TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2006-001727

El 8 de agosto de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1263-03 del 21 de julio de 2006, remitido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual envió el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, por el abogado Ramón Humberto Hernández Camacho, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 8.093, actuando con el carácter de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, contra el “DICTAMEN Nº P-17 DE FECHA 07 (sic) DE ENERO DE 1.999 (sic) EMANADO DEL PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO Y DE LA RESOLUCIÓN Nº 05 DE FECHA 11 DE ENERO DE 2.002 (sic), EMANADA DE LA EXTINTA DIRECCIÓN GENERAL DE GOBIERNO, DIRECCIÓN GENERAL DE ADMINISTRACIÓN DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Dicha remisión obedece al recurso de apelación ejercido por la parte recurrente contra la decisión dictada el 29 de marzo de 2006, por el Juzgado Superior antes señalado, mediante la cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada.
El 5 de diciembre de 2006, se dio cuenta en Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez ponente.
El 12 de julio de 2007, este Órgano Jurisdiccional mediante decisión Nº 2007-01227, ordenó remitir el expediente a la Secretaría de esta Corte, a los fines de que librara las notificaciones correspondientes y en consecuencia diera inicio al procedimiento de segunda instancia establecido en el artículo 516 y siguiente de Código de Procedimiento Civil (siguiendo los lineamientos previstos en la decisión dictada por esta Corte Nro. 2007-00378 del 15 de marzo de 2007).
El 24 de septiembre de 2007, esta Corte ordenó la notificación al Procurador del Estado Trujillo del contenido de la decisión anterior, y comisionó para ello al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.
El 27 de marzo de 2008, el Alguacil de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, consignó copia del oficio de la Comisión dirigido al Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.
El 16 de mayo de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental remitió las resultas de la comisión librada por este Órgano Jurisdiccional el 24 de septiembre de 2007.
El 14 de agosto de 2008, esta Corte fijó el decimo (10º) día de despacho siguiente para que las partes presenten sus informes por escrito, de conformidad con lo previsto en el artículo 517 del Código de Procedimiento Civil.
El 3 de diciembre de 2009, visto que las partes no presentaron sus informes en forma escrita, se ordenó pasar el expediente al juez ponente, a los fines de que dicte la decisión correspondiente.
El 4 de diciembre de 2009, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
El 8 de febrero de 2006, el abogado Ramón Humberto Hernández Camacho, actuando con el carácter de Procurador General del Estado Trujillo, ejerció recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, contra el Dictamen Nº P-17 de fecha 7 de enero de 1999 y la Resolución Nº 05 de fecha 11 de enero del 1999, emanada de la hoy extinta Dirección General de Gobierno, Dirección General de Administración de la Gobernación del Estado Trujillo, sobre la base de los siguientes argumentos:
Señaló el recurrente, que el “07 de enero de 1.999 (sic), mediante Dictamen signado bajo el Nº P-17, la Procuraduría General del Estado Trujillo, procedió a dictaminar la procedencia de la jubilación de la ciudadana MARÍA TRINIDAD RAMÍREZ DE EGAÑEZ, con el porcentaje del cien por ciento 100%, por haber prestado servicios a la Administración Pública Nacional y Regional por un lapso de veintiocho (29) años, tomando como base legal las normativas contenidas en los artículos 8 y 59 de la Ley Orgánica del Trabajo, en con (sic) concordancia con el artículo 27 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, conjuntamente con el contenido de la Cláusula Nº 32 del Contrato Colectivo de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Trujillo (S.U.E.P.E.T.). Posteriormente en fecha 11 de enero de 1.999 (sic) mediante Resolución Nº 05 emitida por el Director General de Gobierno para ese entonces Abogado Ezequiel Gallardo, se acuerda jubilar a la ciudadana MARÍA TRINIDAD RAMÍREZ DE EGAÑEZ, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 7.677.452”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Indicó, que “El Acto Administrativo contenido en la Resolución Nº 05 de fecha 11 de Enero del año 1.999 (sic) (...) emanada de la extinta Dirección General de Gobierno, Dirección General de Administración de la Gobernación del Estado Trujillo, adolece de graves vicios que la afectan de Nulidad Absoluta (...) violaron lo establecido expresamente en el Título I, específicamente los artículos 1 y siguientes del Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, que regula la materia”.
Denunció, que “la Procuradora para ese entonces, y la Gobernación del Estado Trujillo, desvirtuaron, desnaturalizaron, lo previsto en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, emitiendo sendos actos administrativos de efectos particulares contenidos en un Dictamen y posterior Resolución de Jubilación, aplicando normas no previstas para el caso que nos ocupa”.
Expuso, “que de acuerdo a lo establecido en los artículos 8 y 59 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el artículo 27 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, conjuntamente con el contenido de la Cláusula Nº 32 del Contrato Colectivo que ampara a los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Trujillo, conjuntamente con el contenido de la Cláusula Nº 32 del Contrato Colectivo que ampara a los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Trujillo (S.U.E.P.E.T.), la Procuraduría General del Estado para esa fecha, dictaminó procedente otorgar la jubilación de la ciudadana MARÍA TRINIDAD RAMIREZ DE EGAÑEZ”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Indicó, que “al aplicarse la anterior normativa contenida en el Dictamen, (...) lo vicia de nulidad absoluta, por cuanto el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo establece que los funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales se regirán por la Ley de Carrera Administrativa (hoy Ley del Estatuto de la Función Pública), y gozarán de los beneficios acordados por esta Ley en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos. Si bien es cierto que esta disposición establece beneficios para los empleados públicos con cargos de carrera, no es menos cierto que en el presente caso, la referida ciudadana desempeñaba para el momento en que se le acordó la jubilación el cargo de Director General de Gobierno, cargo este de libre nombramiento y remoción, y aunado a ello la Ley Orgánica del Trabajo no contempla o regula aspecto alguno referido a jubilaciones de empleados públicos, por lo que no le era aplicable la disposición legal señalada”.
Agregó, que “Igualmente hace referencia el Dictamen al artículo 59 de la Ley en comento, el cual contempla el principio ‘in dubio pro operario’, en aquellos casos de duda existentes entre la aplicación de varias normas vigentes o en la interpretación de una determinada norma, se aplica la más favorable al trabajador, pero, en el presente caso no es procedente la aplicación de este principio, por cuanto no existía duda alguna en la normativa a aplicar (...)”.
Denunció que “la disposición legal que se aplicó a los efectos de otorgar la mencionada jubilación, fue el Contrato Colectivo suscrito entre el Ejecutivo del Estado Trujillo y el Sindicato Único de Empleados Públicos del Estado Trujillo (S.U.E.P.E.T.), (...) en su Cláusula Nº 32 establece: ‘El Patrono, como un acto de justicia social, conviene en conceder al Empleado (a) el derecho a jubilarse, mediante el cumplimiento de los siguientes requisitos: a) Cuando el empleado (a) haya cumplido cincuenta (50) años de edad y cuando tenga al servicio de la Administración Pública, el tiempo que se especifica y porcentajes a recibir: 15 años 68%, 16 años 70%, 17 años 75% ... 25 años 100%...’ En el supuesto negado que fuese este el Ordenamiento Jurídico aplicable en el caso que nos ocupa, no obstante, con fundamento en el contenido del literal a), de la mencionada Cláusula 32, del Contrato Colectivo señalado ut supra, para la fecha en la cual le fue concedido el beneficio de jubilación (01-01-99), la ciudadana MARÍA TRINIDAD RAMÍREZ DE EGAÑEZ, no cumplía con los requisitos exigidos concurrentemente en dicha disposición legal acerca de los años de edad cincuenta (50), según se evidencia en copia fotostática (...) nació el 15 del mes de julio del año 1.949 (sic), donde se infiere que la ciudadana (...) tenía cuarenta y nueve (49) años, seis (06) meses y cuatro (04) días, ni tampoco cumplía el tiempo de servicio exigido, por cuanto se tomó en cuenta como Antigüedad, los años de servicios prestados a la Administración Pública nacional en los cuales a la mencionada ciudadana se le habían cancelado las prestaciones sociales, violando normas legales contenidas en el Reglamento de la ley (sic) de Carrera Administrativa Nacional que en la actualidad se encuentra vigente. Pero además, aunado a ello, el Artículo 510 de la Ley Orgánica del Trabajo señala: ‘No estarán comprendidos dentro de los beneficiarios de la Convención Colectiva los representantes del Patrono a quienes corresponda autorizar la celebración de la Convención Colectiva y participar en su discusión’ (Subrayado propio); por lo que al parecer la mencionada ciudadana (...) suscribiendo el III Contrato Colectivo aún vigente, como representante del Ejecutivo del Estado Trujillo, con el carácter de Director General de Gobierno, la excluía como beneficiaria del mismo, y en este orden de ideas el Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, consagra la Nulidad Absoluta de un Acto Administrativo, cuando contenga vicios de tal gravedad que afecte el acto”.
Señaló, que en “el caso (...) ha habido en la producción del acto prescindencia absoluta y total del procedimiento legalmente pautado, el acto mediante el cual se acordó el beneficio de Jubilación a la ciudadana MARÍA TRINIDAD RAMÍREZ DE EGAÑEZ, se encuentra viciado de nulidad absoluta, no puede hablarse de cosa juzgada administrativa, por cuanto los actos administrativos viciados de nulidad absoluta por contradecir una norma prohibitiva son revocables aún después de que pasen los seis (06) meses prescritos para su impugnación en vía contencioso-administrativa. En efecto, la doctrina y jurisprudencia han asentado que los actos administrativos si bien están sometidos a lapsos de caducidad para el ejercicio de los recursos contencioso-administrativos, vencidos los cuales no son atacables por tal vía, tal situación opera sobre las acciones o recursos que los particulares puedan proponer contra tales actos, ya que produce la caducidad de las mismas. Ahora bien, este lapso para impugnar los actos administrativos no es aplicable a la Administración, la cual puede en todo tiempo utilizar su potestad revocatoria, siempre que no lesione derechos adquiridos, o bien la potestad anulatoria cuando el acto sea violatorio del orden jurídico, de allí que sea impropio e infundado hablar de cosa juzgada administrativa en relación con un acto de la Administración frente al organismo que lo dictara, por lo tanto no existe cosa juzgada administrativa, no están sometidas sus potestades a los lapsos que para el ejercicio de los recursos establece la Ley”.
En razón de lo anterior, solicitó la nulidad por legalidad en contra del Dictamen Nº P-17 del 7 de enero de 1999 y la Resolución Nº 05 de fecha 11 de enero de 1999, emanada de la hoy extinta Dirección General de Gobierno, Dirección General de Administración de la Gobernación del Estado Trujillo, de conformidad con los numerales 1º y 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Asimismo, solicitó como medida cautelar “salvaguardar los intereses de la Gobernación del Estado Trujillo, en el sentido de que se ordene la suspensión de todos los efectos de dicha jubilación hasta tanto no se decida el presente recurso de nulidad, de por cuanto se encuentra demostrado de que existe un peligro grave de que quede ilusoria la ejecución del fallo, y la presunción de bien derecho está por demás evidenciado con los recaudos consignados, en especial la copia de la cedula de identidad que de conformidad con el artículo 456 del Código de Procedimiento Civil pido su exhibición, ya que es un hecho notorio que cada titular de la Cédula de identidad deba tenerla en su poder”.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
El 29 de marzo de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible el recurso intentado por el Procurador General del Estado Trujillo, representado por el ciudadano Ramón Humberto Hernández Camacho, contra el “DICTAMEN Nº P-17 DE FECHA 07 (sic) DE ENERO DE 1.999 (sic) EMANADO DEL PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO Y DE LA RESOLUCIÓN Nº 05 DE FECHA 11 DE ENERO DE 2.002 (sic), EMANADA DE LA EXTINTA DIRECCIÓN GENERAL DE GOBIERNO, DIRECCIÓN GENERAL DE ADMINISTRACIÓN DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO”. (Mayúsculas y negrillas del escrito), sobre la base de las siguientes consideraciones:
“Este juzgador para decidir sobre la admisión o inadmisión observa, en el presente caso, el recurrente de autos, Procurador General del Estado Trujillo, quien actúa en su condición de representante legal del Estado, solicita se anule un Acto Administrativo que fue dictado por ellos mismos, es decir la Gobernación del Estado Trujillo.
Este Tribunal para decidir observa:
En Sentencia de la extinta Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, de fecha 20-05-1997, con ponencia de la Magistrada-Ponente: JOSEFINA CALCAÑO DE TEMELTAS, se estableció lo siguiente:
De manera que lo que debe resolver la Corte en esta parte del fallo se resume a las siguientes interrogantes: ¿Los actos cuya inconstitucionalidad se alega, encuadran dentro de esa definición atributiva de competencias por la cual la Ley confiere a la Procuraduría General de la República, la representación y defensa de los ‘intereses patrimoniales de la República’? . De otro lado ¿cabe en nuestro Derecho la posibilidad de que ese órgano impugne actos de las ramas ejecutiva o legislativa del Poder Público Nacional?.
En cuanto a la primera cuestión, está referida al interés involucrado, vale decir, al carácter patrimonial o no que revista la materia debatida; y en ese sentido, para la Corte resulta claro que existe un componente económico innegable en materia presupuestaria que coincide con la connotación que el constituyente y el legislador han querido dar a una de las atribuciones invocadas y que define, junto con otras más, el marco de la ‘representación y defensa de los intereses patrimoniales de la República’.
En efecto, la presente acción está dirigida a obtener la declaratoria de nulidad del Acuerdo de la Comisión Delegada del Congreso por el cual se autorizó una solicitud de Crédito Adicional y, asimismo, el acto emanado de la Presidencia de la República que decreta un Crédito Adicional al Presupuesto Nacional, en los términos fijados por la Comisión Delegada. Como puede apreciarse, ambas actuaciones son contentivas de estimaciones de gastos relacionados con programas y proyectos, por lo que si bien no debe confundirse el rasgo económico que envuelven con ‘los intereses patrimoniales de la República’ a que alude la Sección Primera del Capítulo I, Título I, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cuyo tenor está netamente referido a ‘bienes y derechos nacionales’, no ocurre lo mismo, en cambio, en lo que atañe a ‘los ingresos públicos estatales’ (Sección Segunda), materia ésta que sí guarda una relación directa con la actividad de estimación presupuestaria, en tanto implica operaciones que inciden en las rentas y deudas de la Hacienda Pública.
Ahora bien, debe precisarse, que dicha ‘representación y defensa’ implica un elemento subjetivo atinente a la legitimidad procesal, lo que conduce a dar respuesta a la segunda interrogante planteada: la Procuraduría General representa y defiende intereses patrimoniales de la República, por tanto, de ésta frente a terceros, no respecto a órganos representativos de otras ramas del Poder Público Nacional, pues éstos en definitiva, no constituyen una personificación distinta de ella, sino que comparten derechos, obligaciones y, por supuesto, aquellos bienes y rentas, así como pasivos, cuya administración, de conformidad a la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional, corresponde al Poder Nacional.
En efecto, de la enumeración de funciones antes realizada puede deducirse que en nuestro país, la Procuraduría General (y evidentemente, su titular) aparte de constituir un órgano consultivo del Ejecutivo, ostenta un doble carácter, por una parte, representa judicialmente los intereses patrimoniales de la República; y por otra, ejerce la defensa de los actos de la Administración Pública Nacional.
Bajo esa óptica, la acción incoada por el Procurador General de la República, al pretender atacar de nulidad de actos emanados de órganos pertenecientes a la Administración Pública Nacional y a la rama legislativa del Poder Nacional, configuraría un supuesto de recurso contencioso-administrativo no previsto en nuestro ordenamiento jurídico, con lo cual se estaría ejerciendo una modalidad judicial que escapa a las previsiones legales existentes en Venezuela.
Efectivamente, el diseño de nuestro sistema contencioso administrativo, no prevé la figura conocida en otros ordenamientos, como el español, bajo el nombre de ‘recurso de lesividad’, entendido como aquel que ejerce la Administración con la finalidad de solicitar la nulidad del acto administrativo por ella misma previamente emitido, por considerarlo contrario o lesivo al interés público. En este mismo sentido, de rechazar la acción de lesividad por ausencia de previsión legal en nuestro derecho positivo, se han pronunciado con anterioridad órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, criterio que comparte y reitera este Supremo Tribunal (Vid. sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, caso Emilia Ochoa Serrano, de fecha 29 de enero de 1987).
Por lo demás, observa este juzgador que en nuestro medio existen otras acciones aptas por medio de la cual la administración puede en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, tal como lo contempla la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 83, y conforme al criterios antes señalado, es forzoso para este Tribunal declarar inadmisible la presente demanda, así se decide”. (Mayúsculas del escrito).

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- De la competencia:
Respecto a la competencia para conocer la apelación interpuesta, se observa mediante sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 24 de noviembre de 2004, (caso: Tecno Servicios YES´CARD, C.A.) y según lo establecido en el artículo 1° de la Resolución N° 2003-00033 emanada de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.866, de fecha 17 de enero de 2004, este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso administrativa. Así se declara.
- De la apelación:
Establecido lo anterior, corresponde a esta Corte entrar a conocer del recurso de apelación –puro y simple- interpuesto por el Procurador General del Estado Trujillo, contra la decisión dictada el 29 de marzo de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, para lo cual resulta necesario realizar las siguientes consideraciones:
Los actos recurridos corresponden a los dictados el 7 de enero de 1999, Dictamen Nº P-17, mediante el cual la Procuraduría General del Estado Trujillo determinó la procedencia de la jubilación de la ciudadana María Trinidad Ramírez de Egañez con el porcentaje del cien por ciento (100 %), y el 11 de enero del mismo año, Resolución Nº 05 emitida por el Director General de Gobierno, en el cual se acordó jubilar a la prenombrada ciudadana.
Ahora bien en lo que respecta al primer acto impugnado, es menester indicar que en principio para que un acto administrativo pueda ser recurrido judicialmente, en principio se requiere que el mismo sea un acto de aquellos llamados acto que causa estado, es decir, que resuelva el fondo del asunto poniendo fin a la vía administrativa, sin embargo, existen otros actos, los de trámite, que aunque no deciden el mérito principal del asunto, pueden ser recurridos tanto en vía administrativa como contencioso administrativa, asimilándose a los actos definitivos, por sus efectos o por su fuerza, o porque se encuentren en uno de los supuestos establecidos legalmente en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual es de tenor siguiente:
“Artículo 85: Los interesados podrán interponer los recursos a que se refiere este Capítulo contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su continuación, cause indefensión o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos.”
Al respecto, la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 10 de enero de 1980 (Caso: Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo -criterio sostenido por esta Corte en decisión Nº 2007-1238 del 12 de julio de 2007-), sostuvo que un acto administrativo es definitivo cuando implica la resolución, con plenos efectos, de la cuestión sometida a conocimiento o decisión de la Administración. El acto definitivo, por tanto, es el que resuelve el fondo del asunto y por ello, no necesariamente es un acto que emana de la superior jerarquía, por lo cual no debe confundirse el acto definitivo (que pone fin al procedimiento administrativo), con el acto que causa estado (agotamiento de la vía administrativa).
Por otra parte y, en lo que respecta a los denominados actos de mero trámite, la doctrina sostiene que si el acto, aún siendo de trámite, determina la imposibilidad de continuar el procedimiento administrativo, no se aplica la regla general, ya que ello supondría para el administrado la más absoluta indefensión, al impedirle el acceso a la jurisdicción para formular sus pretensiones. (Cfr.: Jesús González Pérez, “Manual de Derecho Procesal Administrativo”, 2da. Edición, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1992, Pág. 228).
Igualmente, se ha sostenido que en principio sólo son recurribles en sede jurisdiccional las resoluciones o actos que causan estado, y no los actos de trámite; pero por excepción, estos últimos, sin embargo, resultan impugnables cuando, aún bajo la apariencia de actos procedimentales no resolutorios del fondo del asunto, de hecho vienen a decidirlo, por poner término al procedimiento o suspender o hacer imposible su continuación. (Cfr.: Eduardo García de Enterría y Tomas-Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, 6ta. Edición 1994, Editorial Civitas, S.A., Madrid, Pág. 544).
En este sentido, se ha pronunciado la Sala Político-Administrativa de nuestro Máximo Tribunal, en sentencia de fecha 20 de julio de 2000, N° 1721, caso: Rhodia Venezuela, S.A. contra el Ministro de Hacienda, al indicar que:
“(…) los actos de trámite no pueden ser objeto de impugnación, salvo que impidan la continuación de un procedimiento, causen indefensión o decidan indirectamente el fondo del asunto”.
Ahora bien, en el caso de autos, el Dictamen Nº P-17 emitido el 7 de enero de 1999, por la Procuraduría General del Estado Trujillo, y que constituye uno de los actos recurridos, es del tenor siguiente:
“República de Venezuela
Estado Trujillo
Procuraduría General del Estado
Nro. P-17
Vista la solicitud introducida a esta Procuraduría y que se contrae a la petición de Jubilación formulada por la ciudadana María TRINIDAD RAMÍREZ DE EGAÑEZ, titular de la cédula de identidad Nº 3.882.269, quien presta sus servicios como DIRECTORA GENERAL DE GOBIERNO, adscrita al Poder Ejecutivo del Estado Trujillo, y sometida a dictamen de acuerdo a lo establecido en los Artículos 8º y 59 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el Artículo 27 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, conjuntamente con el contenido de la Cláusula Nª 32 del Contrato Colectivo de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Trujillo (S.U.E.P.E.T.).
Al respecto este Despacho informa:
1º).- Aparece probado en autos, que la susodicha ciudadana MARÍA TRINIDAD RAMÍREZ DE EGAÑEZ, ha venido prestando servicios a la Administración Pública Nacional y Regional, desde hace veintiocho (28) años, según se indica en los documentos que conforman el expediente.
Consecuencialmente y tomando en consideración los recaudos observados, esta Procuraduría General del Estado dictamina:
Que la solicitud formulada por la mencionada funcionario María TRINIDAD RAMIREZ DE EGAÑEZ, es procedente por llenar los requisitos establecidos en las disposiciones legales antes mencionadas y por ende recomienda que sea JUBILADA con un porcentaje de hasta el Cien por ciento (100%) de su último sueldo devengado. A los efectos de determinar el monto o cantidad de dinero que le corresponde a la funcionaria antes señalada, la Dirección de Administración solicitará a la Dirección de Personal la Constancia del último sueldo de la funcionarios objeto de esta Jubilación con la cual se emitirá la respectiva resolución de Jubilación de la Dirección General de Gobierno.
Termino, se firmó en Trujillo a los 07 ENE 1999 (sic)
Notifíquese al ciudadano Gobernador del Estado Trujillo.
Dra. LUZ ELENA IZARRA
PROCURADORA GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO” (Mayúsculas del escrito y subrayado de esta Corte).
Del texto trascrito no se evidencia que la recomendación que hizo la Procuradora Estadal a la Dirección General de Gobierno del Estado, se derive un daño contra los derechos y garantías constitucionales del ente recurrente, ni que el mismo impidiera la prosecución del procedimiento dado que no causó indefensión y, menos que prejuzgó sobre el fondo de lo debatido, pues todavía pendía el transcurso de dicho procedimiento administrativo que determinara el acto administrativo contentivo de la decisión que ha de adoptar la Administración, la cual sería, en todo caso aquella susceptible de ser recurrida ante los órganos jurisdiccionales correspondientes, así pues por el contrario, le ofrece a la recurrente la oportunidad de presentar sus alegatos y pruebas a los fines de ejercer su defensa. (Vid. Sentencia N° 07158 de fecha 18 de noviembre de 2003, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Wismerck Enrique Martínez Medina vs. Ministro de la Defensa, y sentencia N° 1442 de fecha 26 de julio de 2006, dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Manuel Enrique Reyes Peña vs. Inspectoría General de la Guardia Nacional).
En este sentido, es menester considerar lo contenido en la derogada Ley de la Procuraduría General del Estado Trujillo, que a su vez se encuentra contemplado en el artículo 7 de la vigente Ley de la Procuraduría General del Estado Trujillo, aprobada por el Consejo Legislativo del Estado Trujillo, el 11 de julio de 2007, el cual dispone:
“Artículo 7: Las opiniones emanadas de la Procuraduría General del Estado, en los asuntos sometidos a su consulta, no tendrán efectos vinculantes, salvo en los casos señalados en la Ley”.
En consecuencia, mediante el acto administrativo que se estudia, sólo se inició -tal y como se expuso en el Dictamen al cual se hace referencia, en razón de la “solicitud formulada por la mencionada funcionario María TRINIDAD RAMIREZ DE EGAÑEZ”- un procedimiento que concluyó con un acto definitivo, contentivo de un pronunciamiento definitivo acerca de la jubilación y porcentaje a otorgar de la ciudadana María Trinidad Egañez de Ramírez, y que se resumió en la Resolución Nº 05 emitida por el Director General de Gobierno del Estado Trujillo, sin que pueda considerarse que la opinión emitida por la Procuraduría General del Estado, resulte vinculante en el asunto sometido a su consulta.
Visto lo antes expuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara que el Dictamen Nº P-17 emitido el 7 de enero de 1999, por la Procuraduría General del Estado Trujillo, mediante el cual se inició un procedimiento administrativo para el otorgamiento de la jubilación de la ciudadana antes identificada, no es susceptible de ser recurrido en esta sede jurisdiccional, por lo que en consecuencia, declara INADMISIBLE el recurso interpuesto contra este específico acto. Así se decide.
Ahora bien, denunció el actual Procurador General del Estado Trujillo, que la Resolución Nº 05, violó lo establecido en el Título I, artículos 1 y siguientes de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, que regula la materia, por cuanto la Procuradora para ese entonces, y la Gobernación del Estado Trujillo, desnaturalizaron la referida Ley al considerar los artículos 8 y 59 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el artículo 27 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, conjuntamente con el contenido de la Cláusula Nº 32 del Contrato Colectivo que ampara a los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Trujillo (S.U.E.P.E.T.), estimando así procedente la jubilación de la ciudadana María Trinidad Ramírez de Egañez, aplicando normas no previstas para el caso que nos ocupa.
Señaló, que aun en el supuesto negado que fuese este el Ordenamiento Jurídico aplicable en el caso que nos ocupa, la ciudadana María Trinidad Ramírez de Egañez, no cumplía con los requisitos exigidos concurrentemente en la mencionada Cláusula 32, del Contrato Colectivo señalado ut supra acerca de los años de edad ni el tiempo de servicio exigido, para la fecha en la cual le fue concedido el beneficio de jubilación (01-01-99), “por cuanto se tomó en cuenta como Antigüedad, los años de servicios prestados a la Administración Pública nacional en los cuales a la mencionada ciudadana se le habían cancelado las prestaciones sociales”.
Denunció, que en el caso de autos hubo prescindencia absoluta y total del procedimiento legalmente pautado para acordar el beneficio de jubilación de la ciudadana María Trinidad Ramírez de Egañez, por lo que al encontrarse viciado de nulidad absoluta, no puede hablarse de cosa juzgada administrativa, ya que los actos administrativos viciados de nulidad absoluta al contradecir una norma prohibitiva son revocables aún después de que pasen los seis (06) meses prescritos para su impugnación en vía contencioso-administrativa.
En razón de lo anterior, solicitó la nulidad por legalidad de la Resolución Nº 05 de fecha 11 de enero de 1999, emanada de la hoy extinta Dirección General de Gobierno, Dirección General de Administración de la Gobernación del Estado Trujillo, de conformidad con los numerales 1º y 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y como medida cautelar “se ordene la suspensión de todos los efectos de dicha jubilación hasta tanto no se decida el presente recurso de nulidad”.
Ahora bien, estimó el Juzgado Superior que lo pretendido por el Procurador General del Estado Trujillo, es la nulidad del Dictamen Nº P-17 de fecha 7 de enero de 1999 y de la Resolución Nº 05 de fecha 11 de enero de 1999, ambas emanadas de la hoy extinta Dirección General de Gobierno, Dirección General de Administración de la Gobernación del Estado Trujillo, pero que al pretender la Procuraduría General del referido Estado -quien representa judicialmente los intereses patrimoniales del Estado que representa y ejerce a su vez la defensa de los actos de la Administración Pública Nacional- la nulidad de actos emanados de órganos pertenecientes a la Administración Pública Nacional y a la rama legislativa del Poder Nacional, “configuraría un supuesto de recurso contencioso-administrativo no previsto en nuestro ordenamiento jurídico, con lo cual se estaría ejerciendo una modalidad judicial que escapa a las previsiones legales existentes en Venezuela”, más aun cuando la Administración puede en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, tal como lo contempla el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Visto lo anterior, observa esta Corte que los argumentos expuestos por la Procuraduría General del Estado Trujillo evidencia señas del recurso de lesividad, propio del Derecho Positivo Español, en vista que el objeto del mismo recae sobre actos dictados por la propia Administración, entiéndase, la hoy extinta Dirección General de Gobierno, Dirección General de Administración de la Gobernación del Estado Trujillo.
Antes de emitir pronunciamiento en torno a la apelación ejercida en la presente causa, considera pertinente esta Corte hacer mención a lo siguiente:
El artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se precisa que “La Procuraduría General de la República asesora, defiende y representa judicial y extrajudicialmente los intereses patrimoniales de la República, y será consultada para la aprobación de los contratos de interés público nacional (...)”.
Lo mismo se figura del contenido de los artículos 1 y 2 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que a su vez señala:
“Artículo 1°. El presente Decreto Ley tiene por objeto establecer las normas relativas a la competencia, organización y funcionamiento de la Procuraduría General de la República; su actuación en la defensa de los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República, así como las normas generales sobre procedimientos administrativos previos a las demandas contra la República.
Artículo 2°. En ejercicio de las potestades que le confiere la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, son competencias exclusivas de la Procuraduría General de la República asesorar jurídicamente a los órganos del Poder Público Nacional y ejercer la defensa y representación judicial y extrajudicial de los derechos, bienes e intereses patrimoniales de la República.
Las potestades y competencias de representación y defensa previstas en este artículo no podrán ser ejercidas por ningún otro órgano o funcionario del Estado, sin que medie previa y expresa sustitución otorgada por el Procurador o Procuradora General de la República”.
En efecto, de la enumeración de funciones antes realizada puede deducirse que en nuestro país, la Procuraduría General (y evidentemente, su titular) aparte de constituir un órgano consultivo del Ejecutivo, ostenta un doble carácter, por una parte, representa judicialmente los intereses patrimoniales de la República; y por otra, ejerce la defensa de los actos de la Administración Pública Nacional.
Ahora bien, la Constitución del Estado Trujillo, publicada en la Gaceta Oficial del referido Estado Nº 26 del 12 de diciembre de 2000, contempla en su Título VII denominado “Procuraduría General del Estado”, las consideraciones que debe cumplir referido el referido ente, las cuales resume de la manera siguiente:
“Este título, correspondiente a la Procuraduría del Estado, es similar a lo que se establece para la Procuraduría General de la República en la Constitución Nacional, en cuanto a sus fines, organización y requisitos para su elección. Se define al Procurador General como el abogado defensor del Estado Trujillo, siendo sus funciones asesorar, defender y representar judicial y extrajudicialmente al Estado, debiendo actuar cuando se trate de contratos, actos o negocios en los cuales sea parte el Estado o que guarde relación con sus ingresos públicos o con la gestión privada del mismo. Se prevé la remoción del cargo del Procurador General del Estado con apego al debido proceso y conforme lo determine la ley nacional e igualmente se plasman las atribuciones del mismo”.
En tal sentido, dispone en su artículo 111, lo trascrito a continuación:
“Artículo 111: El Procurador o Procuradora General del Estado es el funcionario o funcionaria de asesoría, defensa y representación judicial y extrajudicial del Estado, en todo lo relacionado con sus intereses patrimoniales, espirituales e históricos, culturales y ambientales.
La Procuraduría General del Estado gozará de autonomía orgánica, funcional y administrativa, conforme lo determine su ley orgánica”.
Lo anterior, se ratificaba en la derogada Ley de la Procuraduría General del Estado Trujillo, y se reafirma en la vigente Ley de la Procuraduría General del Estado Trujillo, aprobada por el Consejo Legislativo del Estado Trujillo, el 11 de julio de 2007, la cual en su artículo 2, dispone:
“Artículo 2: La Procuraduría General del Estado es la encargada de representar, asesorar y defender judicial y extrajudicialmente al Estado en todo lo relacionado con sus intereses patrimoniales, espirituales, históricos, culturales, multiétnicos, jurídicos, democráticos, geográficos y ambientales”.
Ahora bien, en atención a lo anterior, esta Corte observa que el ciudadano Ramón Humberto Hernández Camacho, fue nombrado como Procurador General del Estado Trujillo, según consta del Decreto Nº 211 de fecha 18 de noviembre de 2004, publicado en Gaceta Oficial del Estado Trujillo Nº 00207 del 22 de noviembre de 2004 (folio 8) y del Acta de Sesión Ordinaria Nº 8, celebrada en el Consejo Legislativo del Estado Trujillo el 14 de diciembre de 2004 (folio 10), por lo que se entiende que el señalado Procurador General estadal tiene como deber representar judicial y extrajudicialmente los intereses de la Administración.
Así las cosas, debe precisarse, que dicha “representación judicial” implica un elemento subjetivo atinente a la legitimidad procesal, ya que la Procuraduría General Estadal representa y defiende intereses patrimoniales del Estado, frente a terceros.
Bajo esa óptica, resulta evidente que la acción que incoe el Procurador General del Estado, con la pretensión de atacar de nulidad, actos emanados de órganos pertenecientes a la Administración Pública Estadal, configuraría un supuesto de recurso contencioso-administrativo no previsto en nuestro ordenamiento jurídico, cual es el “recurso de lesividad”, con lo cual se estaría ejerciendo una modalidad judicial que escapa a las previsiones legales existentes en Venezuela.
Realmente, el recurso de lesividad, entendido éste como aquel en el cual la Administración impugna sus propios actos ante los tribunales contencioso-administrativos para que éstos lo declaren no conformes al ordenamiento jurídico, es un proceso judicial que comienza con una declaración administrativa, denominada “declaración de lesividad”, aquella que sirve de fundamento al órgano administrativo para acudir, con la acción de lesividad, ante los jueces contencioso administrativos, y demandar así la nulidad del acto administrativo de que se trate.
La declaración de lesividad que debe realizar la Administración, es un requisito necesario y previo para que la autora de un acto pueda posteriormente impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En esta declaración la Administración emite una manifestación a la que alude que un acto es anulable porque es lesivo para el interés público. El procedimiento sólo puede ser iniciado por la Administración más no así por los interesados, por lo que el acto administrativo debe incurrir en alguna infracción del ordenamiento jurídico y además ser perjudicial para el interés público.
Por ende, la acción de lesividad se presenta como una excepción, pues deja de lado las potestades de autotutela de la administración pública y le obliga a recurrir a la instancia judicial, ya que, se insiste y así lo reconoce la doctrina, la acción de lesividad es aquélla que tienen los órganos administrativos para, cuando consideran necesario revocar un acto administrativo dictado por ellos mismos, acudir ante los tribunales, a fin de que sean éstos los que resuelvan lo conveniente.
Ahora bien, en el régimen actual de la Procuraduría General del Estado Trujillo, no le ha sido otorgado el ejercicio del recurso de lesividad, en el sentido que antes se indicara, por cuanto no hay una previsión expresa de que la Administración pueda ocurrir ante el organismo jurisdiccional para solicitar la declaratoria de nulidad de un acto, aun cuando el mismo esté viciado de nulidad absoluta.
De allí, debe entenderse como correctivo de esta carencia, la potestad anulatoria, acordada en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (artículo 83), la cual le permite a la Administración “reconocer” la nulidad absoluta de los actos que estén afectados por los vicios previstos en el artículo 19 de dicha norma. Es decir, en cualquier tiempo y, de oficio o, a instancia de parte, si el acto está viciado de nulidad en forma que resulte insanable y no pueda ser convalidado porque está afectado por una irregularidad que es contraria al orden jurídico, la Administración no tiene límite alguno para hacer el “reconocimiento” al cual alude el citado artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Esta potestad de autotutela, mediante la cual Administración está facultada para declarar y ejecutar su derecho sin necesidad de acudir ante la Función Judicial es la única vía disponible del Estado para reconocer la nulidad de un acto administrativo fundado en contrariedad al derecho; y así fue reconocida por los autores García de Enterría y Fernández al señalar que “la Administración, está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, incluso sus pretensiones innovativas del statu quo, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial” . (Vid. Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, 1999, Tomo I, pág. 499).
En ese sentido, es necesario precisar el alcance de la potestad de autotutela, al respecto, debe indicarse que dicha potestad constituye un medio de protección del interés público y del principio de legalidad que rige la actividad administrativa, que comprende tanto la posibilidad de revisar los fundamentos fácticos y jurídicos de los actos administrativos a instancia de parte, a través de los recursos administrativos, como de oficio, por iniciativa de la propia Administración.
En efecto, conforme a los principios contenidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración Pública está facultada para revisar sus propios actos de oficio o a instancia de parte e incluso para revocarlos o anularlos, lo que puede hacer tanto la propia autoridad emisora del acto como su superior jerárquico. A esta facultad se la ha denominado en doctrina “potestad de autotutela administrativa”.
Dicha facultad ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia de este Alto Tribunal como el “…poder de la Administración de revisar y controlar, sin intervención de los órganos jurisdiccionales, los actos dictados por el propio órgano administrativo, o dictados por sus inferiores. Tal potestad de autotutela se ve materializada en nuestro ordenamiento, a través del ejercicio de diversas facultades, como lo son la posible convalidación de los actos viciados de nulidad relativa a través de la subsanación de éstos; la revocatoria del acto, por razones de oportunidad e ilegalidad, siempre que no se originen derechos adquiridos, o bien a través del reconocimiento de nulidad absoluta, y por último, mediante la corrección de errores materiales…”. (Vid. entre otras, sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 00625 del 20 de mayo de 2009).
Ello así, se tiene que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece las formas y el alcance de dicha facultad, la cual comprende a su vez varias facultades específicas, reconocidas pacíficamente tanto por la doctrina como por la diuturna jurisprudencia patria, a saber, la potestad de convalidación, de rectificación, de revocación y de anulación, previstas en los artículos 81 al 84 eiusdem, cada una con requisitos especiales y con alcances diferentes.
Al respecto, resulta necesario reiterar lo expuesto por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en fallo Nº 2006-2352 del 19 de julio de 2006, (caso: Miriam Largo Ruíz), el cual expone que “tanto la potestad de convalidación como la de rectificación tienen por objeto, la preservación de los actos administrativos cuyas irregularidades leves no acarreen su nulidad absoluta, es decir, que puedan ser subsanadas, lo cual permite la conservación del acto y a su vez la consecución del fin público que como acto de esta naturaleza está destinado a alcanzar. Por su parte, la potestad de revocación y anulación, por el contrario, están dirigidas a la declaratoria de nulidad del acto, sea ésta relativa o absoluta, sin necesidad de la intervención de los órganos jurisdiccionales, y cuya finalidad radica en el resguardo del principio de legalidad que rige toda actividad administrativa”.
Asimismo, el fallo trascrito supra también expone que “la potestad revocatoria y anulatoria, se distinguen entre sí por los supuestos de procedencia de las mismas. Dentro de las manifestaciones más importantes de la autotutela se encuentra, precisamente, la potestad revocatoria, que consiste en la posibilidad de la Administración de poder revisar y corregir sus actuaciones administrativas por razones de mérito u oportunidad cuando el interés público lo requiere, y a su vez en aquellos casos de actos afectados de nulidad relativa que no hayan creado derechos subjetivos o intereses personales, legítimos y directos para un particular, cuya consecuencia inmediata radica en la facultad para extinguir sus actos administrativos en vía administrativa. Mientras que la potestad anulatoria, no distingue entre los actos creadores de derechos y aquellos que no originan derechos o intereses para los particulares, por cuanto procede únicamente en los supuestos de actos viciados de nulidad absoluta”.
Siendo ello así, y en el caso de la potestad de anulación, la Administración al revisar un acto que haya generado derechos o intereses para algún particular, debe ser lo más cuidadosa posible en el análisis y determinación de la irregularidad, pues de declararse la nulidad de un acto que no adolezca de nulidad absoluta, se estaría sacrificando la estabilidad de la situación jurídica creada o reconocida por el acto y, por ende, el principio de seguridad jurídica, esencial y necesario a todo ordenamiento, por eliminar un vicio que no reviste mayor gravedad (Vid. sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, N° 01388 de fecha 04 de diciembre de 2002, caso: Iván Darío Badell; ratificado en sentencia No. 1589 de fecha 21 de junio de 2006, caso: Cargill de Venezuela, C.A.).
De esta forma, la estabilidad de los actos administrativos y el principio de seguridad jurídica que informa el ordenamiento, sólo debe ceder ante la amenaza grave a otro principio no menos importante, cual es el principio de legalidad, el cual se vería afectado ante la permanencia de un acto gravemente viciado.
La potestad de la Administración de reconocer la nulidad absoluta de sus actos, se encuentra prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, esta Sala ha señalado (Sentencia N° 1033, del 11 de mayo de 2000, caso: Aldo Ferro García), lo siguiente:
“(…) el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos consagra la posibilidad de revisar en cualquier momento de oficio o incluso a solicitud de particulares, actos administrativos, esa facultad debe ejercerse siempre y cuando se detecte alguno de los vicios de nulidad absoluta señalado taxativamente en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
(...Omissis...)
(…) la potestad revocatoria de la Administración se limita a los actos no creadores o declarativos de derechos a favor del particular, ya que, si trata de actos creadores o declarativos de derechos, una vez firmes, los mismos no podrán ser revocados en perjuicio de sus destinatarios por la Administración, por razones de méritos o ilegalidad y que, excepcionalmente, la Administración podrá declarar la nulidad sólo por razones de ilegalidad, esto es, si el acto está viciado de nulidad absoluta, independientemente de que el particular (equívocamente) considere que se le han violado derechos” (Resaltado de este fallo)
Aunado a lo anterior, esta Corte ha señalado, en decisión Nº 2009-306 del 4 de marzo de 2009, caso: Administradora Pan-Americana C.A. que frente a un acto viciado de nulidad absoluta no puede erigirse como límite la producción –por parte del mismo acto- de derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos, pues, como se ha dicho, de un acto absolutamente nulo no puede derivarse ninguna consecuencia jurídica válida. Así pues, en estos casos, lo únicamente relevante es determinar la existencia o no del vicio apreciado por la Administración; si este vicio existe, entonces del acto anulado no podía derivarse ningún derecho subjetivo, ni ningún interés legítimo, personal y directo, además de que el acto no podía ser convalidado y el reconocimiento de su nulidad no estaría sujeto a plazo alguno.
Por ende, la administración podrá declarar la nulidad sólo por razones de ilegalidad, esto es, si el acto está viciado de nulidad absoluta y si el mismo ha causado estado, es decir, que contra él se hayan interpuesto todos los recursos administrativos a que hubiere lugar, o que no interponiéndose dichos recursos, hayan vencido los lapsos para impugnar el mismo, independientemente de que el particular considere que se le han violado derechos.
El artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dispone lo siguiente:
“Artículo 83: La Administración podrá en cualquier momento, de oficio, o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella.”
La norma, tal como ha sido redactada no parece oponer ningún límite temporal a esta potestad de la Administración; en efecto, se trata de una potestad ejercitable “en cualquier momento”, frente a la cual, como ya se ha dicho, no se levanta el límite relativo a la producción, por parte del acto, de derechos subjetivos o intereses legítimos personales y directos, el cual sí previó el Legislador, por contraste, al regular, en el artículo 82 de la misma Ley, la potestad de la Administración de anular sus propios actos. Así que, ante la amplitud que muestra el texto de la norma arriba citada surge el cuestionamiento relativo a si puede el Juez apreciar que existe algún límite implícito o tácito para el ejercicio de esta potestad.
Ahora bien, debe advertir la Corte que con el planteamiento de este asunto no se pretende reconocer que pueden existir potestades ampliamente ilimitadas en cabeza de la Administración; tal cosa simplemente no es posible, dado que la actividad de la Administración Pública siempre encuentra sus límites naturales en la legalidad, entendida ésta de la forma más amplia posible, pues como lo ponderan las normas contenidas en los artículos 137 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los órganos de la Administración Pública, en cuanto que son órganos que ejercen el Poder Público, deben sujetar su actividad a las atribuciones que le otorgan la Constitución y las Leyes, lo que técnicamente implica que la Administración debe actuar siempre “con sometimiento pleno a la ley y al derecho”; expresión ésta que se traduce en el sometimiento de la Administración no sólo a las normas contenidas en la Constitución, en las leyes formales y en los demás actos con rango y fuerza de Ley, sino que supone también su sujeción “a los actos administrativos de carácter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley”, tal como se dispone en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, y adicionalmente, implica que en la producción de cada acto administrativo, no sólo debe respetarse el contenido de aquellos que tienen carácter normativo, sino que, en términos generales, debe respetarse rigurosamente su jerarquía, de suerte que “ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general”, tal como lo dispone el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Por consiguiente, es obvio que la actividad de la Administración Pública siempre encontrará sus límites en la legalidad, lo que implica que, por ejemplo, el reconocimiento de la nulidad absoluta de un acto administrativo, no puede darse al margen de las normas atributivas de competencia, so pena de que el acto por el cual se reconoce dicha nulidad sea, él mismo, absolutamente nulo o anulable, según el caso.
Por ello, lo que interesa determinar en este caso no es si, en general, existen límites para que la Administración ejerza la potestad que le reconoce el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues como se ha visto, límites siempre han de existir para el ejercicio de cualquier potestad pública. Lo importante en este caso es determinar, por ende, si frente a una potestad que, en principio puede ejercerse, “en cualquier momento”, puede sin embargo levantarse algún límite concreto a esta disposición, es decir, si dadas determinadas circunstancias ya no podría la Administración hacer uso de su potestad, a pesar de la contundencia del citado texto normativo.
Al respecto advierte la Corte que, en efecto, el reconocimiento de una potestad de autotutela a favor de la Administración, implica necesariamente el fijar una solución frente a la tensión o conflicto que existe constantemente entre la preservación de la legalidad y la garantía de la seguridad jurídica.
Así, la solución a la tensión entre estos principios debe resolverse a través de la fijación de un punto de equilibrio, que lo establece esencialmente la Ley, la cual, ante la existencia de un privilegio general de autotutela de la Administración, ha establecido, sin embargo, precisos límites para ejercicio de esta potestad. Por lo que se refiere a la llamada autotutela en segunda potencia o revisora, estos límites son acotados por las normas, previamente analizadas en este fallo, relativas a las potestades de la Administración para la revisión de los actos administrativos. Estas reglas –antes descritas- son la expresión concreta del punto exacto en que el Legislador ubica el equilibrio entre los principios de legalidad y de seguridad jurídica, en cuanto tiene que ver con la revisión de los actos administrativos.
Estima la Corte evidente que la trascendencia y gravedad que para el interés público tiene la existencia de vicios de nulidad absoluta, junto con la consecuente imprescriptibilidad e imposibilidad de convalidación de los actos afectados por tales vicios, es lo que justifica que la Ley haya dispuesto la ausencia de límites específicos cuando se trata del reconocimiento de la nulidad de los actos administrativos absolutamente nulos, los cuales, además, están afectados por vicios de evidente orden público, tal como lo reconoció desde hace ya mucho tiempo la jurisprudencia del más alto Tribunal de la República. Así, en efecto, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia señaló que:
“Esta naturaleza de ‘orden público’ de los vicios de nulidad absoluta del acto administrativo, la consecuencia que de ellos deriva de impedir que el acto afectado por ellos produzca efecto alguno, y la gravedad misma de los vicios que la producen, es la que justifica sin duda que en el ámbito administrativo la norma legal haya otorgado a la Administración la potestad de reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella, en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares (…)” (Sentencia No. 467 del 6 de abril de 1993).
Reconoció la Sala en este mismo fallo, además, que en estos casos, la potestad anulatoria prevista en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no es, en sí misma, una excepción a la prohibición general de revocar los actos creadores de derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos, prevista en el artículo 82 de la misma Ley, ya que si la consecuencia esencial de la nulidad absoluta es que el acto administrativo no puede producir efecto jurídico alguno, debido a la gravedad del vicio que le afecta, entonces, sencillamente, del acto absolutamente nulo no pueden nunca generarse derechos subjetivos ni intereses legítimos, personales y directos, por lo que dicha potestad anulatoria no puede reducirse a una simple excepción a la regla general de la potestad revocatoria. Así, en el fallo antes citado, señaló la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia lo siguiente:
“Aparece así la potestad que a la Administración reconoce el artículo 83 [de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos], sin límite, sin restricción, en virtud de la gravedad del vicio que afecta al acto de que trate, el cual por lo demás, priva de cualidad para producir modificaciones en la esfera jurídica del administrado, negándole o reconociéndole, o haciendo surgir para éste derechos o intereses legítimos personales y directos (…)”.
Es evidente de todo lo antes señalado que el Legislador ha dispuesto expresamente cómo se resuelve el delicado balance entre el principio de legalidad y el principio de seguridad jurídica en cuanto tiene que ver con la revisión de los actos administrativos por razones de legalidad; y al disponer esta solución, es obvio también que el Legislador, si bien admitió el reconocimiento de la intangibilidad de las situaciones jurídicas subjetivas derivadas de los actos de la Administración Pública, no es menos cierto que, cuando se trata de la existencia de vicios de nulidad absoluta, la Ley optó por favorecer el principio de legalidad de una forma ilimitada, debido, como se ha dicho, a la gravedad de estos vicios, y porque, sencillamente, no existe en estos casos ninguna situación jurídica subjetiva digna de protección, ya que el acto afectado por vicios de nulidad absoluta no puede producir ningún efecto jurídico. De allí, precisamente, que el fallo antes citado haga alusión en estos casos, a una potestad “sin límite, sin restricción”, y que al mismo tiempo se refiera, para aludir al contenido del artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a una “ilimitada potestad administrativa”, la cual –a decir del fallo citado-, “opera también como garantía del administrado, puesto que le permite solicitar en cualquier momento la eliminación del mundo jurídico de un acto que ostente uno de los vicios que reseñan los cuatro numerales del artículo 19 de la Ley (…)”.
Ahora bien, estima esta Corte, que las anteriores consideraciones explican por qué, como lo han apuntado tanto la doctrina como la jurisprudencia, la característica fundamental de la nulidad absoluta es su imprescriptibilidad, junto con la imposibilidad de convalidación del acto absolutamente nulo.
Así, considera oportuno esta Corte destacar las palabras de los autores García de Enterría y Fernández Rodríguez, quienes señalan que “el acto nulo de pleno derecho no puede ser objeto de convalidación, ya que esta técnica está exclusivamente referida por la Ley a los actos anulables”, a lo cual añaden que “tampoco el consentimiento del afectado puede sanar el acto nulo. La falta de impugnación en plazo del acto nulo no hace a éste inatacable” y señalan, también, que el precepto antes mencionado “consagra, en efecto, el carácter imprescriptible de la acción de nulidad, que el interesado puede ejercitar en cualquier momento, con posterioridad, por tanto, a la terminación de los plazos normales de recurso.” (Ob. Cit. Tomo I, p. 611).
En este mismo sentido, se ha venido pronunciando la jurisprudencia del más alto Tribunal de la República, cuando en decisión No. 433 del 11 de agosto de 1993, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, afirmó lo siguiente:
“La nulidad absoluta o de pleno derecho implica una violación de tal gravedad al ordenamiento jurídico, que determina que la Administración o cualquier interesado puedan pedir la declaratoria o el reconocimiento de tal infracción, sin que el transcurso del tiempo lo impida, ya que tal acción no es prescriptible. A la par que el transcurso del tiempo no subsana el vicio de nulidad absoluta que afecta el acto, tampoco resulta susceptible de ser convalidado mediante otro acto administrativo posterior.”
Adicionalmente, sobre el carácter ilimitado de esta potestad, la misma Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia señaló que:
“(…) no constituyen obstáculos para la validez de tal reconocimiento de nulidad absoluta y la subsecuente revocatoria del acto así viciado, la circunstancia de que se haya agotado la vía administrativa, así como tampoco el que se trate de un acto creador de derechos subjetivos o de intereses legítimos personales y directos en cabeza de un particular (…)” (Sentencia de fecha 19 de octubre de 1989, caso: Edgard G. Lugo contra Ministerio de Fomento).
En definitiva, estima la Corte que la potestad de la Administración para reconocer la nulidad absoluta de sus actos no encuentra más límites que los derivados de la misma legalidad.
Ahora bien, circunscribiendo el anterior análisis al presente caso, se aprecia que en el caso de autos el Procurador General del Estado Trujillo, cuestiona la legalidad de la Resolución Nº 05 emitida por el Director General de Gobierno el 11 de enero de 1999, mediante la cual -apuntalada en el Dictamen Nº P-17 del 7 de ese mismo mes y año emitida por la misma Procuraduría General del Estado Trujillo- se determinó la procedencia de la jubilación de la ciudadana María Trinidad Ramírez de Egañez con el porcentaje del cien por ciento (100 %), de conformidad con los artículos 8 y 59 de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con el artículo 27 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, conjuntamente con el contenido de la Cláusula Nº 32 del Contrato Colectivo que ampara a los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Trujillo (S.U.E.P.E.T.), cuando a su decir debió considerarse lo establecido en el Título I, artículos 1 y siguientes de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, que regula la materia.
Por ende, es evidente que al versar la presente causa iniciada por el Procurador General del Estado Trujillo, sobre un acto emanado de la hoy extinta Dirección General de Gobierno del Estado Trujillo, en relación a la jubilación que le fuere otorgada a la ciudadana María Trinidad Ramírez de Egañez, podría haberse utilizado el mecanismo judicial de nulidad, pues no está permitido, a un ente integrante del complejo orgánico de la Administración Pública el ejercicio de vías judiciales dirigidas a la revisión o anulación de actos emanados, sea del propio autor del acto cuya revocatoria se pretende, sea de otro organismo de la Administración.
Por consiguiente, visto que la Administración no está legalmente impedida de ejercer su potestad de revisión de sus propios actos administrativos, y ante la inexistencia del “recurso de lesividad” en vía jurisdiccional declarar la nulidad de un acto administrativo solicitada por el mismo órgano administrativo de quien emanó, esta Corte concuerda con lo argüido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, y declara sin lugar el recurso de apelación ejercido, confirmándose en consecuencia la declaratoria de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto en los términos antes indicados. Así se decide.
IV
DECISION
Por las consideraciones de hecho y de derecho precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto por el abogado Ramón Humberto Hernández Camacho, actuando con el carácter de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, contra la decisión dictada el 29 de marzo de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada.
2.- SIN LUGAR el recurso de apelación.
3.- CONFIRMA, con las precisiones expuestas en este fallo, la decisión dictada el 29 de marzo de 2006, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, interpuesto por el abogado Ramón Humberto Hernández Camacho, actuando con el carácter de PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO, contra el “DICTAMEN Nº P-17 DE FECHA 07 (sic) DE ENERO DE 1.999 (sic) EMANADO DEL PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO TRUJILLO Y DE LA RESOLUCIÓN Nº 05 DE FECHA 11 DE ENERO DE 2.002 (sic), EMANADA DE LA EXTINTA DIRECCIÓN GENERAL DE GOBIERNO, DIRECCIÓN GENERAL DE ADMINISTRACIÓN DE LA GOBERNACIÓN DEL ESTADO TRUJILLO”. (Mayúsculas y negrillas del escrito).
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión., Remítase copia al tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de febrero de dos mil diez (2010). Años 199° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

AJCD/02
Exp. N° AP42-R-2006-001727

En fecha _________________ (____) de _______________de dos mil diez (2010), siendo la (s) _____________de la ______________se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2010-___________.

La Secretaria,