REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
PODER JUDICIAL
Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso-Administrativo de la Región Centro Occidental
Barquisimeto, veinte de enero de dos mil diez
199º y 150º
ASUNTO: KE01-N-2001-000217
PARTE QUERELLANTE: ORLANDO DE JESUS ALARCON BARRIOS, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 5.049.954, domiciliado en la población de Siquisique, Municipio Autónomo Urdaneta del Estado Lara.
REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA PARTE QUERELLANTE: OMEIDA RODRIGUEZ PEÑA, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 4.732.708, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 20.912, domiciliados en la ciudad Acarigua, Municipio Páez del Estado Portuguesa.
PARTE QUERELLADA: ALCALDIA DEL MUNICIPIO URDANETA DEL ESTADO LARA.
REPRESENTANTE JUDICIAL DE LA PARTE QUERELLADA: NOHELIA COLMENAREZ DE GUTIERREZ, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 5.257.379, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 55.483, actuando en condición de Sindico Procurador del Municipio Urdaneta.
MOTIVO: SENTENCIA DEFINITIVA DE QUERELLA FUNCIONARIAL
I
SÍNTESIS DE LA CONTROVERSIA
En fecha 15 de enero de 2001 este Tribunal recibió la presente querella funcionarial interpuesta por el ciudadano ORLANDO DE JESUS ALARCON BARRIOS, antes identificado, en contra de la ALCALDIA DEL MUNICIPIO URDANETA DEL ESTADO LARA.
El querellante interpone la presente querella funcionarial en contra de la Resolución Nº 11, de fecha 18 de agosto de 2001, suscrita por el Contralor Municipal del Municipio Urdaneta del Estado Lara, que lo destituye del cargo de Director de Control Posterior de la referida Contraloría. Solicita se declare la nulidad absoluta de la Resolución indicada, se reincorpore a su cargo, así como que se le cancelen todos los salarios y demás beneficios legales y contractuales dejados de percibir por la destitución.
En fecha 18 de enero de 2001, este Tribunal admitió a sustanciación la presente demanda, ordenándose las citaciones y notificaciones correspondientes de conformidad con la Ley.
En fecha 26 de marzo de 2001, se anexa el expediente administrativo relacionado.
Se apertura a pruebas. En fecha 16 de abril de 2001, la parte querellada presentó escrito de promoción de pruebas y en fecha 20 de abril de 2001, la parte querellante también presentó su escrito.
En fecha 7 de mayo de 2001, el Tribunal se pronuncia acerca de los respectivos escritos.
En fecha 23 de julio de 2001 presenta Informe la parte querellante.
En fecha 21 de noviembre de 2001, se dicta auto para mejor proveer.
En fecha 9 de octubre de 2002, este Juzgado, declara inadmisible el recurso incoado en razón de que el recurrente no tenia derecho a ejercer la acción jurisdiccional correspondiente por no haberse agotado la Junta de Avenimiento.
En fecha 10 de diciembre de 2002, la apoderada judicial de la parte querellante apela de la decisión.
En fecha 26 de febrero de 2003, es recibido por ante la Corte el presente asunto.
En fecha 23 de abril de 2003, promueve informe la parte querellante.
Finalmente, en fecha 2 de octubre de 2007, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, declara con lugar el recurso ejercido, revocando la sentencia apelada y ordenando la remisión del expediente a este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centroccidental, a los fines de que conozca del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, sin pronunciarse sobre la causal de inadmisibilidad revisada por esa instancia.
En fecha 25 de junio de 2009, se recibe nuevamente el presente asunto en este Juzgado.
Analizadas las actas procesales y estando en el momento oportuno para ello, pasa este Tribunal a dictar las consideraciones de la presente decisión, previa valoración de las pruebas presentadas.
II
DE LA VALORACIÓN DE LAS PRUEBAS
El querellante presentó Resolución Nº 11, de fecha 18 de agosto de 2001, suscrita por el Contralor Municipal del Municipio Urdaneta del Estado Lara, que se valora como documento administrativo.
Igualmente presenta instrumentales constantes de comunicados, órdenes e médicos, recurso de reconsideración y recurso jerárquico (folios 14 al 24, del 29 al 45, 48 al 51, 145 al 153, 165 al 185), que se valoran como documentos privados. Igualmente anexa actas emanadas de la Inspectoria del Trabajo del Estado Lara (Folios 25 al 28), que se valoran como documentos administrativos.
No se le asigna valor probatorio a la sentencia aportada como prueba que corre en los folios 154 al 157 por no tener firma alguna.
Asimismo, se valoran como documentos administrativos por emanar de la Administración pública los anexos a los folios 46 y 47, así como los que rielan en los folios 115 al 124, 126 al 130 y del folio 134 al 139.
También se valora como documento administrativo los instrumentos de los folios 131 al 133
El instrumento del folio 140 se valora como prueba de principio.
Se valora en su conjunto el expediente administrativo que riela en los folios 67 al 95 de conformidad con el artículo 1363 del Código Civil
No le otorga valor probatorio alguno a las ordenanzas que rielan en los folios 271 al 277 y del 3 de la segunda pieza al 77, por que el derecho no es objeto de prueba
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Se observa que el querellante interpone la presente querella funcionarial en contra de la Resolución Nº 11, de fecha 18 de agosto de 2001, suscrita por el Contralor Municipal del Municipio Urdaneta del Estado Lara, que lo destituye del cargo de Director de Control Posterior de la referida Contraloría. Solicita se declare la nulidad absoluta de la Resolución indicada, se reincorpore a su cargo, así como que se le cancelen todos los salarios y demás beneficios legales y contractuales dejados de percibir por la destitución. Para ello aduce la violación al derecho a la defensa y al debido proceso.
Se observa que el querellante se desempeñó desde el 30 de abril de 1996 hasta el 18 de agosto de 2001 fecha en que fue destituido, como Director de Control Posterior de la citada Alcaldía.
A este respecto es importante referirnos al acto impugnado, este, en su Artículo Primero establece que resuelve “Destituir del Cargo de Director de Control Posterior de la Contraloría del Municipio Urdaneta del Estado Lara, al Ing. Orlando Alarcón…” (Negritas del Tribunal), en vista del contenido literal del mismo, al proceder a destituir y no a removerlo, este Tribunal debe entrar a revisar el derecho que tiene quien interpone la presente acción a que le se aperture un procedimiento administrativo previo a su destitución.
Sobre la base de lo anterior, quien aquí juzga debe entrar a revisar la garantía de derecho a la defensa y al debido proceso establecida en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y, para el caso de marras, el que debe ser aplicado por la Contraloría, hoy querellada.
Efectivamente el derecho al debido proceso se encuentra estrechamente vinculado al derecho a la defensa; así cada vez que sea irrespetado el derecho a la defensa se producirá necesariamente una violación al debido proceso y, por su parte, cada vez que sea irrespetado el derecho al debido proceso se lesionará el derecho a la defensa.
Dicho esto, estos derechos tal como lo ha señalado la Sala Político Administrativa y la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia deben ser respetados no sólo en sede judicial sino también en las instancias administrativas. A saber, la Ley Orgánica de Procedimiento Administrativos prescribe, ante todo, que de cada asunto se formará expediente y se mantendrá desde el inicio del procedimiento administrativo la unidad de éste, aunque deban intervenir en el procedimiento administrativo distintos organismos con facultades decisorias (Art. 31 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
Por su parte el artículo 51 ejusdem, establece que iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que dé lugar el asunto; en efecto, no se concibe el procedimiento administrativo sin expediente, y aunque constituyen elementos diferentes, siendo el procedimiento administrativo una categoría jurídica y el expediente un objeto material, de hecho se establece una relación de necesidad; aquél no puede desarrollarse en el vacío, sino que se concreta en un cuerpo documental ordenado y coherente. Por tanto, inmediatamente después de iniciado el procedimiento administrativo, el órgano competente deberá proceder a abrir el expediente administrativo.
En relación al derecho a la defensa el Derecho venezolano contiene un precepto cuya extraordinaria importancia ha sido repetidamente puesta de manifiesto por la doctrina: el artículo 49 de la Constitución, cabe preguntarse cuál habría sido la conducta de la jurisdicción administrativa, si nuestro Derecho hubiere carecido de un precepto constitucional como el señalado, referido al derecho a la defensa, derecho éste que ha puesto de relieve nuestro alto Tribunal, al sostener:
“...omissis...este principio constitucional es en efecto, repetidamente acogido y difundido por la doctrina y la jurisprudencia patria, para las cuales la defensa, el derecho de ser oído, debe acatarse y respetarse siempre, cualquiera sea la naturaleza del “proceso” de que se trate, judicial o administrativo. En el caso en examen, sin embargo, no aparece de autos que el Concejo Municipal recurrido haya acatado y respetado ese derecho, no obstante ser “inviolable” por mandato constitucional (…)” (CSJ/SPA (18): 02-02-81, Magistrado Ponente: Josefina Calcaño de Temeltas, RDP, Nº 5-111).
Ahora bien, en lo relativo al Derecho comparado, la jurisprudencia de los diferentes países ha tendido a configurar la regla “audi alteram partem” como un Principio General del Derecho y, consiguientemente, aplicable al campo del Derecho Administrativo Formal, el cual ha sido receptado por nuestra jurisprudencia en la forma siguiente:
“Esta circunstancia antes anotada, impide al Tribunal entrar al examen de las demás imputaciones del querellante y de la cuestión de fondo en debate, por cuanto el procedimiento disciplinario establecido a través de disposiciones expresas, es materia de orden público, sobre todo en lo que respecta a su consagración de las garantías del administrado, dentro de las cuales, la de mayor trascendencia es la regulación del principio del audi alteram partem, piedra angular de todo el sistema. En efecto, el principio indicado, denominado igualmente “principio de participación intersubjetiva”, “principio de contradictorio administrativo” o simplemente de “participación”, alude al derecho esencial de los titulares de derecho o de intereses frente a la Administración, de defenderlos, a cuyos fines, se les posibilita la participación activa en el procedimiento que les incumbe; con el carácter de “parte” en causa en toda acción administrativa que pudiera afectarle. Este principio que atiende esencialmente a la señalada función de garantía de la situación subjetiva no se limita sin embargo a ello sino que, hoy en día la doctrina es unánime al reconocer que, con el mismo se logra igualmente: a) la verificación del supuesto jurídico del procedimiento, así como la determinación de su correcta interpretación; b) la actuación del derecho objetivo y c) la tutela de los derechos e intereses de las partes. En los procedimientos administrativos que entrañan la posibilidad de medidas sancionatorias (como es el procedimiento disciplinario), o restrictivas de los derechos e intereses de los administrados (denominados en doctrina procedimientos ablatorios), este principio se equipara a la garantía constitucional del derecho a la defensa, por cuanto la situación del imputado de faltas administrativas corresponde a la del reo en el proceso penal” CPCA: 10-06-80, Magistrado Ponente: Nelson Rodríguez G., RDP, Nº 3-122.
Así mismo, ha establecido la Corte lo siguiente:
“Como una consecuencia del Estado de Derecho, hoy no se duda que el principio esencial de que nadie puede ser juzgado o condenado sin ser oído, no sólo obliga a los jueces del Poder Judicial, sino también a los funcionarios de la Administración Pública, pues es una garantía inherente a la persona humana en cualquier clase de procedimiento” (CSJ/SPA: 23-10-86, RDP, Nº 28-88); sancionatorio (CSJ/SPA: 17-11-83, RDP, Nº 16-150; 23-10-86, RDP, Nº 28-88) o disciplinario (CPCA: 10-09-92, RDP, Nº 51-111).
En efecto, a pesar de la interpretación literal y tradicional de ese precepto, la garantía constitucional de la defensa en juicio ( Art. 49 de nuestra Carta Magna) es por supuesto, aplicable en el procedimiento administrativo; en razón de lo cual es necesario no entender a la letra el término oír, sino que con él se quiere significar el derecho procedimental del administrado a la producción de razones o alegatos, orales o escritos, los cuales pueden referirse tanto a la tramitación como al fondo del asunto. Con ello se evita que la Administración Pública incurra en errores, sea de derecho o de apreciación de las circunstancias y, en consecuencia, el número de conflictos entre la Administración Pública y los administrados Es, pues en interés de aquélla como de éstos.
El derecho a ser oído ha sido ampliamente descrito por la jurisprudencia en los términos que siguen:
“El principio de oír al interesado antes de decir algo que lo va a afectar no es solamente un principio de justicia, es también un principio de eficacia, porque asegura un mejor conocimiento de los hechos, contribuye a mejorar la administración y garantiza una decisión más justa. Este derecho a ser oído es un derecho transitivo que requiere alguien que quiere escuchar para poder ser real y efectivo, y este deseo de escuchar supone de parte de la Administración: la consideración expresa de los argumentos y cuestiones propuestas por el interesado (artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), la obligación de decir expresamente las peticiones y la obligación de fundamentar las decisiones (artículo 9 y 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), analizando los aspectos propuestos por las partes e incluso aquellos que surjan con motivo de la solicitud, petición o recurso, aunque no hayan sido alegados por los interesados (artículo 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). De lo antedicho resulta evidente que la violación de tales extremos y, por ende del derecho a la defensa configura en la actualidad, en el ordenamiento jurídico venezolano, uno de los principales vicios del procedimientos administrativo que en su consecuencia se dicte”. CPCA: 15-05-86, Caso Pedro A. Morales, Magistrado Ponente: Armida Quintana Matos, RDP, Nº 26-110.
Para el caso que nos ocupa, tratándose de un acto administrativo emanado del Contralor Municipal del Municipio Urdaneta del Estado Lara para sancionar a un funcionario público con destitución del cargo desempeñado, se evidencia que para el mismo se requería la apertura de un procedimiento administrativo de modo que el funcionario pudiera hacer uso de sus defensas y alegatos que considerase necesarios.
En razón de que de autos no se desprende la apertura de procedimiento alguno que conlleve a la aplicación de la sanción cuestionada, y en vista de que nos resulta arbitrario pretender obviar la debida investigación de los hechos con exhaustividad, negando la oportunidad de producir elementos de convicción dentro de una etapa procesal de pruebas, cuya privación inevitablemente reporta una disminución del derecho al debido proceso y a la defensa contemplado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que establece que el mismo se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas.
Así las cosas, en la presente causa, la falta de aperturar el procedimiento mencionado determinó la indefensión del querellante a quien en definitiva se le negó la posibilidad de presentar, en sede administrativa los elementos de convicción que a su juicio fueran necesarios para su defensa en el procedimiento omitido y así se declara.
En consecuencia, este Tribunal observa que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad de conformidad con el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 110 del Reglamento General de Carrera Administrativa.
Declarado lo inmediatamente anterior, este Tribunal se encuentra en la imperiosa necesidad de restablecer la situación jurídica infringida al querellante.
Con relación al restablecimiento de la situación jurídica infringida, cuando ha existido un vicio en el procedimiento administrativo que acarree la nulidad del acto impugnado, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido el criterio de restituir el derecho vulnerado a través de la reposición del procedimiento, a fin de que se garanticen todos los derechos del interesado. Máxime cuando se trata de situaciones de índole formal, que requieren el estudio profundizado de la conducta desplegada por el interesado por parte de la Administración, como por ejemplo en materia sancionatoria. (Sentencia Nº 469 del 12 de marzo de 2002, sentencia Nº 1.900 del 3 de diciembre de 2003, sentencia Nº 1.842 del 14 de abril de 2005, entre otras) lo cual se contrae en el presente caso, que se hace necesario reponer el procedimiento administrativo al estado de su apertura por parte de la Contraloría Municipal del Municipio Urdaneta del Estado Lara y así se declara.
En cuanto a la solicitud de la cancelación de los salarios dejados de percibir y demás beneficios legales y contractuales, este Tribunal los declara no procedentes en el presente asunto; ya que los mismos dependerán del curso del procedimiento administrativo que hoy se ordena aperturar, y así se declara.-
En este mismo orden y dirección, habiéndose encontrado en la resolución administrativa impugnada un vicio que acarrea la nulidad absoluta de la misma, resulta forzoso para este Tribunal declararla, haciéndose inoficioso entrar a revisar los demás vicios imputados al acto administrativo impugnado.
En corolario con lo anterior, este sentenciador declara Parcialmente con Lugar la presente querella funcionarial y así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, decide:
PRIMERO: Se declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano ORLANDO DE JESUS ALARCON BARRIOS, en contra de la ALCALDIA DEL MUNICIPIO URDANETA DEL ESTADO LARA.
SEGUNDO: Se declara la Nulidad Absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 11, de fecha 18 de agosto de 2001, suscrita por el Contralor Municipal del Municipio Urdaneta del Estado Lara.
TERCERO: Se ordena a la Contraloría del Municipio Urdaneta del Estado Lara aperturar el correspondiente procedimiento administrativo al querellante.
CUARTO: No se condena en costas dada la naturaleza del fallo.
Notifíquese al Sindico Procurador Municipal del Municipio Urdaneta del Estado Lara de conformidad con el último aparte del artículo 152 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Publíquese, regístrese y déjese copia conforme lo establece el artículo 248 del Código de Procedimiento Civil.
Dictada, firmada y sellada en la Sala de Despacho del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en Barquisimeto, a los veinte (20) días del mes de enero del año dos mil diez (2010). Años: 199º de la Independencia y 150º de la Federación.
El Juez Titular
Dr. Freddy Duque Ramírez
La Secretaria,
Abogada Sarah Franco Castellanos
Publicada en su fecha a las 12:55 p.m.
FDR/Aklh.- La Secretaria,
L.S. Juez Titular (fdo) Dr. Freddy Duque Ramírez. La Secretaria (fdo) abogada Sarah Franco Castellano. Publicada en su fecha a las 12:55 p.m. La Secretaria (fdo). La suscrita Secretaria del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, certifica que la presente copia es un traslado fiel y exacto de su original y se expide por mandato judicial, en Barquisimeto a los veinte (20) días del mes de enero del año dos mil diez (2010) Años 199° y 150°.
La Secretaria,
Abogado, Sarah Franco Castellanos.
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