JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO EXPEDIENTE Nº AP42-N-2009-000478 En fecha 11 de agosto de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la Abogada Nailliw Andrade Flores, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el Nº 138.148, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil AMERICAN AIRLINES, INC., inscrita por ante el Registro Mercantil Segundo del Distrito Federal y estado Miranda, en fecha 15 de julio de 1987, bajo el N° 1, Tomo 23-A Segundo, contra el acto administrativo sin número y sin fecha dictado por el Presidente del INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (INAC), notificado mediante Oficio Nº 79 en fecha 17 de julio de 2009, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Providencia Administrativa PRE-CJU-CPA-238-08. En fecha 12 de agosto de 2009, se dio cuenta a la Corte, y por auto de esa misma fecha, se ordenó oficiar al Ente recurrido a los fines de que remita a esta Corte los antecedentes administrativos, y se designó Ponente al Juez Andrés Brito. En fecha 13 de agosto de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente. En fecha 21 de septiembre de 2009, el Alguacil de esta Corte dejó constancia de haber notificado al ciudadano Presidente del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC). En fecha 5 de octubre de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº PRE/CJU/GPA/3312/2009 (000318) de fecha 24 de septiembre de 2009, emanado del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), anexo al cual remitió los antecedentes administrativos. En fecha 20 de enero de 2010, se reconstituyó esta Corte, quedando conformada por los ciudadanos: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente, EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGUENIA MATA, Juez. En fecha 17 de febrero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. En fecha 22 de marzo de 2010, se reasignó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.. En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente. Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previa las siguientes consideraciones. I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS El presente recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto en fecha 11 de agosto de 2009, con fundamento en los términos siguientes: Señaló que como resultado de la denuncia planteada por el ciudadano Javier Hernández contra su representada, con motivo de una supuesta denegación de embarque en el vuelo Nº 0850 (ruta Maracaibo-Miami) de fecha 25 de noviembre de 2006, el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), ordenó el inicio de un procedimiento administrativo sancionador contra su mandante, “…por la supuesta comisión de la infracción administrativa prevista en el numeral 1.1.7 del artículo 126 LAC (sic)…”. Manifestó que durante la sustanciación del procedimiento su representada alegó la violación del principio non bis in idem debido a que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), ya había impuesto una sanción pecuniaria con base en los mismos hechos; asimismo, su representada alegó que no existía prueba alguna de la denegación del embarque. Indicó que dicho procedimiento administrativo concluyó mediante Providencia Administrativa Nº PRE-CJU-CPA 238-08, dictada por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), notificada en fecha 8 de enero de 2009, que resolvió imponerle a su representada una sanción pecuniaria por la cantidad de mil unidades tributarias (1.000 U.T.). Adujo que su representada interpuso recurso de reconsideración, pero el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC) en“…el acto que resolvió el recurso administrativo [notificado en fecha 17 de julio de 2009] no atendió ninguna de las razones expuestas por nuestra mandante, confirmando la sanción…”. Que el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, para justificar su violación al mencionado principio constitucional, alegó que el único bien jurídico tutelado sería el correcto funcionamiento de la actividad aeronáutica, mientras que el bien jurídico tutelado por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), es la relación jurídica entre los proveedores de bienes y servicios con los consumidores y usuarios. Señaló que, “…el principio non bis in idem no toma en consideración, a nivel constitucional, ningún tipo de distinción entre los bienes jurídicos tutelados y por ser ésta una norma que contiene una garantía, la misma no puede ser interpretada por la Administración de manera restrictiva…”. Expresó que, “…yerra terriblemente el acto cuando parte de la premisa de que es el administrado quien debe aportar las pruebas para ‘evidenciar la licitud’ de su actuación. Y yerra porque no es al administrado a quien le corresponde demostrar la licitud de sus actuaciones, sino que es a la Administración a quien le corresponde demostrar la licitud de las mismas. Las actuaciones del ciudadano están amparadas por una presunción de licitud y precisamente allí radica el principio constitucional de la presunción de inocencia. Y justamente una concreción de ese principio consiste en que la carga de demostrar los hechos imputados al administrado, esto es, en comprobar los hechos que dan lugar a la imposición de la sanción, la tenga la Administración” (Destacado y subrayado de la cita). Manifestó que, “…basada en esa errada e inconstitucional premisa la Administración impuso multa a AMERICAN sin absolutamente ninguna prueba que demostrara los hechos imputados…”, en virtud de que, “…el acto insólitamente se fundamenta única y exclusivamente en la comparecencia de nuestra mandante a varios actos conciliatorios, de lo cual pretendió arbitrariamente el INAC extraer la conclusión de que AMERICAN supuestamente ‘está admitiendo los hechos que generaron la denegación injustificable del embarque’…”. Que la condena impuesta a su representada viola la presunción constitucional de inocencia, lo que acarrea la nulidad absoluta del acto impugnado; asimismo, al no existir prueba alguna que demuestre el supuesto ilícito administrativo, el acto carece de motivo o causa, por lo que subsidiariamente, solicitó que se declarara la nulidad del acto por falso supuesto. Denunció que el acto administrativo impugnado incurrió en la violación del “…Principio Inquisitivo (53 y 54 LOPA (sic)), de Buena Fe (23 LSTA(sic)), de Presunción de Certeza (27 LSTA(sic)), del Objetivo de la Administración (3 LOAP(sic)), de la Garantía de la Constitución (8 LOAP(sic)) y de Competencia (26 LOAP(sic)).”, señalando que “La anterior violación fue denunciada en el escrito de descargos presentado por nuestra mandante. Empero, en el acto inicial se sostuvo que consideraba ‘inútil pronunciarse al respecto en vista de que la empresa no anexó dicho acto’. Con esta frase, el acto desechó –esto es, no analizó una grave denuncia de violación constitucional. Asimismo en el acto que resolvió el recurso de reconsideración se afirmó que no se consideraban violados los referidos principios porque a pesar ‘que la Administración tenga la carga de probar los hechos con base a los cuales considera que es procedente la aplicación de la sanción corresponde al administrado traer al expediente administrativo, pruebas que permitan evidenciar la licitud de su actuación.’” (Resaltado de la cita). Que, “Si se había hecho mención del acto y por cualquier circunstancia no constaba el mismo en el expediente, era un mandato fundamentado en el principio de oficialidad y de imparcialidad y objetividad del INAC obtener copia del mismo. (…) El INAC, como todo órgano de la Administración, debe obrar con apego irrestricto al principio de buena fe y debe, además, obrar de manera imparcial y objetiva, debe buscar la verdad material.” (Resaltado de la cita). Que, “…habida consideración de la denuncia de un grave vicio de inconstitucionalidad en la actuación del Instituto (violación del principio non bis in idem) y de la patente inactividad o pasividad expresada ante dicha denuncia, resulta innegable la violación de la norma contenida en el artículo 3 de la Ley Orgánica de la Administración Pública…”, lo cual “…debe ser adminiculado con lo previsto por el artículo 8 eiusdem.” (Resaltado de la cita). Que, “…el acto recurrido violó el principio de la competencia, previsto en el artículo 26 [de la Ley Orgánica de la Administración Pública]…”, en virtud de que para la Administración no es una alternativa válida el dejar de hacer uso de sus competencias legales, ya que debe cumplir con las actuaciones necesarias para la resolución del acto sometido a su consideración. Solicitó que con fundamento en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, se acuerde la suspensión provisional de los efectos del acto recurrido, alegando que “…de las razones serias y atendibles expuestas a lo largo del presente recurso (…), así como la gravedad de los vicios alegados, se desprende el denominado fumus boni iuris, requisito necesario para el otorgamiento de la medida en cuestión. La existencia, demostrada en autos mediante su consignación, de un acto sancionatorio previo dictado con base en los mismos hechos, puede ser fácilmente comprobado por esa Corte en sede cautelar, evidenciando así la presunción grave de violación de la garantía del non bis in idem que ampara a nuestra mandante y que es suficiente para acordar la suspensión provisional del acto…”. Con relación al periculum in mora señaló, que “…está constituido en el presente caso por el manifiesto riesgo o extrema dificultad que tendría AMERICAN, luego de saldada al Fisco Nacional la multa y ante la procedencia del presente recurso, de recuperar o recibir el reintegro de la suma cancelada, por concepto de la multa…”. Subsidiariamente, solicitó se decrete la medida de suspensión de efectos del acto, con base en la norma consagrada en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia. Finalmente solicitó que con fundamento en las razones expuestas se declare la nulidad del acto administrativo impugnado. II DE LA COMPETENCIA Corresponde a este Órgano Jurisdiccional establecer su competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos y, para ello observa: En el presente caso se ha interpuesto recurso de nulidad contra el acto administrativo sin número y sin fecha, dictado por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), que fuera notificado mediante Oficio Nº 079 de fecha 17 de julio de 2009. Ahora bien, corresponde a esta Corte precisar cuál es el Órgano jurisdiccional competente a quien se le ha atribuido el conocimiento y decisión de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos emanados del Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC). A tal efecto, es menester precisar, en primer lugar, la naturaleza jurídica del mencionado Instituto, con el objeto de definir si el mismo se encuentra sujeto al control de la jurisdicción contencioso administrativa. Así, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley del Instituto de Aeronáutica Civil, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.215, de fecha 23 de junio de 2005, reimpresa por error material en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.226 de fecha 12 de julio de 2005, se creó el Instituto de Aeronáutica Civil como ente de seguridad del Estado, de naturaleza técnica, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente del Tesoro Nacional, con autonomía técnica, financiera, organizativa y administrativa, adscrito al Ministerio del Poder Popular para las Obras Públicas y Vivienda. En tal sentido, conforme a la competencia residual establecida en la sentencia Nº 2.271 de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Tecno Servicios Yes’Card, C.A.), en la cual se reguló de manera transitoria, hasta tanto se dicte la Ley que organice la jurisdicción contencioso administrativa, las competencias de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, se estableció lo siguiente: “Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer: (...) 3. De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal”. En atención a la doctrina jurisprudencial que precede, emanada del Órgano Jurisdiccional que constituye la cúspide de la organización de la jurisdicción contencioso administrativo, y visto que se pretende obtener a través del recurso contencioso administrativo la nulidad absoluta de un acto administrativo emanado de un Instituto Autónomo, el cual no se encuentra comprendido dentro de las categorías señaladas en el artículo 5, numerales 30 y 31, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, ni constituye una autoridad estadal o municipal, según lo dispuesto por la misma Sala de ese Alto Tribunal de la República en sentencia N° 1.900, de fecha 27 de octubre de 2004 (caso: Marlon Rodríguez vs Cámara Municipal del Municipio El Hatillo del Estado Miranda), esta Corte resulta COMPETENTE para sustanciar y decidir en primer grado de jurisdicción el presente recurso. Así se decide. III MOTIVACIÓN PARA DECIDIR Determinada la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se advierte que el mismo fue ejercido conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por lo que, si bien correspondería, en principio, remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines de que se pronuncie acerca de su admisibilidad, dicho envío retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre las medida cautelar solicitada, por lo que esta Corte pasa a analizar la admisibilidad del recurso. El artículo 19, aparte 5, de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece lo siguiente: “Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recursos es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada”. En ese sentido, observa este Órgano Jurisdiccional que el acto administrativo impugnado fue notificado a la recurrente en fecha 17 de julio de 2009, por lo que el recurso fue interpuesto en tiempo hábil; asimismo se observa que el presente recurso no está incurso en alguna otra de las causales de inadmisibilidad previstas en la norma transcrita que hagan imposible su tramitación, en consecuencia, se ADMITE el mismo cuanto ha lugar en derecho. Así se decide. Corresponde ahora a esta Corte emitir pronunciamiento en torno a la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, y al efecto se observa lo siguiente: La medida cautelar de suspensión de efectos pretendida por la recurrente ha sido interpuesta con base en lo previsto en el artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia; sin embargo, por ser la medida solicitada la cautelar típica en el contencioso administrativo, prevista en el artículo 21, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, esta Corte debe reconducir el fundamento legal de la medida solicitada en la señalada norma, con base en el principio iura novit curia conforme al cual el Juez es conocedor del derecho y, en virtud de ese conocimiento debe ser aplicada la norma de que se trate al caso concreto en plena correspondencia con los hechos suscitados y alegados por las partes. En efecto, el artículo 21, aparte 21, e la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dispone lo siguiente: “El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.” Este precepto de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia ha sido objeto de interpretación sistemática por parte de la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal, con el fin de fijar pautas para su aplicación uniforme y homogénea por los demás órganos que componen la jurisdicción contencioso administrativa. Así, entre otras, la Sala Político Administrativa en Sentencia N° 2.556, de fecha 5 de mayo de 2005 (caso: Ministerio de la Defensa), expresó: “la medida preventiva de suspensión de efectos procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, es decir, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación, o bien para evitar que el fallo quede ilusorio, y que adicionalmente resulte presumible que la pretensión procesal principal resultará favorable, a todo lo cual debe agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado. Significa entonces, que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama. En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, por su parte, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso” (Énfasis de esta Corte). En primer lugar, de esta sentencia básica del Órgano rector de la jurisdicción contencioso administrativa deriva, en primer término, que la suspensión jurisdiccional de efectos del acto administrativo constituye una modalidad de tutela cautelar, expresión o elemento integrante del contenido del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva (artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), que por su consagración legal y desarrollo uniforme en el contencioso administrativo, es además una medida cautelar típica o nominada en el ámbito específico de esta jurisdicción especializada. En segundo lugar, debido a que su otorgamiento acarrea la suspensión de la eficacia de la actuación administrativa, la medida cautelar señalada implica una excepción a los principios de ejecutividad y ejecutoriedad como consecuencia de la presunción de legalidad del acto administrativo. En tercer lugar, la suspensión de efectos del acto administrativo, como medida cautelar nominada y específica del ámbito contencioso administrativo, se sujetará también a condiciones de procedencia específicas que deberán verificarse concurrentemente, a saber: la apariencia de buen derecho o fumus boni iuris; el periculum in mora o riesgo de un perjuicio irreparable o de difícil reparación, y la ponderación del interés público involucrado. En efecto, por lo que respecta a la apariencia de buen derecho, como ha expuesto doctrina autorizada en la materia, su verificación se basa en la apreciación de que el derecho esgrimido en la pretensión aparece o resulta verosímil, mediante un análisis basado en un -juicio de verosimilitud o de probabilidad, provisional e indiciario a favor del demandante de la medida cautelar- sobre el derecho deducido en el proceso principal (MONTERO AROCA, J. y otros, Derecho Jurisdiccional, 2005, Tomo II, p. 677). En razón de esto, la cognición cautelar puede entenderse entonces como una apreciación preventiva o juicio de probabilidad, sumario e indiciario sobre la pretensión principal del recurrente, correspondiéndole al Juez analizar los elementos cursantes en el expediente, a los fines de indagar sobre la existencia presunta del derecho que se reclama. En el ámbito particular del contencioso administrativo, debido a su naturaleza predominantemente impugnatoria de actos administrativos, cuya supuesta contrariedad al derecho es, justamente, la causa de su impugnación, la apariencia de buen derecho habrá de basarse, como dice doctrina extranjera, en una apariencia o manifiesta ilegalidad del acto impugnado, en una presunción grave y notoria de ilegalidad o fumus mali acti (Cfr. BOQUERA OLIVER, J.M., Insusceptibilidad de la suspensión de la eficacia del acto administrativo, en Revista de Administración Pública, N° 135, Madrid, 1994, p. 66 y ss). Con referencia al segundo de los requisitos indicados, es decir, el periculum in mora ante perjuicios irreparables o de difícil reparación, considera menester este Órgano Jurisdiccional señalar que, como ha expresado la jurisprudencia y la doctrina, su verificación no se limita a una mera hipótesis o suposición, sino a la fundada convicción del temor al perjuicio irreparable o de difícil reparación, a consecuencia de la ejecución del acto cuya nulidad declare la sentencia de fondo. Para la acreditación de este extremo del periculum in mora, si bien puede exigirse que el solicitante cumpla con la carga tanto de alegar como de probar -prueba suficiente- la existencia real y concreta del daño o su inminencia, así como su naturaleza irreparable o de difícil reparación, de otra parte, su comprobación puede verificarse en el ánimo del juez, como resultado de que la alegación del daño se sustenta en un hecho cierto y susceptible de comprobación, es decir, puede surgir no una mera presunción, sino incluso de la certeza de que la suspensión es imprescindible para evitar el daño y de que éste es irreversible o de difícil reparación. Por último, como ha dicho la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en el precedente supra citado, a la constatación de las condiciones de procedencia de la medida de suspensión de efectos indicadas (fumus boni iuris y periculum in mora) habrá de “agregarse la adecuada ponderación del interés público involucrado”. En otras palabras, se han de ponderar los intereses en juego y, en particular, la medida o intensidad en que el interés público requiere la ejecución del acto administrativo, en razón de que la Administración actúa en principio, de acuerdo a su posición constitucional e institucional, en función de la gestión de los intereses generales o colectivos con fundamento en el marco del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia, proclamado como principio fundamental por el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Por ello, independientemente del desenlace del proceso en lo que hace a la relación procesal trabada entre el recurrente y la Administración Pública, la apreciación judicial sobre el otorgamiento de la medida cautelar de suspensión, debe abarcar adicionalmente la evaluación judicial sobre el impacto que la posposición de la ejecución del acto pueda generar en el plano de los intereses generales, o incluso en la esfera de los derechos de terceros, ajenos a la controversia. Conforme a las premisas expuestas, se destaca que en el presente recurso la parte recurrente alegó a los fines de fundamentar la medida cautelar solicitada, que la presunción de buen derecho se deprende “…de las razones serias y atendibles expuestas a lo largo del presente recurso, cuya veracidad basta constatar lo aquí expuesto con el acto recurrido y las actas que cursan en el expediente administrativo sustanciado por el Instituto, así como la gravedad de los vicios alegados (…) La existencia, demostrada en autos mediante su consignación, de un acto sancionatorio previo dictado con base en los mismos hechos, puede ser fácilmente comprobado por esa Corte en sede cautelar…”. Con relación a la alegada violación del principio non bis in ídem debido a la sustanciación simultánea del procedimiento sancionatorio realizado por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), por una parte, y de otra, del procedimiento sancionatorio llevado por el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil (INAC), los cuales decidieron sancionar con multa a la Sociedad Mercantil American Airlines, INC, esta Corte pasa a observar lo siguiente: La representante judicial de la recurrente alegó respecto a la violación denunciada que en el presente caso “…se trata de un mismo y único hecho: la supuesta –y negada- denegación del embarque al vuelo 25/11/2006. Se trata de un mismo y único denunciante: Javier Hernández Ramírez (…) y se trata, finalmente, de la misma empresa investigada y sancionada: AMERICAN. No obstante ello, el INAC resolvió imponer una segunda sanción…” (Destacado y subrayado del original). Ahora bien, esta Corte considera necesario hacer mención al postulado que consagra la garantía constitucional relativa al non bis in ídem, prevista en el numeral 7 del artículo 49 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, como elemento componente del debido proceso, el cual reza que: “El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia: (…) 7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente”. De la norma constitucional citada se desprende que dicho artículo garantiza, en principio, la prohibición del ejercicio repetido de ius puniendi del Estado en los casos que concurran identidad de sujeto, hechos y fundamento. Así el non bis in ídem constituye una expresión latina que significa “no dos veces sobre lo mismo”, y obedece, entre otros, a los principios generales del derecho referidos a la proporcionalidad y adecuación, así como a la inmutabilidad y firmeza de la cosa juzgada. Con relación al nos bin in ídem, esta Corte en sentencia N° 2009-1051 de fecha 18 de noviembre de 2009 (caso: Banco Mercantil, C.A. Banco Universal contra la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN)), expuso lo siguiente: “De modo que el principio non bis in ídem tiene una doble connotación, sustantiva y procesal. La primera radica en la imposibilidad de aplicar dos sanciones sobre una misma persona por una misma infracción, cuando exista identidad de sujeto, hecho y fundamento; la segunda, que un mismo hecho no pueda ser objeto de dos procedimientos distintos o, si se quiere, que se dé apertura a dos procedimientos por el mismo hecho y con igual objeto. Así tenemos, que este principio ha sido definido como ‘el principio general del Derecho que, en base a los principios de cosa juzgada, prohíbe la aplicación de dos o más sanciones o el desarrollo de dos o más procedimientos, sea en uno o más órdenes sancionadores, cuando se dé una identidad de sujetos, hechos y fundamentos y siempre que no exista una relación de supremacía especial de la Administración’ (DEL REY, S., citado por Nieto A. ob. Cit. p. 470), constituyendo este principio uno de los elementos fundamentales del principio general de legalidad a que se sujeta el Derecho Administrativo Sancionador. Tenemos entonces, que la aplicación de este principio en el ámbito estrictamente administrativo supone que las autoridades de un mismo orden, a través de procedimientos distintos, no puedan sancionar repetidamente una misma conducta ilícita por entrañar esta duplicidad de sanciones, como se señaló, una inadmisible reiteración del ejercicio del ius puniendi del Estado (GONZÁLEZ RIVAS, J., La Interpretación de la Constitución por el Tribunal Constitucional, Madrid, Primera Edición, 2005, p. 520); sin embargo, no impide que una misma conducta pueda estar tipificada en diferentes normas que regulen diversas figuras jurídicas. Así, el principio non bis in ídem, prohíbe la doble sanción de un mismo hecho con base en los mismos fundamentos, no obstante, –un mismo hecho– puede dar lugar al quebrantamiento de dos o más instituciones que el ordenamiento jurídico pretende proteger. Ello así, la verificación del non bis in ídem requiere la concurrencia de ciertos requisitos, como son: a) identidad de sujeto; b) un mismo hecho y; c) idéntico fundamento de la sanción impuesta. Respecto al primero, debe entenderse que el sujeto sancionado debe ser la misma persona en dos procesos de la misma índole; con relación al segundo requisito, es decir, la identidad en “el hecho”, ha precisado la doctrina expuesta que su calificación viene dada por la percepción física o natural, esto es, un hecho único responde a un sólo acto de voluntad percibido por el sujeto y los terceros. Pero también, cabe utilizar un segundo criterio, que es el hoy dominante, siendo lo que califica los hechos, como unidad o pluralidad, ya no la naturaleza de la percepción natural del observador y ni siquiera la voluntad del actuante, sino la del legislador. Es la norma, en otras palabras, la que precisará en cada caso si se está en presencia de uno o varios hechos. En lo que respecta a sus efectos sancionadores la norma, tiene poder para reunir varios hechos en una sola acción típica, o bien, descomponer un solo hecho natural en varias acciones típicas, que por tanto, podrán dar lugar a la instauración de procedimientos diversos y, consecuencialmente, a la imposición de sanciones distintas (Ob. Cit. pp 525). Al tratar el tercer requisito, esto es, la identidad de fundamento, se hace referencia al “bien jurídico” o los “intereses protegidos” por el ordenamiento jurídico, en el sentido de que, habrá identidad de fundamento cuando dos sanciones (administrativas o penales) se fundamenten en la protección de un mismo bien jurídico o un mismo interés protegido. (…) Es preciso entender entonces que la manifestación de este principio constitucional tendrá fuerza cuando un sujeto es sometido a una doble sanción (administrativa o penal) por un mismo hecho con la finalidad de proteger un mismo bien jurídico; sin embargo, esto no excluye la posibilidad de que coexistan procedimientos sancionatorios que tengan su origen en la materialización de diversas infracciones tipificadas en distintas disposiciones legales, aún y cuando uno sólo haya sido el acto que las haya originado. No obstante, tal posibilidad sólo tendrá lugar cuando ocurran los siguientes supuestos: (i) que la conducta imputada haya infringido distintos bienes jurídicamente protegidos; (ii) que los procedimientos y las sanciones tengan distintos fundamentos normativos y atiendan a distintas finalidades. En efecto, un mismo sujeto, con una sola conducta, puede quebrantar diversos bienes jurídicos protegidos por distintas normas jurídicas, por lo que mal podría invocarse el principio del non bis in ídem en estos casos, toda vez que ello se traduciría en la vulneración, menoscabo y/o desprotección de uno o más de estos bienes jurídicos tutelados. Por lo tanto, siendo claro que bienes jurídicos, tales la vida, el orden socio económico, el orden público, entre otros tantos, merecen una efectiva protección por parte del Estado, se justifica que diversas normas regulatorias de distintas situaciones contemplen sanciones aplicables a aquellas conductas que pudieren representar un peligro para tales bienes, de allí que la manifestación de una conducta que conduzca a la vulneración de uno o más de estos bienes jurídicos tutelados pueda dar lugar a la imposición de una o más sanciones conforme al ordenamiento jurídico. En conexión a lo anterior, considera esta Corte fundamental hacer mención a un cuarto elemento, como lo es, ‘la relación de supremacía especial’, es decir, aquel sometimiento de un sujeto a una relación más intensa con el Estado, derivada de un titulo concreto, donde se originan especiales derechos y obligaciones, y donde existe la posibilidad de que los derechos constitucionales de éstos puedan ser objeto de limitaciones, que no son de aplicación a los sujetos sometidos a una relación común u ordinaria de sujeción general. Es así, que cuando en la relación de ciudadano y Administración existe una relación de sujeción o supremacía especial, la doctrina especializada en esta materia considera posible la duplicidad de sanciones, siempre y cuando la fundamentación de la misma sea diferente” (Destacado del original). De conformidad con lo expuesto, debe reiterarse que el principio del non bis in ídem, prohíbe la doble sanción de un mismo hecho con base en los mismos fundamentos y para su verificación se requiere que exista identidad de sujeto, identidad en los hechos, e idéntico fundamento de la sanción impuesta. Dicho principio se materializa cuando un sujeto es sometido a una doble sanción por un mismo hecho con la finalidad de proteger un mismo bien jurídico, lo que no excluye la posibilidad de que coexistan procedimientos sancionatorios que tengan su origen en la materialización de diversas infracciones contempladas en distintas disposiciones legales, aún y cuando un sólo acto las haya originado, todo esto tomando en cuenta que cuando en la relación entre el administrado y Administración existe una relación de sujeción o supremacía especial, se debe considerar posible la duplicidad de sanciones, siempre y cuando la fundamentación de las mismas sea diferente. Visto lo anterior, esta Corte considera necesario revisar tanto el acto impugnado, como el acto administrativo de fecha 3 de enero de 2005 dictado por el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy en día Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), cursante a los folios ciento cincuenta y uno (151) al ciento cincuenta y nueve (159) del expediente administrativo y, a tales efectos observa: El Instituto Nacional de Aeronáutica Civil desechó en el acto administrativo impugnado la violación de la garantía del non bis in ídem, por cuanto “…según se observa, el Máximo Tribunal da cabida a la trasgresión del principio non bis in idem, cuando existe identidad de sujetos, de hechos y de fundamento jurídico, de allí que en el presente caso, al no existir identidad de fundamento jurídico no es transgredido dicho principio. Así se declara…”. Asimismo, se desprende de la motivación que sirvió de base para dictar el acto administrativo por el entonces Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy en día Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) que “…la actitud de la empresa AMERICAN AIRLINES DE VENEZUELA, C.A., fue severamente discriminatoria hacia el denunciante JAVIER HERNÁNDEZ RAMÍREZ, quien fue objeto por (sic) distintas acciones humillantes a su persona, además de que la empresa cometió una violación al principio Constitucional establecido en su artículo 21 numerales 1 y 2…”. Ahora bien, una vez analizado el expediente y constatadas las diversas actuaciones cursantes en autos, esta Corte observa que ambos procedimientos culminaron con la emisión de sendos actos administrativos mediantes los cuales se impusieron sanciones a la recurrente dictadas como consecuencia de denegación de embarque injustificado por parte American Airlines al ciudadano Javier Hernández. Así, se desprende del expediente administrativo sancionatorio consignado en autos que, en apariencia, el procedimiento seguido ante el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy en día hoy en día Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), tuvo por objeto determinar la supuesta responsabilidad administrativa de American Airlines, INC., por incurrir en la infracción de los artículos 6, 10 y 92 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, respecto a la prestación adecuada del servicio, al señalar que “…con respecto a la prestación del servicio por parte de AMERICAN AIRLINE DE VENEZUELA, C.A., se evidencia en autos que la empresa, al momento de prestar el servicio se cometió trato discriminatorio, por parte del personal de la empresa, especialmente por el señor ANTONIO DUARTE (Jefe de seguridad)” (folio ciento cincuenta y tres (153) del expediente administrativo). Por su parte, el procedimiento tramitado ante el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil, tuvo por finalidad “…recabar los elementos de convicción necesarios para determinar la veracidad o no de los hechos objeto del presente acto [denegación de embarque de manera injustificada]…”. De lo expuesto, se concluye que los procedimientos sustanciados y decididos ante los señalados entes de la Administración Pública, como consecuencia de los hechos expuestos, están referidos a situaciones jurídicas distintas, como son, por una parte, la no discriminación de los usuarios en la prestación del servicio conforme a las reglas del Derecho de consumo, y de otra parte, la realización de la actividad aeronáutica por parte de los explotadores del servicio de transporte aéreo, regulado por el Derecho Aeronáutico, razón por la cual dichas situaciones jurídicas tuteladas en cada uno de los dos procedimientos son diferentes entre sí; por lo que se presume que no existe una identidad de fundamento. En efecto, para la infracción del principio bajo estudio, si bien es cierto, debe existir el mismo hecho sancionado doblemente, lo cual en el presente caso se materializa, no es menos cierto, que ese mismo hecho produjo resultados independientes, sujetos a la protección de las situaciones jurídicas arriba mencionadas, y reguladas bajo esferas normativas diferentes, lo cual en apariencia corresponde a distintos pero compartidos supuestos de responsabilidad sancionatoria. En tal sentido, esta Corte considera en esta etapa del juicio y sin que ello prejuzgue sobre el fondo del asunto, que en el presente caso no hay indicios de haberse configurado la triple identidad exigida para la aplicación del principio non bis in idem, entendido esto como identidad de sujeto, hecho y fundamento. De modo que, prima facie, observa esta Corte que el hecho de que el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario del Consumidor y del Usuario (INDECU), hoy en día Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), haya sancionado a la sociedad mercantil recurrente conforme a la ley respectiva, ello no excluye la aplicación del control que ejerce el Instituto Nacional de Aeronáutica Civil sobre la prestación del servicio aéreo comercial, pues la autoridad competente tiene el deber de garantizar al usuario dicha prestación del servicio, sin más limitaciones que las establecidas en la Ley que rige la materia, a través de la imposición a las empresas explotadoras del servicio de transporte aéreo de controles adecuados, por lo que no se evidencia en fase cautelar la alegada presunción grave de buen derecho (fumus bonis iuris). Así se decide. Visto lo anterior, resulta inoficioso pronunciarse respecto del periculum in mora, puesto que como lo tiene establecido la jurisprudencia reiterada y pacífica de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, para la procedencia de las medidas cautelares es necesaria la concurrencia de ambos requisitos. En consecuencia, resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar improcedente la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada y, así se decide. En consecuencia, este Órgano Jurisdiccional ordena la remisión del presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que el recurso contencioso administrativo de nulidad continúe su curso de ley. Así se decide. IV DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara: 1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por la Abogada Nailliw Andrade Flores, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la Sociedad Mercantil AMERICAN AIRLINES, INC., contra el acto administrativo sin número y sin fecha, dictado por el INSTITUTO NACIONAL DE AERONÁUTICA CIVIL (INAC), notificado mediante Oficio Nº 79 en fecha 17 de julio de 2009, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Providencia Administrativa PRE-CJU-CPA-238-08. 2. ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. 3. IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada. 4. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de continuar con el procedimiento de Ley. Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil diez (2010). Años 199° de la Independencia y 151° de la Federación. El Juez Presidente, ENRIQUE SÁNCHEZ EL Juez Vicepresidente, EFRÉN NAVARRO Ponente La Juez, MARÍA EUGENIA MATA La Secretaria, MARJORIE CABALLERO EXP. Nº AP42-N-2009-000478 EN/ En Fecha________________________ ) de __________________________________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________. La Secretaria.