TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
EXPEDIENTE Nº AB42-R-2003-000126
En fecha 25 de marzo de 2003, se recibió en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 03-0450, de fecha 5 de marzo de 2003, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 19.655, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano MANUEL RAMÓN VÁSQUEZ RAMÍREZ, titular de la cédula de identidad Nº 11.638.195, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 18 de febrero de 2003, por la abogada Elba Iraida Osorio Álvarez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 75.438, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado, en fecha 6 de marzo de 2002, mediante la cual declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 25 de marzo de 2003, se dio cuenta a la Corte Primera, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículo 162 y siguientes de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y se fijó el décimo (10º) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 1º de abril de 2003, los abogados Félix Cárdenas Oma y Elba Iraida Osorio Álvarez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 3.559 y 75.438, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, consignaron escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
En fecha 23 de abril de 2003, comenzó la relación de la causa.
El 8 de mayo de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 20 de mayo de 2003, sin actividad de las partes.
Por auto de fecha 21 de mayo de 2003, se fijó el día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 17 de junio de 2003, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia que las partes no presentaron sus respectivos escritos, y se dijo “Vistos”.
El 18 de junio de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Mediante Resolución N° 2003-00033 de fecha 10 de diciembre de 2003, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.866 de fecha 27 de enero de 2004, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia creó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo con las mismas competencias y atribuciones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En atención a lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Resolución N° 68 de fecha 27 de agosto de 2004, dictada por la Dirección Ejecutiva de la Magistratura publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.011 de fecha 30 de agosto de 2004, reformada por la Resolución N° 90 de fecha 4 de octubre de 2004, se acordó la distribución de las causas que se encontraban originalmente en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando asignado a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el presente expediente.
El 15 de febrero de 2005, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 12 de abril de 2005, el ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, revocó el poder conferido a la abogada Marisela Cisneros Añez y otorgó poder apud acta al abogado José Luis Luces Rivas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 37.235, quien solicitó abocamiento en la presente causa.
En fecha 11 de agosto de 2005, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa, y visto que la presente causa se encontraba paralizada, se ordenó notificar al Procurador General del Estado Miranda y al Director del Instituto de Policía del Estado Miranda, y una vez que constara en autos la última de las notificaciones ordenadas y transcurridos los lapsos de ley, quedaría reanudada la causa. Asimismo, se designó la ponencia a la Jueza Betty Josefina Torres Díaz.
En esa misma fecha, se libraron los oficios de notificación correspondiente.
El 21 de septiembre de 2005, el alguacil de esta Corte consignó los oficios de notificación dirigidos al Director del Instituto de Policía del Estado Miranda y al Procurador General del Estado Miranda, los cuales fueron recibidos el 31 de agosto de 2005.
En fecha 19 de octubre de 2005, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Presidenta; Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente y Alexis José Crespo Daza, Juez.
Por auto de fecha 5 de diciembre de 2005, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, y “(…) siendo que el presente Asunto signado con el Nº AP42-N-2003-001046, fue ingresado en fecha 20 de marzo de 2003 en el Sistema de Decisión, Gestión y Documentación Juris 2000 bajo la clase Asunto Contencioso Administrativo (principal) con la nomenclatura ‘N’, siendo lo correcto ingresarlo bajo la clase Recurso (contencioso genérico) con la nomenclatura ‘R’, en virtud de la naturaleza a la que se contrae la presente causa, esta Corte ordena el cierre informático del Asunto Nº AP42-N-2003-001046 y, en consecuencia, ingresarlo nuevamente bajo el Nº AB42-R-2003-000123”.
En fecha 21 de febrero de 2006, el abogado Félix Cárdenas Omaña, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, ratificó el escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
Vista la incorporación del ciudadano Emilio Ramos González; en fecha 6 de noviembre de 2006, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Emilio Ramos González, Presidente; Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente; y Alejandro Soto Villasmil, Juez.
El 29 de marzo de 2007, el ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, revocó el poder apud acta conferido al abogado José Luis Luces Rivas y otorgó poder apud acta a los abogados Ignacio Loyola Araujo Gutiérrez, Merygreg Noguera, Miguel Antonio Araujo Gutiérrez, Mario Judas Tadeo Araujo Gutiérrez, Jesús Onofre Araujo Gutiérrez y Liliana Josefina Abreu Pacheco, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 117.551, 87.926, 68.733, 84.590, 76.492 y 63.760, respectivamente.
En fechas 29 de marzo y 9 de abril de 2007, la parte querellante consignó diligencia mediante la cual solicitó pronunciamiento y abocamiento en la presente causa.
El 10 de abril de 2007, la abogada Marisela Cisneros, actuando en su nombre y representación, presentó escrito mediante el cual intimó honorarios profesionales al ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez.
En fecha 16 de mayo de 2007, la parte querellante solicitó abocamiento en la presente causa.
Por auto de fecha 24 de mayo de 2007, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba y “(…) se ordena notificar al ciudadano Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, así como al Procurador General del Estado Miranda, en el entendido que una vez conste en autos la última de las notificaciones ordenadas, comenzarán a transcurrir los diez (10) días de despacho previstos en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil más los tres (3) días de despacho a que se refiere el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, a cuyo vencimiento se pasará el presente expediente al Juez Ponente para que dicte la decisión correspondiente. Se reasigna la ponencia al ciudadano Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL (sic) (…)”.
En esa misma fecha, se libraron los oficios de notificación ordenados.
En fecha 20 de junio de 2007, el alguacil de esta Corte consignó los oficios de notificación dirigidos al Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda y al Procurador General del Estado Miranda, los cuales fueron recibidos el 15 de junio de 2007.
En fechas 17 de julio, 1º de agosto y 19 de septiembre de 2007, la representación judicial del recurrente, solicitó pasar el expediente al Juez ponente a fin de que dictara la decisión correspondiente.
Por auto de fecha 10 de octubre de 2007, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 24 de octubre de 2007, se pasó el expediente al Juez ponente.
En fechas 16 de enero y 15 de mayo de 2008, la representación judicial del recurrente, solicitó pronunciamiento en la presente causa.
El 24 de marzo de 2010, la representación judicial del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, solicitó pronunciamiento en la presente causa.
Examinadas las actas que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL INTERPUESTA
Mediante escrito presentado en fecha 28 de febrero de 2001, la abogada Marisela Cisneros Añez, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, interpuso querella funcionarial contra el Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Indicó, que en fecha 5 de febrero de 1995, su representado ingresó a la Policía del Estado Miranda, hasta el 15 de mayo de 1996, cuando pasó a formar parte del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda “(…) en donde se ha desempeñado como Agente, y en dicho cargo ha permanecido como un funcionario serio y responsable, pertenecientes al cuerpo, siempre dedicado a su importante obligación”.
Señaló, que a través del Oficio N°1716 de fecha 8 de diciembre de 2000, la Comisario General le notificó a su representado de la destitución al cargo que venía desempeñando, negándosele “(…) su derecho a la defensa, al debido proceso, a la asistencia jurídica, su derecho a la reputación y al honor y por supuesto a encontrarse amparado por la legalidad de su procedimiento regido por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por todas las leyes que rigen la materia, tal y como lo establece nuestra Constitución Nacional (sic) de la República Bolivariana de Venezuela, así como la Ley de Carrera Administrativa, su Reglamento General, la misma Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y la propia Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, toda vez que del contenido y de la fecha del mismo acto administrativo de destitución, se desprende, que el supuesto de hecho que da pie a la aplicación de la sanción mayor, y el procedimiento administrativo en todas sus fases, pudo haberse cumplido (…)”. (Destacado del texto)
Agregó, que en el procedimiento instruido en contra del ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez no se comprobó la presunta falta, ni se cumplieron los extremos legales necesarios para que la averiguación administrativa signada en el expediente N°00-327, y la destitución decidida a través de ella surtieran efectos legales.
Indicó, que en el acto de destitución no se nombran expresamente los funcionarios actuantes, en el presunto procedimiento policial, lo que colocó a su representado en un estado de indefensión, al no saber ni siquiera quienes se encontraban presuntamente incursos en la falta que se le imputó.
Manifestó, que “(…) no se le concedió al funcionario la posibilidad de presentar sus alegatos y defensas, a tiempo, es decir, antes de que lo destituyeran (…)”, violándosele el derecho al debido proceso y la asistencia jurídica, toda vez que “(…) el funcionario recurrente, en la única oportunidad que tuvo para hablar, claro está, desamparado, sin ningún tipo de asistencia jurídica, ni el tiempo necesario para preparar una contestación acorde con la importancia de lo que sucedía, y promover pruebas, al igual que el organismo para rebatir los hechos, NEGO (sic) SIEMPRE SU PARTICIPACIÓN EN LOS HECHOS, Y LO QUE ES MÁS IMPORTANTE NI SIQUIERA ERA EL PRESUNTO DUEÑO DEL TELEFONO (sic) CELULAR POR EL CUAL PRESUNTAMENTE SE HICIERON LLAMADAS A LA DECLARANTE, es decir, en esa única oportunidad no aceptó haber incurrido en la presunta falta que se le imputó, y por la cual perdió su trabajo (…)”, lo que acarrea la nulidad del acto impugnado, de conformidad los artículos 18 y 19, numerales 1° y 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Negrillas del recurso).
Adujo, que presentó recurso de reconsideración y en la respuesta dada al mismo “(…) el organismo instructor y emisor de una acto administrativo de destitución, CONFIESA, su incompetencia, su desconocimiento total y absoluto al instruir una Averiguación Administrativa, al juzgar a un funcionario, sobre suposiciones, sobre futuribles (sic), cosas que pudieran haber pasado, pero que no sabe si pasaron (…)”. (Destacado del texto).
Indicó, que es falso que su representado haya tenido acceso oportuno al expediente “(…) ya que el organismo se rige por un reglamento ilegal e inconstitucional, que establece que el FUNCIONARIO TENDRA (sic) ACCESO AL EXPEDIENTE EL MISMO DIA (sic) QUE SE LE NOTIFIQUE EL ACTOS (sic) ADMINISTRATIVO QUE DECIDE SU DESTITUCION (…)”. (Negrillas, mayúsculas y subrayado del texto).
Fundamentó la querella interpuesta en los artículos 25 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Denunció, que el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario para el Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, viola y quebranta derechos inalienables.
En virtud de lo anterior, concluyó que el acto administrativo N°01-002 de fecha 11 de enero de 2001, recibido por sus representado en fecha 1º de febrero de 2001, violó de sus derechos, al ratificar el acto administrativo de destitución contenido en el oficio N°1716 de fecha 8 de diciembre de 2000, toda vez que fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
Finalmente, solicitó la admisión de la querella funcionarial interpuesta, su declaratoria con lugar y la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N°01-002 de fecha 11 de enero de 2001, y en consecuencia sea declarado nulo, el acto administrativo de destitución emanado del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, a través del oficio N°1716 de fecha 8 de diciembre de 2000, y “(…) como consecuencia de la demanda antes expuesta, la reincorporación a su cargo y el pago de los sueldos dejados de percibir y cualquier otra acreencia, que por su condición de funcionario le corresponda, al ciudadano MANUEL RAMON (sic) VASQUEZ (sic) RAMIREZ (sic), desde su ilegal destitución hasta su reincorporación efectiva al cargo que detentaba”. (Destacado de la querella).
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 6 de marzo de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella incoada, conforme a las siguientes consideraciones:
“En lo que concierne al alegato relacionado con el no agotamiento de la vía administrativa y consecuente solicitud de declaratoria de inadmisibilidad de la querella de conformidad con el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, observa este Tribunal que:
El Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto de Policía del Estado Miranda, dispone (…) que ‘El funcionario afectado por la medida de destitución podrá interponer, por escrito, Recurso de Reconsideración (…).
De los textos transcritos, considera este Sentenciador, que emerge con meridiana claridad el carácter opcional que el reglamentista le otorgó al agotamiento de la vía administrativa.
(…omissis…)
Concretamente en cuanto al interés de la presente acción, de acuerdo al petitorio de su texto libelar, evidencia este Tribunal que gira sobre la solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 01-002 de fecha 11 de enero de 2001, emanado del Director Presidente del ente querellado, mediante el cual declara sin lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto por el querellante contra el acto administrativo su destitución y consecuente que se declare la nulidad absoluta de este último.
Observa este Sentenciador que cursa en autos a los folios 10 al 13 Oficio N° 01-002 de fecha 11 de enero de 2001, el acto administrativo contentivo de la respuesta al Recurso de Reconsideración interpuesto por el querellante ante el Director Presidente del Instituto querellado, y mediante el cual este último declara sin lugar dicho recurso de reconsideración, ratificando en todas y cada una de sus partes el acto administrativo de su destitución.
Destaca este Tribunal del referido el acto administrativo de la destitución del recurrente, cursante en autos a los folios cinco (5) al nueve (9) que dicho acto fue suscrito por la Directora de Personal del Instituto, señalándose en el mismo que dicha funcionaria ‘actúa como delegado del Director General según consta en Acta N° 587/97 de fecha 04-08-97...’; indicando también expresamente la funcionaria en referencia en dicho acto al dirigirse al querellante ‘...en la oportunidad de participarle que por instrucciones del ciudadano Comisario General, Director Presidente del Instituto… y según expediente administrativo… ha sido DESTITUIDO del cargo de AGENTE…’
Así las cosas, en aras de una tutela judicial efectiva y tomando en consideración la función del Juez Contencioso Administrativo, de lograr el restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la Administración, contando para ello con las más amplias potestades, que le permiten ir más allá de lo planteado por las partes en el proceso, considera pertinente pronunciarse acerca de la competencia del funcionario autor del acto administrativo contentivo de la destitución del querellante, lo cual puede hacer de oficio en cualquier estado y grado de la causa por ser esta una materia que afecta el orden público, debiendo analizarla y definirla en primer término, para cuyo efecto se observa:
La Ley de Policía del Estado Miranda publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria de fecha 15 de mayo de 1996, mediante la cual se crea el Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, establece en su artículo 15 literal e.- como atribuciones del Director Presidente ‘...Nombrar y remover el personal de Policía del Instituto de conformidad con lo dispuesto en el reglamento que se dicte al efecto...’.
Por su parte el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto de Policía del Estado Miranda, en su Capítulo IX relativo a las sanciones y sus procedimientos dispone que la sanción de destitución debe ser impuesta por el Director Presidente, previa recomendación del superior del funcionario cuando la gravedad del hecho así lo amerite; y el artículo 66 ejusdem establece que ‘El funcionario afectado por la medida de destitución podrá interponer, por escrito, Recurso de Reconsideración de la medida por ante el Director Presidente del Instituto dentro de las setenta y dos 72) horas siguientes a que haya sido notificado del acto que acuerda la destitución...’.
Del análisis concatenado de las disposiciones transcritas se colige que la competencia para destituir al personal de policía del Instituto querellado esta atribuida expresamente a su Director Presidente.
(…omissis…)
En el caso de autos, observa este Tribunal que la Directora de Personal en el acto administrativo contentivo de la destitución del querellante señala inicialmente que ‘actúa por instrucciones del Directo (sic) Presidente’, y al final se indica que actúa como delegado del Director General según consta en Acta N° 587/97 de fecha 04/08/1997, y evidenciando el Sentenciador que la misma no cursa en autos, ni fue incluida dentro del expediente administrativo remitido por el ente querellado, el tribunal no puede determinar con certeza, si el acto administrativo emana de un funcionario competente, omisión esta del ente querellado que corre en su contra, amén de no evidenciarse de los instrumentos legales analizados supra que el Director Presidente este facultado para delegar sus atribuciones, siendo suficiente para este Sentenciador para declarar la nulidad del acto administrativo impugnado y consecuentemente la destitución del recurrente, sin entrar al análisis de otras consideraciones y así se declara.
DECISION (sic)
En base a los motivos precedentes este Tribunal en nombre de la República y por autoridad de la Ley declara CON LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano MANUEL RAMON (sic) VASQUEZ (sic) RAMIREZ (sic) representado por abogado, plenamente identificada supra contra el INSTITUTO AUTONOMO (sic) DE POLICIA (sic) DEL ESTADO MIRANDA, y en consecuencia:
1.- Declara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio N° 01-002 de fecha 11 de enero de 2001, emanado del Director Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda y en consecuencia la destitución del querellante del cargo que desempeñaba en dicho Instituto contenido en el Oficio N° 1716 de fecha 08 de diciembre de 2000, ordenando su reincorporación al cargo de Agente o a otro de igual jerarquía y remuneración para cuyo desempeño reuna (sic) los requisitos exigidos.
2.- Ordena asimismo el pago de los sueldos dejados de percibir, los cuales deberán ser cancelados con base a los respectivos aumentos que dicho sueldo hubiere experimentado, y aquellos beneficios socio económicos que debió haber percibido de no haber sido separado ilegalmente del ejercicio de su cargo y que no impliquen la prestación de servicio activo; todo ello desde la fecha de su destitución hasta la fecha de su efectiva reincorporación al cargo”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 1º de abril de 2003, los abogados Félix Cárdenas Oma y Elba Iraida Osorio Álvarez, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, consignaron escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Manifestaron, que el criterio esgrimido por el Juzgador de Instancia sobre que el agotamiento de la vía administrativa “tiene carácter opcional” “(…) no es compartida por esta representación, por la sencilla y simple razón, de que el requerimiento de agotamiento de la vía administrativa, es impuesta por la LEY ORGANICA (sic) DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, y siendo de tal entidad, un Reglamento Interno de una Institución, no puede dispensar el cumplimiento ordenado y establecido por la Ley, tómese en consideración de igual manera, que aún la LEY ORGANICA (sic) DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, establece expresamente como causal de inadmisibilidad, EL NO AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA (…)”. (Negrillas y mayúsculas del escrito).
Señalaron, en cuanto a la incompetencia declarada que “(…) de acuerdo al texto mismo del escrito de querella, en tal se expresa: Capítulo Segundo De la Destitución. “A través del Oficio N° 1716 de fecha 08 de Diciembre del año dos mil (2000). anexo al presente escrito distinguido con la letra ‘B’, la Comisario General María Teresa Seijas ‘LE NOTIFICO (sic) SU DESTITUCIÓN AL CARGO QUE VENÍA DESEMPEÑANDO’ del párrafo transcrito (…) es apreciable, según lo expresado en el escrito accionario, que la Comisario General mencionada, se limitó NOTIFICAR DE LA DESTITUCIÓN, proceder mencionado que no guarda relación alguna con la interrogante del Tribunal de la causa”. (Destacado del escrito).
Finalmente, solicitaron la declaratoria con lugar de la apelación interpuesta y se revocara el fallo apelado.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1.- De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
2.- De la apelación:
Determinada anteriormente la competencia pasa esta Corte a pronunciarse respecto a la apelación ejercida en fecha 18 de febrero de 2003, por los apoderados judiciales del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, y a tal efecto se observa que los mismos manifestaron, que el criterio esgrimido por el Juzgador de Instancia sobre que el agotamiento de la vía administrativa “tiene carácter opcional”, “(…) no es compartida por esta representación, por la sencilla y simple razón, de que el requerimiento de agotamiento de la vía administrativa, es impuesta por la LEY ORGANICA (sic) DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, y siendo de tal entidad, un Reglamento Interno de una Institución, no puede dispensar el cumplimiento ordenado y establecido por la Ley, tómese en consideración de igual manera, que aún la LEY ORGANICA (sic) DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, establece expresamente como causal de inadmisibilidad, EL NO AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA (…)”, y en cuanto a la incompetencia declarada que “(…) de acuerdo al texto mismo del escrito de querella, en tal se expresa: Capítulo Segundo De la Destitución. “A través del Oficio N° 1716 de fecha 08 de Diciembre del año dos mil (2000). anexo al presente escrito distinguido con la letra ‘B’, la Comisario General María Teresa Seijas ‘LE NOTIFICO (sic) SU DESTITUCIÓN AL CARGO QUE VENÍA DESEMPEÑANDO’ del párrafo transcrito (…) es apreciable, según lo expresado en el escrito accionario, que la Comisario General mencionada, se limitó NOTIFICAR DE LA DESTITUCIÓN, proceder mencionado que no guarda relación alguna con la interrogante del Tribunal de la causa”.
Siendo esto así, esta Corte considera necesario reiterar, una vez más, que la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el Tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior (Vid. sentencia de esta Corte N° 2008-000518 de fecha 14 de abril de 2008, caso: Nohel Jesús Piñango Vargas).
De esta forma, para acceder al recurso de apelación, y con ello al hecho que la controversia decidida en primera instancia sea sometida a reexamen por el Juez de Alzada, tan sólo es necesario que la sentencia objeto del mismo represente un gravamen para el apelante, esto es, que la misma afecte sus derechos e intereses por contener un punto que incida directamente en su esfera jurídica, en virtud de haberse decidido en forma contraria a su pretensión o defensa sostenida durante el proceso, encontrándose allí el fundamento propio de dicho recurso, de manera que el Juez Superior no está llamado a rescindir un fallo ya formado, ni a indagar si el precedente pronunciamiento aparece afectado por determinados vicios en relación a los cuales merezca ser anulado o mantenido con vida; sino que está llamado a juzgar ex novo el mérito de la controversia misma.
Es decir que, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 420 del 4 de mayo de 2004, caso: Jesús A. Villareal Franco. En igual sentido, Cfr. RENGEL ROMBERG, Arístides. Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano. Caracas: Editorial Gráfica Carriles, C.A., 2001. Tomo II, p. 397).
En el caso de autos, resulta evidente que la forma en que la representación judicial de la parte querellante formuló sus planteamientos en el escrito de fundamentación a la apelación no resultó ser la más adecuada, en tanto no se desprende del referido escrito denuncia alguna sobre presuntos vicios de forma o de fondo que pudieran afectar la sentencia recurrida, más sin embargo, arguye cuestiones fácticas o de fondo de la controversia inicialmente planteada, que muestran su inconformidad con el fallo proferido, de los cuales correspondería a esta Corte pasar a conocer.
Así pues, de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, y en atención a las consideraciones doctrinarias y jurisprudenciales antes expuestas, dicha imperfección no debe constituir un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada, de tal modo que resulta dable entrar a conocer y decidir los argumentos expuestos en el escrito consignado. Así se declara.
Establecido lo antedicho, corresponde a esta Corte revisar el fallo apelado y al respecto se observa que el mismo declaró la nulidad del acto administrativo, toda vez que consideró “(…) que la Directora de Personal en el acto administrativo contentivo de la destitución del querellante señala inicialmente que ‘actúa por instrucciones del Directo (sic) Presidente’, y al final se indica que actúa como delegado del Director General según consta en Acta N° 587/97 de fecha 04/08/1997, y evidenciando el Sentenciador que la misma no cursa en autos, ni fue incluida dentro del expediente administrativo remitido por el ente querellado, el tribunal no puede determinar con certeza, si el acto administrativo emana de un funcionario competente, omisión esta del ente querellado que corre en su contra, amén de no evidenciarse de los instrumentos legales analizados supra que el Director Presidente este facultado para delegar sus atribuciones, siendo suficiente para este Sentenciador para declarar la nulidad del acto administrativo impugnado y consecuentemente la destitución del recurrente, sin entrar al análisis de otras consideraciones (…)”.
Ahora bien, debe esta Corte destacar que de la revisión realizada a la querella funcionarial interpuesta, se observa que en el mismo no explanó ninguna consideraciones respecto a la incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo impugnado.
Sin embargo, al analizar la sentencia recurrida, observa esta Corte que el a quo, fundamentado en “(…) una tutela judicial efectiva y tomando en consideración la función del Juez Contencioso Administrativo, de lograr el restablecimiento de las situaciones jurídicas lesionadas por la Administración, contando para ello con las más amplias potestades, que le permiten ir más allá de lo planteado por las partes en el proceso, considera pertinente pronunciarse acerca de la competencia del funcionario autor del acto administrativo contentivo de la destitución del querellante, lo cual puede hacer de oficio en cualquier estado y grado de la causa por ser esta una materia que afecta el orden público, debiendo analizarla y definirla en primer término (…)”, declaró la incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo impugnado.
En este sentido, debe este Órgano Jurisdiccional destacar que dado que la incompetencia no fue un punto alegado por la parte querellante y no fue objeto de la litis trabada, debe esta Corte realizar algunas consideraciones sobre el vicio de incongruencia, fundamentada en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, la cual precisa la existencia de dos reglas básicas para el sentenciador, a saber: 1) decidir sólo sobre lo alegado y 2) decidir sobre todo lo alegado, y por ello se le ha denominado como “principio de exhaustividad”. Este requisito deviene de la aplicación del principio dispositivo contemplado en el artículo 12 eiusdem, conforme al cual el juez debe decidir ateniéndose a lo alegado y probado en autos. Así, si el juez en su fallo resuelve sobre un asunto que no forma parte del debate judicial, se incurre en incongruencia positiva; y si por el contrario, deja de resolver algún asunto que conforma el problema judicial debatido, se incurre en incongruencia negativa.
En este sentido, la doctrina procesal y jurisprudencia patria han dejado asentado que, esta regla del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, contentiva del principio de la congruencia, contiene implícito, como se dijo, el principio de exhaustividad, que se refiere al deber que tienen los jueces de resolver todas y cada una de las alegaciones que constan en las actas del expediente, siempre y cuando, estén ligadas al problema judicial discutido, o a la materia propia de la controversia.
Al respecto, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:
“Artículo 12. Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia.
En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe”.
Adicionalmente, cabe destacar que en cuanto a la omisión de pronunciamiento, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 6.481, de fecha 7 de diciembre de 2005, (caso: Aeropostal Alas de Venezuela, C. A.), señaló que:
“(…) En cuanto a la supuesta omisión de pronunciamiento, resulta pertinente observar que el referido vicio, llamado de incongruencia negativa, se constituye cuando el sentenciador no decide todo lo alegado o no decide sólo sobre lo alegado por las partes, en las oportunidades procesales señaladas para ello; requisitos estos esenciales para dar cumplimiento al principio de la doctrina procesal de la exhaustividad (…)”.
Ahora bien, con relación al aludido vicio de incongruencia antes descrito, cabe advertir que entre los argumentos puestos de manifiesto por la representación del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda en el escrito de contestación de la querella funcionarial interpuesta, no se encuentran ninguno relacionado con la incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo impugnado, y ello es así, dado que –como se indicó en líneas anteriores– en la querella funcionarial presentada no se denunció la presencia de tal vicio.
Siendo esto así, estima este Órgano Jurisdiccional que la Administración no tuvo la oportunidad de defenderse del vicio que le imputó el Juzgador de Instancia al acto administrativo impugnado, sin poder ejercer todos los atributos del derecho a la defensa y traer elementos probatorios para tratar de desvirtuar el vicio de incompetencia de haber sido alegado y ser objeto de la litis trabada. Así se decide.
Aunado a lo anterior, debe esta resaltar que el criterio sostenido por el Juzgador de Primera Instancia, referido a que “(…) la Directora de Personal en el acto administrativo contentivo de la destitución del querellante señala inicialmente que ‘actúa por instrucciones del Directo (sic) Presidente’, y al final se indica que actúa como delegado del Director General según consta en Acta N° 587/97 de fecha 04/08/1997, y evidenciando el Sentenciador que la misma no cursa en autos, ni fue incluida dentro del expediente administrativo remitido por el ente querellado, el tribunal no puede determinar con certeza, si el acto administrativo emana de un funcionario competente, omisión esta del ente querellado que corre en su contra, amén de no evidenciarse de los instrumentos legales analizados supra que el Director Presidente este facultado para delegar sus atribuciones (…)”, además resulta errado, toda vez que la gestión de la función pública es competencia exclusiva de las Oficinas de Recursos Humanos de cada órgano o ente de la Administración Pública, las cuales harán cumplir las directrices, normas y decisiones del órgano de dirección y de los órganos de gestión; pues, existen tres niveles de administración de personal delimitados en: dirección, gestión y ejecución, por lo que estima esta Corte que la notificación de la destitución del ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, debía ser dictado, como en efecto lo fue, por la Directora de Personal en el ejercicio de sus competencias, razón por la cual, debe concluirse que el funcionario que suscribió el acto de notificación, actuó dentro de su competencia. Así se declara.
Así, del estudio exhaustivo realizado al fallo dictado por el Juzgado a quo, se observa que efectivamente el mismo infringió la disposición contenida en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el cual surge –tal como lo señaló la sentencia ut retro mencionada– cuando el juzgador altera o modifica el problema judicial debatido, bien porque no resuelve sólo lo alegado por las partes, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio, toda vez declaró la nulidad del acto administrativo impugnado en el vicio de incompetencia, el cual no fue alegado por el recurrente y por tanto dejó a la Administración sin la oportunidad de defenderse del referido vicio, sin poder ejercer todos los atributos del derecho a la defensa y traer elementos probatorios para tratar de desvirtuarlo de haber sido alegado y ser objeto de la litis trabada, por lo que resulta forzoso para esta Corte declarar con lugar la apelación ejercida en fecha 18 de febrero de 2003, por la abogada Elba Iraida Osorio Álvarez, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 6 de marzo de 2002, mediante la cual declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, en consecuencia, anular el fallo apelado por adolecer del vicio de incongruencia negativa, derivado del incumplimiento del requisito contemplado en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
Vista la declaración que antecede, ello es, la nulidad de la que fue objeto el fallo apelado, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa a conocer del fondo de la controversia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil.
3.- Puntos previos:
En virtud de la anterior declaratoria, ello es la revocatoria del fallo apelado, pasa esta Corte a revisar el fondo de la presente controversia, y en este sentido se observa que el ámbito de la querella funcionarial interpuesta se circunscribe a la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N°01-002, de fecha 11 de enero de 2001, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra el acto administrativo de destitución emanado del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, a través del oficio Nº 1716, de fecha 8 de diciembre de 2000.
Por su parte, la representación judicial del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, en el escrito de contestación a la querella funcionarial presentada, alegó que el poder otorgado por el ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez a la abogada Marisela Cisneros Añez “(…) lo fueron simplemente para que lo representara en la reclamación y pago de las prestaciones sociales que le pudieran corresponder como consecuencia de la prestación de servicio que tuvo para el Instituto, por lo que la actuación que pretende, al interponer la presente acción de nulidad del acto administrativo y la reclamación de sueldo no percibidos, escapa de las facultades que le fueron atribuidas (…)”.
Asimismo, alegó que “De acuerdo al contenido del acto administrativo que emanara del Director Presidente del Instituto como consecuencia del recurso de reconsideración que interpusiera el accionante, se aprecia que en este (sic) se advierte que contra tal debe ser interpuesto el correspondiente recurso jerárquico hacer (sic) conocido y decidido por el gobernador del Estado Miranda, tal como así lo consagra el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario, con lo cual resulta evidente que con este último recurso administrativo quedaría agotada la vía administrativa y consecuencialmente abierta la contencioso Administrativa; ahora bien, por razón a que el accionante no hubo (sic) agotado la vía Administrativa a que estamos aludiendo, la acción aquí contenida resulta inadmisible (...)”.
Siendo esto así, pasa esta Corte a resolver como puntos previos los referidos alegatos:
3.1.- De la representación:
Con respecto al alegato referido a que el poder otorgado por el ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez a la abogada Marisela Cisneros Añez “(…) lo fueron simplemente para que lo representara en la reclamación y pago de las prestaciones sociales que le pudieran corresponder como consecuencia de la prestación de servicio que tuvo para el Instituto, por lo que la actuación que pretende, al interponer la presente acción de nulidad del acto administrativo y la reclamación de sueldo no percibidos, escapa de las facultades que le fueron atribuidas (…)”, debe esta Corte realizar las siguientes consideraciones:
Al respecto, debe esta Corte observar lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala que “Cuando las partes gestionen en el procesos civil por medio de apoderados, éstos deben estar facultados con mandato o poder”. Asimismo, resulta menester indicar el precepto contenido en el artículo 154 del referido código, el cual establece que “El poder faculta al apoderado para cumplir todos los actos del proceso que no estén reservados expresamente por la ley a la parte misma; pero para convenir en la demanda, desistir, transigir, comprometer en árbitros, solicitar la decisión según la equidad, hacer posturas en remates, recibir cantidades de dinero y disponer del derecho en litigio, se requiere facultad expresa”.
De las normas anteriormente descritas, se observa que en el mandato judicial deben hacerse constar las facultades conferidas al abogado. De allí la tradicional división entre poder especial (que limita el ejercicio del mandato a un juicio determinado o señalados en juicio) y general (que otorga poder necesario para el desenvolvimiento pleno del proceso).
Así, debe esta Corte revisar el contenido del poder otorgado por el ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez a la abogada Marisela Cisneros Añez, a los fines de verificar si el poderdante no facultó a la referida abogada para intentar la presente acción, tal como lo alegó la representación judicial del Instituto querellado, a saber:
“(…) Yo, Manuel Ramón Vásquez Ramírez (…) por medio del presente documento declaro: Que confiero Poder Especial pero amplio y bastante cuanto en derecho se requiere a la Dra. Marisela Cisneros Añez, (…) para que sostenga, represente y defienda mis derechos y acciones por ante los Tribunales competentes de la República, en todas sus instancias, en todo el Territorio de la República a fin de defender, sostener y reclamar todos los derechos que me corresponden, y si fuere el caso reclamar mis Prestaciones Sociales y demás acreencias qué me corresponden por haber trabajado para la Gobernación del Estado Miranda. Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda. Por medio de este poder queda facultada mi apoderada, para dirigirse en mi nombre y representación por ante el Tribunal Supremo de Justicia, si fuere necesario, a organismos públicos y privados, intentar toda clase de acciones judiciales y extrajudiciales, procedimientos contenciosos de nulidad, intentar y contestar demandas, darse por citada y/o notificada en mi nombre, oponer cuestiones previas reconvenciones, contestar las demandas que me fueren opuestas, promover y evacuar toda clase de pruebas, repreguntar testigos, absolver posiciones juradas, formulándolas también en mi nombre y representación, anunciar recursos ordinarios y extraordinarios, convenir, transigir, desistir, asociar o sustituir este poder en abogado de su confianza pero siempre reservándose su ejercicio y en general, queda facultada mi apoderada para hacer todo lo que yo mismo haría en defensa de mis derechos y acciones, ya que las facultades aquí descritas son meramente enunciativas y de ninguna forma taxativas. (Subrayado y negrillas del poder).
De lo anterior, constata esta Corte que el poder otorgado a la abogada Marisela Añez le facultó para demandar, contestar demandas, etc, aunado a la circunstancia relativa a que en el mismo se señaló, que el poder fue conferido “(…) para que sostenga, represente y defienda mis derechos y acciones por ante los Tribunales competentes de la República, en todas sus instancias (…)”, por lo que estima esta Corte que dicha mención en el referido instrumento es suficiente para acreditar su representación en cualquier clase de proceso y para activar todas sus etapas y fases, por lo que resulta forzoso para esta Corte desestimar la referida denuncia, dado que la representación judicial del querellante resulta suficientemente facultada para ejercer la querella funcionarial, tal y como sucedió en el caso de marras. Así se declara.
3.2.- Del no agotamiento de la vía administrativa:
Pasa esta Corte a pronunciarse, sobre el alegato referido a que “De acuerdo al contenido del acto administrativo que emanara del Director Presidente del Instituto como consecuencia del recurso de reconsideración que interpusiera el accionante, se aprecia que en este (sic) se advierte que contra tal debe ser interpuesto el correspondiente recurso jerárquico hacer (sic) conocido y decidido por el gobernador del Estado Miranda, tal como así lo consagra el Reglamento de Personal y régimen Disciplinario, con lo cual resulta evidente que con este último recurso administrativo quedaría agotada la vía administrativa y consecuencialmente abierta la contencioso Administrativa; ahora bien, por razón a que el accionante no hubo (sic) agotado la vía Administrativa a que estamos aludiendo, la acción aquí contenida resulta inadmisible (...)”, de conformidad con lo previsto en el artículo 124 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Así las cosas, corresponde a esta alzada realizar algunas precisiones sobre la causal de inadmisión que se encontraba establecida en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, cuerpo normativo éste que se encontraba vigente para el momento en que se dictó el acto recurrido, así como para la oportunidad en la que se accionó ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Primeramente, conviene traer en actas lo establecido en el referido artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual establecía:
“Artículo 124.- El Juzgado de Sustanciación no admitirá el recurso de nulidad:
1.- Cuando sea manifiesta la falta de cualidad o interés del recurrente;
2.- Cuando el recurrente no hubiere agotado la vía administrativa;
3.- Cuando exista un recurso paralelo;
4.- Cuando concurra alguna de las circunstancias señaladas en los ordinales 1º, 2º, 3º, 4º, 6º y 7º del artículo 84 de esta Ley o en la primera parte del artículo 5º del mismo artículo.
El auto que declare inadmisible la demanda será motivado y contra el mismo podrá apelarse, para ante la Sala, dentro de las cinco audiencias siguientes”.
Del análisis realizado al anterior artículo, –circunscribiéndonos al punto que nos ocupa–, se evidencia que ante la falta de agotamiento de la vía administrativa, el legislador prohibió expresamente la admisión del recurso de nulidad que se ejerciera, ello, sin excepción alguna.
Sin embargo, debe este Órgano Jurisdiccional reiterar que para la fecha de interposición de la presente querella, se encontraba vigente la Ley de Carrera Administrativa, la cual no exigía el agotamiento de la vía administrativa sino la realización de las gestiones conciliatorias, sin embargo no escapa a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, desaplicó durante un intervalo de tiempo el carácter obligatorio del ejercicio previo de los recursos en sede administrativa como presupuesto de admisibilidad (Vid. Sentencia Nº 511 de fecha 24 de mayo de 2000, caso: Raúl Rodríguez Ruíz), sin embargo, tal criterio fue cambiado nuevamente por la misma Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión de fecha 26 de abril de 2001, caso: Antonio Alves Moreira.
Ahora bien, es deber de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo observar el criterio sostenido para la época por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia –cúspide de esta Jurisdicción Contencioso Administrativa–, en cuanto a la aplicación de la causal de inadmisibilidad in comento, y al respecto se tiene que la misma afirmó “(…) que los recursos en sede administrativa no fueron concebidos por el legislador para imponer una carga al administrado, sino más bien, como un medio garantizador de la esfera jurídica de los particulares. De tal manera que, aun (sic) cuando en la práctica el ejercicio obligatorio de tales recursos, se ha considerado como una carga al administrado, debe señalar esta Sala, que tal concepción ha sido constreñida por la conducta irresponsable de funcionarios que, en sus quehaceres, lejos de enfrentar objetiva, imparcial y eficazmente el propósito del recurso, han desvirtuado la verdadera naturaleza del agotamiento de la vía administrativa”. (Vid. Sentencia Nº 489 dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 27 de marzo de 2001, caso: Maribel López)
Asimismo, en la referida sentencia se estimó que el administrado, al tener acceso a los recursos administrativos, puede resolver la controversia planteada en la misma vía administrativa, es decir, buscar con el ejercicio de estos recursos una pronta conciliación, si ello es posible, entre el afectado por el acto y la Administración.
Igualmente, en esa oportunidad la Sala puntualizó que “el uso de la vía administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional. (...) De allí que la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento”.
En el anterior orden de ideas, resulta oportuno hacer referencia a la sentencia Nº 833 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 25 de mayo de 2001, (caso: Instituto Autónomo Policía Municipal Chacao) en la cual, sobre el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, estableció:
“(…) el numeral 2 del artículo 124 de la vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece como requisito de admisibilidad del recurso contencioso de nulidad el que se haya agotado la vía administrativa; esto es, que para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, es necesario que el administrado haya utilizado los recursos que, en vía administrativa, el ordenamiento jurídico le otorga.
Por su parte, la Disposición Derogatoria Única de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que el ordenamiento jurídico mantiene su vigencia en todo lo que no contradiga con dicha Constitución. A tal efecto, esta Sala observa que, en los momentos actuales, aún con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, lo pautado en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no contradice los principios y valores establecidos por la normativa constitucional.
Si bien es cierto que la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 señala que ‘...con el objeto de hacer efectiva la tutela judicial de los administrados y garantizar su derecho de libre acceso a la justicia, la ley orgánica deberá eliminar la carga que tienen los administrados de agotar la vía administrativa antes de interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad, lo cual quedará como una opción a elección del interesado, pero no como un requisito de cumplimiento obligatorio...’, de la misma trascripción emerge que será la ley orgánica la que eliminará la utilización obligatoria de la vía administrativa para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, y la establecerá como una opción. Como se denota, se necesita de la promulgación de una ley orgánica -que a tal efecto será la ley orgánica de la jurisdicción contencioso administrativa- la que deberá establecer el carácter optativo de la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso-administrativa y, por lo tanto, hasta el momento en que no sea promulgada la ley orgánica a la cual se refiere la Exposición de Motivos o se declare la inconstitucionalidad de dicho artículo por parte del organismo jurisdiccional competente, la disposición contenida en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mantiene su vigencia, siendo un formalismo esencial para acceder a tal jurisdicción”.
Finalmente, impera referir que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, también ha estimado en anteriores oportunidades y en aplicación de los citados criterios que aún en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el carácter obligatorio del agotamiento de la vía administrativa establecido en los cuerpos normativos anteriores a ésta, trata de un requisito indispensable para poder acceder a los órganos jurisdiccionales en lo contencioso administrativo y que en la actividad jurisdiccional el principio de confianza legítima, en cuanto a la aplicación de los precedentes en la conformación de reglas del proceso, obliga a la interdicción de la aplicación retroactiva de los virajes de la jurisprudencia, razón por la cual los nuevos criterios no deben ser aplicados a situaciones que se originaron o que produjeron sus efectos en el pasado, sino a las situaciones que se originen tras su establecimiento, con la finalidad de preservar la seguridad jurídica y evitar una grave alteración del conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen en vigor para el momento en que se produjeron los hechos (Vid. Sentencia Nº 2008-340, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 28 de febrero de 2008, caso: Leida Josefina Medina Añez).
Así las cosas, circunscribiéndonos al caso de marras, siendo que para el momento en que fue dictado el acto impugnado (11 de enero de 2001), no se encontraban vigentes los criterios establecidos tanto por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 26 de abril de 2001, como por la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 489 de fecha 27 de marzo de 2001 –ambos supra referidos–, según los cuales resultaba necesario el agotamiento de la vía administrativa de acuerdo a lo establecido en el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es forzoso para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo concluir que en el presente caso, el ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, no tenía la carga de agotar la vía administrativa contra el Oficio Nº 01 002 de fecha 11 de enero de 2001, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración contra el acto administrativo mediante el cual fue removido del cargo de Agente I, tal como lo establecía el mencionado numeral 2 del artículo 124 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en consecuencia, se desestima el referido alegato. Así se declara.
4.- Del fondo:
En virtud de la anterior declaratoria, ello es la revocatoria del fallo apelado, pasa esta Corte a revisar el fondo de la presente controversia, y en este sentido se observa que el ámbito de la querella funcionarial interpuesta se circunscribe a la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio N°01-002, de fecha 11 de enero de 2001, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra el acto administrativo de destitución emanado del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, a través del oficio Nº 1716, de fecha 8 de diciembre de 2000.
Siendo esto así, pasa esta Corte a realizar las siguientes consideraciones:
Así se observa, que la representación judicial de la parte querellante alegó que a su representado se le negó “(…) su derecho a la defensa, al debido proceso, a la asistencia jurídica, su derecho a la reputación y al honor y por supuesto a encontrarse amparado por la legalidad de su procedimiento regido por la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y por todas las leyes que rigen la materia, tal y como lo establece nuestra Constitución Nacional (sic) de la República Bolivariana de Venezuela, así como la Ley de Carrera Administrativa, su Reglamento General, la misma Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y la propia Ley de Carrera Administrativa del Estado Miranda, toda vez que del contenido y de la fecha del mismo acto administrativo de destitución, se desprende, que el supuesto de hecho que da pie a la aplicación de la sanción mayor, y el procedimiento administrativo en todas sus fases, pudo haberse cumplido (…)”. (Destacado del texto)
Agregó, que en el procedimiento instruido en contra del ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez no se comprobó la presunta falta, ni se cumplieron los extremos legales necesarios para que la averiguación administrativa signada en el expediente N°00-327, y la destitución decidida a través de ella surtieran efectos legales.
Indicó, que en el acto de destitución no se nombran expresamente los funcionarios actuantes, en el presunto procedimiento policial, lo que colocó a su representado en un estado de indefensión, al no saber ni siquiera quienes se encontraban presuntamente incursos en la falta que se le imputó.
Manifestó, que “(…) no se le concedió al funcionario la posibilidad de presentar sus alegatos y defensas, a tiempo, es decir, antes de que lo destituyeran (…)”, violándosele el derecho al debido proceso y la asistencia jurídica, toda vez que “(…) el funcionario recurrente, en la única oportunidad que tuvo para hablar, claro está, desamparado, sin ningún tipo de asistencia jurídica, ni el tiempo necesario para preparar una contestación acorde con la importancia de lo que sucedía, y promover pruebas, al igual que el organismo para rebatir los hechos, NEGO (sic) SIEMPRE SU PARTICIPACIÓN EN LOS HECHOS, Y LO QUE ES MÁS IMPORTANTE NI SIQUIERA ERA EL PRESUNTO DUEÑO DEL TELEFONO (sic) CELULAR POR EL CUAL PRESUNTAMENTE SE HICIERON LLAMADAS A LA DECLARANTE, es decir, en esa única oportunidad no aceptó haber incurrido en la presunta falta que se le imputó, y por la cual perdió su trabajo (…)”, lo que acarrea la nulidad del acto impugnado, de conformidad los artículos 18 y 19, numerales 1° y 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Negrillas del recurso).
Adujo, que presentó recurso de reconsideración y en la respuesta dada al mismo “(…) el organismo instructor y emisor de un acto administrativo de destitución, CONFIESA, su incompetencia, su desconocimiento total y absoluto al instruir una Averiguación Administrativa, al juzgar a un funcionario, sobre suposiciones, sobre futuribles, cosas que pudieran haber pasado, pero que no sabe si pasaron (…)”. (Destacado del texto).
Indicó, que es falso que su representado haya tenido acceso oportuno al expediente “(…) ya que el organismo se rige por un reglamento ilegal e inconstitucional, que establece que el FUNCIONARIO TENDRA (sic) ACCESO AL EXPEDIENTE EL MISMO DIA (sic) QUE SE LE NOTIFIQUE EL ACTOS (sic) ADMINISTRATIVO QUE DECIDE SU DESTITUCION (…)”, por lo que denunció que el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario para el Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, viola y quebranta derechos inalienables.
Siendo esto así, resulta menester para esta Corte revisar el contenido de los artículos 46, 48, 52, 54 y 55 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, los cuales sirvieron de fundamento para la Administración para destituir al ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, del cargo que ocupaba como Agente, los cuales establecen:
“Artículo 46.- Son faltas contra la obediencia:
1.- Incumplir órdenes relativas al servicio.
(…omissis…)
5.- Omitir información al Superior de hechos de comunicación obligatoria, hacerlo con retardo o no ceñirse a la verdad”.
“Artículo 48.- Son faltas de extralimitación de funciones:
(…omissis…)
16.- Tomarse atribuciones que no le correspondan.
17.- Ser arbitrario en actos de servicio.
18.- Desconocer la autoridad legalmente constituida y perturbar el ejercicio de sus funciones”.
“Artículo 52.- En general cometen faltas quienes en forma indebida infringen los mandatos o prohibiciones, legales o reglamentarias o incurren en acciones u omisiones que afecten en alguna medida la disciplina o el prestigio de la institución”.
“Artículo 54.- Son circunstancias agravantes.
(…omissis…)
4.- Haberse valido para la comisión del acto de la cualidad de Funcionario Público, con o sin el empleo de bienes, que se le hayan confiado para el servicio.
(…omissis…)
8.- Haber cometido varias faltas a la vez.
9.- Haber cometido el hecho con premeditación”.
“Artículo 55.- Las sanciones disciplinarias que, por la comisión de faltas o violación de normas legales o reglamentarias, se impondrán al Personal Policial, Administrativo, Técnico o Alumnos del Instituto Autónomo del Estado, son:
(…omissis…)
7.- Destitución”.
Ahora bien, evidencia este Órgano Jurisdiccional que el acto administrativo recurrido está fundamentado en el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto de Policía del Estado Miranda, y dado que el procedimiento instruido en contra del recurrente está referido al procedimiento sumario establecido en los artículos 58, 59 y 60, se estima que los mismos transgreden las garantías del derecho a la defensa, al debido proceso, a ser oído y a tener acceso al expediente contenidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Así, pasa esta Corte a revisar los artículos 58, 59 y 60 del tantas veces mencionado Reglamento, a los fines verificar si la Administración violó las garantías constitucionales establecidas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, tal y como lo adujo el querellante, los cuales establecen:
“Artículo 58.- La División de Asuntos Internos abrirá una averiguación sumaria de carácter disciplinario cada vez que tenga conocimiento de la comisión de alguna falta que amerite sanción mayor a la establecida en el Aparte tres (3) del Artículo 55 o que no haya sido sancionada debidamente, independientemente de la fecha en que haya sido cometida la falta.
UNICO (sic): La División de Asuntos Internos obra por delegación del Director General”.
“Artículo 59.- El Sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos se harán con sujeción a las Normas del Código de Enjuiciamiento Criminal, en la instrucción de sumarios, observando en especial el Secreto Sumarial”.
“Artículo 60.- El Sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos deberá concluirse en un plazo no mayor de treinta (30) días a partir de la apertura del mismo, salvo que medien especiales circunstancias, con indicación de la prórroga que se acuerde.
El funcionario iniciado tendrá acceso al expediente el mismo día de haber sido practicada la notificación del acto que acuerda la destitución, a los fines de hacer exposición por escrito, por sí, o mediante la ayuda de algún Funcionario de la Policía del Estado tendiente a su defensa.
UNICO (sic): Todos los expedientes instruidos por la División de Asuntos Internos son de carácter confidencial”.
Sobre la base de las normas anteriormente transcritas, pasa este Órgano Jurisdiccional a revisar las actas que conforman el expediente administrativo, a los fines de verificar los hechos imputados, y al respecto observa lo siguiente:
• Cursa al folio 2, Auto de fecha 29 de noviembre de 2000, mediante el cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, acordó la apertura de una averiguación administrativa.
• Riela al folio 1, Acta Policial de fecha 29 de noviembre de 2000, por medio de la cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, tomó declaración a la ciudadana Carmen Rosa Narváez, y dejó constancia que en fecha 29 de noviembre de 2000 “(…) recibí información por parte de la Comisario General (…) de que una ciudadana identificada como Noris Colmenares (…) estaba formulando una denuncia en contra de los funcionarios adscritos a la Brigada de Investigaciones de la Región Policial Charallave, en relación a procedimiento policial realizado en fecha 24 de Noviembre de 2.000 (sic); por cuanto de la gravedad de los hechos denunciados por la ciudadana Noris Colmenares, se presume la comisión de faltas de las previstas y sancionadas en el Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto (…)”.
• Corre inserto al folio 27, Declaración de fecha 29 de noviembre de 2000, mediante la cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, tomó declaración al ciudadano Manuel Vásquez Ramírez.
• Corre inserto al folio 42, Acta de fecha 29 de noviembre de 2000, mediante la cual el ciudadano Manuel Vásquez Ramírez declaró ante la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, que ha tenido acceso a todas las actuaciones que conforman la averiguación administrativa realizada en su contra.
• Corre inserto al folio 58, Comunicación NRO: IAPEM-IGS-00/1664 de fecha 29 de noviembre de 2000, mediante la cual la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, suspendió del cargo sin goce de sueldo al ciudadano Manuel Vásquez Ramírez, de conformidad con lo previsto en el numeral 6 del artículo 55 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto de Policía del Estado Miranda.
• Cursa al folio 100, Acta de fecha 5 de diciembre de 2000, mediante la cual el ciudadano Manuel Vásquez Ramírez, rindió declaración.
• Corre inserto al folio 110, Acta de fecha 5 de diciembre de 2000, mediante la cual el ciudadano Manuel Vásquez Ramírez declaró ante la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de los Servicios del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, que ha tenido acceso a todas las actuaciones que conforman la averiguación administrativa realizada en su contra.
• Riela a los folios 123 al 152, opinión realizada por la Inspectoría General de los Servicios, mediante la cual recomendó la sanción de destitución del ciudadano Manuel Vásquez Ramírez.
• Riela a los folio 179 al 183, Oficio Nº 1716 de fecha 8 de diciembre 2000, mediante el cual se notificó al ciudadano Manuel Vásquez Ramírez de la medida de destitución aplicada en su contra.
• Corre inserto al folio 184, “Autos de acceso de expediente administrativo” de fecha 8 de diciembre de 2000, mediante el cual se dejó constancia que al ciudadano Manuel Vásquez Ramírez, tuvo acceso al expediente instruido en su contra y “(…) fue impuesto de la medida de ‘DESTITUCIÓN DEL CARGO’ así mismo se deja constancia de haber notificado al interesado que puede ejercer el correspondiente recurso de reconsideración por ante el Ciudadano Director General del Instituto”.
• Corre inserto expediente administrativo, recurso de reconsideración presentado en fecha 19 de diciembre de 2000, por el ciudadano Manuel Vásquez Ramírez.
• Riela al expediente administrativo, Oficio Nº 01 002 de fecha 11 de enero de 2001, mediante el cual el Presidente del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto.
De lo expuesto anteriormente, verifica esta Alzada que si bien es cierto que el querellante fue llamado por la Administración a los fines de rendir declaración sobre los hechos imputados y que en fecha 29 de noviembre y 5 de diciembre de 2000, se dejó constancia que el mismo había tenido acceso al expediente, tal y como se evidenció en líneas anteriores, sin embargo, la oportunidad de ejercer los mecanismos tendientes a refutar los hechos imputados, de conformidad con el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto de Policía del Estado Miranda, ocurre en la misma fecha en que el funcionario es notificado del acto administrativo de su destitución, por lo cual resulta materialmente imposible para éste alegar algo en su favor o traer al procedimiento algún elemento probatorio que lo favoreciera, razón por la que se considera que el ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, no tuvo oportunidad de hacer alegatos en su defensa, así como tampoco de promover prueba alguna que le permitiera desvirtuar las imputaciones por las cuales resultara sancionado.
En cuanto al debido proceso, esta Corte considera menester reiterar el criterio expresado en sentencia publicada en fecha 7 de julio de 2008 (caso: José Reinaldo Rodríguez Ramírez contra la Gobernación del Estado Táchira), en la que se señaló que para llevar a cabo la destitución de un funcionario público de su cargo dentro de la Administración Pública, en cualquiera de sus tres niveles (Nacional, Estadal o Municipal), es importante seguirse el procedimiento administrativo previamente establecido, a los fines de garantizar al funcionario sujeto a dicha situación, el derecho a la defensa. De manera que la violación del debido proceso en principio podrá manifestarse cuando se prive o coarte al administrado del derecho para efectuar un acto de petición que le corresponda por su posición en el procedimiento; o cuando esa facultad resulte afectada de forma tal que se vea reducida, teniendo por resultado la indebida restricción al derecho de la persona para participar efectivamente en plano de igualdad en cualquier procedimiento administrativo en el que se ventilen cuestiones que le afecten.
Bajo esta óptica, la violación al debido proceso y la consecuente indefensión operará, en principio, dentro de un procedimiento ya instaurado, y su existencia siempre será imputable a la Administración que con su conducta impida al administrado la utilización efectiva de los medios o recursos que la ley pone a su alcance para la defensa de sus derechos.
En este sentido, se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional, cuando en sentencia N° 2006-2442, de fecha 27 de julio de 2006 (caso: Rafaela del Carmen Sánchez de Martínez contra el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales), señaló lo siguiente:
“Es para esta Alzada menester indicar que, ante la posibilidad de abrir un procedimiento donde pueda tomarse una decisión que afecte al funcionario, en el marco de una relación de empleo público, debe la Administración ser fiel respetuosa del derecho al debido proceso que ostenta el justiciable. La Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Sentencia N° 1.274 de fecha 20 de junio de 2001, estableció lo siguiente:
'En efecto, el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que:
El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa (…)'
Esto implica entonces que en todo tipo de procedimiento donde pueda tomarse alguna decisión que afecte a cualquier persona, éste debe tener la garantía de un debido proceso, en el cual tenga el derecho a defenderse, a acceder a la información, imponerse de las pruebas, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva.”
Conforme al criterio jurisprudencial expuesto, no debe la Administración, en uso de su potestad, actuar en forma meramente discrecional, sin observar los procedimientos legalmente establecidos, particularmente en materia sancionatoria-disciplinaria.
En efecto, la Ley le confiere a la Administración la potestad para imponer sanciones, pero para ello la Constitución vigente consagra el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas, máxime si éstas son expresiones del ejercicio de la potestad sancionatoria.
Es por ello, que el procedimiento sancionatorio constituye una verdadera garantía para el pleno ejercicio del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución vigente, pues implica la participación efectiva de los interesados en la defensa de sus derechos, la cual encuentra concreción en la estructura misma del procedimiento, es decir, en sus fases de acceso al expediente, alegatos, pruebas e informes.
En consonancia con lo anterior, considera esta Corte que la Administración antes de acordar iniciar el procedimiento sancionatorio o disciplinario, puede determinar de manera preliminar, con la realización de actuaciones previas, si efectivamente existen indicios o circunstancias que ameriten iniciar dicho procedimiento. En estas actuaciones, podrá el órgano administrativo recabar informaciones, documentos, declaraciones informativas, así como otros elementos que le indiquen con certeza la presunta comisión del ilícito administrativo que justifique el inicio del procedimiento, pero sin que dichas actuaciones y sus resultados formen parte del mismo, pues, resulta obvio, sin existencia del auto de apertura, resultan inexistentes. (Vid. PEÑA SOLIS, JOSÉ. “La Potestad Sancionatoria de la Administración Pública Venezolana”. Págs. 402 y sgts. Colección Estudios Jurídicos N° 10. Tribunal Supremo de Justicia. Caracas, Venezuela. 2005).
Así, ante la existencia de indicios o circunstancias que ameriten iniciar dicho procedimiento, nace el deber de comprobar los hechos constitutivos de cada infracción o ilícito administrativo previsto en la Ley, que corresponde a la Administración Pública sobre la base de una doble certeza; por una parte, la de los hechos imputados, y por la otra, la de la culpabilidad (Cfr. CARRASCO C., ALEJANDRO E., en Comentarios al Régimen Disciplinario en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicado en el Libro “El Régimen Jurídico de la Función Pública en Venezuela, Homenaje a la Doctora Hildegard Rondón de Sansó”, Tomo I, Centro de Investigaciones Jurídicas, Caracas, 2005).
Es en la fase de sustanciación o instrucción del procedimiento donde se podrán comprobar los hechos constitutivos de cada infracción o ilícito administrativo, y es en todas las actuaciones propias de esta fase, como lo son los alegatos de descargo, pruebas promovidas tanto por la Administración como por el interesado, autos para mejor proveer, etc., que el interesado puede y debe ejercer todos los atributos del derecho a la defensa, y la Administración debe efectuar todas las diligencias que sean necesarias para tratar de desvirtuar la presunción de inocencia que ampara al interesado hasta la decisión definitiva.
Igualmente, es en esta fase de sustanciación en la cual el órgano instructor debe traer al procedimiento las pruebas que considere pertinentes para desvirtuar esa presunción de inocencia, y si lo considera adecuado, promover como pruebas y traer a las actas los resultados de aquellas actuaciones previas que le indicaron la existencia cierta de indicios o circunstancias que ameritaron iniciar dicho procedimiento. Ello con la finalidad de que el interesado, en ejercicio pleno de su derecho a la defensa, pueda “imponerse de las pruebas en su contra, participar en su control y contradicción, alegar y contradecir en su descargo, así como conocer de cualquier tipo de decisión que se adopte y que le afecte en su esfera jurídica subjetiva”, lo contrario, es decir, el no conceder la oportunidad para que el interesado ejerza estos derechos, sería violatorio del derecho a la presunción de inocencia y del derecho a la defensa que le ampara. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2006-2442 supra citada).
En este sentido se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional, cuando en referencia al derecho a la presunción de inocencia, señaló en sentencia N° 2008-699, de fecha 30 de abril de 2008 (caso: Christian Paul Bukoswki Bukoswka contra el Instituto Autónomo de Policía del Municipio Baruta), lo siguiente:
“(…) la presunción de inocencia de la persona investigada abarca cualquier etapa del procedimiento de naturaleza sancionatoria tanto en el orden administrativo como judicial, por lo que debe darse al sometido a procedimiento sancionador la consideración y el trato de no partícipe o autor en los hechos que se le imputan. Así lo sostiene el catedrático español Alejandro Nieto, quien en su obra “Derecho Administrativo Sancionador”, señaló lo siguiente:
‘(...) El contenido de la presunción de inocencia se refiere primordialmente a la prueba y a la carga probatoria, pero también se extiende al tratamiento general que debe darse al imputado a lo largo de todo el proceso.’ (Editorial Tecnos, Segunda Edición, Madrid, 1994).
Es evidente que el derecho a la presunción de inocencia es susceptible de ser vulnerado por cualquier acto, bien sea de trámite o definitivo, del cual se desprenda una conducta que juzgue o precalifique al investigado de estar incurso en irregularidades, sin que para llegar a esta conclusión se le de a aquél la oportunidad de desvirtuar, a través de la apertura de un contradictorio, los hechos que se le imputan, y así permitírsele la oportunidad de utilizar todos los medios probatorios que respalden las defensas que considere pertinente esgrimir.”
En este sentido, cabe destacar que el artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, establece lo siguiente:
“Artículo 60.- (…) El sumario disciplinario abierto por la División de Asuntos Internos deberá concluirse en un plazo no mayor de treinta (30) días a partir de la apertura del mismo, salvo que medien especiales circunstancias, de cuya existencia se dejará expresa constancia, con indicación de la prorroga que se acuerde.
El funcionario indiciado tendrá acceso al expediente el mismo día de haber sido practicada la notificación del acto que acuerda la destitución, a los fines de hacer exposición por escrito, por si, o mediante la ayuda de algún funcionario de la Policía del Estado tendiente a su defensa.
UNICO: todos los expedientes instruidos, por la División de Asuntos Internos son de carácter confidencial.”.
El citado artículo 60 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, a juicio de esta Corte es violatorio del derecho constitucional a la defensa y al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que no permite ejercer los medios tendientes para ejercer el derecho a la defensa durante la instrucción del procedimiento disciplinario, sino hasta el momento en que se efectúe la destitución, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional conforme a lo previsto en el artículo 334 del Texto Fundamental, haciendo uso del control difuso de la constitucionalidad, desaplica el referido artículo 60, debiendo entenderse entonces que para el caso concreto, el funcionario policial investigado debía tener acceso al expediente previo a la imposición de la sanción, otorgándosele la oportunidad de argumentar y probar, lo cual no fue cumplido en el caso sub examine. Así se declara.
En un caso similar al de marras, esta Corte desaplicó el referido artículo en términos similares a los aquí expuestos, véase sentencia N° 2009-2012 de fecha 25 de noviembre de 2009, caso: Parmenio Sotero Zambrano Martínez Vs. Gobernación del Estado Miranda.
En virtud de la anterior declaratoria, este Órgano Jurisdiccional acuerda remitir a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, copia certificada de la presente decisión, con el fin de someter el criterio al control de la constitucionalidad señalado en la motiva de este fallo a la revisión correspondiente. Así se declara.
Ahora bien, no obstante haberse constatado la inexistencia de la totalidad de las fases esenciales del procedimiento administrativo en el caso de marras, considera este Órgano Jurisdiccional oportuno indicar que, tal como lo precisó esta Corte en sentencia del 3 de julio de 2007, caso: María Isidora Benítez Elizondo Vs. Instituto Nacional del Menor (INAM), el derecho a obtener una sentencia de fondo, cuando se encuadra dentro del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, impone además la existencia de garantías que van más allá de la necesidad de obtener una sentencia.
En efecto, a los fines de resguardar de manera efectiva tal derecho, es necesario que la sentencia sea obtenida con la mayor prontitud posible y que, a su vez, se sustente en un ajustado criterio de juzgamiento por parte del sentenciador, criterio que, además, debe comprender todos los mecanismos necesarios con el propósito de resguardar la situación jurídica que se denuncia como infringida o vulnerada, especialmente en los casos como el presente en que esta Corte cuenta con elementos suficientes en el expediente para decidir el fondo del asunto.
En este orden de ideas, debe considerarse que en el ámbito del contencioso administrativo, la decisión definitiva, en la medida de lo posible, no puede limitarse a la constatación de posibles vicios de forma que acarrean la nulidad del acto administrativo impugnado, pues si bien, luego de tal constatación, la magnitud del vicio presente podría acarrear la nulidad efectiva de dicho acto, con ello escaparía del conocimiento jurisdiccional un pronunciamiento sobre la materia o aspecto de fondo que contiene el mencionado acto, siendo que, en muchas oportunidades, en atención a las actuaciones que obren en autos, existen elementos de juicio suficientes que le permiten al juzgador emprender una actividad que tienda a realizar un control integral de acto recurrido en sede judicial y no de sus elementos meramente formales.
Lo anteriormente expuesto, encuentra mayor significación en casos como el de autos donde se encuentra en juego el desempeño de un funcionario policial el cual tiene el deber de actuar conforme a los valores éticos que deben regir la actuación de los funcionarios públicos, valga decir, con rectitud de ánimo, integridad y honradez o, en otras palabras, con probidad, pues esa es la conducta que se espera despliegue en todo momento el servidor público. (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2007-710, de fecha 18 de abril de 2007. Caso: Milagros del Valle Serrano Clavijo).
Más aún, cuando el infractor desempeña cargos en los cuales su conducta debe servir de ejemplo para sus compañeros y para la ciudadanía en general, mayor es el grado de responsabilidad, pues al incurrir en faltas que, a la luz del ordenamiento jurídico aplicable, son sancionables, estaría influyendo negativamente en la institución en la cual presta sus servicios, promoviendo de esta manera la indisciplina dentro de ella, lo cual amerita que la Administración imponga, previo el debido proceso, la sanción que ordene el ordenamiento jurídico correspondiente, para así fomentar el mantenimiento de la actuación ética y jurídicamente correcta de sus servidores dentro de la institución. (Véase sentencia de esta Corte Nº 2009-545, de fecha 2 de abril de 2009, caso: Juan Carlos Idler Rodríguez Vs. Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda (IAPEM)).
Así pues, las exigencias en la actividad de los órganos encargados del control jurisdiccional de la Administración Pública, tienen como fundamento el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte actora que litiga frente a aquella por considerar lesionados sus derechos, dado que, en ocasiones, el juez encuentra que puede emitir un pronunciamiento que penetra en la materia de fondo del acto administrativo impugnado, por así permitírselo el análisis de las pretensiones procesales de cada una de las partes y el cúmulo de medios probatorios aportados a los autos como fundamento de ellas, de manera que, en tales casos, a pesar de haberse encontrado un vicio de forma, que debido a su magnitud produce la nulidad de dicho acto, la actividad de control jurisdiccional no debe bastar ni considerarse plena, sino, por el contrario, el juez debe ahondar en su función de control, ello por cuanto la decisión del asunto se presenta latente al final del proceso y, además de ello, por cuanto es necesario adoptar tales medidas como único mecanismo disponible para garantizar la efectividad de la tutela judicial y, con ello, restablecer una situación jurídica individualizada.
Aunado a las anteriores consideraciones, debe esta Corte destacar que los efectos invalidantes del acto administrativo impugnado, por efectos de indefensión del interesado, como regla general, permitirá a la Administración la reconstrucción de la serie procedimental para integrar el trámite omitido o corregir el vicio formal de que se trate y, de este modo, adoptar finalmente una nueva resolución sin vicios procesales. De esta forma, sería posible la reposición del procedimiento administrativo al estado en que sea subsanado dicho vicio, esto es, al momento en que se permita al interesado participar en el iter procedimental para la toma de la decisión, o bien, en los casos en que tales actuaciones previas no se hayan verificado, existiendo por tanto una carencia absoluta de procedimiento administrativo, podría ordenarse la sustanciación del mismo, tal y como se ha ordenado en caso similares como el de autos (Vid. Sentencia Nº 2008-1241 de fecha 7 de julio de 2008, dictada por esta Corte, caso: José Reinaldo Rodríguez Ramírez Vs. Gobernación del Estado Táchira).
Es por ello que, en la medida en que la debida instrucción del expediente administrativo, salvaguardando esta vez los derechos constitucionales del afectado, produzca un resultado idéntico al impugnado en sede judicial, cabe suponer que el interesado afectado recurría nuevamente al auxilio de los órganos jurisdiccionales para impugnar una resolución igual a la que se viene combatiendo. Por este motivo, el principio de economía procesal aconseja huir de un simple pronunciamiento de nulidad formal de actos y actuaciones y evitar así la sustanciación de un nuevo pleito sobre un objeto ya conocido.
Así, con fundamento en una presunción del órgano jurisdiccional que le permite suponer que la sola nulidad del acto administrativo impugnado por motivos procesales conduciría a que la Administración reconstruya -o construya de cero- el expediente administrativo con miras a emitir una decisión idéntica a la impugnada, se articula el principio de economía procesal como un medio que impone, en tales casos, entrar a conocer del contenido material del acto administrativo atacado; todo ello, tal como se especificó con anterioridad, como único mecanismo para garantizar a la parte lesionada en su esfera jurídica, un ajustado y pleno respeto a la tutela judicial efectiva.
En consonancia con lo anterior, y habiendo denunciado el recurrente la violación del debido proceso en el procedimiento de destitución instruido en su contra, debe señalarse que la jurisprudencia de nuestro máximo Tribunal, ha admitido, aunque en casos muy especiales, la posibilidad de la subsanación de la indefensión en sede administrativa por medio de la intervención de los interesados en las sucesivas vías del recurso administrativo y, aún, del contencioso administrativo.
En este sentido, señaló la sentencia N° 1248, de fecha 20 de junio de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (caso: Fisco Nacional vs. Agencias Generales Conaven, S.A.) que:
“(...) esta forma de imposición no entraña a juicio de este máximo órgano jurisdiccional, lesión alguna del derecho a la defensa y al debido proceso de los administrados, pues si bien no [participó] en el Procedimiento formativo del acto (...) [pudo] hacer valer contra éste los medios recursivos permitidos por la ley, bien mediante un procedimiento administrativo impugnatorio de segundo grado (recurso jerárquico) o mediante el ejercicio del mecanismo jurisdiccional (Recurso contencioso [administrativo]”. (Corchetes de esta Corte)
Más allá de que la tesis de la subsanación de la indefensión mediante el ejercicio de los recursos administrativos y/o judiciales haya sido acogida por nuestro Máximo Tribunal, la aplicación de tal teoría parece aconsejable en supuestos como el que nos ocupa, donde tanto el recurrente como la Administración -a través de las instancias judiciales- han podido exponer de manera suficiente su respectiva argumentación con respecto al problema de fondo debatido. En estos casos, la reposición de las cosas al estado en que la Administración de apertura al procedimiento originalmente omitido resultaría francamente inútil, toda vez que se habría consumado la finalidad de la institución procedimental, una vez que al recurrente se le ha permitido participar en defensa de sus derechos e intereses. En criterio de esta Corte, difícilmente la sustanciación de un procedimiento administrativo permite la aportación de nuevos elementos de juicio que fundamenten las posturas de las partes en cuanto al tema de fondo que se debate. En estos supuestos, el procedimiento administrativo carecería de objeto.
Atendiendo a lo antes expuesto y visto el caso de autos, estima esta Corte que, en el presente caso, si bien la Administración no sustanció como es debido un procedimiento con miras a destituir al recurrente, éste expuso de manera efectiva -a través del ejercicio oportuno de la presente querella- los alegatos y argumentos en que funda su pretensión, haciendo desaparecer así la situación de indefensión originaria.
En consecuencia, a juicio de esta Corte, en casos como el presente, no debe quedar irresoluto el problema de fondo, en virtud de que existen y se tienen los elementos suficientes para decidir sobre el mismo; de manera de poder satisfacer el mandato constitucional contenido en el artículo 257, el cual concibe al proceso como un auténtico instrumento fundamental para obtener la realización de la justicia material. Así se decide. (Vid. sentencia N° 2007-01208 dictada por esta Corte el 3 de julio de 2007, caso: María Isidora Benítez Elizondo vs. Instituto Nacional del Menor INAM).
Atendiendo a tales consideraciones, aprecia esta Corte que, en el caso de autos, dadas sus específicas particularidades, la sola anulación por motivos procedimentales del acto administrativo impugnado contenido en oficio Nº 01-002 de fecha 11 de enero de 2001, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo Nº 1716 de fecha 8 de diciembre de 2000, contentiva de la destitución del recurrente del cargo “Agente”, obligaría a la Administración a incoar un procedimiento administrativo con miras a destituirlo, aduciendo para ello exactamente las mismas razones que fundamentó el acto que hoy se impugna.
Por esta razón, pasa este Órgano Jurisdiccional a revisar las actas que conforman el presente expediente, a los fines de verificar si efectivamente el querellante se encontraba incurso en los hechos denunciados, para lo cual resulta menester traer a los autos el contenido de la denuncia presentada por la ciudadana Noris Josefina Colmenares Díaz, en la cual señaló que los funcionarios que realizaron el allanamiento a su casa en fecha 24 de noviembre de 2000, entre los que se encontraba el recurrente, le solicitaron “(…) un (1) MILLON (sic) DE BOLÍVARES, y esto era para entregarlo a las 12;oo Hrs del mediodía, porque ellos habían encontrado una cantidad de DROGA, en la parte de atrás de la casa (…)”.
Igualmente, evidencia esta Corte de la “AMPLIACIÓN DE DECLARACIÓN” de fecha 28 de noviembre de 2000, realizada por la ciudadana Noris Josefina Colmenares Díaz, que la misma indicó que los funcionarios le efectuaron llamadas telefónicas para cobrarle el dinero que le habían solicitado cuando fueron a realizar el allanamiento a su casa.
Asimismo, en el acta de declaración levantada en fecha 29 de noviembre de 2000, la referida ciudadana señaló que los funcionario le “(…) estaban exigiendo, que eran Bs. 1.000.000,oo en efectivo esto con la finalidad de cuadrar el problema de mi esposo (…)”.
Por otra parte, se observa que en la misma declaración, el funcionario instructor procedió “(…) A MOSTRAR UNA FOTO DE TODOS LOS FUNCIONARIOS DE LA POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA (…)”, siendo el caso, que la denunciante reconoció, entre otros, a los funcionarios policiales que realizaron el allanamiento en su casa, y particularmente reconoció al ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, y señaló que éste registró su casa y se encontraba presente cuando el Sub-Inspector Héctor Augusto Quintero le solicitó la cantidad de dinero.
En este mismo sentido, resulta importante traer a colación la declaración rendida por la ciudadana Yamilleth Rodríguez, Defensora Pública Penal, quien señaló que se había entrevistado con la esposa del imputado y ésta le manifestó que los funcionarios actuantes en el allanamiento le habían solicitado a cambio de la libertad de su esposo, un millón de bolívares y que los funcionarios “(…) no se la llevaron detenida pero la amenazaron con hacerlo y quitarle la niña si no conseguía el millón de bolívares”, por todo lo anterior, a criterio de este Órgano Jurisdiccional dichas deposiciones resultan contestes, no se contradicen, coinciden en sus declaraciones, razón por la cual merecen fe y confianza, conforme a lo dispuesto en el artículo 508 del Código de Procedimiento Civil.
De lo anterior se desprende, que el Sub-Inspector Héctor Augusto Quintero, fue quien le solicitó la cantidad de dinero a la ciudadana Noris Josefina Colmenares Díaz, y que el ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, se encontraba presente cuando se realizó la referida solicitud, sin embargo, se observa de la declaración rendida en fecha 29 de noviembre de 2000, por éste último, que desconoció que los funcionarios actuantes en el tantas veces nombrado allanamiento, solicitaron dinero a cambio de la libertad del ciudadano detenido, por lo que estima esta Corte que el querellante omitió información cuando se llamó a declarar sobre los hechos acontecidos, más aún cuando la denunciante reconoció al ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez, y que se encontraba presente cuando el Sub-Inspector Héctor Augusto Quintero le solicitó la cantidad de dinero, lo cual constituía una obligación de informar o pasar la novedad a las instancias pertinentes, conforme a los establecido en el Reglamento que los rige, por lo que estima este Órgano Jurisdiccional que el querellante incurrió en la causal de destitución contenida en el numeral 5 del artículo 46 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, referido a Omitir información al Superior de hechos de comunicación obligatoria, hacerlo con retardo o no ceñirse a la verdad”.
Aunado a lo anterior, debe esta Corte señalar que no se desprende de los autos la circunstancia relativa a que el recurrente haya recibido cualquier cantidad de dinero, sin embargo, de las deposiciones arriba mencionada queda claro para esta Corte que los funcionarios actuantes solicitaron la cantidad de Un Millón de Bolívares (Bs. 1.000.000), sin que ninguno de los presente realizara denuncia alguna, lo que resulta suficiente para que quede configurada la causal de destitución establecida en el artículo 46 eiusdem.
Por otra parte, se observa de la fundamentación de la Fiscalía del Ministerio Público que la orden de allanamiento señaló que se aplicaría la medida de arresto a todas las personas que se encontraren en el interior del inmueble, sin embargo resulta curioso para esta Alzada la circunstancia relativa que los funcionarios actuantes no se llevaron detenida a la ciudadana Noris Colmenares, siendo que la misma se encontraba presente en la residencia cuando los funcionarios policiales ingresaron a la misma, por lo que se estima que los funcionarios actuantes no la detuvieron para que la misma consiguiera el dinero solicitado, tal y como lo declarara la denunciante.
La situación anteriormente reseñada, encuadra perfectamente en la causal de destitución contenida en el artículo 48 y 52 del referido Reglamento, por cuanto desconoció la orden encomendada lo que perturbó el ejercicio del procedimiento establecido para el caso de allanamiento, así como también infringió un mandato que afectó en alguna medida la disciplina o el prestigio de la institución.
Por otra lado, debe esta Corte señalar que el ente querellado durante la averiguación disciplinaria desplegó la actividad probatoria que le permitió determinar la responsabilidad disciplinaria del actor en el hecho denunciado, por lo que subsumió su conducta en la sanción de destitución prevista en los artículos 46, 48, 52, 54 y 55 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, y por el contrario, el actor no desvirtuó el hecho que le fue imputado.
Ahora bien, debe esta Corte señalar que siendo un funcionario policial, sujeto encargado de velar por el resguardo y la paz de la ciudadanía, así como por el cumplimiento de la Ley, sería contrario a la naturaleza misma de la institución policial, así como a los intereses del Estado en defensa de la colectividad, obviar la existencia de la comisión admitida por el recurrente de autos de una falta grave, lo cual va en detrimento de la institución para la cual desempeñan sus labores de seguridad y de la misma ciudadanía en relación con el cargo del cual están revestidos y el poder que lleva implícito el ejercicio del mismo, siendo precisamente esa potencialidad para el irrespeto a sus compañeros de trabajo, lo que agrava el hecho y atenta contra las metas sociales de seguridad que busca el Estado a través de sus organismos de seguridad y la aplicación del ordenamiento jurídico.
Por las razones que anteceden, debe esta Corte considerar que la conducta desplegada por el recurrente de autos se encuentra subsumida en los artículos 46, 48, 52, 54 y 55 del Reglamento de Personal y Régimen Disciplinario del Instituto Autónomo de Policía del Estado Miranda, lo cual constituye una causal de destitución de los funcionarios públicos, no quedando duda alguna para esta Corte de la comisión por parte del encausado de dicha falta, lo cual reviste de legalidad el acto impugnado. Así se decide.
Con fundamento en las consideraciones supra expuestas, esta Corte, conociendo del fondo de la presente controversia, declara sin lugar la querella funcionarial incoada. Así se decide.
5.- De la intimación:
Observa esta Corte, que en fecha 10 de abril de 2007, la abogada Marisela Cisneros, actuando en su nombre y representación, presentó escrito mediante el cual intimó honorarios profesionales al ciudadano Manuel Ramón Vásquez Ramírez.
Así, resulta oportuno citar la sentencia Nº 1599 de fecha 28 de septiembre de 2004, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la cual se estableció lo siguiente:
“En lo que respecta al procedimiento para este tipo de acciones, la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, no contempla un procedimiento especial y tampoco señala el órgano que debe tramitar dicha reclamación, tal como lo especificaba la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
No obstante, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, dispone en su artículo 18, aparte 5, y en su artículo 19 apartes primero y segundo, lo siguiente:
(…omissis…)
Ahora bien, con fundamento en la normativa antes expuesta, esta Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, teniendo presente que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 2, establece que Venezuela se constituye en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político; teniendo en cuenta los valores, principios, garantías y normas procesales y constitucionales vigentes, tales como los derechos fundamentales del justiciable, a una justicia accesible, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, y a un proceso sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles y al servicio de la justicia (artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y artículo 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia); y en observancia a lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y en el artículo 1°, segundo aparte, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales establecen que ‘El Tribunal Supremo de Justicia garantizará la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales’; en ejercicio de las facultades previstas en el artículo 18, aparte 5, y el artículo 19, apartes primero y segundo eiusdem, estima que al no prever la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia un procedimiento especial que regule esta materia, y ante la existencia de disposiciones legales las cuales sí establecen las vías procesales adecuadas para el cobro de honorarios causados por gestiones o actuaciones judiciales, el procedimiento aplicable a la acción planteada es el establecido en el artículo 22 de la Ley de Abogados. Así se decide”.
Siendo esto así, resulta menester para esta Corte traer a colación el contenido del artículo 22 de la Ley de Abogados, la cual contiene la regulación y el procedimiento judicial para el cobro de los honorarios profesionales de abogado causados por actividades extrajudiciales y judiciales, en los siguientes términos:
“Artículo 22.- El ejercicio de la profesión da derecho al abogado a percibir honorarios por los trabajos judiciales y extrajudiciales que realice, salvo en los casos previstos en las Leyes.
Cuando exista inconformidad entre el abogado y su cliente en cuanto al monto de honorarios por servicios profesionales extrajudiciales, la controversia se resolverá por la vía del juicio breve y ante el Tribunal Civil competente por la cuantía. La parte demandada podrá acogerse al derecho de retasa en el acto de la contestación de la demanda.
La reclamación que surja en juicio contencioso acerca del derecho a cobrar honorarios por parte del abogado, será sustanciada y decidida de conformidad con lo establecido en el Artículo 386 del Código de Procedimiento Civil y, la relación de la incidencia, si surgiere, no excederá de diez audiencias”.
En tal sentido, debe indicar este Órgano Jurisdiccional que conforme al citado artículo 22, el tribunal competente para conocer de este tipo de acción, en principio, es el Tribunal Civil competente por la cuantía, sin embargo, conforme al criterio establecido en la sentencia Nº 1599 de fecha 28 de septiembre de 2004, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, el tribunal que resulta competente para conocer de la intimación es el tribunal donde cursan las actuaciones judiciales realizadas por el abogado que estima e intima dichas actuaciones, resultando así una competencia funcional, por lo que se estima que a esta Corte es a quien le corresponde el conocimiento de la presente incidencia.
Ahora bien, la sentencia citada ut supra estableció igualmente el procedimiento que debe seguirse en las acciones que se intente por intimación de honorarios profesionales, a saber:
“Cuando se accione por la estimación e intimación de honorarios profesionales de abogado, en la misma audiencia en que se dé cuenta de dicha demanda, el Presidente de la Sala dispondrá su remisión al Juzgado de Sustanciación junto con los anexos correspondientes, a los fines de que se decida acerca de la admisión o inadmisión de la misma, conforme a lo establecido en el artículo 19, en sus apartes tercero y cuarto, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En este sentido y de conformidad con lo señalado en el artículo 22 de la Ley de Abogados, en dicho procedimiento deben distinguirse dos fases o etapas, las cuales serán tramitadas inicialmente por ante el Juzgado de Sustanciación.
1.- La primera etapa está destinada al establecimiento del derecho al cobro de honorarios profesionales por aquél que los reclama. Esta fase se inicia en forma incidental, en el propio expediente donde se realizaron las actuaciones judiciales causantes del derecho afirmado; su sustanciación debe hacerse en cuaderno separado, y su tramitación debe realizarse de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 607 del vigente Código de Procedimiento Civil (artículo 386 del Código de Procedimiento Civil derogado).
Contra la decisión que se dicte en tal incidencia, acordando o negando el derecho reclamado, la Sala estima que debe concederse recurso ordinario de apelación en ambos efectos; ello conforme a una interpretación progresiva del ordenamiento jurídico vigente, que ya con anterioridad había realizado esta Sala en fecha 27 de marzo de 2001 (Sentencia N° 449), en armonía con lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual prevé la posibilidad de recurrir las decisiones judiciales ante un órgano superior, resultando así cónsona con los fines constitucionales, al garantizar el principio de la doble instancia y el mejor derecho a la defensa.
2.- La segunda etapa, la cual tiene lugar una vez que ha sido declarado el derecho al cobro de honorarios y dicha declaratoria haya adquirido firmeza, bien sea porque no se ejerció el respectivo recurso o bien porque una vez ejercido la Sala declaró su confirmatoria, contempla la posibilidad de que el intimado, en los supuestos previstos en la Ley de Abogados, cuestione por exagerado el monto o la estimación que de dichos honorarios se ha hecho, mediante la correspondiente solicitud de retasa.
Esta segunda etapa permite la posibilidad de someter a nueva valoración los montos estimados, por un tribunal constituido con jueces retasadores, ante el Juzgado de Sustanciación de la Sala, lo cual hace más expedito el trámite, en virtud del carácter unipersonal de este órgano jurisdiccional. Este Tribunal de Retasa determinará el quantum definitivo de dichos honorarios profesionales.
Cabe destacar que en el supuesto de que sea declarado el derecho al cobro de honorarios profesionales, en virtud de haberse confirmado por la Sala con motivo del ejercicio el recurso respectivo contra la decisión del Juzgado de Sustanciación, se remitirá el expediente a dicho Juzgado de Sustanciación, a fin de que allí se realice la referida fase de retasa, la cual, como antes se señaló, sólo está referida a la determinación del quantum de los honorarios a pagar.
A diferencia de la primera etapa, la decisión del tribunal de retasa referida al quantum, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de Abogados, es inapelable; pero se debe advertir que son apelables las otras decisiones interlocutorias dictadas en dicha fase que causen un gravamen irreparable.
Finalmente, resulta necesario señalar que, en armonía con lo antes expuesto, las normas aplicables al procedimiento son, fundamentalmente, las de la Ley de Abogados, así como de su reglamento, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y las del Código de Procedimiento Civil, en virtud de la remisión supletoria que hace el artículo 19, primer aparte, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, para los procedimientos que cursen ante este Alto Tribunal. Así se declara.
Siendo esto así, y visto que no se evidencia que la Secretaría de esta Corte haya dejado constancia en el expediente del inicio de procedimiento de intimación de honorarios, debe ordenar esta Corte que se realice el trámite correspondiente a los fines de abrir la causa contentiva del procedimiento por intimación de honorarios presentado por la abogada Marisela Cisneros. Así se decide.

VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta ejercida en fecha 18 de febrero de 2003, por la abogada Elba Iraida Osorio Álvarez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 75.438, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Autónomo Policía del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 6 de marzo de 2002, mediante la cual declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta por la abogada Marisela Cisneros Añez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 19.655, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano MANUEL RAMÓN VÁSQUEZ RAMÍREZ, titular de la cédula de identidad Nº 11.638.195, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO POLICÍA DEL ESTADO MIRANDA.
2.- CON LUGAR la apelación interpuesta.
3.- REVOCA el fallo apelado.
4.- Conociendo del fondo del presente asunto, declara SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta.
5.- ACUERDA remitir a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, copia certificada de la presente decisión, con el fin de someter el criterio al control de la constitucionalidad señalado en la motiva de este fallo a la revisión correspondiente.
6.- ORDENA a la Secretaría de esta Corte que se realice el trámite correspondiente a los fines de abrir el cuaderno separado contentivo del procedimiento por intimación de honorarios presentado por la abogada Marisela Cisneros.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los catorce (14) días del mes de julio del año dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES
AJCD/5
Exp. Nº AB42-R-2003-000126

En fecha ____________ (__) de ____________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2010________.
La Secretaria,