JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO EXPEDIENTE Nº AP42-N-2009-000522 En fecha 29 de septiembre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, por los Abogados Pedro David González López y Jany Joplin González Torrealba, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los Nos. 44.620 y 134.801, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Cooperativa SEGURO AUTOMOTRIZ 9, R.L., inscrita ante el Registro Subalterno del Municipio Chacao del estado Miranda, en fecha 4 de febrero de 2004, bajo el N° 18, Tomo 5, Protocolo 1º, con posterior modificación según consta de inscripción en el referido Registro, bajo el Nº 5, Tomo 14, Protocolo 1º, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 153 dictada en fecha 10 de agosto de 2009, por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS). En fecha 30 de septiembre de 2009, se dio cuenta a la Corte, y por auto de esa misma fecha, se ordenó oficiar al Órgano recurrido a los fines de que remitiera a esta Corte los antecedentes administrativos, y se designó Ponente al Juez Andrés Brito. En fecha 1º de octubre de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente. En fecha 5 de octubre de 2009, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber notificado al ciudadano Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS). En fecha 20 de enero de 2010, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada por los ciudadanos: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente, EFRÉN NAVARRO, Juez Vice Presidente y MARÍA EUGUENIA MATA, Juez. En fecha 22 de febrero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, ordenándose reanudar la misma una vez transcurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. En fecha 4 de marzo de 2010, se reasignó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente. En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente. Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previa las siguientes consideraciones. I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD El presente recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto, con fundamento en los siguientes términos: Que, “…el día 04 de febrero de 2004 nace en Caracas La Cooperativa de SEGUROS AUTOMOTRIZ 9, R.L., (…) con el fin de hacerle frente al gravísimo problema que estaban presentando las organizaciones de trasporte Público, con respecto a que todas las compañías aseguradoras se negaban a asegurar a las distintas líneas de trasporte público, con las Pólizas de Responsabilidad Civil (…) es por esas razones que nace (sic) Las Cooperativos de Seguros, entre ellas nuestra representada (…) la cual tiene como objeto principal la obtención y prestación de servicios para beneficios de asociados y no asociados, tales como: reparación de vehículos, descuentos en ventas de repuestos y vehículos y otros accesorios, asignación de vehículos en caso de robo o hurto, reposición y reparaciones por perdidas parciales y toda aquella consecuencia de choques, robos o hurtos de vehículos…”. Señalaron los Apoderados Judiciales que en fecha 23 de abril de 2009, se presentó ante la oficina de su representada, el funcionario Leonardo Fajardo en representación del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), con la finalidad de realizar una inspección, solicitando a su representada una serie de documentos y la aprobación de los mismos por parte de la Superintendencia de Seguros. Alegaron que dicha aprobación no fue entregada, por cuanto nuestra representada es una Cooperativa de Seguros y no una Compañía de Seguros, razón por la cual el funcionario del Instituto recurrido procedió “…al Cierre Temporal Indefinido de la Cooperativa, todo y que (sic) supuestamente dando cumplimiento a los Artículos 110, numeral 11, y Artículo 111, numeral 5 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios…”. Solicitaron amparo cautelar en virtud de que el acto administrativo recurrido, violó a su representada los derechos a la defensa, al trabajo cooperativo, a organizarse política y económicamente, a desarrollarse como asociación de carácter social y participativo, a organizarse como cooperativistas, a participar en los procesos de la economía social, y a organizarse, trabajar y generar su propio beneficio económico. Manifestaron que en caso de no proceder la solicitud de amparo cautelar, subsidiariamente se acuerde medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo recurrido, en virtud del perjuicio irreparable que le causa dicho acto a su representada, por cuanto “…al suceder cualquier imprevisto o accidente de tránsito en el cual se viere involucrado cualquiera de sus asociados, que se le haya vencido el contrato, estos no podrían estar protegidos, por cuanto la medida de cierre nos prohíbe la renovación y emisión de nuevos contratos, solicitud ésta que hacemos tal cual lo establece el artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales…”. Alegaron que el proyecto de Ley de la Actividad Aseguradora “...ampara a nuestra representada (…), en la actividad que realiza, pero no sabemos cuándo será aprobada dicha Ley, y mientras tanto nuestra representada no puede funcionar, dejando sin empleo trabajadores y sus asociados (…), generando perjuicios económicos, no pudiendo nuestra representada cumplir con los compromisos contraídos con sus trabajadores y asociados”. Indicaron que el acto administrativo recurrido violó el derecho a la defensa de su representada, ya que a la hora de ratificar la medida de cierre temporal no se tomó en cuenta la ausencia de procedimiento para la determinación de la misma. Denunciaron que, “…dicha medida de cierre viola los derechos de nuestra representada cooperativa de SEGURO AUTOMOTRIZ, 9, R.L., por cuanto es imposible que la misma presente al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la autorización por parte de la Superintendencia de Seguros por cuanto a la presente fecha la nueva ley que regulará la Actividad Aseguradora no ha sido aprobada, por lo que consideramos nulo de toda nulidad el acto de cierre contra nuestra representada…”. Señalaron que, “…El Acto Administrativo de Cierre es nulo desde todo punto de vista, ya que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), se presentó ante las oficinas de nuestra representada con el fin de practicar una inspección (…) pero resulta que en vez de inspección la misma se convierte en un Cierre Temporal Indefinido, por cuanto nuestra representada no presento la autorización de la Superintendencia de Seguros…”. Consideraron que, “…este acto de cierre es nulo por cuanto el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), igualmente (sic) la Superintendencia de Seguros son incompetentes para practicar tal medida ya que el órgano que regula a las cooperativas es la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP).” Finalmente solicitaron, “…Se anule el Acto contenido en la Providencia Administrativa No. 153, de fecha 10 de agosto de 2009, emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS)…”. II DE LA COMPETENCIA Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento del presente asunto, y al respecto observa: En el caso de autos, el recurso de nulidad fue ejercido contra la Providencia Administrativa Nº 153 de fecha 10 de agosto de 2009, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Comercio, mediante el cual declaró “sin lugar la oposición realizada por la COOPERATIVA DE SEGUROS AUTOMOTRIZ 9, R.L…” y ratificó la medida preventiva de cierre administrativo parcial dictada en el procedimiento administrativo. La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 2.271 de fecha 24 de noviembre de 2004, (caso: Tecno Servicios Yes´ Card, C.A. vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia), estableció lo siguiente: “…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer: (…) 3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal…”. Por su parte, el artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública (publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890, extraordinario del 31 de julio de 2008), establece como órganos superiores de la Administración Pública Nacional, el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras, las altas autoridades regionales, así como las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Nacional, constituidos por la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, las Juntas Sectoriales y las Juntas Ministeriales. Por lo tanto, y visto que el acto recurrido emana del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), se concluye que no forma parte de las autoridades supra mencionadas; asimismo, se observa que el control jurisdiccional de los actos dictados por el Ente recurrido no se encuentra atribuido a ninguna otra autoridad judicial, de allí que resulta esta Corte COMPETENTE para conocer de la presente causa. Así se declara. III MOTIVACIÓN PARA DECIDIR Determinada la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se advierte que el mismo fue ejercido conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por lo que, si bien correspondería, en principio, remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines de que se pronuncie acerca de su admisibilidad, dicho envío retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre las medidas cautelares solicitadas; por lo que esta Corte, pasa a analizar la admisibilidad del recurso, excepción hecha de la causal relativa a la caducidad del recurso, conforme a lo previsto en el artículo 5, parágrafo único de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sin que ello obste su revisión posterior en el curso del procedimiento. En ese sentido, se desprende que el artículo 19, aparte 5, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece lo siguiente: “Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”. Conforme a la norma transcrita, y de la revisión efectuada a las actas procesales, considera este Órgano Jurisdiccional que el recurso bajo análisis no está incurso en alguna de las causales de inadmisibilidad previstas en dicha norma que imposibiliten su tramitación, sin perjuicio del análisis o apreciación que de las mismas realice el Juzgado de Sustanciación o esta Corte, dado su carácter de orden público; en consecuencia, se ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto cuanto ha lugar en derecho. Así se decide. De la solicitud de amparo cautelar Una vez admitido el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, se pasa a emitir pronunciamiento sobre la solicitud de amparo cautelar, para lo cual se estima necesario señalar que en esta materia el juez constitucional no sólo está habilitado para “suspender” los efectos del acto, sino que puede acordar incluso todas las medidas pertinentes y adecuadas para la efectiva tutela de derechos y garantías constitucionales. En este sentido, la Sala Político Administrativa en sentencia del 20 de marzo de 2001 (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco), ha asentado la tesis del carácter, naturaleza y esencia cautelar del amparo solicitado conjuntamente con la acción de nulidad, concluyendo que debe dársele el mismo tratamiento sustantivo y procedimental de las medidas cautelares, y en consecuencia, la revisión de sus respectivos requisitos de procedencia, de la siguiente forma: “…es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni juris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado, por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un juicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación…”. Así, ante la interposición de un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con una solicitud de amparo cautelar, el juez constitucional debe entrar a conocer de la presunta lesión constitucional denunciada, no así, de aquellas otras denuncias o alegatos referidos a la legalidad administrativa infringida que no tengan relación directa con la lesión constitucional invocada, pues éstas deben resolverse en el proceso contencioso de nulidad y no por vía del procedimiento de amparo, con lo que queda de relieve, sin perjuicio del carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en el proceso contencioso administrativo, la dimensión constitucional del objeto del amparo de conformidad con lo preceptuado en el artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela: la protección del goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aun de aquellos inherentes a la persona, no regulados expresamente en la Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos. En tal sentido, se considera posible asumir la solicitud de amparo en los mismos términos de una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada. De conformidad con el criterio jurisprudencial parcialmente transcrito, una vez admitido el recurso principal de anulación, debe efectuarse el pronunciamiento sobre el amparo cautelar solicitado, con la previa revisión de los requisitos señalados, para lo cual esta Corte considera menester analizar los mismos, siendo el primero de ellos el fumus boni iuris, como se dijo, de carácter o dimensión constitucional. El fumus boni iuris consiste en la existencia de una situación constitucionalmente tutelada, es decir, que la parte interesada invoque derechos y garantías constitucionales presuntamente infringidas, por lo que ha sido reiterada la jurisprudencia al establecer, en interpretación de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que “la procedencia del amparo cautelar está supeditada a la existencia de una presunción grave de violación o de la amenaza de violación constitucional”. Ello así, el fumus boni iuris constitucional implica que existe una presunción cierta y grave de que ha sido menoscabado un derecho constitucional, en virtud de una actuación o de una omisión de la Administración. Así, cuando el juez constitucional constata la presunción de una violación a un derecho constitucional, éste debe declarar la procedencia del amparo cautelar solicitado. Ahora bien, a fin de sustentar o fundamentar su pretensión cautelar, la parte recurrente alegó la presunta violación de los derechos a la defensa, al trabajo cooperativo, a organizarse política y económicamente, a desarrollarse como asociación de carácter social y participativo, a organizarse como cooperativistas, a participar en los procesos económicos de la economía social, a organizarse, trabajar y generar su propio beneficio económico. En cuanto a la violación al derecho a la defensa, la parte recurrente sustento dicha denuncia en la presunta ausencia de procedimiento en que incurrió la Administración al determinar la medida de cierre temporal indefinido. Con relación al derecho constitucional a la defensa, se observa que se encuentra previsto en el artículo 49 del Texto Constitucional, de la manera siguiente: “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia: 1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley”. Conforme a la norma constitucional citada, se observa que el derecho a la defensa se inscribe dentro del sistema de garantías del debido proceso previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que procura que una actuación, bien sea judicial o administrativa, proporcione al interesado las oportunidades legalmente establecidas para el ejercicio del derecho a actuar en su defensa, bien sea en forma personal o mediante representante, a ser debidamente oído, a presentar las pruebas que juzgue pertinentes, a ser notificado de la decisión correspondiente, así como de los recursos y medios de defensa que proceden contra la misma; y tener acceso al expediente con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen. Es así, como el derecho constitucional a la defensa debe garantizarse de manera efectiva y plena en todo procedimiento. En ese sentido, se ha pronunciado la Sala Constitucional de nuestro máximo Tribunal de la República, mediante decisión Nº 5, de fecha 24 de enero de 2001, la cual estableció lo siguiente: “…Al respecto, es menester indicar que el derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. (…) En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias...”. En este orden de ideas, observa esta Corte de la lectura de los “considerandos previos” a la orden contenida en el acto impugnado, que en fecha 23 de abril de 2009, se practicó fiscalización en la sede de la Cooperativa recurrente, en la cual se dejó constancia del incumplimiento del artículo 110, numeral 11, y el artículo 111, numeral 5 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, levantándose Acta de cierre del establecimiento por no presentar la aprobación de la documentación exigida por parte de la Superintendencia de Seguros. De igual forma, en el acto impugnado se dejó constancia de que la Cooperativa de Seguros Automotriz 9, R.L., presentó escrito de oposición contra la medida preventiva, escrito que fue propuesto fuera del lapso legal establecido, razón por la cual el mismo fue declarado extemporáneo. Igualmente, se desprende del acto administrativo impugnado, que el Instituto recurrido observó que la Cooperativa de Seguros Automotriz 9, R.L., incumplió la obligación que prevé en el artículo 1º de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, en virtud de realizar operaciones propias de la empresas de seguro, es decir solicitar la respectiva autorización a la Superintendencia de Seguros para ejercer su actividad aseguradora. En atención a lo expuesto, esta Corte advierte, sin prejuzgar la materia que será objeto de la sentencia de fondo en la presente causa, que la medida de cierre temporal de la actividad desarrollada por la asociación cooperativa recurrente, fue dictada dentro del marco del procedimiento administrativo previsto en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, específicamente en su Título V “De los Procedimientos Administrativos”, a los fines de comprobar el cumplimiento de las condiciones y exigencias establecidas en la señalada Ley, tomando en cuenta el interés general involucrado en la actividad relativa a pactar mediante contratos de adhesión con el público en general, servicios de cobertura de riesgos en casos de responsabilidad civil de vehículos frente a terceros, tal como disponen los artículos 110 y 111 eiusdem, que en cuanto a los supuestos de procedencia de las medidas preventivas, son del tenor siguiente: “Artículo 110. A los efectos de la presente Ley, el peligro del daño, como requisito para adoptar la medida preventiva, viene dado por el interés individual o colectivo para satisfacer las necesidades en la disposición de bienes y servicios de calidad de manera oportuna especialmente aquellos inherentes a la vida, a la salud y a la vivienda. La presunción de buen derecho se origina en el derecho del pueblo a la construcción de una sociedad justa y amante de la paz. En consecuencia, las funcionarias o funcionarios autorizados del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, dispondrán de amplias facultades para proceder a dictar y ejecutar las medidas preventivas, conforme a las disposiciones de este Título, en cualquiera de las siguientes situaciones: (…) 11. Se adviertan presuntas irregularidades que imposibiliten el conocimiento cierto de las operaciones” (Destacado de esta Corte). “Artículo 111. Las medidas preventivas que podrán ser dictadas conforme al artículo anterior son las siguientes: (…) 5. Todas aquellas que sean necesarias para garantizar el bienestar colectivo de manera efectiva, oportuna e inmediata. La medida preventiva adoptada surtirá efectos de manera inmediata, aún con la prescindencia de la presencia de la persona afectada…” (Destacado de esta Corte). Aunado a lo anterior, observa también esta Corte, con relación al ejercicio del derecho a la defensa, que la parte recurrente tuvo oportunidad de formular conforme a lo previsto en el artículo 112 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, oposición a la medida preventiva inicialmente decretada por el Instituto recurrido en fecha 23 de abril de 2009, que ordenó “…la abstención de la oferta de servicio y cualquier tipo de contratación y renovación a nivel nacional en relación a la prestación del mismo…”, la cual aunque fue declarada extemporánea por el Instituto recurrido en el acto administrativo impugnado, no le negó la oportunidad para hacerlo. De modo que, en el caso sub iudice, considera esta Corte prima facie, que la actuación de la Administración no reviste, al menos en forma ostensible, elemento o indicio de violación del derecho a la defensa de la parte recurrente, pues la misma se produjo conforme a la normativa analizada, por lo que tanto de los argumentos esgrimidos por la parte recurrente, como de las actas que conforman el expediente, no se vislumbra prima facie una probabilidad seria y relevante de amenaza o violación del derecho a la defensa. Así se decide. De otra parte, se observa que la Cooperativa recurrente alegó que el acto administrativo impugnado incurrió en la violación de los derechos y garantías constitucionales relativos al trabajo cooperativo, a organizarse política y económicamente, a desarrollarse como asociación de carácter social y participativo, a organizarse como cooperativistas, a participar en los procesos de la economía social, los cuales están previstos en los artículos 70, 118, 184 y 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Conforme a lo expuesto, se observa que los artículos 70, 118 y 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, disponen lo siguiente: “Artículo 70. Son medios de participación y protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía, en lo político: la elección de cargos públicos, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones serán de carácter vinculante, entre otros; y en lo social y económico, las instancias de atención ciudadana, la autogestión, la cogestión, las cooperativas en todas sus formas incluyendo las de carácter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y demás formas asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperación y la solidaridad. La ley establecerá las condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en este artículo.” (Negrillas de esta Corte). “Artículo 118. Se reconoce el derecho de los trabajadores y trabajadoras, así como de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo, como las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley. La ley reconocerá las especificidades de estas organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos. El Estado promoverá y protegerá estas asociaciones destinadas a mejorar la economía popular y alternativa.” (Negrillas de esta Corte). “Artículo 308. El Estado promoverá y protegerá la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno.” (Negrillas de esta Corte). Las normas constitucionales citadas consagran o reconocen el derecho de los ciudadanos a constituir asociaciones de carácter social y participativo para fines de mejorar la economía popular y alternativa, desarrollando la actividad económica de su preferencia, así como la garantía de protección de dichas asociaciones por parte del Estado, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sin perjuicio de las limitaciones legalmente establecidas para la realización de una actividad en particular. De modo que, la naturaleza o contenido de los derechos de asociación comunitaria y su protección, no es de carácter absoluto, por lo que sería erróneo interpretar que no debe admitirse la aplicación del ordenamiento jurídico vigente para su debida regulación, lo cual, por el contrario, resulta una previsión constitucional. Visto lo anterior, se advierte que en el caso sub examine, el funcionario del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, dando cumplimiento a la Orden Nº 230409-09 del 23 de abril de 2009, emanada de la Dirección de Inspección y Fiscalización del referido Ente, practicó una Inspección en la sede de la Cooperativa 9, R.L., hoy parte recurrente, la cual fue recogida en el “Acta de Inspección” identificada con el Nº 0000004826 de la misma fecha. En la aludida Acta se dejó constancia, entre otros aspectos, de la no aprobación por parte de la Superintendencia de Seguros de la documentación solicitada y presentada. En este sentido, fue adoptada la medida preventiva de cierre temporal indefinido de la Cooperativa recurrente, conforme a lo previsto en el numeral 11 del artículo 110, y el numeral 5 del artículo 11 del Decreto con Rango, Fuerza y Rango de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios. Contra dicha medida preventiva, la parte recurrente consignó en fecha 13 de mayo de 2009, escrito de oposición, siendo resuelto por el Presidente del aludido Ente, a través del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 153 del 10 de agosto de 2009, el cual fue notificado el 24 de agosto de 2009, que confirmó la medida adoptada en fecha 23 de abril del mismo año, constituyendo éste el acto administrativo que dio lugar al ejercicio de la presente acción de amparo cautelar. En este orden ideas, se advierte que la razón fundamental por la cual el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario, impuso la medida de cierre temporal indefinido, se circunscribe al hecho de que la asociación cooperativa recurrente presta servicios en el área de seguros sin la autorización necesaria de la Superintendencia de Seguros, hecho reconocido por la propia accionante en su escrito recursivo, al señalar que dicha aprobación “no le pudo ser entregada [al funcionario del INDEPABIS], por no poseerla nuestra representada”. Asimismo, resulta conveniente destacar, que tal medida se adoptó con respecto a la oferta de servicio y cualquier tipo de contratación y renovación a nivel nacional con relación al mismo, hasta que se presente la documentación requerida que sustente la legalidad de la naturaleza de la actividad desempeñada. Determinado lo anterior, esta Corte considera pertinente señalar nuevamente, que la medida de cierre impuesta obedece al ejercicio de la potestad atribuida por ley a la Administración, en este caso, el Decreto con Rango, Fuerza y Rango de Ley para la Defensa en el Acceso de la Personas a los Bienes y Servicios, aplicable ratione temporis, a un Ente descentralizado funcionalmente, como lo es el Instituto para Defensa en el Acceso de la Personas a los Bienes y Servicios. Por otra parte, de la lectura realizada al escrito libelar, se advierte que la parte recurrente reconoció que realiza suscripciones del servicio de cobertura de responsabilidad civil de vehículos sin la debida autorización de la Superintendencia de Seguros, lo cual cabe destacar constituye el fundamento de hecho del acto administrativo impugnado. Ahora bien, en cuanto a la intervención de la Administración en el desarrollo de la economía en aras de proteger el interés público, esta Corte en sentencia N° 2009-1204 de fecha 15 de diciembre de 2009 (caso: Cooperativa COMUPRE, R.L.), expuso lo siguiente: “Ante ello, resulta necesario resaltar que la Constitución de 1999 bajo el auspicio de la cláusula del Estado social, propugna un sistema de economía social de mercado, el cual reconoce por una parte, la protección de la libertad económica; y por otra, la intervención del Estado en la economía venezolana a los fines de satisfacer el interés social. Bajo este sistema, el Estado por razones de interés social, se encuentra legitimado para intervenir en sectores de vital importancia de la economía nacional, ordenando y limitando el ejercicio del derecho a la libertad económica, encontrando como tope el respeto a su contenido esencial. Asimismo, quienes fungen como agentes económicos deben dirigir su actividad en función de satisfacer las necesidades de carácter social demandadas por la población. En este contexto, debe señalarse que dependiendo del modelo socioeconómico establecido en el Texto Fundamental y adoptado por la Administración, existirán sectores económicos en los cuales esta intervención será más intensa que en otros, desarrollándose entonces, relaciones más o menos complejas entre ésta y los diversos agentes económicos, que operan en el aludido sistema. Acerca de la intervención estatal, entendida como la actividad de ordenación y limitación de los sectores que forman parte de la economía, un sector de la doctrina ha sostenido que han surgido en el Derecho Administrativo Venezolano las denominadas “Administraciones Sectoriales”, en razón a la complejidad y la existencia de particularidades en cada sector, que configuran la especialidad de la materia. (…) Es así como el ejercicio de la libertad económica en aquellos regímenes jurídicos que regulan actividades de interés general, como por ejemplo, la actividad de seguros, está supeditado a una autorización previa por parte de la Administración Sectorial, que bajo ese paradigma, será la Superintendencia de Seguros. Sin perjuicio de lo anterior, las Administraciones generales seguirán ejerciendo las potestades que le han sido atribuidas por Ley, como es el caso del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, sólo que estando frente a un ordenamiento sectorial, cuya nota característica es la especialidad de la materia a regular, las Administraciones Sectoriales intervendrán de manera preferente a éstas. De allí pues, que atendiendo entre otros aspectos, a la especialidad de la materia, en el sector de seguros, por una parte, rige un ordenamiento jurídico especial (Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros), regulado por una Administración Sectorial (Superintendencia de Seguros), el cual exige una autorización previa para el ejercicio de la actividad aseguradora; y por otra, rige un ordenamiento jurídico general (Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios), al cual se encuentran sometidos todos los operadores económicos, regulado por una Administración General (Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios). Circunscribiendo el análisis al caso de autos, se tiene que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios se encuentra revestido de una potestad atribuida por Ley, para intervenir en las actividades económicas realizadas por los operadores económicos, que le otorga poder cautelar en su actividad de fiscalización, independientemente de que si en el sector en cuestión rige una Administración Sectorial. Asimismo, de la lectura realizada al escrito libelar y de los documentos consignados anexos a éste, se desprende que la actividad desplegada por la Asociación Cooperativa recurrente es un tipo de actividad comercial que debe ser supervisada, ello en aras de salvaguardar el interés de las personas que han suscrito contratos con la misma a los fines de tener acceso al servicio que presta, así como, el de la colectividad.”. De conformidad con lo expuesto, debe entenderse que la actividad de seguros, dado su interés especial, está supeditada para su desempeño a una autorización previa por parte de la Superintendencia de Seguros, y que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, tiene entre sus potestades, intervenir en general en las actividades económicas realizadas por los distintos operadores económicos. Dado lo anterior y visto que la Cooperativa recurrente desempeña la actividad económica de seguros, sin la debida autorización, actividad que como ya se señaló anteriormente puede ser supervisada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, estima esta Corte prima facie, que las denuncias expuestas por la recurrente referidas a la presunta violación de los derechos y garantías constitucionales previstos en los artículos 70, 118 y 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativos a la participación en los procesos de la economía social carecen de fundamento, en consecuencia, no resultan, a juicio de esta Corte, suficientes para que se configuren los vicios denunciados. Así se decide. Así pues, esta Corte aprecia que en el caso sub iudice, tanto de las alegaciones de la parte recurrente como de las actas procesales, no se configura –prima facie– alguna lesión constitucional, así como tampoco una manifiesta actuación del Ente recurrido al margen del ordenamiento jurídico aplicable, con lo cual, a juicio de esta Corte, no se ha dado cumplimiento a la condición ya señalada, esta es el fumus boni iuris o presunción grave del buen derecho. Así se decide. En consecuencia, no habiéndose configurado el requisito del fumus boni iuris, debe esta Corte declarar IMPROCEDENTE el amparo cautelar solicitado. Así se decide. Declarada la improcedencia de la solicitud de amparo cautelar, corresponde a esta Corte verificar la caducidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, para lo cual se observa lo siguiente: La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establece en el artículo 21, aparte 20, el lapso de caducidad de seis (6) meses para interposición del recurso de nulidad dirigido contra actos administrativos de efectos particulares, contado a partir de la notificación del acto al interesado. Ello así, esta Corte observa que la Providencia Administrativa Nro. 153, dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en fecha 10 de agosto de 2009, fue notificada a la parte recurrente en fecha 24 de agosto de 2009, tal como se desprende de copia simple de la notificación (Vid. folio 24). De modo que, al haber sido incoado el presente recurso en fecha 29 de septiembre de 2009, su interposición se verificó en forma tempestiva. Así se decide. De la Solicitud Subsidiaria de Suspensión de Efectos Precisado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la procedencia de la medida de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo impugnado, solicitada subsidiariamente por la recurrente conforme a lo previsto en el artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, siendo, que lo pertinente era recurrir al mecanismo especial y específico preestablecido por el legislador para la jurisdicción contencioso administrativa, esto es, la medida típica de suspensión de efectos consagrada en el aparte 21, artículo 21, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. No obstante, esta Corte en aplicación del principio Iura Novit Curia (el juez conoce el derecho) y, en particular, actuando bajo el estándar constitucional de favorecer el acceso a la justicia, como deber impuesto a los órganos jurisdiccionales por los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, subsume la solicitud cautelar realizada por la recurrente en la previsión contenida en el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide. Ahora bien, la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, prevista en el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, reviste una excepción al principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos de efectos particulares, es decir, suspende en forma temporal la eficacia material del acto cuya nulidad hubiere sido demandada, mientras sea decidido el fondo del asunto. La señalada disposición legal dispone lo siguiente: “El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”. Conforme a la norma citada, la procedencia de la medida preventiva de suspensión de efectos se encuentra sujeta a condiciones específicas y concurrentes, a saber: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama, a todo lo cual debe agregarse -tal como lo ha ratificado la jurisprudencia nacional- la adecuada ponderación del interés público involucrado (Vid. Sentencia N° 2.556 de la Sala Político Administrativa de fecha 5 de mayo de 2005, caso: Ministerio de la Defensa). Con relación a la ponderación de intereses, debe señalar esta Corte que ello implica la medida o intensidad en que el interés público requiere la ejecución del acto administrativo, en razón de que la Administración actúa en principio, de acuerdo a su posición constitucional e institucional, en función de la gestión de intereses generales o colectivos con fundamento en el marco del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, proclamado como principio fundamental por el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por ello, independientemente del desenlace del proceso trabado entre el recurrente y la Administración Pública, la apreciación judicial sobre el otorgamiento de la medida cautelar de suspensión de efectos, debe abarcar adicionalmente la evaluación judicial sobre el impacto que la suspensión de la ejecución del acto pueda generar en el plano de los intereses generales, o incluso en la esfera de los derechos de terceros, ajenos a la controversia. Asimismo, como exigencia legal para el decreto de la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo, como medida cautelar típica en el procedimiento contencioso administrativo, se establece que el solicitante deba prestar caución suficiente para garantizar las resultas del juicio. Expuesto lo anterior, se observa que a fin de sustentar o fundamentar su pretensión cautelar, la parte recurrente alegó “…el perjuicio irreparable o de difícil reparación que le causa a nuestra representada le ejecución del acto mientras esperamos la decisión definitiva del juicio…”, por cuanto “…al suceder cualquier imprevisto o accidente de tránsito en el cual se viere involucrado cualquiera de sus asociados, que se le haya vencido el contrato, estos no podrían estar protegidos, por cuanto la medida de cierre nos prohíbe la renovación y emisión de nuevos contratos, solicitud ésta que hacemos tal cual lo establece el artículo 22 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.” Al respecto, esta Corte debe señalar nuevamente que la medida que ordenó el cierre administrativo de la Cooperativa recurrente con respecto a la suscripción de nuevas afiliaciones de la cobertura de responsabilidad civil de vehículos (R.C.V.), dictada en el marco de un procedimiento administrativo, se fundamentó en la potestad legal de fiscalización atribuida al Instituto recurrido en la Ley que rige su actividad, así como en el ejercicio de las potestades para proteger y defender el interés general y colectivo implícito en la actividad aseguradora. En virtud de ello, no estima esta Corte que dicha actuación tenga visos de manifiesta ilegalidad que hagan procedente la suspensión de su eficacia material, aunado a que la asociación cooperativa recurrente podrá, mientras dure el presente procedimiento, continuar desarrollando su actividad con relación al cumplimiento de las obligaciones asumidas en los contratos suscritos con anterioridad a la fecha de la inspección, tal como lo declaró la Providencia Administrativa impugnada. Como corolario a lo expuesto, desde la perspectiva de la ponderación del interés público, esta Corte debe señalar que tomando en cuenta el contenido de la solicitud cautelar que persigue suspender los efectos del acto impugnado, y como consecuencia de ello, la reapertura administrativa de su actividad, a los fines de continuar realizando nuevas afiliaciones o suscripciones para la contratación por adhesión del servicio de responsabilidad civil de vehículos (R.C.V.) frente a terceros, ello conllevaría -en el supuesto de ser acordada la misma y de una eventual decisión desestimatoria de fondo- a causar posibles consecuencias o situaciones jurídicas irreversibles en perjuicio de terceros (destinatarios del servicio), cuyo interés está llamado por Ley a proteger el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), por cuanto la recurrente continuaría desarrollando su actividad sin haberse descartado que la misma no es susceptible de supervisión y control por parte de la Superintendencia de Seguros, órgano facultado legalmente para ejercer la vigilancia, fiscalización, regulación y control de la actividad aseguradora en el país. Sobre el particular, la sentencia Nº 01332 de fecha 26 de julio de 2007, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Ricardo Enrique Gutiérrez Sandoval, estableció lo siguiente: “En este orden de ideas, nada impide al juez constitucional proveer cautelarmente, restableciendo la situación jurídica lesionada, cuando éste constate en esta etapa del proceso , que hubo una lesión flagrante a un derecho o a una garantía constitucional, sin embargo, tal pronunciamiento previo no implicaría que se ha decidido la cuestión de fondo planteada, en virtud de que la sentencia que se pronuncie en relación al recurso principal podrá resolver en forma distinta a lo acordado provisionalmente por vía cautelar. No obstante, si le estaría vedado al juez otorgar dichas medidas cuando la situación que se crea es irreversible…” (Destacado de esta Corte). Del criterio jurisprudencial expuesto, se colige que lo determinante para proveer lo solicitado, es evitar que mediante el decreto de una medida cautelar se procure la verificación de situaciones jurídicas de carácter irreversible, en cuanto a los efectos que produzca en perjuicio de una de las partes o de terceros, situación que se presentaría si se procediera a decretar la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado. Así pues, esta Corte aprecia que en el caso sub iudice, tanto de las alegaciones de la parte recurrente como de las actas procesales, no se configura –prima facie– una manifiesta actuación del Ente recurrido al margen del ordenamiento jurídico aplicable, con lo cual, a juicio de esta Corte, no se ha dado cumplimiento a la condición ya señalada, del fumus boni iuris o presunción grave del buen derecho. Con relación al requisito relativo al periculum in mora, resultaría inoficioso para esta Corte su análisis, debido al carácter concurrente de las condiciones de procedencia de la medida cautelar solicitada, por lo cual resulta necesario declarar IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada, y así se decide. En virtud de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que el recurso contencioso administrativo de nulidad continúe su curso de ley. Así se decide. IV DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara: 1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Pedro David González López y Jany Joplin González Torrealba, actuando con el carácter de Apoderados de la Cooperativa SEGURO AUTOMOTRIZ 9, R.L., contra la Providencia Administrativa Nº 153 de fecha 10 de agosto de 2009, dictada por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS). 2. ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. 3. IMPROCEDENTE el amparo cautelar solicitado. 4. IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. 5. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de continuar con el procedimiento de Ley, previa revisión de los causales de inadmisibilidad. Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil diez (2010). Años 199° de la Independencia y 151° de la Federación. El Juez Presidente, ENRIQUE SÁNCHEZ El Juez Vicepresidente, EFRÉN NAVARRO Ponente La Juez, MARÍA EUGENIA MATA La Secretaria, MARJORIE CABALLERO EXP. Nº AP42-N-2009-000522 EN/ En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________. La Secretaria.