República es el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, la misma será ejercida por su Presidente y demás funcionarios. Es un ente de seguridad del Estado, de naturaleza técnica, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente de la Hacienda Pública Nacional, con autonomía técnica, financiera, organizativa y administrativa.
Compete a la Autoridad Aeronáutica regular y fiscalizar las actividades de la aeronáutica civil, expedir o convalidar certificados, permisos o licencias, crear el comité técnico de coordinación que requiera la dinámica de la aviación y demás atribuciones que le sean conferidas por el ordenamiento jurídico”.
Ahora bien, en el caso de autos, esta Corte observa al folio 3 del expediente administrativo, que el Despacho de Vuelo del Aeropuerto Caracas del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) recibió del ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, plan de vuelo nacional Nº 35853 el 8 de octubre de 2006, en el cual se señaló que el aeródromo de salida era SVCS (Caracas) y que el destino era el aeródromo SVHG (Higuerote).
Asimismo, consta al folio 10, reporte de transmisión dirigido por el prenombrado ciudadano el 10 de junio de 2006, en el cual solicita “UN PERMISO DE VUELO Y ATERRIZAJE EN EL AERÓDROMO DE LOS ROQUES, YA QUE ACTUALMENTE OPERA COMO AERÓDROMO NO CONTROLADO”. (Mayúsculas del escrito).
Tal proceder, fue justificado por el piloto, en el escrito de informes consignado 6 de septiembre de 2006 ante la Consultoría Jurídica del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) –folio 15-, de la manera siguiente:
“El día sábado 07 de octubre de (...) presente ante el despacho de vuelo del Aeropuerto Caracas, un plan de vuelo con destino al Aeródromo de Los Roques (...). El día domingo 08 de octubre de 2006 (...) al no tener respuesta vía telefónica con Transporte Aéreo en Maiquetía sobre el status de la solicitud y en conocimiento que el último ente autorizado para permitirme aterrizar en los Roques era el Centro de Control de Maiquetía, tome la decisión de pasar el plan de vuelo vía Higuerote, para luego proceder a los Roques. Una vez en contacto con la torre de Higuerote (...) le cancelo el plan de vuelo al controlador y le pido cambio con Maiquetía (...) tramito el plan de vuelo a Maiquetía (...) inicialmente (...) cancelo Higuerote y procede (sic) a los Roques (...) llame para descenso y barrera Sur. Aceptado mi plan de vuelo proseguí a mi destino (...)”.
De lo anterior, resulta evidente que el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada aceptó que con el deseo de aterrizar en Los Roques, y ante la imposibilidad de obtener el permiso correspondiente, planificó un plan de vuelo distinto al destino que le fuere aprobado, con el objeto de cambiarlo con el vuelo en marcha, irrumpiendo con los protocolos -que el mismo destaca- se encuentran contenidos en los artículos 41 y 42 del Reglamento del Aire que requieren, cual es la presentación del plan de vuelo por lo menos sesenta (60) minutos antes de la salida, a la oficina de notificación de los servicios de tránsito aéreo o durante el vuelo a la dependencia de los servicios de tránsito aéreo o a la estación de radio de control aeroterrestre competente diez (10) minutos antes del aterrizaje.
Es menester indicar, que no se evidencia de autos que el motivo alegado por el recurrente para cambiar el plan de vuelo por parte del ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada para trasladar “25 bolsas de hielo, comida, medicinas, repuestos y herramientas” tal como lo confesó en el escrito de informes consignado 6 de septiembre de 2006 ante la Consultoría Jurídica del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), haya sido una razón suficiente, ya que no se motivó a cambios meteorológicos, fallas de la nave u otra razón de envergadura que ameritara el cambio de destino originalmente aprobado, y menos aun a sabiendas de la falla eléctrica que tenía el aeródromo en el cual aterrizó.
Aunado a lo anterior, esta Corte estima de suma gravedad que el piloto haya cambiado la ruta de destino a sabiendas de las fallas eléctricas que soportaba el aeródromo de Los Roques, lo cual imposibilitaba una transmisión de datos tangible con la Torre de Control de la cual dependía para su aterrizaje, sino también poniendo en riesgo la seguridad aérea, su vida, la nave bajo su resguardo y a los habitantes del sector Los Roques.
En tal sentido, desestima los argumentos planteados en este particular por el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada. Así se decide.
Una vez resuelta la denuncia presentada, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, por el ciudadano Lowis Alberto Micciollo Prada, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, contra el oficio Nº 000038, del 4 de abril de 2008, notificado en fecha 21 de ese mismo mes y año, emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) que declaró sin lugar el recurso de reconsideración por él interpuesto contra el acto administrativo dictado por ese Instituto el 13 de febrero de 2008, mediante el cual le impuso multa al recurrente por la cantidad de mil unidades tributarias (1000 U.T.) por la infracción de los numerales 1, 1.13 y 1 1.16 del artículo 127 de la Ley de Aeronáutica Civil. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, por el ciudadano LOWIS ALBERTO MICCIOLLO PRADA, asistido por la abogada Elizabeth Mosqueda, contra el oficio Nº 000038, del 4 de abril de 2008, notificado en fecha 21 de ese mismo mes y año, emanado del INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (INAC) que declaró sin lugar el recurso de reconsideración por él interpuesto contra el acto administrativo dictado por ese Instituto el 13 de febrero de 2008, mediante el cual le impuso multa al recurrente por la cantidad de mil unidades tributarias (1000 U.T.) por la infracción de los numerales 1 1.13 y 1 1.16 del artículo 127 de la Ley de Aeronáutica Civil.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los catorce (14) días del mes de diciembre de dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Exp. Nº AP42-N-2008-000247
AJCD/02

En fecha _____________ (__________) de _____________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) __________de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Número _____________.

La Secretaria,