TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE Nº AP42-N-2008-000199
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 9 de mayo de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por las abogadas Lizbeth Subero Ruiz y Lourdes Nieto Ferro, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 24.550 y 35.416, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales de la sociedad mercantil BANESCO BANCO UNIVERSAL, C.A., con domicilio en la ciudad de Caracas y originalmente inscrita ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en fecha 13 de junio de 1977, bajo el No. 1, tomo 16-A, cuya transformación en Banco Universal consta en documento inscrito en la citada Oficina de Registro, en fecha 4 de septiembre de 1997, bajo el N° 63, tomo 70-A, contra la Resolución Nº 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN), por la cual se ratificó el mandato acordado en el Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-20020 de fecha 15 de octubre de 2007, en el que se ordenó a la referida entidad bancaria “modificar su posición sobre el reclamo efectuado por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido”.
El 13 de mayo de 2008, se dio cuenta a esta Corte y se designó ponente al ciudadano Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL. Asimismo, se ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de emitir el pronunciamiento correspondiente.
El 15 de mayo de 2008, se pasó el presente expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 21 de mayo de 2008, el Juzgado de Sustanciación declaró la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, lo admitió y ordenó citar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras y Procuradora General de la República, esta última de conformidad con lo establecido en el artículo 95 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Asimismo, se ordenó la notificación de la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Integrales, C.A. (SEICA), en su condición de tercero interesado, y requirió los antecedentes administrativos relacionados con el caso a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN). Por último, ordenó librar cartel de emplazamiento al cual alude el citado aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en el tercer (3) día de despacho siguiente a que constara en autos las citaciones ordenadas.
En fecha 30 de abril de 2008, se libró la boleta de notificación dirigida a los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido, en su carácter de representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A. (SEICA).
En fecha 17 de julio de 2008, se dejó constancia de la notificación practicada al ciudadano Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
En fecha 23 de julio de 2008, el alguacil del Juzgado de Sustanciación, consignó copia del oficio de la notificación practicada a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 5 de agosto de 2008, se dejó constancia de la notificación practicada a la ciudadana Fiscal General de la República.
En fecha 11 de agosto de 2008, el alguacil del Juzgado de Sustanciación consignó copia de la boleta de notificación practicada a la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Integrales, C.A (SEICA).
En fecha 18 de agosto de 2008, se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados de conformidad con el artículo 21, aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En esa misma fecha, se recibió de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras el oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-17472 de fecha 3 de septiembre de 2008, mediante el cual remitió los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa.
En fecha 22 de septiembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación ordenó agregar a autos los antecedentes remitidos por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
En fecha 24 de septiembre de 2008, la abogada Lizbeth Subero, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 24.550, actuando en carácter de apoderada judicial de Banesco Banco Universal, C.A., consignó diligencia mediante la cual retiró el Cartel de Notificación.
En fecha 30 de septiembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación recibió de la abogada Lizbeth Subero, antes identificada, diligencia mediante la cual consignó cartel de emplazamiento publicado en el Diario “Ultimas Noticias”, el día 29 de ese mismo mes y año.
En fecha 1º de octubre de 2008, el Juzgado de Sustanciación ordenó agregar a autos el ejemplar donde aparece publicado el cartel de notificación.
En fecha 3 de noviembre de 2008, la abogada Lizbeth Subero, actuando en carácter de apoderada judicial de Banesco Banco Universal, C.A., consignó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 6 de noviembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación agregó a los autos el escrito de pruebas presentado por la parte recurrente. En esa misma fecha, comenzó el lapso de tres (3) días de despacho correspondientes a la oposición de las pruebas promovidas.
En fecha 17 de noviembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación, pronunciándose sobre las pruebas presentadas por la parte recurrente, indicó que correspondería a esta Corte la valoración de los autos que conforman el presente expediente, en atención a que se reprodujo el mérito favorable de los autos.
En fecha 25 de noviembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el 17 de noviembre de 2008, fecha en la que se providenció acerca de la admisión de pruebas, exclusive, hasta el día 25 de noviembre de 2008, inclusive.
En la misma fecha anterior, la Secretaría del referido Juzgado certificó que “desde el día 17 de noviembre de 2008, exclusive, hasta el día 25 de noviembre de 2008, inclusive, han transcurrido 4 días de despacho correspondientes a los días 18, 20, 24 y 25 de noviembre de 2008”.
En fecha 25 de noviembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el presente expediente a esta Corte.
En la misma fecha, se pasó el presente expediente a este Órgano Jurisdiccional.
El día 1º de diciembre de 2008, se fijó el tercer (3º) día de despacho para dar inicio a la relación de la causa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 3 de febrero de 2009, se fijó la oportunidad del acto de informes en forma oral para el día 18 de marzo de 2010, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
El día 18 de marzo de 2010, fecha fijada para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, se dejó constancia de la comparecencia de la representante judicial de la parte recurrente y de la falta de comparecencia de la parte recurrida. De la misma forma, se dejó constancia que se encontraba presente en el referido acto la representación del Ministerio Público. Finalmente, la parte accionante consignó escrito de informes y conclusiones.
En fecha 18 de marzo de 2010, el abogado Juan Betancourt, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado Nº 44.157, actuando en su carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público ante las Cortes en lo Contencioso Administrativo, consignó escrito de opinión fiscal.
En fecha 22 de marzo de 2010, comenzó la segunda etapa de la relación de la causa, la cual tendría una duración de 20 días de despacho.
El día 11 de mayo de 2010, se dijo “Vistos”.
El día 14 de mayo de 2010, se pasó el presente expediente al ciudadano Juez Ponente ALEJANDRO SOTO VILLASMIL.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su conocimiento previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 25 de abril de 2008, las apoderadas judiciales de la institución financiera recurrente interpusieron el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, con base en los argumentos que a continuación se enuncian:
Relataron que en fecha 28 de marzo de 2008, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras notificó a su representada, mediante oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-06754, de la decisión que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra el Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-20020 de fecha 15 de octubre de 2007, mediante el cual ordenó a Banesco, Banco Universal, C.A. “que [debía] modificar su posición sobre el reclamo efectuado por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido”. (Corchetes de esta Corte).
Narraron que “En fecha 14 de noviembre de 2005, los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Mancupido, representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A., presentaron un reclamo ante BANESCO, en relación a un presunto pago indebido de un cheque, en fecha 11 de noviembre de 2005, girado contra la cuenta corriente distinguida con el No. 0134-0366-05-3661028075, por la cantidad de Veinticinco Millones de Bolívares (Bs. 25.000.000,00), hoy Veinticinco Mil Bolívares Fuertes (Bs. F 25.000,00)”. (Mayúsculas del Original).
Señalaron que “Mediante comunicación de fecha 21 de diciembre de 2005, BANESCO, le informó a la sociedad Soluciones Energéticas Integrales, C.A., la improcedencia del reclamo”. (Mayúsculas del Original).
Expresaron que “En fecha 22 de diciembre de 2005, los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Mancupido, representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A., presentaron ante BANESCO un I (sic) reclamo por la respuesta anterior”. (Mayúsculas del Original).
Indicaron que “Mediante escrito de fecha 26 de mayo de 2006, los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Mancupido, ya identificados, presentaron una denuncia ante la SUDEBAN (sic)”. (Mayúsculas del original).
Sostuvieron que “En fecha 7 de agosto de 2006, BANESCO fue notificado del oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-15735 de la misma fecha, mediante el cual SUDEBAN (sic), solicitó un informe detallado sobre la denuncia interpuesta por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Mancupido, (…) en relación al presunto pago indebido de un cheque (…) Asimismo, [solicitó] la relación de los movimientos de la cuenta corriente afectada, copia del cheque; copia del facsímile de firmas, entre otros”. (Corchetes de esta Corte) (Mayúsculas del original).
Afirmaron que “En fecha 31 de agosto de 2006, BANESCO dio respuesta a SUDEBAN (sic) y remitió toda la información relacionada con el pago de un cheque perteneciente a la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Integrales, C.A”. (Mayúsculas del Original).
Señalaron las representantes de la entidad recurrente que dentro de la respuesta remitida a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), se indicó que:
“(…) BANESCO recibió en fecha 14 de noviembre de 2005, una comunicación suscrita por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Mancupido, donde manifestaron su disconformidad con el débito de la cuenta No. 0134-0366-05-3661028075, cuyo titular es Soluciones Energéticas Integrales, C.A., de la cantidad de Veinticinco Millones de Bolívares (Bs. 25.000.000,00), en virtud del pago de un cheque identificado con el No. 39161144, el cual declararon no haber firmado (…)”.
“Que el cheque cuestionado por los representantes de la empresa fue hurtado de la respectiva chequera entregada en su oportunidad”. (Mayúsculas del original).

Expresaron que “El pago del cheque se realizo el día 11-11-05 (sic), antes de la notificación formal al Banco de la sustracción del cheque en cuestión, la cual fue efectuada tres (3) días después, es decir, el día 14-11-05 (sic), evidenciándose la pérdida del control y custodia efectiva del mismo”.
Indicaron que “(…) BANESCO hubo de honrar el pago del cheque dado que: Las firmas autografiadas en el referido cheque se comparaban a simple vista, razonable y favorablemente con el ‘espécimen de firma del titular de la cuenta’ que se encuentran en el registro interno perteneciente a Soluciones Energéticas Integrales, C.A.; Que (sic) el efecto cancelado no presentaba errores de emisión en la fecha, en las letras o número, tampoco aparecían muestras de enmendaduras, borrones o tachaduras, o cualquier otro indicio de maniobra de adulteración que impidiera el pago; que para el momento del cobro del cheque había disponibilidad de fondos para el pago; y que no existía notificación de suspensión, extravío, ni ninguna otra condición que impidiera la cancelación del cheque antes descrito” (Mayúsculas del Original).
Destacaron que “Se obtuvo copia del registro de firmas figurando como firmantes los ciudadanos Jesús Alberto Dávila, titular de la cédula de identidad No. 2.152.044 y Antonio Tovar, titular de la cédula de Identidad No. 4.021.375, requiriendo la cuenta para su movilización de dos firmas conjuntas”. De la misma forma alegó que “se evidencia según endoso que el cheque objetado fue presentado al cobro por el ciudadano Pedro José Ríos, titular de la cédula de identidad No. 6.314.558”.
Resaltaron que “El Consejo Bancario Nacional, mediante Resolución de fecha 24 de febrero de 1.999, estableció que el cuentacorrentista, asume toda la responsabilidad y acepta las consecuencias que pudieran resultar por la sustracción o extravío del libro completo o de uno o varios de los cheques contenidos en él”.
Manifestaron que “El cliente al recibir el talonario de la chequera se hace responsable por las consecuencias que pudieran resultar de la sustracción o extravío de los cheques en ella contenida; por ello, el cliente librador, (…) debe dar aviso inmediato al banco librado de la pérdida de los cheques, pues el banco tiene interés en conocer la pérdida o sustracción de los cheques para poder adoptar las medidas de precaución que correspondan”.
Expusieron que “(…) BANESCO no puede hacerse responsable, pues el cliente es quien tiene la custodia de la chequera y asume toda la responsabilidad de los cheques en ella contenida ya sea por los supuestos de sustracción, robo o extravío de uno cualquiera de los cheques o de la chequera completa. Pues evidentemente al librador no dar cumplimiento del aviso al banco (…), libera al banco de responsabilidad por el pago de los cheques”. (Mayúsculas del original).
Que “En fecha 23 de julio de 2007, BANESCO fue notificado del Oficio SBIF-DSB-GGCJ-GLO-12594, de fecha 19 de julio de 2007, mediante el cual la SUDEBAN solicitó el registro fotográfico legible de la persona que cobró el cheque reclamado; informe sobre la presunta verificación de la emisión del cheque objeto del reclamo, así como las normas de seguridad y procedimientos vigentes para la fecha del hecho denunciado”. Posteriormente indicó que “En fecha 7 de agosto de 2007, Banesco procedió a consignar un escrito dando respuesta al oficio SBIF-DSB-GGCJ-GLO-12594”. (Mayúsculas del Original).
Que en fecha 16 de octubre de 2007 reciben el oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-20020 donde la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), le señala que debía modificar su posición en torno al reclamo que efectuaron los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido, en nombre de la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Integrales, C.A.
Señalaron que “En fecha 30 de octubre de 2007, BANESCO interpuso ante la SUDEBAN (sic) un Recurso de Reconsideración en contra de la Resolución S/N de fecha 15 de octubre de 2007, notificada a BANESCO en fecha 16 de octubre de 2007, mediante Oficio No. SBIF-DSB-GGCJ-GLO-20020”. (Mayúsculas del Original).
Manifestaron que “Mediante Oficio N° SBIF-DSB-GGCJ-GLO-06754 de fecha 27 de marzo de 2008, la SUDEBAN (sic) notifica a BANESCO de la Resolución N° 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, la cual declaró sin lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto por BANESCO y ratificó el contenido del Oficio N° SBIF-DSB-GGCJ-GLO-20020 de fecha 15 de octubre de 2007”. (Mayúsculas y Negrillas del Original).
Denunciaron que “La Resolución No. 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, es totalmente inconstitucional y viola el principio de legalidad ya que creó una sanción que no está establecida en las disposiciones legales de la LGB (sic), ni en Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, emanada de la SUDEBAN, ni en el ‘Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras’, de fecha 10 de noviembre de 1.992”. (Mayúsculas del Original).
Adujeron que “Ninguno de dichos textos señala que, en caso del cobro de un cheque hurtado y que las cámaras cheque-personas no tengan la debida iluminación con la finalidad de la identificación de la persona que cobre el cheque, la sanción sea el reconocimiento por parte de la Institución Bancaria del cheque”.
Añadieron que “ninguna de las normas de dichos textos señala que es un requisito indispensable para el cobro de un cheque su conformación con el titular de la cuenta corriente y que en caso de no ser conformado un cheque con el titular, la sanción es el reconocimiento por parte de la Institución Bancaria del cheque en el supuesto de ser desconocido por el titular de la cuenta”.
Esgrimieron que “Aceptar el reclamo y reconocer el monto del cheque (…) no está establecido como sanción en ninguna norma de la LGB (sic). En consecuencia, señalaron que “Dicha sanción fue creada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras sin fundamento legal alguno”. (Negrillas y subrayado del original).
Que “las facultades que le otorga el artículo 238 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financiera, no le permite a la Superintendencia de Bancos crear sanciones o realizar interpretaciones legales que modifiquen o condicionen un régimen legalmente previsto para regular una determinada figura, o crear sanciones como en el presente caso”.
Expresaron que “La Superintendencia de Bancos incurrió en el vicio de usurpación de funciones, al haber dictado un acto que creó una sanción -aceptar el reclamo y reconocer el monto del cheque (…) - invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, en el caso concreto, de la Asamblea Nacional, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136, 137, 156, ordinal 32 y 187 ordinal 1º de la Constitución Nacional (sic), por haber normado una materia, las sanciones, cuya regulación es competencia del Poder Público Nacional, específicamente de la Asamblea Nacional”. (Negrillas y subrayado del original).
Alegaron que el acto administrativo apelado incurre en el vicio de falso supuesto de derecho “(…) por cuanto la Resolución No. 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, distorsionó las disposiciones legales del Decreto con Fuerza de ley (sic) de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, (…), distorsionó la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, emanada de la SUDEBAN, y, el ‘Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras’, de fecha 10 de noviembre de 1.992”.
Que “La SUDEBAN (sic) le señaló a BANESCO que debía modificar su posición en relación al reclamo, lo cual, significa el reconocimiento del cheque que le fuera sustraído a la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Industriales, C.A., en base a unas interpretaciones totalmente distorsionadas de las disposiciones legales de la LGB (sic), distorsionó la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, emanada de la SUDEBAN (sic), y, el ‘Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras’, las cuales, no señalan en ningún momento que los cheques deben ser conformados con los titulares y no señalan que en caso del cobro de un cheque hurtado y que las cámaras cheque-personas no tengan la debida iluminación con la finalidad de la identificación de la persona que cobre el cheque, la sanción es el reconocimiento por parte de la Institución Bancaria del cheque”. (Mayúsculas del Original).
Esgrimieron que “las Condiciones Generales de los Servicios de Cuenta Corriente (…) y especialmente la Cláusula Décima (…) claramente establece que el cliente debe tomar todas las precauciones necesarias para evitar la pérdida, extravío o sustracción del talonario de cheques o la de algunos cheques y la obligación de notificar al banco cualquier pérdida, extravío o sustracción y hasta tanto no se produzca este aviso, el Banco no asume responsabilidad alguna por cualquier pago irregular efectuado como consecuencia de la pérdida”. (Mayúscula y negrillas del original).
Que “la Cláusula Décima Primera establece que el cliente releva al Banco de toda responsabilidad en razón del pago de cualquier cheque con cargo a la cuenta del cliente, siempre que el respectivo cheque presente, a simple vista, similitud con los formularios entregados por el banco al cliente o con los formularios propios utilizados por el cliente y que las firmas del mismo seas razonablemente comparables o parecidas a las firmas registradas por el cliente en el banco, apreciadas a simple vista por una persona común que no sea experto calígrafo”.
Afirmaron que “la SUDEBAN (sic) haciendo caso omiso de las disposiciones legales aplicables al contrato de cuenta corriente, a los convenios celebrados y aceptados por las partes, y a las Condiciones Generales de los Servicio de Cuenta Corriente, pretende derivar con fundamento a unas interpretaciones erróneas de las disposiciones legales de la LGB (sic), de la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, y del ‘Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras’ de fecha 10 de noviembre de 1.992, una sanción inexistente como es el reconocimiento por parte de BANESCO de un cheque que los denunciantes señalaron que les fuera sustraído y que dicha sustracción fue notificada a BANESCO después de que el mismo había sido cobrado” (Mayúsculas del original).
Expusieron que “(…) existe abuso de poder, (…) ya que, la SUDEBAN (sic) tergiversó las disposiciones legales de la LGB (sic), de la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, y del ‘Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras’ a los fines de llegar a la conclusión de que BANESCO debe aceptar el reclamo reconocer el monto del cheque (…), por cuanto la cámara cheque-personas no tenía la debida iluminación con la finalidad de la identificación de la persona que cobró el cheque, y el cheque no fue conformado con el titular de la cuenta”. (Mayúsculas y negrillas del original).
Sostuvieron que “SUDEBAN (sic) conocía perfectamente que el cheque, según confesión de la empresa SOLUCIONES ENERGETICAS INTEGRALES, C.A., le había sido hurtado y que la notificación a BANESCO fue realizada con posterioridad de conformidad con las Condiciones Generales de los Servicios de Cuenta Corriente, y especialmente la Cláusula Décima, la cual, establece la obligación del cliente de tomar todas las precauciones necesarias para evitar la pérdida, extravío o sustracción del talonario de cheques o la de algunos cheques y la obligación de notificar al Banco cualquier perdida, extravío o sustracción y hasta tanto no se produzca este aviso, el Banco no asume responsabilidad alguna por cualquier pago irregular efectuado como consecuencia de la pérdida” (Mayúsculas del original).
Afirmaron que el acto administrativo impugnado incurre en el “Vicio de Inmotivación -motivación insuficiente - de la Resolución N° 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, y violación del principio de la globalidad o congruencia o exhaustividad del acto administrativo ya que, la Resolución N° 077.08 no analizó muchos de los hechos y alegatos realizados por BANESCO, entre ellos, la sustracción del cheque y su notificación a BANESCO después del cobro del cheque cuestionado y no analizó las ‘Condiciones Generales de los Servicios de Cuenta Corriente’ (…)”. (Mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
Agregaron que “Los denunciantes admitieron que el cheque en cuestión fue hurtado de la respectiva chequera, de conformidad con la denuncia interpuesta por el Sr. Luciano Alberto Mancupido ante el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas (CICPC), lo que evidencia la falta de custodia por parte de los representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A., de la chequera de la cuenta corriente antes identificada”. (Mayúscula, negrillas y subrayado del original).
Sostuvieron que “La Resolución Nº 077.08, simplemente no analizó el hecho de que el registro fotográfico no permitió identificar a la persona que presuntamente cobró el cheque, y que la verificación de la emisión del cheque Nº 84094096 se hizo en la ciudadana Carmen Cumaná (…) quien no es titular de la cuenta Nº 0134-0366-05-3661028075, ni es persona autorizada por los titulares de la precitada cuenta, y que de esta manera se cumplió lo dispuesto en el capitulo (sic) III, numeral 3.5 del Instructivo de (sic) Regula las Normas Generales de seguridad Dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras del 10 de noviembre de 1.992 (sic), publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.001 del 8 de julio de 1992, el cual establece que las Instituciones Financieras deben disponer de cámaras cheque-personas, con adecuada iluminación, con la finalidad de la debida identificación de las personas que cobren cheques por un monto considerable”
En ese sentido, consideraron que “Es evidente (…) que la Resolución N° 077.08 se encuentra viciada de inmotivación por motivación insuficiente y violó el principio de la globalidad o congruencia o exhaustividad del acto administrativo, por cuanto no consideró ni analizó todos los hechos ocurridos, y, no analizó las ‘Condiciones Generales de los Servicios de Cuenta Corriente’ (…)”. (Negrillas del original).
Que “BANESCO tenía derecho de conformidad con los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a que SUDEBAN (sic) resolviera todo los asuntos planteados en el Recurso de Reconsideración ejercido”. (Mayúsculas del original).
En consecuencia, solicitaron que “(…) se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 077.08 de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, de fecha 27 de marzo de 2008, notificado en fecha 28 de marzo de 2008, y, como consecuencia directa de dicha declaratoria, se deje sin efecto con todas las consecuencias que fueren procedentes en derecho”.
III
DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA RECURRENTE
En fecha 18 de marzo de 2008, la abogada Lourdes Nieto Ferro, en representación de Banesco Banco Universal C.A., presentó escrito de informes en la presente causa, exponiendo los mismos argumentos de hecho y de derecho presentados en el escrito recursivo.
IV
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito de fecha 18 de marzo de 2010, el abogado Juan Betancourt, actuando con el carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, presentó escrito de opinión en el cual expuso lo siguiente:
Respecto a las denuncias de usurpación de funciones y violación del principio de legalidad manifestada por la recurrente, indicó que “La Ley General de Bancos y Otras instituciones Financieras [está] dirigida a regular el ámbito financiero del Estado, confiere a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras amplias facultades de inspección, supervisión, vigilancia y regulación de las actividades desarrolladas por los distintos entes que conforman el sistema financiero, y en este sentido considera como el medio fundamental para implementar los mecanismos de control que permitan garantizar el equilibrio del sistema, a fin de garantizar el óptimo funcionamiento de los distintos entes que conforman el sistema bancario y a su vez a protección de los intereses de los depositantes” (Corchetes de esta Corte).
Agregó que “en el ejercicio de dichas funciones la Superintendencia tiene atribuída (sic) la potestad de emanar todas aquellas directrices e instrucciones técnico-legales de obligatoria observancia, dictadas mediante resoluciones y circulares de carácter general y particular, a los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras y al resto de entidades sometidas a su control, con ocasión a la presencia de situaciones que pudieran generar la pérdida de liquidez y deteriorar el funcionamiento óptimo de la actividad bancaria por parte de la empresa objeto de dichas medidas, que deban ser corregidas a través de la implementación de dichas medidas”.
Manifestó que lo dispuesto en el artículo 235, numeral 29 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras “faculta a la Superintendencia para que en ejercicio de función de vigilancia y supervisión de la actividad bancaria desarrolle los mecanismos previstos por dicha normativa para garantizar el buen funcionamiento de la actividad bancaria, en resguardo de los derechos e intereses de los usuarios”.
Sostuvo que “(…) el artículo 43 del Decreto con Fuerza de ley (sic) de reforma de la ley (sic) General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que establece la obligación para las Instituciones Financieras de mantener el sistema de seguridad adecuados a fin de evitar la comisión de delitos que afecten los depósitos del público, así como brindar atención y oportuna respuesta a los usuarios y depositantes que denuncien cargo no reconocidos u omisiones presentadas, siendo éstos los fundamentos de hecho y derecho en los cuales se basó la Superintendencia para dictar el acto, lo cual a criterio de [ese] Organismo se encuentra ajustado a derecho, ya que a pesar de que el banco recurrente arguye en su escrito libelar que los hechos sucedieron sin que hubiera reportado denuncia alguna en relación a dicho cheque, aún así la obligación de custodia y resguardo del dinero recae indiscutiblemente en cabeza de esa Institución Financiera, quien ha debido desarrollar los mecanismos de seguridad necesarios para constatar la procedencia o no del pago de un cheque por un monto tan elevado” (Corchetes de esta Corte).
Precisó que “(…) la Superintendencia (sic) al conocer la denuncia, procedió a efectuar el procedimiento respectivo, y a valorar o analizar los elementos probatorios cursantes a los autos, procediendo a señalar a la recurrente, conforme lo señala en la Resolución impugnada (…)”.
Expuso que “(…) la Superintendencia actuando en ejercicio de sus funciones, (…) constató que el Banco Banesco no había efectuado las verificaciones necesarias antes de proceder al pago del referido cheque, lo que sin duda compromete su gestión como guardian (sic) de los recursos depositados en esa Institución financiera por parte de los usuarios denunciantes, (…) mas (sic) aún considerando la cantidad de dinero comprometida, forzosamente obligaba al Banco a efectuar las verificaciones de seguridad del caso (…)”.
En cuanto al vicio de falso supuesto de derecho denunciado por la recurrente, señaló que “la Superintendencia (sic), luego de analizar los argumentos expuestos por Banesco Banco Universal, en su recurso de reconsideración, observó que el Banco recurrente no presentó fundamentación alguna sobre los vicios que pudiera tener la Resolución y que pudieran en consecuencia dar lugar a la solicitud de revocatoria de la instrucción contenida en la misma”.
En ese sentido, manifestó que “están debidamente señalados los argumentos de hecho y de derecho que fundamental (sic) la resolución recurrida, resultando improcedente la denuncia”.
En relación a la reclamación de la sociedad mercantil recurrente según la cual la Resolución impugnada adolece del vicio de inmotivación o motivación insuficiente y violación del principio de globalidad o congruencia del acto administrativo, esgrimió que “la parte recurrente invoca simultáneamente el vicio de falso supuesto entendido como la apreciación errónea de los hechos y del derecho en los cuales se fundamenta el acto, con la motivación que sería la ausencia precisamente de esos fundamentos y la motivación insuficiente aludiendo al principio de globalidad o congruencia que refiere el análisis y pronunciamiento por parte de la Administración de todos los elementos cursantes en el procedimiento, para así reflejar sus resultas en la motivación del acto, argumentos estos que se excluyen entre sí”.
Indicó que “de las documentales cursantes en autos observa [ese] Organismo, que (…) la Superintendencia luego de analizar los hechos constató que esa Institución Financiera no implementó con eficiencia los mecanismos de seguridad bancaria que le otorga la ley en resguardo de los recursos de sus usuarios y depositantes, procediendo a efectuar el pago de un cheque por un monto considerable que requería de tales verificaciones, por lo que ordenó la rectificación de su posición a Banesco Banco Universal, ello en el marco de un procedimiento administrativo en el cual la parte recurrente tuvo la oportunidad de presentar los alegatos en su descargo y la Superintendencia (sic) pudo valorar todos los elementos probatorios y argumentos expuestos en el curso de dicho procedimiento, debiendo desestimarse tales alegatos” (Corchetes de esta Corte).
Concluyó la representación del Ministerio Público, solicitando sea declarado sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A., contra la Resolución Nº 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).
VI
DE LAS PRUEBAS APORTADAS POR LA RECURRENTE
Las apoderadas judiciales de la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A., presentaron conjuntamente con el escrito recursivo, los siguientes elementos probatorios:
a) Copia del Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO.06754 de fecha 27 de marzo de 2008, emanado de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, con el que se le notificó a Banesco Banco Universal C.A., de la Resolución 077.08 de la misma fecha, que declaró sin lugar el Recurso de reconsideración interpuesto contra el oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-20020 de fecha 15 de octubre de 2007.
b) Resolución Nº 077.09 de fecha 27 de marzo de 2008, por la cual la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por Banesco, Banco Universal, C.A. contra el Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-20020 de fecha 15 de octubre de 2007.
c) Copia simple del reclamo de fecha 14 de noviembre de 2005, presentado por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Macupido, representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales C.A., ante Banesco.
d) Copia simple la Comunicación de fecha 21 de diciembre de 2005, mediante la cual Banesco, Banco Universal, C.A. le informó a la sociedad Soluciones Energéticas Integrales, C.A., la improcedencia del reclamo.
e) Copia simple de nuevo reclamo de fecha 22 de diciembre de 2005, presentado ante Banesco, por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Macupido, representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales C.A., manifestando su inconformidad en relación a la comunicación emanada por dicha entidad bancaria.
f) Copia simple del escrito de denuncia con fecha 26 de mayo de 2006, presentado ante la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Macupido, representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales C.A.
g) Copia simple del Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-15735 de fecha 7 de agosto de 2006, mediante el cual la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), solicitó una serie de requerimientos a Banesco, Banco Universal, C.A. relativos a la denuncia interpuesta por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Macupido, en su carácter de Presidente y Director Principal, respectivamente, de la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Integrales C.A.
h) Comunicación de fecha 22 de agosto de 2006, mediante la cual Banesco solicitó una prórroga de siete (7) días a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras a los fines de remitir lo solicitado a través del Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-15735 de fecha 7 de agosto de 2006.
i) Comunicación de fecha 30 de agosto de 2006, mediante la cual Banesco le informó a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), sobre la denuncia interpuesta por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Macupido, representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales C.A. Asimismo se le remitieron como anexos las pruebas del caso.
j) Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-12594 de fecha 19 de julio de 2007, por medio del cual la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), le solicitó a Banesco, a los fines de ampliar la información remitida, el registro fotográfico legible de la persona que cobró el cheque reclamado; informe sobre la presunta violación de la emisión del cheque objeto de reclamo, así como las normas de seguridad y procedimientos vigentes para la fecha del hecho denunciado utilizados para el pago, conformación y suspensión de cheques.
k) Comunicación enviada por Banesco a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), de fecha 7 de agosto de 2007, mediante la cual da respuesta al Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-12594.
l) Copia de las “Condiciones Generales de los Servicios de Cuenta Corriente”, las cuales fueron inscritas en el Registro Inmobiliario del Municipio Chacao del Estado Miranda, en fecha 23 de julio de 2002, bajo el Nº 11, tomo 6, Protocolo Primero.
m) Instructivo que Regula las Normas Generales de Seguridad Dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras del 10 de noviembre de 1.992.
n) Circular Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE-05745 de fecha 23 de abril de 2004, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN).
o) Copia del cheque girado contra la cuenta corriente distinguida con el Nº. 0134-0366-05-3661028075, de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A.; por la cantidad de Veinticinco Millones de Bolívares (Bs. 25.000.000,00), hoy Veinticinco Mil Bolívares Fuertes (Bs. F 25.000,00).
p) Copia del Registro de Firmas de la Cuenta Corriente Nº. 0134-0366-05-3661028075, de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A.
q) Denuncia interpuesta por el ciudadano Luciano Macupido, representante de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A.; en fecha 15 de noviembre de 2005, ante el Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas.
r) Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-20020 de fecha 15 de octubre de 2007, mediante el cual la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), notifica a Banesco que debe modificar su decisión sobre el reclamo efectuado por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido, representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Con respecto a la competencia, el Juzgado de Sustanciación en fecha 21 de mayo de 2008, declaró la competencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo para conocer la presente causa en primer grado de jurisdicción, no obstante es menester hacer referencia a lo establecido en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, cuyo contenido establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de “(….) Las demandas de nulidad de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por autoridades distintas a las mencionadas en el numeral 5 del artículo 23 de esta Ley y en el numeral 3 del artículo 25 de esta Ley, cuyo conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de la materia”, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional ratifica su competencia para conocer la presente causa. Así de declara.
Después de lo anterior expuesto, pasa este Tribunal a dilucidar el presente asunto, y en tal sentido observa:
El ámbito objetivo del presente recurso contencioso administrativo de nulidad está dirigido a impugnar la Resolución Nº 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra el Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-20020 de fecha 15 de octubre de 2007, y ratificó la instrucción suministrada a la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A en el cual se solicitó a la referida entidad bancaria “modificar su posición sobre el reclamo efectuado por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido”.
Para sustentar la pretensión de nulidad, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil recurrente alegaron que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad, por considerar que existe: i) Usurpación de funciones y violación del principio de legalidad, ii) Falso supuesto de derecho y, iii) Violación del principio de globalidad o congruencia o exhaustividad del acto administrativo por inmotivación insuficiente.
i) De la presunta usurpación de funciones e infracción del principio de legalidad
Como primer argumento dirigido a propugnar la nulidad del acto administrativo impugnado, la representación judicial de la recurrente manifestó que “La Superintendencia de Bancos incurrió en el vicio de usurpación de funciones, al haber dictado un acto que creó una sanción -aceptar el reclamo y reconocer el monto del cheque (…) - invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, en el caso concreto, de la Asamblea Nacional, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136, 137, 156, ordinal 32 y 187 ordinal 1º de la Constitución Nacional (sic), por haber normado una materia, las sanciones, cuya regulación es competencia del Poder Público Nacional, específicamente de la Asamblea Nacional”. (Negrillas y subrayado del original).
En ese sentido, denunció que la Resolución impugnada “es totalmente inconstitucional y viola el principio de legalidad ya que creó una sanción que no está establecida en las disposiciones legales de la LGB (sic), ni en Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, emanada de la SUDEBAN, ni en el ‘Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras’, de fecha 10 de noviembre de 1.992”. (Mayúsculas del original).
Por su parte, la representación del Ministerio Público indicó que “la Superintendencia tiene atribuída (sic) la potestad de emanar todas aquellas directrices e instrucciones técnico-legales de obligatoria observancia, dictadas mediante resoluciones y circulares de carácter general y particular, a los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras y al resto de entidades sometidas a su control, con ocasión a la presencia de situaciones que pudieran generar la pérdida de liquidez y deteriorar el funcionamiento óptimo de la actividad bancaria por parte de la empresa objeto de dichas medidas, que deban ser corregidas a través de la implementación de dichas medidas”.
Asimismo, manifestó que lo dispuesto en el artículo 235, numeral 29 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras “faculta a la Superintendencia para que en ejercicio de función de vigilancia y supervisión de la actividad bancaria desarrolle los mecanismos previstos por dicha normativa para garantizar el buen funcionamiento de la actividad bancaria, en resguardo de los derechos e intereses de los usuarios”.
Ahora bien, respecto al vicio de usurpación de funciones, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 02128, de fecha 21 de abril de 2005, dictada en el caso Godofredo Orsini González, expreso que:
“La usurpación de funciones constituye un vicio que tiene lugar cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencias de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República que consagran, por una parte, el principio de separación de poderes, en razón del cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a tales normas debe sujetarse su ejercicio. De manera que al invadirse la esfera de atribuciones que es propia de otro órgano del Poder Público, se estaría incurriendo en una incompetencia manifiesta, lo cual se traduciría necesariamente en la nulidad absoluta del acto impugnado. Asimismo, se habla de extralimitación de atribuciones cuando una autoridad investida legalmente de funciones públicas, dicta un acto que constituye un exceso de las atribuciones que le han sido conferidas.” (Resaltado del presente fallo)

Después de las consideraciones anteriores, esta Corte aprecia que la presente denuncia gira en torno a la supuesta usurpación de funciones en que presuntamente incurrió la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, al ordenar a la recurrente “modificar su posición sobre el reclamo efectuado por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido”, relativo a un pago indebido de cheque, por cuanto, a su decir, la SUDEBAN con la referida instrucción “creó una sanción [que] no está establecida en las disposiciones legales” que rigen la materia, invadiendo así las competencias conferidas a la Asamblea Nacional, y en tal sentido esta Corte debe realizar las siguientes apreciaciones:
Respecto a la supuesta naturaleza sancionatoria de la orden de modificación del enfoque de la denuncia presentada por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), esta Corte considera necesario precisar que no toda consecuencia jurídica gravosa impuesta por un poder público a un sujeto puede conceptuarse sin más como una sanción. Ello así, el carácter sancionador de un acto, más allá de la denominación legal que formalmente le atribuya el legislador, depende de la función que la medida restrictiva o gravosa pretende alcanzar.
Así, además de las figuras sancionadoras existen, una serie de medidas que, siendo gravosas para los ciudadanos singularmente afectados, por el hecho de perseguir un fin primordial de restablecimiento de la legalidad conculcada no pueden equipararse a esa forma de tutela. Éstas medidas, caracterizadas por una destinación de reintegración del orden jurídico perturbado, ocupan, pues, un lugar institucional propio y sirven para impedir los desajustes entre las exigencias legales y la realidad material, de forma que, aplicada la medida, rige de nuevo el imperativo legal infringido.
Es por ello que el ordenamiento jurídico dota a la Administración Pública de una serie de potestades que tienen como objeto primordial impedir cualquier forma de transgresión de la legalidad y, en caso de producirse ésta, reparar sus consecuencias materiales o jurídicas dañosas mediante el restablecimiento de la ordenación infringida.
Dentro de esta perspectiva, es evidente entonces que en el ordenamiento jurídico se hallan distintos tipos de órdenes correctoras entre las cuales encontramos sanciones propiamente tales y otras medidas no sancionatorias. En ese sentido, se aclara que hay medidas que no tienen carácter sancionador aunque, materialmente, lo sean. (Vid. Ángel Ballesteros Fernández “Manual de Administración Local”, España 2006).
Ahora bien, circunscribiéndonos al caso de autos, observa esta Corte que la orden de “modificar su posición sobre el reclamo efectuado por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido”, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) no posee naturaleza de sanción, sino que se trató de una medida dirigida a impedir la existencia de un perjuicio a los derechos de la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Integrales, C.A., como usuaria de la actividad bancaria, y en consecuencia brindarle una protección apropiada.
En ese sentido, esta Corte estima oportuno resaltar que corresponde a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), como organismo encargado de supervisar, controlar y vigilar las instituciones bancarias, entidades de ahorro y préstamo, y demás instituciones financieras regidas por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, velar por la transparencia y estabilidad del sistema financiero, y garantizar a los depositantes la inversión de sus ahorros en operaciones propias de las instituciones financieras, para disminuir así el riesgo moral y proteger el patrimonio de los que emplean este sistema bancario.
Tales facultades encuentran su fundamento en los postulados constitucionales que establecen la necesidad de fortalecer la estabilidad y transparencia del sistema financiero de la República Bolivariana de Venezuela, a través de un servicio público eficaz, eficiente y efectivo capaz de ejercer una correcta supervisión y control de las entidades financieras bajo esquemas preventivos y correctivos que respondan a las necesidades sociales, económicas y de justicia de los ciudadanos y ciudadanas, consagrados en nuestra Carta Magna (artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
Ello debido a que la actividad propiamente financiera tiene repercusión en la soberanía monetaria del Estado, por lo cual su adecuada regulación, vigilancia y control compromete importantes intereses generales que deben quedar sometidos a la vigilancia gubernamental, por tanto, en el modelo “social de derecho”, en donde corresponde al Estado conducir la dinámica colectiva hacia el desarrollo económico, a fin de hacer efectivos los derechos y principios fundamentales de la organización política, no resulta indiferente la manera en que el ahorro público es captado, administrado e invertido.
Pero más allá de este interés público, corresponde también al Estado velar por los derechos de los ahorradores o usuarios, razón que también contribuye para justificar la especial tutela estatal sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora y sobre cualquier otra que implique captación de ahorro de manos del público.
A los efectos de esto, con la entrada en vigencia del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.555 Extraordinario de fecha 13 de noviembre de 2001, se atribuyó a la Superintendencia en el numeral 29 del artículo 235 del citado Decreto la facultad de recibir, tramitar y resolver las reclamaciones y denuncias presentadas por los consumidores de los servicios bancarios, a los fines de atender al usuario bancario, quien es débil jurídico en esta relación mercantil.
En ese orden, es oportuno acotar que la Superintendencia investiga todas las denuncias presentadas contra los bancos, arrendadoras financieras, fondos de mercado monetario, entidades de ahorro y préstamo, grupos financieros, operadores cambiarios fronterizos y empresas emisoras y operadoras de tarjetas de crédito y demás empresas sometidas a su control de acuerdo con el artículo 2 del referido Decreto Ley; siempre y cuando se trate de reclamos que involucren a los servicios financieros, entre los cuales es oportuno citar los siguientes: retiros no reconocidos en cuentas con tarjetas de débito, cargos no reconocidos en tarjetas de crédito, revisión de créditos de vehículos e hipotecarios, pago indebido de cheques, retiros no reconocidos con libretas, etc.
Ello así, el artículo 238 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, prevé lo siguiente:
“Artículo 238. En ejercicio de sus facultades, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras formulará a los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras y a las demás personas a que se refieren los artículos 2 y 213 de este Decreto Ley, las instrucciones que juzgue necesarias. Si la institución no acogiera en el plazo indicado las instrucciones impartidas, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras ordenará la adopción de medidas preventivas de obligatoria observancia destinadas a corregir la situación, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que pudieren corresponder” (Destacados de esta Corte).
De la norma antes transcrita, se aprecia que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), en el marco de sus facultades como organismo fiscalizador de las instituciones bancarias y demás entidades financieras tuteladas por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, podrá prescribir las instrucciones que estime conducentes para garantizar el sometimiento de la actividad bancaria a la Ley, siendo que cuando dichas órdenes no sean acatadas en el plazo otorgado podrá adoptar las medidas preventivas necesarias para encauzar tal situación, sin que ello implique la aplicación de las sanciones que pudieren corresponder ante la actitud contumaz de la actividad sujeta a fiscalización.
Asimismo, la norma reproducida faculta a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras para establecer obligaciones de hacer, dirigidas a las Instituciones Bancarias, en este caso, la de modificar su apreciación sobre la denuncia presentada por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido.
De manera que, concluye esta Corte que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras ostenta plena facultades para gestionar y resolver las denuncias introducidas ante este Organismo por los usuarios del sistema bancario, en miras de asegurar la protección de los servicios prestados a estos por las instituciones financieras tuteladas por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
Expuestas las consideraciones anteriores y ciñéndonos al caso de marras, aprecia esta Alzada que reposa en el expediente administrativo remitido a esta Corte copia de la denuncia formulada ante la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Macupido, actuando en su carácter de representantes de la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Integrales SEICA, C.A., relativa al reclamo presentado ante Banesco, Banco Universal C.A, debido al presunto pago ilegal que realizó por la referida entidad bancaria, el día viernes 11 de noviembre de 2005, de un cheque con cargo a la cuenta corriente Nº 0134-0366-05-3661028075 por un monto de veinticinco millones de bolívares (Bs. 25.000.000,00) hoy veinticinco mil bolívares (Bs. 25.000,00), el cual manifiestan no haber emitido. Este reclamo no recibió afirmativa por parte de la institución bancaria (Folios 1 y 2 del expediente administrativo), incluso ante una solicitud de reconsideración que presentaron los afectados por esta negativa (Folios 3 y 4 del expediente administrativo).
En esa oportunidad, los referidos ciudadanos indicaron entre los fundamentos de su reclamación que el pago indebido “fue constatado vía Internet e informado verbalmente a la Agencia de Banesco en Los Caobos donde [aperturaron] la cuenta. Es de hacer notar lo burdo de las firmas en las cuales se respaldo el cheque irresponsable pagado por el banco en cuestión”. Continuaron afirmando que “Con fecha 14-11-05 [enviaron] una comunicación notificando oficialmente los hechos a la Institución Financiera, y el 15-11-05 [sometieron] la correspondiente denuncia ante en CICPJ. La respuesta de Banesco de fecha 21-12-05 fue considerada por [ellos] como un ‘saludo a la bandera’ razón por la cual [respondieron] dicha misiva a fin de que se [les] informara de acciones concretas en el proceso de investigación, cuestión que hasta la fecha [26 de mayo de 2006] no se [había] realizado” (Corchetes de esta Corte).
A los efectos de tramitar la denuncia presentada, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), por medio del oficio Nº DSB-GGCJ-GLO-15735 de fecha 7 de agosto de 2006 (Folios 25 al 27 del expediente administrativo), solicitó a la recurrente la remisión de los siguientes documentos:
“1. Informe detallado sobre cada uno de los puntos expuestos en la mencionada comunicación, el cual estar deberá estar suscrito por la persona facultada de conformidad con los Estatutos Sociales de Banesco Banco Universal, C.A. y venir acompañado de toda la documentación que soporte señalamientos esgrimidos en el mismo.
2. Relación de los movimientos caudados en la cuenta corriente efectuada durante el mes en que se produjo la irregularidad.
3. De ser el caso, registro fotográfico de la persona que cobró el cheque reclamado, de conformidad con el Capítulo III, numeral 3.5 del Instructivo que Regula las Normas Generales de Seguridad Dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras del 10 de noviembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.001 del 8 de julio de 1992.
4. Normas de Seguridad y/o Manuales de Procedimientos, vigentes para la fecha del hecho denunciado, utilizadas para el pago, conformación y suspensión de cheques.
5. Fecha y hora del cobro del cheque objeto del presente reclamo.
6. Copia del facsímil de firmas de la cuenta corriente ya mencionada.
7. Informe de las gestiones realizadas por el Departamento de Seguridad del Banco, para determinar la no procedencia del caso.
8. Copia de la respuesta otorgada a los citados ciudadanos, en atención a la comunicación presentada ante esa Institución Financiera, de ser caso, de acuerdo a lo previsto en el artículo 43 del Decreto con Fuerza Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. En caso de no haberse emitido respuesta alguna, deberá presentar un informe detallado sobre las razones que impidieron a la Entidad Bancaria a su cargo, dar la mencionada respuesta dentro del lapso de 30 días continuos establecidos en el señalado artículo.
9. Cualquier otra documentación, que ajuicio del Banco sea necesaria para aclarar el presente caso”.

Seguidamente, el día 22 de agosto de 2006, la recurrente solicitó a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras una “prórroga de siete (7) días hábiles, a los fines de remitir lo requerido” en el oficio antes indicado (folio 11 del expediente administrativo).
Así, finalmente, en fecha 31 de agosto de 2006, la sociedad mercantil recurrente remitió a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras la documentación requerida (Folios 15 al 24 del expediente administrativo).
Recibida la documentación, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), a través del oficio Nº DSB-GGCJ-GLO-12594 de fecha 19 de julio de 2007 (Folio 54 del expediente administrativo), manifestó que “una vez analizada la precitada respuesta y los anexos que la acompañan, [ese] Ente Supervisor de conformidad con lo previsto en el numeral 29 del artículo 235 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en concordancia con el artículo 251 ejusdem y a los fines de ampliar la información remitida por Banesco Banco Universal, C.A” solicitó la remisión de la siguiente información:
“1. Registro fotográfico legible de la persona que cobró el cheque reclamado, de conformidad con el Capítulo III, numeral 3.5 del Instructivo que Regula las Normas Generales de Seguridad Dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras del 10 de noviembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.001 del 8 de julio de 1992.
2. Informe sobre la presunta verificación de la emisión del cheque objeto del presente reclamo, con indicación de la fecha, nombre de la persona y el carácter de la misma.
3. Normas de Seguridad y/o Manuales de Procedimientos, vigentes para la fecha del hecho denunciado, utilizadas para el pago, conformación y suspensión de cheques”.

Posteriormente, en fecha 8 de agosto de 2007, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras recibió de la sociedad mercantil recurrente la nueva documentación solicitada en el oficio anterior (Folio 56 del expediente administrativo).
Analizados los recaudos, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), por medio del oficio Nº DSB-GGCJ-GLO-20020 de fecha 15 de octubre de 2007 (Folios 60 y 61 del expediente administrativo), consideró que:
“del anverso del cheque objetado, se constató que presuntamente se verificó la emisión del cheque Nº 84094096, con la ciudadana Carmen Cumana, titular de la cédula de identidad Nº 12.711.919, quien no es titular de la cuenta Nº 0134-0366-05-3661028075, ni es una persona autorizada por los titulares de la precitada cuenta, ciudadanos Jesús Dávila, Luciano Macupido y Antonio Tovar. Asimismo, se puede presumir una disparidad entre las firmas del cheque y la registrada en el facsímil de firmas.
Igualmente, se verificó que esa Institución Financiera remitió un registro fotográfico que no permite identificar a la persona que presuntamente cobró el cheque Nº 84094096, incumpliendo de esta manera lo dispuesto en el Capítulo III, numeral 3.5 del Instructivo que Regula las Normas Generales de Seguridad Dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras del 10 de noviembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.001 del 8 de julio de 1992, que establece que los entes financieros deben disponer de cámara cheques-personas, con adecuada iluminación, con la finalidad de la debida identificación de las personas que cobren cheques por un monto considerable”.

Como consecuencia del acto anterior, que estimó la existencia de supuestas irregularidades en el asunto de los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) instó a la recurrente a “modificar su apreciación” sobre la denuncia presentada, para lo cual requirió de la institución bancaria “[informar] a [ese] Organismo en un lapso no mayor de diez (10) días hábiles bancarios siguientes a la fecha de recepción del presente oficio, las decisiones tomadas por ese Banco respecto a lo expuesto en el presente oficio”.
Del estudio realizado a las documentales precedentes, debe esta Corte señalar lo siguiente:
Que en fecha 11 de noviembre de 2005, la sociedad mercantil Banesco Banco Universal, C.A. autorizó un pago indebido del cheque Nº 84094096, correspondiente a la cuenta corriente Nº 0134-0366-05-3661028075, cuya titularidad pertenece a la empresa Soluciones Energéticas Integrales SEICA, C.A., por la cantidad de veinticinco millones de bolívares (Bs. 25.000.000,00) hoy veinticinco mil bolívares (Bs. 25.000,00), siendo que en fecha 14 de ese mismo mes y año, los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Macupido –en su carácter de representantes de la aludida empresa- presentaron ante la entidad bancaria recurrente, su reclamación con los recaudos que la sustentaban, en la cual denunciaron el pago indebido señalando que el título no fue firmado por ninguno de los Directores, y a su vez no fue confirmado ni verificado en su oficina comercial respectiva.
Asimismo, aprecia esta Corte que el registro fotográfico expedido por la sociedad mercantil recurrente de la persona que cobró el cheque objetado (folio 49 del expediente administrativo), no es de ninguna manera legible, pues es imposible apreciar con un mínimo de claridad la imagen del sujeto que efectivamente canjeó el cheque, por cuanto la impresión es lo suficientemente borrosa y sombría, como para impedir el reconocimiento de la persona.
A juicio de esta Corte, la situación anterior, es decir, la distinción de la imagen, contravino lo dispuesto en el Capítulo III, numeral 3.5 del Instructivo que Regula las Normas Generales de Seguridad Dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras del 10 de noviembre de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.001 del 8 de julio de 1992, reiterado por el oficio Nº SBIF-GGCJ-GALE-05745 de fecha 23 de abril de 2004, según el cual los entes financieros regidos por el referido Instructivo “deberán disponer de cámara Cheque-personas, con adecuada iluminación, para el registro fotográfico de las personas que manejen cuentas, entrega de chequeras, cobro de cheques por montos considerables y cualquier otra transacción financiera que a juicio del ejecutivo de seguridad se considere necesario. Esto, para la debida identificación de las personas que cometen el delito de estafa. Estas cámaras también deberán estar cargadas con película técnicamente adecuada” (Negrillas de esta Corte).
Del mismo modo, se aprecia de la copia del cheque (folio 14 del expediente administrativo) en contraste con la copia del facsímil de registro de firmas de la cuenta corriente (folio 15 del expediente administrativo) que efectivamente existen discrepancias evidentes entre las firmas plasmadas en el referido cheque y las estampadas en el documento que contiene las firmas autorizadas.
Igualmente, se desprende de la “Autorización” otorgada a la ciudadana Carmen Cumana por parte de los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido, en su carácter de Presidente y Director Principal de la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Integrales, C.A., respectivamente; que ésta sólo se encontraba facultada para “solicitar chequeras de su cuenta corriente Nº 0134-0366-05-3661028075”. De allí pues que la autorización conferida a la ciudadana en cuestión se encontraba restringida al requerimiento de chequeras, no estando en ningún caso facultada para la conformación de cheques en nombre de la empresa, según se evidencia de la citada autorización la cual formaba parte de los registros internos del banco para la fecha en que ocurrieron los hechos.
Ante tales circunstancias, esta Corte comparte el criterio emitido por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) en el caso bajo análisis, pues del acervo probatorio se desprende que existieron irregularidades en la emisión y cobró del cheque debitado a la cuenta corriente de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A., aunado a hecho de que tal situación aplicando las normas de seguridad adecuadas pudo ser evitada por la Institución Financiera, pues es al banco a quien le incumbe la obligación de examinar atentamente si el cheque está correctamente emitido y si cumple todos y cada uno de los requisitos que lo conforman, en especial, estas actuaciones deben ser extremadas si la suma que se ordena pagar presenta especiales signos que harían presumir su alteración o falsificación.
En este punto, esta Corte considera oportuno enfatizar la importancia de la instrucción de cambio de apreciación acordada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, cuya finalidad es la de evitar la existencia de una posible lesión a los derechos del usuario de la actividad bancaria, y en consecuencia brindarle una protección adecuada, en consonancia con el marco que la Ley le otorga sobre este tema.
De la misma forma, se debe resaltar la labor que debe cumplir la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en el resguardado de los derechos de los consumidores bancarios, en casos como estos, pues la institución financiera debe actuar con suma diligencia en la custodia de las cantidades de dinero que le han sido colocadas bajo su guarda. Así lo ha acogido la doctrina de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Sentencia Número 134, de fecha 31 de enero de 2007, caso: Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal), al señalar que las entidades financieras deben garantizar de manera efectiva la vigilancia del dinero y bienes que los clientes colocan bajo su custodia, implementando mecanismos de seguridad y control a prueba de errores. Sobre este punto, este Tribunal ha indicado:
“En efecto, soluciones como la que ofrece el banco equivalen a trasladar exclusivamente al usuario la responsabilidad por una deficiencia esencialmente atribuible al banco, quien no puede a través de una cláusula contractual prerredactada relajar su obligación de custodia del dinero implementando mecanismos de seguridad y control a prueba de errores; estableciendo así en contra del usuario un reparto desequilibrado de los riesgos que ofrece la contratación del servicio y en las obligaciones.
En criterio de esta Corte, dado que la obligación de custodia del dinero corresponde al banco en los términos expuestos, la responsabilidad en casos como el presente corresponderá en principio a la entidad financiera, a menos que se pueda demostrar que el fraude no se pudo haber cometido sino debido a una conducta dolosa o negligente imputable al usuario, en cuyo caso es el banco quien tiene la carga probatoria de demostrar la responsabilidad del cliente
Así, se advierte que, por ejemplo, ante la presentación de un cheque cuya firma del librador pueda haber sido falsificada o alterado alguno de los elementos de dicho instrumento sin que, ante tales circunstancias, pueda considerarse como elemento de exoneración, la simple responsabilidad del titular de la cuenta en el resguardo y protección de los talonarios o cheques, pues ello no representa una circunstancia que facilite o conlleve a que la institución financiera pueda desprenderse de ejercer sus medidas para resguardar el dinero depositado.
De manera que, como se aprecia, corresponde a la institución financiera emplear de manera sistemática, efectivos y oportunos mecanismos de seguridad, con la finalidad de proteger al cliente que deposita en ella no sólo su dinero sino también su confianza, los cuales deben extremarse en casos de que se presenten en taquilla cheques por elevadas cantidades de dinero.” (Véase Sentencia Nº 2008-1560 del 12 de agosto de 2008) (Negrillas de esta Corte).
Siguiendo la línea argumental antes expuesta, concluye esta Corte que la Superintendencia de Bancos en uso de sus atribuciones legales de inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control de los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, casas de cambio, operadores cambiarios fronterizos, empresas emisoras y operadoras de tarjetas de crédito, entre otros, debe verificar la existencia de respuestas efectivas a las denuncias planteadas por los consumidores de los servicios bancarios, y que se haya resuelto a cabalidad conforme el ordenamiento jurídico. (Negritas de esta Corte).
Por tanto, en razón de las consideraciones antes expuestas, este Órgano Jurisdiccional evidencia que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) posee dentro de sus atribuciones, la facultad para supervisar, controlar, vigilar y fiscalizar a los bancos y las demás instituciones de crédito regidas por el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y bajo ese propósito se encontraba habilitada para realizar todo lo necesario a los fines de asegurar el apropiado funcionamiento de los bancos y garantizar a sus usuarios el resguardo de sus intereses involucrados en las operaciones bancarias.
Por estas razones, esta Alzada evidencia que la orden de modificación de la posición sobre la denuncia dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) no posee naturaleza sancionatoria, pues su finalidad se dirige a evitar un perjuicio a los derechos de la empresa Soluciones Energéticas Integrales, C.A., como usuaria de la actividad bancaria, por lo tanto, no fue una sanción creada por el Órgano Administrativo irrumpiendo en la espera de competencias de otro Poder Público o faltando al ordenamiento o límites legales establecidos, razón por la cual esta Corte desecha la denuncia realizada por la recurrente, en cuanto a la presunta usurpación de funciones. Así se decide.
ii) Del presunto falso supuesto de derecho
Alegó que el acto administrativo apelado incurre en el vicio de falso supuesto de derecho “(…) por cuanto la Resolución No. 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, distorsionó las disposiciones legales del Decreto con Fuerza de ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, (…) distorsionó la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, emanada de la SUDEBAN, y, el ‘Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras’, de fecha 10 de noviembre de 1.992 (sic)”.
Que “La SUDEBAN le señaló a BANESCO que debía modificar su posición en relación al reclamo, lo cual, significa el reconocimiento del cheque que le fuera sustraído a la sociedad mercantil Soluciones Energéticas Industriales, C.A., en base a unas interpretaciones totalmente distorsionadas de las disposiciones legales de la LGB (sic), distorsionó la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, emanada de la SUDEBAN, y, el ‘Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras’, las cuales, no señalan en ningún momento que los cheques deben ser conformados con los titulares y no señalan que en caso del cobro de un cheque hurtado y que las cámaras cheque-personas no tengan la debida iluminación con la finalidad de la identificación de la persona que cobre el cheque, la sanción es el reconocimiento por parte de la Institución Bancaria del cheque”. (Mayúsculas del Original).
Para rebatir la presente denuncia la representación del Ministerio Público, arguyó que “(…) la Superintendencia (sic), luego de analizar los argumentos expuestos por Banesco Banco Universal, en su recurso de reconsideración, observó que el Banco recurrente no presentó fundamentación alguna sobre los vicios que pudiera tener la Resolución y que pudieran en consecuencia dar lugar a la solicitud de revocatoria de la instrucción contenida eh la misma (…)”.
Que “(…) observa [ese] Organismo, que (…) la Superintendencia luego de analizar los hechos constató que esa Institución Financiera no implementó con eficiencia los mecanismos de seguridad bancaria que le otorga la ley en resguardo de los recursos de sus usuarios y depositantes, procediendo a efectuar el pago de un cheque por un monto considerable que requería de tales verificaciones, por lo que ordenó la rectificación de su posición a Banesco Banco Universal, ello en el marco de un procedimiento administrativo en el cual la parte recurrente tuvo la oportunidad de presentar los alegatos en su descargo y la Superintendencia (sic) pudo valorar todos los elementos probatorios y argumentos expuestos en el curso de dicho procedimiento, debiendo desestimarse tales alegatos”. (Corchetes de esta Corte).
Establecido los puntos medulares de la presente denuncia, es preciso destacar que este Órgano Jurisdiccional ha establecido sobre el vicio de falso supuesto que el mismo se superpone bajo dos modalidades: i) de hecho, que ocurre cuando la Administración fundamenta la emisión del acto con hechos inexistentes o mediante una apreciación errada de las circunstancias acontecidas; ii) de derecho, que se manifiesta cuando en la decisión administrativa se efectúa una errónea relación entre la Ley y el hecho, delatada cuando se aplica la norma a un hecho no regulado por ella o cuando su aplicación se realiza de tal forma al caso concreto, que se arriba a consecuencias jurídicas distintas o contrarias a las perseguidas por el legislador (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2008-603 de fecha 23 de abril de 2008, caso: Mary Caridad Ruiz de Ávila).
En este sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 307 de fecha 22 de febrero de 2007 (caso: Rafael Enrique Quijada Hernández), señaló en relación al vicio de falso supuesto, lo siguiente:
“(…) esta Sala ha establecido en reiteradas oportunidades que éste se configura de dos maneras: la primera de ellas, cuando la Administración al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, casos en los que se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho; el segundo supuesto se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentarlo, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, en estos casos se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto” (Resaltado de la Corte).
Ahora bien, esta Corte observa que la presente denuncia se circunscribe en afirmar que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, dentro del acto administrativo recurrido, distorsionó el alcance y contenido de tres (3) instrumentos jurídicos distintos, a saber: i) del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ii) de la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, emanada de la SUDEBAN, y iii) del Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras de fecha 10 de noviembre de 1992.
En ese sentido, en cuanto a la errónea interpretación denunciada de los dispositivos normativos antes distinguidos, los cuales a decir de la recurrente, “no señalan en ningún momento que los cheques deben ser conformados con los titulares y no señalan que en caso del cobro de un cheque hurtado y que las cámaras cheque-personas no tengan la debida iluminación con la finalidad de la identificación de la persona que cobre el cheque, la sanción es el reconocimiento por parte de la Institución Bancaria del cheque”, este Órgano Jurisdiccional debe reproducir las consideraciones realizadas en líneas precedente al resolver la denuncia relativa a la presunta usurpación de funciones, y en ese sentido se observa que:
Primero, si bien el Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras no señala expresamente que deben ser los titulares de las cuentas a quienes corresponde conformar los cheques emitidos de sus fondos bancarios, se infiere que indiscutiblemente deben ser éstos los autorizados para consentir los débitos o pagos cargados a sus cuentas, pues afirmar lo contrario equivaldría a asegurar que cualquier sujeto podría autorizar en este tipo de cuentas el cobro de ilegítimo de cualquier desembolso.
Segundo, como se expresó precedentemente, la orden impartida por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), que ordenó a la recurrente “modificar su posición sobre el reclamo efectuado por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido” no posee naturaleza sancionatoria, pues la misma fue un mandato dirigido a evitar la producción de un perjuicio a los usuarios de la actividad bancaria a través de la protección su patrimonio, procurando así velar por la transparencia y rectitud del sistema financiero.
De esta manera, la Superintendencia recurrida en vista de las presuntas irregularidades observadas en la emisión y cobro del cheque cuestionado, (en tanto que: i) la persona que conformó el cheque no es titular de la cuenta ni está autorizada por los titulares de la misma, ii) las firmas hechas en el cheque poseen incompatibilidades con las plasmadas en el facsímil de firmas autorizadas, y iii) el registro fotostático remitido no permite identificar a la persona que cambió el cheque) ordenó a la entidad mercantil recurrente “modificar su posición sobre el reclamo efectuado” a los fines de resarcir los daños ocasionados por el presunto cobro indebido, el cual resultó determinado luego de un análisis efectuado a los documentos que el banco consignó en la averiguación administrativa.
Cabe destacar que tal orden proviene del equilibrio de los intereses que debe existir entre las empresas bancarias y los usuarios, pues es allí, precisamente, donde radica el régimen especial de protección hacia los consumidores y usuarios, los cuales no pueden ser tratados en igualdad de condiciones con respecto a las instituciones bancarias, dado que estas últimas, a diferencia de los usuarios, cuentan con medios especiales para manejar los montos en ellos depositados, de los cuales carece el usuario.
A mayor abundamiento, es preciso destacar que respecto a la responsabilidad del banco por haber pagado un cheque presuntamente falsificado, debe observarse por una parte que la actividad bancaria entraña riesgos naturales que deben ser asumidos por quien la ejerce profesionalmente, esto es, quien de manera reiterada, pública y masiva, se beneficia con los resultados de la misma. Si el banco tiene como negocio manejar los dineros ajenos, si como consecuencia de los depósitos constituidos surge un crédito a favor del titular de la cuenta y si, finalmente, la obligación primaria de la institución crediticia es reembolsar a ese titular los dineros en la forma en que lo indique y a favor de quien él establezca, es evidente que el riesgo derivado de una eventual suplantación de un cheque, etc.; no puede perjudicar a ese titular, sino que debe ser asumirse por el banco, por ser este quien puede asumir las medidas necesarias para resguardar el dinero del depositante (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2008-1560 de fecha 12 de agosto de 2008, caso: Banco Exterior, C.A. Banco Universal VS. Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario).
De esta forma, concluye esta Corte que no resulta procedente la denuncia esgrimida por la recurrente al señalar que la Administración distorsionó el alcance y contenido de la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE 0574 de fecha 23 de abril de 2004, emanada de la SUDEBAN, y del Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras de fecha 10 de noviembre de 1992, por cuanto la orden de “modificar su posición sobre el reclamo efectuado” por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Macupido, en su carácter de representantes de la empresa Soluciones Energéticas Integrales C.A., no posee naturaleza de sanción, pues la misma fue una orden dirigida a asegurar la protección de los intereses de la empresa, por cuanto el banco presuntamente no actuó diligentemente en su deber de vigilar si el cheque se encontraba correctamente emitido.
Razón por la cual, esta Corte debe desechar la denuncia de falso supuesto de derecho incoada. Así se decide.

iii) De la presunta violación del principio de la globalidad o congruencia o exhaustividad del acto administrativo
La representación judicial de la recurrente manifestó que la Resolución impugnada, incurrió en el “Vicio de Inmotivación -motivación insuficiente – (…) y violación del principio de la globalidad o congruencia o exhaustividad del acto administrativo ya que, la Resolución N° 077.08 no analizó muchos de los hechos y alegatos realizados por BANESCO, entre ellos, la sustracción del cheque y su notificación a BANESCO después del cobro del cheque cuestionado (…)”. (Mayúsculas, Negrillas y Subrayado del Original).
Que “(…) SUDEBAN tampoco analizó las Condiciones Generales de los Servicios de Cuenta Corriente, las cuales fueron inscritas en el Registro Inmobiliario del Municipio Chacao del Estado Miranda, en fecha 23 de julio de 2002, bajo el No. 11, Tomo 6, Protocolo Primero, y especialmente las cláusulas Décima y Décima Primera”. (Mayúsculas del Original).
Por su parte, la representación del Ministerio Público señaló que “la parte recurrente invoca simultáneamente el vicio de falso supuesto entendido como la apreciación errónea de los hechos y del derecho en los cuales se fundamenta el acto, con la motivación que sería la ausencia precisamente de esos fundamentos y la motivación insuficiente aludiendo al principio de globalidad o congruencia que refiere el análisis y pronunciamiento por parte de la Administración de todos los elementos cursantes en el procedimiento, para así reflejar sus resultas en la motivación del acto, argumentos estos que se excluyen entre sí”.
También, indicó que “de las documentales cursantes en autos observa [ese] Organismo, que (…) la Superintendencia luego de analizar los hechos constató que esa Institución Financiera no implementó con eficiencia los mecanismos de seguridad bancaria que le otorga la ley en resguardo de los recursos de sus usuarios y depositantes, procediendo a efectuar el pago de un cheque por un monto considerable que requería de tales verificaciones, por lo que ordenó la rectificación de su posición a Banesco Banco Universal, ello en el marco de un procedimiento administrativo en el cual la parte recurrente tuvo la oportunidad de presentar los alegatos en su descargo y la Superintendencia (sic) pudo valorar todos los elementos probatorios y argumentos expuestos en el curso de dicho procedimiento, debiendo desestimarse tales alegatos” (Corchetes de esta Corte).
Delimitada la materia que será objeto del presente pronunciamiento, en principio destaca esta Corte que el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que “El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación”.
Por su parte, el artículo 89 ejusdem asienta que “El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados”.
De las referidas disposiciones legales, se observa el deber que tiene la Administración de resolver en su decisión definitiva “todas” las circunstancias planteadas en el decurso del procedimiento administrativo desde su inicialización hasta su terminación, siempre y cuando estén ligadas al problema discutido o a la materia propia de la controversia.
En tal sentido, pasa esta a Corte a revisar el acto administrativo objeto de impugnación, esto es, la Resolución Nº 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008 (folios 46 al 52 del expediente judicial) mediante la cual la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) ratificó la instrucción impuesta a la sociedad mercantil Banesco, Banco Universal, C.A., cumpliendo con las disposiciones legales antes referidas y para ello preliminarmente observa que entre los puntos más importantes de la Resolución y que atañen para la presente reclamación se tienen que la Administración sí tomo en cuenta las denuncias esgrimidas por la parte actora, pero sin embargo las desechó por considerar que la recurrente “no ataca el acto administrativo dictado por [ese] ente Supervisor, no evidenciándose fundamentación alguna sobre los vicios que pudiera tener la misma los cuales pudieran dar lugar a la solicitud de revocatoria a la instrucción contenida en el antes referido oficio, de manera que no puede pretender el recurrente que [ese] Organismo asuma la parte que corresponde a esa Institución financiera” y, asimismo, procurar “que con la sola solicitud de revocatoria del acto administrativo la misma surta plenos efectos pues para ello es necesario que fundamente su solicitud en algunos de los supuestos contenido (sic) del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos” (Corchetes de esta Corte).
De esa forma, la Administración desechó los argumentos de la recurrente por considerar que estos carecían de sustento para sostener la legalidad del acto administrativo contenido en el oficio que ordenó la modificación de la denuncia.
Este juicio de considerarse equivocado, debió ser impugnado por medio del falso supuesto, si se pretendía que los alegatos desestimados eran determinantes para el caso, pero no cabe denunciar la falta de motivación o violación del principio de globalidad por cuanto la Administración aunque sucintamente (lo cual es legal) sí dio respuesta a la petición.

Así pues, se observa de la Resolución recurrida que la Administración examinó los hechos que dieron lugar a la orden cuestionada, sustentando así la decisión bajo consideraciones que efectivamente tomaron en cuenta los planteamientos de la impugnante, y que si bien no fueron acogidos, no por ello significa que la Administración haya incurrido en una ilegalidad, en tanto que las manifestaciones administrativas deben adecuarse, no a las pretensiones de los administrados, sino al ordenamiento jurídico.
En efecto, se lee del acto administrativo recurrido que la Administración consideró que:
“es preciso destacar que tal y como se evidencia de los elementos probatorios cursantes en el expediente encontramos que Banesco, Banco Universal C.A., no ajustó sus actuaciones a las prescripciones del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y a la Normativa Prudencial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, con lo cual se comprobó que esa Institución Financiera no dio cumplimiento a lo estipulado en las normativas, que rigen la materia puesto que se constató que esa Institución Financiera remitió un registro fotográfico que no permite identificar a la persona que presuntamente cobró el cheque, verificando la emisión del cheque N° 84094096 con la ciudadana Carmen Cumaná, titular de la cédula de identidad N° 12.7 1 1.919, quien no es titular de la cuenta N° 0 134-0366-05- 3661028075, ni es persona autorizada por los titulares de la precitada cuenta, incumpliendo de esta manera lo dispuesto en el capítulo III, numeral 3.5 del Instructivo de Regula las Normas Generales de seguridad Dictadas por el Consejo para la Protección de Instituciones Financieras del 10 de noviembre de 1.992 (sic), emitidas de conformidad con el Decreto N° 2.410 del 2 de julio de 1992, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.001 del 8 de julio de 1992, el cual establece que las Instituciones Financieras deben disponer de cámaras cheque-personas, con adecuada iluminación, con la finalidad de la debida identificación de las personas que cobren cheques por un monto considerable.
(…Omissis…)
Señala la Recurrente en cuanto al cheque presentado al cobro que la no verificación de la emisión de un cheque contra una cuenta corriente de Banesco, Banco Universal C.A., no puede ser motivo suficiente para negar el pago del mismo, sobre este punto es preciso indicar que tal posición evidencia una conducta incorrecta por parte de esa Institución Financiera, debido a que los sujetos obligados, están obligados a dar cumplimiento a las disposiciones legales que regulan la materia (…)”
Ahora bien, el hecho de que el cheque haya sido pagado por considerar esa Institución Financiera que las firmas se comparaban favorablemente, no la exime de responsabilidad dado que ese Banco incumplió la instrucción impartida a través de la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE-05745 de fecha 23 de abril de 2004, mediante la cual [ese] Ente Supervisor instruyó al Sistema Bancario Nacional y a los entes que lo integran en el caso que nos ocupa a Banesco, Banco Universal, C.A., a dar estricto cumplimiento a lo dispuesto en el Instructivo que regula las Normas Generales de Seguridad Dictadas por el Consejo Protección de Instituciones Financieras del 10 de noviembre de 1.992 (sic), y en especial lo contenido en el numeral 3.5 de la Sección III del citado instrumento normativo, y ello se evidencia de la denuncia interpuesta por los ciudadanos Jesús Dávila y Luciano Alberto Macupido, antes identificados dado que ese Banco procedió a verificar la emisión del cheque N° 840940956, con la ciudadana Carmen Cumaná titular de la cédula de identidad N° 12.711.919, quien no es titular de la cuenta Nº 0134-0366-05-3661028075, ni es persona autorizada por los titulares de la precitada cuenta”.

Como consecuencia de lo anteriormente señalado, esta Corte constata que, pese a que de las denuncias presentadas por la recurrente se realizaron de forma genérica, es decir, sin precisar los vicios que, a su juicio, acarreaban la legalidad del acto administrativo recurrido, la Administración sí examinó las reclamaciones de la empresa accionante, aunque en sentido distinto al pretendido por ésta, lo cual no obsta, como ya se dijo, para concluir la ilegalidad del acto, y además fundamentó su decisión bajo la lógica aplicación del derecho y de su concatenación con los hechos investigados.
Con base en lo expuesto, este Órgano Jurisdiccional estima que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) cumplió con el principio de globalidad, congruencia o exhaustividad del acto administrativo y, en consecuencia, se declara improcedente la denuncia analizada hasta esta oportunidad. Así se establece.
Decidido lo anterior, resulta forzoso para esta Corte declarar SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la abogada Lourdes Nieto Ferro, actuando como apoderada judicial de Banesco, Banco Universal, C.A., contra la contra la Resolución Nº 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN). Así se decide.
IX
DECISIÓN
Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por la abogada Lourdes Nieto Ferro, en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil BANESCO, BANCO UNIVERSAL, C.A. contra la contra la Resolución Nº 077.08 de fecha 27 de marzo de 2008, emanada de la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS (SUDEBAN).
2.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
Publíquese y regístrese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso administrativo, en Caracas, a los trece (13) días del mes de julio del dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Exp. N° AP42-N-2008-000199
ASV/31
En fecha _________________ ( ) de __________________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________.

La Secretaria.