TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Número AP42-R-2008-001555

En fecha 8 de octubre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo Oficio N° 1909-08, de fecha 29 de septiembre de 2008, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el ciudadano CELSO EMILIO PIRELA MORALES, titular de la cédula de identidad Número 9.720.126, asistido por el abogado Gabriel Arcangel Puche Urdaneta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 29.098, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.).

Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por la parte querellada en fecha 3 de julio de 2008, contra la sentencia proferida por el referido Juzgado, publicada en fecha 25 de febrero de 2008, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado.

El 14 de octubre de 2008, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y por auto de esa misma fecha, se designó ponente al Juez Emilio Ramos González y se dio inicio la relación de la causa, cuya duración sería de quince (15) días de despacho, los cuales comenzarían a computarse una vez transcurridos los ocho (8) días continuos acordados como término de la distancia, dentro los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaría su apelación.

En fecha 11 de noviembre de 2008, el abogado Gabriel Arcangel Puche Urdaneta, antes identificado, presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.

En fecha 26 de noviembre de 2008, se dejó constancia del inicio del lapso de promoción de pruebas, el cual venció en fecha 2 de diciembre de 2008, sin que ninguna de las partes hiciera uso de tal derecho.

Mediante auto de fecha 16 de diciembre de 2008, se fijó el día 2 de diciembre de 2009, para que tuviese lugar el acto de informes en forma oral, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 2 de diciembre de 2009, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de la incomparecencia de ambas partes, por lo cual se declaró como desierto el mencionado acto.

En fecha 3 de diciembre de 2009, se dijo “Vistos”.

El 4 de diciembre de 2009, se pasó el expediente al Juez ponente.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito de fecha 15 de enero de 2007, el ciudadano Celso Emilio Pirela Morales, asistido por el abogado Gabriel Arcangel Puche Urdaneta, antes identificados, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, con base en los siguientes argumentos de hecho y derecho:

Indicó, que es funcionario público de carrera, al servicio del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S), y que ingresó a la carrera pública el 15 de diciembre de 1992, llegando a ocupar el cargo de Analista de Presupuesto II, en el Centro Médico Sur Veritas de la ciudad de Maracaibo, teniendo catorce (14) años de servicios, hasta el día 16 de octubre de 2006, cuando fue notificado de su destitución.

Agregó, que en el presente caso se ha violentado el principio de presunción de inocencia, por cuanto consta en el expediente administrativo instruido en el caso de marras, en el cual se le imputan las causales de destitución previstas en los numerales 2 y 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que la administración no probó los hechos imputados en su contra, alegando que todos los hechos descritos son sólo presunciones, ya que nunca se realizó una prueba técnica (auditoría) que demostrara que incurrió en dichas faltas

Señaló, que no consta que el supervisor inmediato, es decir, el Director del Centro Médico Sur del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S), le haya dado instrucciones al querellante que no se hayan cumplido.

Además, denunció la presencia del vicio de falso supuesto de derecho en el acto impugnado, pues -según la parte querellante- la administración le aplicó una sanción administrativa en base a hechos que no se subsumen en las causales previstas en el artículo 86 numerales 2 y 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues nunca fue amonestado por la misma causa.

Sostuvo, que la administración violó la actividad probatoria, ya que no logró demostrar los hechos que fueron imputados, pues tomó la decisión de destituirlo sin tener como prueba un documento técnico que determinara responsabilidades de algún tipo para algún funcionario.

Finalmente, solicitó se declarara la nulidad del acto de destitución dictado en su contra, y en consecuencia se ordenara su reincorporación al cargo que desempeñaba con el respectivo pago “(…) de los salarios caídos, beneficios legales y contractuales, aguinaldos, vacaciones y demás beneficios que [le] correspondan desde la ilegal destitución de [su] persona hasta que sea efectivamente reincorporado a [su] cargo y en caso de no proceder el recurso de nulidad se ordene la cancelación de sus prestaciones sociales”. [Corchetes de esta Corte].

II
DEL FALLO APELADO
En fecha 25 de febrero de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto fundamentándose en las siguientes consideraciones:

“1) De la violación del Principio de Presunción de Inocencia:
Alega el querellante que le fue violentado el principio de presunción de inocencia, pues la administración no probó los hechos imputados en su contra, y que los mismos se erigen como puras presunciones, ya que nunca se realizó, una prueba técnica que determinara el incumplimiento reiterado de sus obligaciones y la desobediencia a las ordenes (sic) e instrucciones del supervisor o supervisora.
Al respecto observa el Tribunal, que el principio de presunción de inocencia se encuentra consagrado en nuestra constitución nacional en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, específicamente en su numeral 2, que establece como principio macro que toda persona se presume inocente mientras no se pruebe lo contrario. Dicho principio es aplicado en el procedimiento administrativo en el sentido, de que no se puede sancionar a un funcionario sin la previa determinación de cargos y sin haber desarrollado un procedimiento administrativo acorde con los parámetros constitucionales en el cual exista prueba plena de la falta y su responsabilidad en dicho hecho.
En esos términos se consagra el derecho de presunción de inocencia, cuyo contenido abarca tanto lo relativo a la prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general dirigido al imputado a lo largo del procedimiento. En virtud de ello, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta, y sólo puede entenderse como prueba la practicada durante un procedimiento, bajo la intermediación del órgano decidor (sic) y la observancia del principio del contradictorio. De manera que la violación al aludido derecho se produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una conducta que juzgue o precalifique como ‘culpable’ al investigado, sin que tal conclusión haya sido precedida del debido procedimiento, en el cual se le permita al funcionario la oportunidad de desvirtuar los hechos imputados.

En el caso bajo estudio, se observa que la administración sancionó al recurrente con la sanción más fuerte, como lo es la destitución del cargo de Contabilista II, igualmente se aprecia que dicha decisión fue producto de la sustanciación de un procedimiento administrativo sancionador, en el cual el funcionario investigado tuvo participación, tal y como se desprende de los antecedentes administrativos consignados por el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S).

Consta del expediente administrativo, específicamente del folio 88 y 89 que el funcionario investigado a través de su apoderada judicial, participó en el procedimiento administrativo realizando descargos y promoviendo pruebas, las cuales según se evidencia del propio acto impugnado fueron valorados por la autoridad administrativa, en razón de ello, esta Juzgadora desestima el alegato esgrimido por el actor respecto de que en su caso en particular se violó el principio de presunción de inocencia, al haber quedado demostrado que se desarrolló una actividad probatoria que sirvió de fundamento para la decisión de su destitución. Así se decide.

Alega el recurrente que el acto administrativo impugnado, se encuentra viciado de nulidad por basarse en un falso supuesto de derecho, pues las faltas que le estaban siendo imputadas no se subsumen en las causales previstas en el numerales 2 y 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.

…omissis…

De lo precedente se aprecia claramente, alguno de los supuestos en los cuales se considera que el funcionario público ha incurrido en una causal de destitución, en este sentido, no es necesario, según lo establecido en la Ley in comento, haber sido amonestado por la misma causa, para poder encuadrar la conducta del funcionario en la causal prevista en el numeral 2 eiusdem, por el contrario se distinguen como dos causales totalmente independientes una de la otra; en consecuencia, esta Juzgadora desecha la denuncia realizada por el actor respecto, a que la sanción administrativa aplicada en sus caso no se subsume al supuesto establecido en el indicado numeral 2, pues la amonestación reiterada no es determinante para incurrir en el incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo o funciones encomendadas. Así se establece.

Con respecto a lo alegado por el recurrente relacionado con la causal prevista en el artículo 86 numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, considera esta Juzgadora que la falta imputada al recurrente fue plenamente demostrada, pues corre inserto en los antecedentes administrativos del recurrente Acta Nº 0067 del 15 de agosto de 2007, suscrita por su persona, por el ciudadano ALY MOLINA en su condición Contabilista I, por la ciudadana DORAIDA GUTIÉRREZ en su condición de Sub-Directora Administrativa, por la ciudadana LUZ MARINA GONZÁLEZ en su condición de Contador III, y por dos testigos las ciudadanas LUZMILA HERNÁNDEZ y ERIKA MEDINA, de las cuales se desprende las irregularidades administrativas presentadas en el Centro Médico Sur, en relación a los montos de reintegro del año 2004, pues los montos del analista de presupuesto son diferentes a las del contador.

Asimismo, corre inserto en actas procesales, específicamente en la pieza de antecedentes administrativos las Normas para la Desconcentración Presupuestaria y el Manual de Normas y Procedimientos, así como diferentes circulares emanadas de la Dirección General de Administración y Finanzas, en las cuales se determinan los pasos y procedimientos que deben seguir los funcionarios responsables del manejo de fondos de las diferentes unidades operativas que conforman la estructura financiera del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S)., instrucciones estas que el funcionario investigado no cumplió en su oportunidad incurriendo, en la causal imputada por la administración y que se encuentra contemplada en el artículo 86 numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide

Una vez establecido lo anterior, y por cuanto ésta Juzgadora realizó un examen minucioso y detallado de todas y cada una de la actas que conforman el presente expediente, no encontrando en alguna de ellas, elementos de fuerza que hagan fe de las violaciones denunciadas por el querellante en su recurso, es criterio de quien suscribe que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial no debe prosperar en derecho. Así se decide.”.

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 11 de noviembre de 2008, el abogado Gabriel Arcangel Puche Urdaneta, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, consignó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta, basándose en las siguientes consideraciones:

Alegó, que “La sentencia apelada viola los artículos 12 y 15 del Código de Procedimiento (sic) en concordancia con el artículo 243 ejusdem en virtud que el Juez debe decidir de acuerdo a lo alegado por las partes y a las pruebas que consten en autos”.

Además indicó, que “(…) no existe en el expediente disciplinario ni en este expediente UNA PRUEBA DE AUDITORIA por los órganos internos o contralores competentes mediante (sic) se demuestre que [su] representado Celso Pirela NO HAYA observado o desacatado las órdenes emanadas de la Dirección General de Administración y Servicios del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales”. [Corchetes de esta Corte] (Mayúsculas del original).

Señaló también, que “(…) en todo caso a los fines de cualquier corrección se le debió llamar la atención o amonestado por escrito con anterioridad a la destitución a los fines de probar el incumplimiento reiterado, pero nada de eso existe porque de una sola evaluación se determinó las supuestas reiteradas faltas (…)”.

Aunado a lo anterior, alegó que “(…) las supuestas faltas atribuidas a [su] representado que sólo son errores administrativos que pueden ser corregidos según las normativas contables no generaron ningún perjuicio en contra de la administración pública, con lo cual no podía sancionársele con la más grave que es la destitución porque con ello se estaría violando el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece el principio de proporcionalidad de la sanción (…)”. [Corchetes de esta Corte].

Finalmente denunció “(…) el vicio de falso supuesto, porque dió (sic) por probado los hechos imputados a [su] representado cuando no existe una auditoría contable en el expediente elaborado por los órganos administrativos (…) que hayan determinado la responsabilidad administrativa de [su] representado” [Corchetes de esta Corte].

IV
DE LA COMPETENCIA

Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco (5) días de despacho computados a partir de la fecha de consignación por escrito del texto de la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo -en tanto Alzada natural de los referidos Juzgados Superiores-. Así pues, dado que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 37.866 del 24 de enero de 2004, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo detenta las mismas competencias que corresponden a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, es por lo que este Órgano Jurisdiccional resulta competente para conocer del presente recurso de apelación, y así se declara.

VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Alzada conocer del recurso de apelación interpuesto por el abogado Gabriel Arcangel Puche Urdaneta, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental en fecha 25 de febrero de 2008, mediante la cual declaró sin lugar la querella funcionarial incoada por el ciudadano Celso Emilio Pirela Morales contra el Instituto Venezolano de Seguros Sociales (I.V.S.S).

Observa quien decide, que la parte querellante en la oportunidad de fundamentar la apelación interpuesta, señaló, en primer lugar, la presencia del vicio de incongruencia negativa al señalar que “La sentencia apelada viola los artículos 12 y 15 del Código de Procedimiento (sic) en concordancia con el artículo 243 ejusdem en virtud que el Juez debe decidir de acuerdo a lo alegado por las partes y a las pruebas que consten en autos”. [Corchetes de esta Corte].

Indicó, en segundo lugar, que se violentó el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa, consagrado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto “(…) las supuestas faltas atribuidas a [su] representado que sólo son errores administrativos que pueden ser corregidos según las normativas contables no generaron ningún perjuicio en contra de la administración pública, con lo cual no podía sancionársele con la más grave que es la destitución (…)” [Corchetes de esta Corte].

Por último, la parte apelante denunció la existencia del vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto -a su parecer- no existe una prueba de auditoría realizada por los órganos internos del instituto querellado, donde se determine la responsabilidad del querellante.

Señalados como han sido los vicios denunciados, esta Corte pasa a revisar en segundo grado de jurisdicción el fallo proferido por el iudex a quo, con el objeto de verificar la presencia de los mencionados vicios y a tal efecto realiza las siguientes consideraciones:

Del vicio de incongruencia negativa:

Tal como se indicó, se observa que la parte querellante en su escrito de fundamentación a la apelación, expresó en primer lugar, que “La sentencia apelada viola los artículos 12 y 15 del Código de Procedimiento (sic) en concordancia con el artículo 243 ejusdem en virtud que el Juez debe decidir de acuerdo a lo alegado por las partes y a las pruebas que consten en autos (…)”.

De lo arriba expuesto, se observa que si bien es cierto la parte querellante describió de manera muy somera el vicio que -a su decir- se evidencia en el fallo apelado, esta Corte mediante el minucioso estudio de las actas que conforman el expediente, pudo concluir que la intención del querellante fue denunciar la presencia del vicio de incongruencia, por lo cual este Órgano Jurisdiccional realiza las siguientes precisiones:

Así las cosas, alegado como ha sido en los enunciados términos el vicio de incongruencia, debe precisarse que el mismo consiste en la alteración o modificación, por el Juez que conozca del asunto, del problema judicial debatido, ya sea porque no resuelva sólo sobre lo alegado, o bien porque no decida sobre todo lo alegado, diferenciándose así lo que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha entendido como incongruencia positiva y negativa. Este defecto incide en uno de los requisitos de fondo que debe cumplir toda sentencia cual es la adecuación, correlación y armonía entre las peticiones de tutela de las partes intervinientes y lo decidido en el fallo, atendiendo siempre al principio de exhaustividad, conforme al cual la decisión debe recaer sobre todas las pretensiones de las partes.

El principio de congruencia, en el derecho venezolano, está vinculado con el conflicto debatido entre las partes del cual surgen dos reglas: a) decidir sólo sobre lo alegado y b) decidir sobre todo lo alegado, pues el juez está en la obligación de decidir conforme a lo alegado y probado en autos, obligación que establece el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil. Así, la doctrina ha establecido, que el vicio de incongruencia se manifiesta de dos formas: la primera cuando el Juez emite su decisión más allá de los límites de la litis planteada sometida a su estimación, conocida como incongruencia positiva; y, la segunda, se presenta al omitir el Juez el debido pronunciamiento sobre uno alegatos expuestos entendida como incongruencia negativa. Esta última consideración conduce a establecer la obligación que tiene el Juez de decidir sobre todos y cada uno de los alegatos formulados por las partes.

En este sentido, el vicio de incongruencia negativa previsto en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, contiene implícito el principio de exhaustividad del fallo, el cual le impone al Juez la obligación de emitir una decisión de manera positiva y precisa, sin sobreentendidos, sin dejar cuestiones pendientes, sin incertidumbre ni ambigüedades congruentes con las pretensiones y defensas opuestas. Sobre el vicio de incongruencia negativa señaló la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia número 01342 de fecha 31 de julio de 2007, lo siguiente:

“...En cuanto a la congruencia, dispone el segundo precepto del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe dictarse con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Luego, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial...” (Destacado de la Sala).

En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa (artículo 243 ordinal 5º del Código de Procedimiento Civil), sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, es decir al thema decidendum. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber qué fue lo decidido.

Asimismo, se observa que el origen normativo del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente: “Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia”.

Ello así, en vista de la denuncia planteada por la parte apelante, corresponde a esta Alzada verificar si el iudex a quo incurrió en el vicio analizado, y al respecto observa:

Aprecia quien decide, que la parte querellante en su escrito recursivo denunció la violación al derecho a la presunción de inocencia, por cuanto -a su decir- la Administración no probó los hechos imputados en contra del ciudadano Celso Emilio Pirela Morales.

Aunado a lo anterior, denunció también la existencia del vicio de falso supuesto de hecho, ya que según su parecer, los hechos bajo los cuales la Administración fundamentó la medida de destitución aplicada, no se subsumen en las causales de destitución previstas en los numerales 2 y 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referidas al incumplimiento reiterado de las funciones inherentes al cargo y a la desobediencia de las órdenes emitidas por los superiores, respectivamente.

Ahora bien, del estudio minucioso de la decisión proferida por el Juez de Instancia, esta Alzada constató que en dicha decisión, se fijó el contradictorio entre el Instituto Venezolano de Seguros Sociales (I.V.S.S.) y el ciudadano Celso Emilio Pirela Morales, al detallarse los alegatos de las partes y al emitir pronunciamiento relativo al argumento referente tanto a la denuncia de violación del derecho a la presunción de inocencia, como también hizo pronunciamiento en lo referente al vicio de falso supuesto invocado, cubriendo de esta manera, todos los alegatos planteados por la parte recurrente.
Por lo que, en conclusión de lo arriba expuesto, y en virtud de que el iudex a quo realizó pronunciamiento expreso sobre todos los argumentos propuestos por la parte querellante, esta Corte puede determinar que el Juzgador de Instancia no incurrió en el vicio de incongruencia negativa, por lo cual debe forzosamente desechar el presente alegato. Así se decide.

Del Vicio de Falso Supuesto

Declarado lo anterior, procede esta Corte a examinar lo alegado por la parte apelante, por cuanto en su escrito de fundamentación a la apelación, indicó que la Administración incurrió en “(…) el vicio de falso supuesto, porque dió (sic) por probado los hechos imputados a [su] representado cuando no existe una auditoría contable en el expediente elaborado por los órganos administrativos (…) que hayan determinado la responsabilidad administrativa de [su] representado” [Corchetes de esta Corte].

Con relación al vicio alegado, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia Número 00211, (caso: Héctor Jerónimo Valecillos Toro, contra la Contraloría General de la República), de fecha 8 de febrero de 2006 señaló que: “(…) es criterio reiterado (…) que el falso supuesto de hecho se manifiesta cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión, en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los objeto de decisión (…)”.

Por otra parte, la doctrina ha brindado diversas definiciones acerca del falso supuesto, aplicables todas al concepto de suposición falsa. Caracterizándose tal error como el establecimiento de un hecho mediante una prueba inexistente, falsa o inexacta; como la afirmación de un hecho falso, sin prueba que lo sustente; o la afirmación en la sentencia de un hecho concreto, sin base en prueba que sustente la afirmación en la sentencia de un hecho concreto, falso o inexistente, existiendo entre todas estas definiciones, una nota común, cual es, que se trataría de la afirmación o establecimiento de un hecho falso, por ello la doctrina ha pautado entre los requisitos de la denuncia de suposición falsa, que se señale el hecho concreto a que ella se refiere.

Ahora bien, en el caso de autos, la parte accionante denuncia que la Administración incurrió en falso supuesto al sancionar al querellante con la destitución de su cargo, por cuanto no fundamentó tal decisión en una auditoría que demostrara su responsabilidad administrativa.

Ante esto, aprecia esta Corte que el tribunal a quo en la sentencia recurrida se pronunció al respecto del vicio alegado, estableciendo lo siguiente:
Con respecto a lo alegado por el recurrente relacionado con la causal prevista en el artículo 86 numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, considera esta Juzgadora que la falta imputada al recurrente fue plenamente demostrada, pues corre inserto en los antecedentes administrativos del recurrente Acta Nº 0067 del 15 de agosto de 2007, suscrita por su persona, por el ciudadano ALY MOLINA en su condición Contabilista I, por la ciudadana DORAIDA GUTIÉRREZ en su condición de Sub-Directora Administrativa, por la ciudadana LUZ MARINA GONZÁLEZ en su condición de Contador III, y por dos testigos las ciudadanas LUZMILA HERNÁNDEZ y ERIKA MEDINA, de las cuales se desprende las irregularidades administrativas presentadas en el Centro Médico Sur, en relación a los montos de reintegro del año 2004, pues los montos del analista de presupuesto son diferentes a las del contador.
Asimismo, corre inserto en actas procesales, específicamente en la pieza de antecedentes administrativos las Normas para la Desconcentración Presupuestaria y el Manual de Normas y Procedimientos, así como diferentes circulares emanadas de la Dirección General de Administración y Finanzas, en las cuales se determinan los pasos y procedimientos que deben seguir los funcionarios responsables del manejo de fondos de las diferentes unidades operativas que conforman la estructura financiera del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S)., instrucciones estas que el funcionario investigado no cumplió en su oportunidad incurriendo, en la causal imputada por la administración y que se encuentra contemplada en el artículo 86 numeral 4 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide

Con lo anteriormente planteado, debe esta Corte verificar si en efecto la sanción de destitución aplicada al hoy querellante, fue llevada a cabo dentro de los extremos legales, para lo cual realiza las siguientes consideraciones:

Esta Alzada observa que la Resolución administrativa signada bajo la nomenclatura DGRHAP- Nº1609, de fecha 11 de julio de 2006, que riela a los folios doce (12) al catorce (14) del expediente administrativo, fue dictada en los siguientes términos

“En nuestro carácter de Miembros de la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S), designación hecha a través del Decreto Presidencial número 2793 publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37847 de fecha 29 de Diciembre de 2003, y en uso de las facultades y atribuciones que nos confiere el Artículo 131 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, del Artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, una vez comprobados los hechos de acuerdo al procedimiento disciplinario formal y legalmente iniciado y terminado en su contra, los cuales se subsumen en las causales de destitución establecidas en los numerales dos (2) y cuatro (4) del Artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, los cuales expresan: Numeral 2: ‘El incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo o funciones encomendadas’; Numeral 4: ‘La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria público, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal’.
En lo concerniente al Numeral 2, se constató en todo el desarrollo del procedimiento disciplinario que, [el querellante] no observó y acató las órdenes emanadas de la Dirección General de Administración y Servicios de este Instituto, referidas a los procedimientos y controles que rigurosamente deberían regir para la rendición de cuenta de los dozavos, incumpliendo igualmente las instrucciones emitidas por la Dirección General de Planificación, Programación y Presupuesto referidas al procedimiento que rigurosamente hay que cumplir para los traspasos de recursos financieros entre partidas y sub partidas presupuestarias, asimismo a los diversos Memorandos S/N, de fecha 27 de enero del 2005 y Comunicación signada con las siglas 0071-AD, de fecha 28 de Septiembre del 2005, emanados, los tres primeros Memorandos y la citada Comunicación, de la Lic. DORAIDA GUTIERREZ, en su carácter de Sub-Director Administrativo del Centro Médico Sur de Maracaibo y, el último, emitido por la ciudadana LUZ MARINA GONZALEZ, Contabilista III del prenombrado Centro de Salud; en tal sentido, se denota que actuó con inobservancia a la normativa establecida, ya que le fueron oportunamente notificadas a través de los documentos que a tal efecto se generaron, conformados estos por circulares distinguidas con los números: 001-2001, 26, 001600, 007 y 176, de fechas: 03 de Enero del 2000, 16 de Junio del 2000, 19 de Diciembre del 2000, 13 de Febrero del 2003 y 12 de Agosto del 2005, respectivamente, instructivos que fueron elaborados con la intención de preservar el uso correcto de los recursos monetarios que desde la ciudad de Caracas, Distrito Capital, se colocan a disposición de cada Centro Asistencial para que sean correctamente administrados por ellos, constituyéndose la aludida documentación en un instrumento más para que el Sistema Nacional de Control Fiscal, según las previsiones establecidas en el Parágrafo Único del Artículo 24 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, el cual señala: ‘Constituyen instrumentos del Sistema Nacional de Control Fiscal las políticas, leyes, reglamentos, normas, procedimientos e instructivos, adoptados para salvaguardar los recursos de los entes sujetos a esta Ley; verificar la exactitud y veracidad de su información financiera y administrativa; promover la eficiencia, economía y calidad de sus operaciones, y lograr el cumplimiento de su misión, objetivos y metas, así como los recursos económicos, humanos y materiales destinados al ejercicio de control’, actos que igualmente transgredieron las regulaciones contenidas en los Artículos: 51 y 52 de la mencionada Ley Orgánica, normas que establecen: Artículo 51: ‘Quienes administren manejen o custodien recursos de los entes y organismos señalados en el artículo 9, numerales 1 al 11 de esta Ley, estarán obligados a formar y rendir cuenta de las operaciones y resultados de su gestión, en la forma, oportunidad y ante el órgano de control fiscal que determine la Contraloría General de la República, mediante Resolución que se publicará en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.
Tienen igual obligación quienes administren o custodien, por cuenta y orden de los referidos entes y organismos, recursos pertenecientes a terceros. La rendición de cuentas implica la obligación de demostrar formal y materialmente la correcta administración, manejo o custodia de los recursos’. Artículo 52: ‘Quienes administren, manejen o custodien recursos de cualquier tipo afectados al cumplimiento de finalidades de interés público provenientes de los entes y organismos señalados en el artículo 9, numerales 1 al 11 de esta Ley, en la forma de transferencia, subsidios, aportes, contribuciones o alguna otra modalidad similar, están obligados a establecer un sistema de control interno y a rendir cuenta de las operaciones y resultados de su gestión de acuerdo con lo que establezca la Resolución indicada en el artículo anterior. Los administradores que incurran en irregularidades en el manejo de estos fondos serán sometidos a las acciones resarcitorias y sanciones previstas en esta Ley’. los cuales se conforman y evidencian indubitablemente por medio de los documentos que se mencionan a continuación, generados cuando usted cumplía funciones como ANALISTA DE PRESUPUESTO II, en el “Centro Médico Sur”, Nosocomio ubicado en la Ciudad de Maracaibo, Estado Zulia.
1. En el Asiento Diario (forma 17-30) se evidencia que, carece de fecha de elaboración y número de página, tal como se observa en la copia que corre inserta en el respectivo expediente disciplinario al folio 17.-

2. En el Asiento Diario (forma 17-30) se evidencia que, carece de fecha de elaboración, número de página y ausencia de sello húmedo, tal como se observa en la copia que corre inserta en el respectivo expediente disciplinario al folio 18.-

3. En el Asiento Diario (forma 17-30) se evidencia que, carece de fecha de elaboración, número de página y no se identifica el funcionario que elaboró el aludido instrumento, tal como se observa en la copia que corre inserta en el respectivo expediente disciplinario al folio 20.-

4. En documento denominado “Exposición de Motivo”, de fecha 15 de Septiembre del año 2005, en el cual se admite el error incurrido el día 4 de Agosto del año 2005, al cancelar 1as facturas distinguidas con los números 0134 y 0124, por las cantidades de Bs. 1.564.027,10 y Bs. 4.149.130,57 respectivamente, por las partidas presupuestarias asistenciales no correspondientes, tal como se observa en la copia que corre inserta en el respectivo expediente disciplinario al folio 23.-

5. En documento denominado “Exposición de Motivo”, en el cual se admite el error incurrido el día 23 de Diciembre del año 2004, al transferir a la cuenta corriente número 463-0001396-1, la suma de Bs. 9.505.037,50, por concepto de remesa especial, cuando lo pertinente era la cantidad de Bs. 1.136.200,00; admitiéndose nuevamente el error en que se incurrió el día 4 de Agosto del año 2005, el cual fue reseñado en el particular anterior, tal como se observa en la copia que corre inserta en el respectivo expediente disciplinario al folio 27.-

El hecho en cuestión se configura, ya que dentro de sus actividades era menester, el controlar el presupuesto con base a los fondos asignados siguiendo las normas establecidas en el presupuesto programa, es decir, que todos los gastos debieron ser imputados a las partidas presupuestarias correspondientes y ejercer el control presupuestario mediante verificación de disponibilidades para la adquisición de los bienes o servicios solicitados, asimismo debió recabar información relativa a las solicitudes y modificaciones presupuestarias, estudiándolas y presentando las recomendaciones que juzgare convenientes.

En lo atinente al Numeral 4, también se comprobó en todo el desarrollo del procedimiento disciplinario que, usted tampoco observó y acató las órdenes y sugerencias emanadas de la Sub-Dirección de Administración del ‘Centro Médico Sur’, las cuales fueron plasmadas en diversos Memorandos S/N, de fecha 27 de Enero de 2005, y Memorándum de Remisión S/N, de fecha 27 de Enero de 2005, emitido por la Ciudadana LUZ MARINA GONZALEZ, Contabilista III; en donde desestima lo alegado por usted en su comunicación S/N, de fecha 31 de Enero de 2005, en el punto 1.1, (…) empero del aludido Memorándum, se desprende ‘que las órdenes de compra y recibo de pago de los meses de Octubre y Noviembre solamente trajeron la original teniendo que sacarles copias ya que primero pasan por presupuesto y caja y - cuando llegan a contabilidad solo llega una original’, evidenciándose una colisión entre las funciones que deben ser desempeñadas por cada unidad, existiendo discordancia entre las precitadas comunicaciones, contraviniendo lo estipulado en la ya identificada Circular 007, en el particular número 4; omitiendo el deber de vigilar, conservar y salvaguardar los recursos financieros de la Institución, que no es otra cosa que fondos públicos, sin tomar los correctivos correspondientes a la situación lesionada por su conducta; en tal sentido, se denote que actuó con un flagrante desacato a la normativa establecida y que fue apercibido por sus supervisores en varias oportunidades, pretendiendo justificar su conducta a través de la señalada comunicación.-

Por todas las razones de hecho y de derecho que anteceden, este cuerpo colegiado resuelve Destituirlo del cargo de Analista de Presupuesto II, identificado con el número 92-00107, Código de Origen 60207543, adscrito al “Centro Médico Sur”, Nosocomio ubicado en la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia, perteneciente al presupuesto del personal administrativo”. (Resaltado del original) [Corchetes de esta Corte].

Tal como se desprende del acto administrativo transcrito ut supra, se ordenó la destitución del querellante por cuanto los resultados de la averiguación administrativa, arrojaron que se encontraba incurso en las causales de destitución contenidas en los numerales 2 y 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referidas al incumplimiento de las funciones inherentes al cargo y a la desobediencia de órdenes instruidas respectivamente por lo cual pasa esta Corte a realizar las siguientes precisiones:

Para explanar el punto a dilucidar, considera pertinente para esta Alzada traer a colación las causales de destitución objeto de estudio las cuales son las siguientes:
“Artículo 86. Serán causales de destitución:
…omissis…
2. El incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo o funciones encomendadas.
…omissis…
4. La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria público, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal”

Ahora bien, en cuanto a la causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo citado, debemos referirnos a la desobediencia como el incumplimiento al principio de jerarquía que impera en toda estructura organizativa de toda Administración Pública, a su vez todas las organizaciones administrativas se entienden como órganos supeditados a otro de mayor jerarquía de conformidad con el principio de legalidad, a fin de encausar a todos los funcionarios adscritos en un Ente administrativo con un mismo fin.

En este sentido, es menester señalar lo establecido por esta Corte mediante sentencia Nº 2009-582 de fecha 13 de abril de 2009, caso: María Emilia Salazar contra el Ministerio del Trabajo (hoy Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y la Seguridad Social), referente a la causal de destitución contenida en el numeral 4 de la aludida disposición legal la cual prevé “…la desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria público…”, en la cual se sostuvo lo siguiente:
“De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, en su vigésima segunda edición, publicada en el año 2004, y el Diccionario Manual de la Lengua Española Vox del año 2007. Larousse Editorial, S.L., señalan con relación a la ‘La desobediencia’, que:
‘Desobediencia.
1. f. Acción y efecto de desobedecer.
~.Civil.
1. f. Resistencia pacífica a las exigencias o mandatos del poder establecido’.
Desobediencia.
Es el término general. Indisciplina alude a la falta de obediencia con respecto a unas normas establecidas, particularmente en el cumplimiento de un trabajo. Rebeldía, sublevación e insumisión designan una acción de levantamiento en contra de la jerarquía establecida’. (Negritas y subrayado del original).
…Omissis…

En ese mismo contexto, con relación a la desobediencia la cual está consagrada en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es importante destacar que esta Corte en la sentencia Nº 2006-1338 de fecha 16 de mayo de 2006 (caso: Janeth Teresita Villasmil Osorio contra la República Bolivariana de Venezuela) señaló lo siguiente:
‘(…) incumplimiento del deber de obediencia exigido a los funcionarios, consiste en el desacato a una orden o una instrucción y, para que tal actuación sea causal de la sanción de destitución, la orden en cuestión ha de ser clara, concreta y, de tal entidad e importancia que resquebraje el deber de obediencia o altere el elemento jerarquía; de lo contrario podría significar una falta de respeto o una falta de consideración, pero no insubordinación’. (Negrillas de esta Corte)
Ello así, esta Corte advierte que la obediencia del funcionario público es un deber estrictamente formal, pues se obedece cumpliendo las funciones del cargo siguiendo las instrucciones del superior, pues de no ser así constituiría el no cumplimiento al principio de jerarquía en la organización administrativa.
En efecto, esta Corte observa que la jerarquía dentro de la organización administrativa, tiene carácter elemental, por cuanto, no se entiende una organización sin un punto de referencia, sin un órgano que tenga categoría o superioridad con respecto a los demás.
Por ello, debe señalarse que la jerarquía basa su actuación de superioridad por cuanto posee la potestad de establecer a priori, la línea de conducta que el inferior debe mantener. Es decir el superior tiene la autoridad para determinarle al inferior como debe realizarse alguna actividad, a tal efecto el no cumplir con una orden superior implica romper con el principio de jerarquía, se traduce en una actitud renuente, pasiva o remisa a lo ordenado.”

Conforme los criterios expuestos, se desprende que los funcionarios públicos tienen el deber de cumplir a cabalidad con las órdenes, instrucciones o directrices emanadas de sus superiores jerárquicos referidas a las tareas encomendadas, las cuales han de ser expresadas de manera clara y concreta, y de tal importancia que su incumplimiento altere el deber de obediencia o del elemento de jerarquía dentro de la organización administrativa.

Así mismo, resulta pertinente señalar que el artículo 28 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Número 5.890 de fecha 31 de julio de 2008, el cual establece lo siguiente:

“Principio de jerarquía
Artículo 28. Los órganos y entes de la Administración Pública estarán internamente ordenados de manera jerárquica y relacionados de conformidad con la distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los órganos de inferior jerarquía estarán sometidos a la dirección, supervisión, evaluación y control de los órganos superiores de la Administración Pública con competencia en la materia respectiva.

El incumplimiento por parte de un órgano inferior de las órdenes e instrucciones de su superior jerárquico inmediato obliga a la intervención de éste y acarrea la responsabilidad de las funcionarias o funcionarios a quienes sea imputable dicho incumplimiento, salvo lo dispuesto en el artículo 8 del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley”. (Resaltado de esta Corte).

De lo anterior se evidencia, que la referida Ley señala que existe entre los Órganos de la administración pública una ordenación jerárquica, por lo que los cargos inferiores estarán sometidos a la dirección, supervisión y control de los cargos superiores, con competencia en la materia respectiva; En este sentido, la jerarquía implica una relación de supremacía frente a otra de subordinación. El superior tiene la potestad de determinar los criterios y lineamientos a ser valorados y realizados por el inferior, y este, está en la obligación salvo expresa disposición normativa, de cumplir lo ordenado. A tal efecto, el no cumplir la orden superior implica romper el principio de jerarquía. (Vid. Régimen jurídico de la Función Pública en Venezuela, Fundación de Estudio de Derecho Administrativo pág. 91).

Ello así, debe entenderse a la subordinación como la obligación que todo funcionario público tiene de cumplir las órdenes e instrucciones de sus superiores, como consecuencia de una vinculación directa del deber de la obediencia, que se fundamenta en la necesidad de mantener la estructura orgánica dentro de la Administración Pública, pues sin la debida obediencia no puede materializarse el principio de jerarquía.

Ello así, se establece en el artículo 33 de la Ley del Estatuto de la Función pública el cual establece en su numeral 2 lo siguiente:

“Articulo 33: Además de los deberes que impongan las leyes y los reglamentos, los funcionarios o funcionarias públicos estarán obligados a:
(…omissis…)
2. Aceptar las órdenes e instrucciones emanadas de los superiores jerárquicos (…)”.

Del anterior artículo, se desprende que en efecto todo funcionario público de carrera o de libre nombramiento y remoción, está obligado por Ley a acatar y en consecuencia ejecutar con eficiencia y eficacia las órdenes que los superiores impartan desde cualquier nivel de superioridad, ello en acatamiento del principio de jerarquía propio de toda organización administrativa, siempre que esa orden no sea ilegal ni inconstitucional.

Ahora bien, para la determinación de la falta de obediencia debe existir una orden clara dirigida por un superior a un subalterno en el ejercicio de sus funciones legalmente establecidas, que no sea ilegal o abusiva y la abierta actitud negativa del inferior a su cumplimiento con desconocimiento y desacato de la autoridad ejercida por el superior.

Pasando analizar, los elementos de la falta de obediencia debida a superiores y autoridades, debemos señalar, en primer lugar, que la obediencia es debida cuando la orden dada por el superior es conforme a derecho y se encuentra dentro de las atribuciones que la Ley reconoce al funcionario y no ser abusiva. Fuera de los supuestos de órdenes manifiestamente ilegales, al determinar si la orden excede o no del contenido propio del puesto de trabajo del funcionario; por lo que el término “legalidad” no debe tomarse en el sentido formal de norma con rango de Ley, sino con sentido amplio incluyendo a las normas reglamentarias, máxime cuando se trata de cuestiones que por su naturaleza la ley no contempla expresamente, mientras que si se prevé en los reglamentos.

Ahora bien, circunscribiéndonos al caso de marras, observa esta Corte que la parte querellante denunció que el mencionado acto administrativo de destitución está viciado de falso supuesto, por cuanto –a su decir- la Administración dio por probado los hechos imputados a su representado sin que existiera una auditoría contable que determinara la responsabilidad administrativa del ciudadano Celso Emilio Pirela Morales con respecto a los cargos llevados en su contra.

En virtud de lo anterior, en aras de determinar si en efecto el acto administrativo de destitución se encuentra viciado de falso supuesto, pasa esta Corte a realizar las siguientes consideraciones:

Aprecia esta Corte que cursa al folio dieciséis (16) del expediente administrativo, circular de fecha 19 de diciembre de 2000, signada con el Nº 001600, de la Dirección General de Planificación, Programación y Presupuesto, dirigida a los Directores de Hospitales, Centros Ambulatorios, Guarderías, Medicina del Trabajo y Oficinas Administrativas donde se indicó que “(…) a partir de la presente fecha, queda prohibido terminantemente realizar traspasos presupuestarios que excedan del 10% del monto asignado en las Sub partidas Presupuestarias de su PRESUPUESTO OPERATIVO, en virtud de que los traspasos de CRÉDITOS PRESUPUESTARIOS, entre partidas cedentes y receptoras de un mismo Programa o distintos Programas, deberán ser aprobados por la Junta Directiva del I.V.S.S., previa presentación por parte de la Dirección General de adscripción”. (Negrillas de esta Corte).

Dentro de ese marco, observa esta Corte que corre inserto en el expediente administrativo, el Manual de Normas y Procedimientos de las Modificaciones Presupuestarias del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), donde se observa a los folios cuarenta y siete (47) y cuarenta y ocho (48), la normativa aplicable a las modificaciones presupuestarias del organismo querellado, de donde se desprende que:
“9.3 Las modificaciones presupuestarias solicitadas por las Unidades Desconcentradas del IVSS están referidas a los Traspasos de créditos presupuestarios entre partidas de un mismo proyecto y entre sub-partidas de una misma partida, sujetas al siguiente límite porcentual y nivel de aprobación:

Limite porcentual (%) del traspaso Nivel de aprobación
Superior al 10% de la partida cedente Junta Directiva del IVSS
Hasta el 10% de la partida cedente y entre sub-partidas de una misma partida Dirección General de Planificación Programación y Presupuesto

Ello así, de la lectura del cuadro precedente, se aprecia que en el Manual de Normas y Procedimientos de las Modificaciones Presupuestarias del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), existe una regulación normativa que busca controlar los traspasos de créditos entre partidas y sub partidas, siendo estrictamente necesario para la realización de los mencionados traspasos, la aprobación por el órgano superior correspondiente, el cual será determinado dependiendo de la cantidad porcentual de dinero que se pretenda traspasar.

Aunado a lo anterior, se observa que corre inserto al folio 27 del expediente administrativo, circular de fecha 16 de junio de 2000, suscrita por el ciudadano Fernando Esquerre, en su condición de Director General de Salud, mediante la cual indicó las normas a seguir en cuanto a los traspasos internos entre sub-partidas emanadas de la Dirección General de Planificación, Programación y Presupuesto, las cuales fueron las siguientes:
“1.- Se puede efectuar traspasos presupuestarios entre sub-partidas siempre que en los mismos concurran la anuencia del ciudadano Director, Administrador y el Jefe del Servicio involucrado.
…Omissis…
5.- Los traspasos que (sic) efectúen en los Hospitales o Centros Ambulatorios deberán reportarla (sic) en el Estado de Ejecución de Gasto que remite a la Dirección General de Planificación Programación y Presupuesto”. (Resaltados de esta Corte).

Ahora bien, con el objeto de un mejor entendimiento de la materia objeto de estudio, considera esta Corte acertado definir con precisión lo que fue llamado “traspaso presupuestario” y a tal efecto, observa que la Oficina Nacional de Presupuesto (ONAPRE), órgano rector del sistema presupuestario público adscrito al Ministerio del Poder Popular de Planificación y Finanzas, presenta en su página web (www.ocepre.gov.ve).

un artículo sobre los principales conceptos presupuestarios, en el cual nos indica lo siguiente:
“Traspasos de créditos: Consiste en una reasignación de créditos presupuestarios entre partidas y sub partidas genéricas, específicas y subespecíficas de un mismo programa o distintos programas que no afectan el total de los gastos previstos en el presupuesto. De acuerdo a los niveles de aprobación los traspasos se clasifican en:
…omissis…
4. Los que afecten a las subpartidas, genéricas, específicas y subespecíficas no controladas de una partida, deben ser autorizadas por la máxima autoridad del organismo o su delegado. (Resaltados de esta Corte).

Definido lo anterior, observa esta Corte que corre inserto al folio veintiocho (28) del expediente administrativo, documento S/N denominado “EXPOSICION DE MOTIVO”, emanado del departamento de contabilidad del ente querellado, en el cual se indica que en “(…) FECHA 23-12-04 LE FUE TRANSFERIDO A LA CUENTA Nro.463-0001396-1 (402), LA CANTIDAD DE Bs.9.505.037,50, POR CONCEPTO DE REMESA ESPECIAL PARA CANCELAR COMPRAS DE CAUCHOS Y EQUIPOS, PERO SOLAMENTE LE CORRESPONDIA LA CANTIDAD DE Bs. 1.136.200,00 Y EL RESTO PARA LA CUENTA 463-0001358-9 (404), DEBIENDOLE LA 402 A LA 404 LA CANTIDAD DE Bs. 8.368.837, 50, YA QUE SE CANCELO POR LAS PARTIDA (sic) CORRESPONDIENTES, PERO EL DINERO SE ENCUENTRA EN LA 402 ASISTENCIAL. (Mayúsculas del original).

En ese mismo escrito, se indicó además que “EL DÍA 4-8-2005 SE CANCELA POR ERROR INVOLUNTARIO LA CANTIDAD DE 5.713.157,67 POR LA 402, PAGO QUE CORRESPONDE A LA 404 ASISTENCIAL, POR LO TANTO SE PROCEDE (sic) HACER LA DEVOLUCION, TOMANDO EN CONSIDERACION QUE LA CUENTA 463-0001358-9 (404) LE DEBE A LA 402 (463-0001396-1) LA CANTIDAD DE 5.713.157,67 SE PROCEDE A DESCONTAR DE LOS 8.368.837,50 Y SE LE DEVUELVE LA DIFERENCIA QUE HACE UN MONTO DE Bs.2.665.679,83. (Mayúsculas del original).

Aunado a lo anterior, se aprecia al folio 24 del expediente administrativo, escrito denominado “EXPOSICIÓN DE MOTIVO”, de fecha 15 de septiembre de 2005, emanada del departamento de contabilidad del ente querellado, donde se indicó que: “EL DÍA 04.08.05 SE PROCEDIO A LA ELABORACION DE LAS FACTURAS NRO 0134,0124, POR LAS CANTIDADES DE Bs. 1.564.027,10 , y 4.149.130,57, LO CUAL SE DEBIO CANCELAR POR LA PARTIDA 4.04 ASISTENCIAL, Y POR ERROR INVOLUNTARIO SE ELABORO Y CANCELO POR LA PARTIDA 4.02 ASISTENCIAL, POR LO TANTO SE PROCEDE (sic) HACER DICHA DEVOLUCION DE LA PARTIDA 4.04 A LA 4.02 CUENTA (sic) ASISTENCIALES” (Mayúsculas del original).

Ahora bien, con lo expuesto con anterioridad, aprecia esta Corte que en el departamento de contabilidad donde el querellante desempeñaba sus funciones, se incurrió en distintas oportunidades en el error de cancelar montos errados provenientes de sub-partidas equivocadas, para luego tener que realizar devoluciones de dinero entre las referidas sub-partidas.

Aunado a lo anterior, del estudio de las actas que corren insertas en el expediente, se observa que para subsanar los errores cometidos referentes a utilizar erradamente el dinero de las sub-partidas, el departamento de contabilidad realizó traspasos entre éstas, tal y como se evidencia en los documentos denominados “Exposición de Motivo” que cursan a los folios veintitrés (23) y veintisiete (27) del expediente administrativo.

Ello así, esta Corte aprecia que los referidos traspasos de dinero entre sub-partidas, no se evidencia que hayan sido realizadas bajo la autorización del Director, del Administrador y del Jefe del Servicio involucrado, actuando en contravención de lo establecido en la circular de fecha 16 de junio de 2000, suscrita por el ciudadano Fernando Esquerre, en su condición de Director General de Salud, mediante la cual indicó que:
“1.- Se puede efectuar traspasos presupuestarios entre sub-partidas siempre que en los mismos concurran la anuencia del ciudadano Director, Administrador y el Jefe del Servicio involucrado”. (Negrillas de esta Corte).

En ese orden de ideas, observa este Órgano Jurisdiccional que el departamento de contabilidad donde se desempeñaba el querellante, en aras de subsanar errores incurridos en el desarrollo de sus funciones, realizó traspasos de dinero entre sub-partidas sin contar con la avenencia del Director, del Administrador y del Jefe Servicio responsable, obrando entonces, sin atender a las normas impuestas por los órganos directores de control, de donde se desprende, que puede verse configurado el desacato a las instrucciones dirigidas desde las instancias superiores, causal de destitución estipulada en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, relativa a la desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato.

Como corolario de lo expuesto con anterioridad, aprecia esta Alzada que la instrucción del procedimiento administrativo de destitución, fue probado que el querellante en su actuación, se vio incurso en la causal de destitución referida al desacato de instrucciones provenientes de los supervisores, causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y bajo las cuales se fundamentó la medida de destitución aplicada al querellante.

En consecuencia, del análisis precedente se desprende que efectivamente existió un desacato a las órdenes e instrucciones emanadas de los superiores del ciudadano Celso Emilio Pirela Morales, y siendo esta suficiente para que procediera la destitución de éste, por consiguiente resulta inoficioso revisar la causal prevista en el artículo 86 numeral 2 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referida al “incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo o funciones encomendadas.”

A medida de conclusión, y en vista de que en el desarrollo del procedimiento administrativo fueron probados los hechos mediante los cuales se consideró que el querellante se vio incurso en la causal de destitución referida al desacato de instrucciones provenientes de los supervisores, causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, observa esta Corte que la Administración no incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho, por cuanto –tal como se indicó con anterioridad- los hechos imputados al accionante tuvieron su debida correspondencia con los instrumentos probatorios consignados al expediente, por lo que mal puede esta Corte determinar que en efecto se está en presencia del referido vicio. Así se decide.

De la proporcionalidad de la sanción
Decidido lo anterior, observa esta Corte que la parte apelante indicó que la sanción interpuesta violaba el principio de proporcionalidad, por cuanto “(…) las supuestas faltas atribuidas a [su] representado que sólo son errores administrativos que pueden ser corregidos según las normativas contables no generaron ningún perjuicio en contra de la administración pública, con lo cual no podía sancionársele con la más grave que es la destitución (…)” [Corchetes de esta Corte].

Siendo las cosas así, considera oportuno esta Instancia Jurisdiccional señalar, que el principio de proporcionalidad o de racionalidad, es un <>, como fue establecido en sentencia del Tribunal Constitucional [Español] del 8 de agosto de 1992, consustancial al mismo en cuanto Estado de libertades y por ello el canon de constitucionalidad de la actuación de los poderes públicos, todos los cuales –y muy especialmente la Administración- han de proceder en la Resolución de todo conflicto a una cuidadosa ponderación de las circunstancias de todo orden que concurran en cada caso en concreto, absteniéndose de cualquier posible exceso susceptible de traducirse en un sacrificio innecesario e injustificado de uno de los derechos en presencia, de forma que se mantenga en todo momento el imprescindible equilibrio entre todos ellos (Vid. “Enciclopedia Jurídica Básica”, Editorial Civitas, Volumen III, Madrid-España, pág. 5084) (Negrillas y subrayado de esta Corte).

Al respecto, considera esta Corte menester señalar que dicho principio supone que en todo régimen sancionatorio se establece una escala de sanciones atendiendo a la mayor o menor gravedad del incumplimiento del deber o al mayor o menor daño que produce la actuación u omisión del funcionario.

Ello así, el principio de proporcionalidad limita el ejercicio de la potestad sancionatoria, pues la Administración antes de ejercer dicha potestad deberá evaluar la gravedad de la infracción a objeto de evitar que la sanción aplicable resulte desproporcionada y que además ésta se aleje sustancialmente de los objetivos de la propia actuación administrativa y de los fines perseguidos por el legislador

Planteado lo anterior, debe esta Corte destacar que el principio de proporcionalidad se encuentra previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual dicta lo siguiente:

“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia.”

Ahora bien, de la lectura de la disposición legal transcrita ut supra, se desprende que el principio de proporcionalidad de la sanción administrativa consiste en que las medidas adoptadas por el ente administrativo deben estar adecuadas con el supuesto de hecho de que se trate. En este sentido, el referido principio constituye una exigencia para la Administración, ya que para fijar una sanción entre dos límites mínimo y máximo, deberá apreciar previamente la situación fáctica y atender al fin perseguido por la norma (Vid. sentencia N° 01202 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 03 de octubre de 2002).
Dentro de ese marco, aprecia esta Corte que en el caso de marras estamos en presencia de un acto administrativo sancionatorio dictado en contra del querellante, por cuanto el ciudadano Celso Emilio Pirela Morales, presuntamente incurrió en las causales de destitución, contempladas en los numerales 2 y 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referidos al incumplimiento de las funciones inherentes al cargo desempeñado como Analista de Presupuesto II y al desacato de órdenes emanadas de órganos superiores, respectivamente.
La Ley le confiere a la Administración la potestad para imponer sanciones, pero para ello, tal como se señaló, la Constitución vigente consagra el derecho al debido proceso tanto en las actuaciones judiciales como en las administrativas, máxime si éstas son expresiones del ejercicio de la potestad sancionatoria, siendo el procedimiento una condición de suma importancia a los fines de imponer sanciones disciplinarias.
Es por ello, que el procedimiento sancionatorio constituye una verdadera garantía para el pleno ejercicio del derecho a la defensa consagrado en el artículo 49 de la Constitución vigente, pues implica la participación efectiva de los interesados en la defensa de sus derechos, la cual encuentra concreción en la estructura misma del procedimiento, es decir, en sus fases de acceso al expediente, alegatos, pruebas e informes.
Así las cosas, se observa que el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece de manera clara el procedimiento que debe seguir la Administración en caso de que un funcionario se encuentre incurso en causal de destitución, con la intención de salvaguardar los derechos e intereses de los investigados.
De este modo, esta Corte estima pertinente entrar a analizar si en el caso de marras se cumplieron a cabalidad y conforme a derecho las fases procedimentales del procedimiento administrativo, siendo que de la revisión efectuada a las actas que conforman el expediente disciplinario se desprende las siguientes documentales:
• Comunicación de fecha 6 de octubre de 2005, dirigida al Director General del Recursos Humanos y Administración de Personal, mediante el cual la ciudadana Liliana Gutierrez, actuando en su carácter de Directora y la ciudadana Doraida Gutierrez, actuando en su carácter de Sub. Directora Administrativa, solicitaron el inicio de la averiguación disciplinaria en contra del funcionario Celso Emilio Pirela Morales, por “las reiteradas irregularidades que [ha] ocasionado durante su desempeño” como Analista de Presupuesto II, en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), (folio dos-2- del expediente administrativo). [Corchetes de esta Corte].
• Auto de Apertura fecha 28 de marzo de 2006, suscrito por el Director General de Recursos Humanos y Administración de Personal, mediante el cual ordenó la instrucción del expediente disciplinario contra el funcionario Celso Emilio Pirela Morales, (Folio cincuenta y cinco -55- del expediente administrativo).
• Oficio Nº DRHAP-276 de fecha 28 de marzo de 2006, mediante el cual el Director General de Recursos Humanos y Administración de Personal del ente querellado, le notificó al ciudadano Celso Emilio Pirela Morales del inicio del procedimiento administrativo de destitución que se iniciaba en su contra, por estar presuntamente incurso “en las causales de destitución contenidas (sic) en los numerales 2 del Articulo 86” de la Ley del Estatuto de la Función Pública, asimismo se le informó la posibilidad de acceso al expediente, a los fines que éste ejerciera las defensas que considerara conducentes “dentro del lapso de cinco (5) días hábiles mas (sic) ocho (8) del termino (sic) de la distancia”, siendo recibido por el funcionario investigado el 30 de marzo de 2006. (Folio cincuenta y seis -56- del expediente administrativo).
• Diligencia de fecha 3 de abril de 2006, presentada por el ciudadano Celso Emilio Pirela Morales, asistido por la abogada Aura Rincón de Kassar, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado Nº 1.871, mediante la cual solicitó copia simple del expediente disciplinario (folio cincuenta y ocho -58- del expediente administrativo).
• Diligencia de la abogada Aura Rincón de Kassar, antes identificada, mediante la cual presentó documento-poder, que la acredita como apoderada de la parte querellante.
• Escrito consignado por la abogada Aura Rincón de Kassar, antes identificada, mediante el cual expuso los argumentos de hecho y derecho con el objeto de defender la posición de su poderdante.
• Auto de Determinación de Cargos de fecha 18 de abril de 2006, signado con el Nº DRHAP-447, suscrito por el Director General de Recursos Humanos y Administración de Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) (Folio sesenta y siete -67- del expediente disciplinario).
• Auto de fecha 4 de mayo de 2006, suscrito por el Director General de Recursos Humanos y Administración de Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), mediante el cual dejó constancia que el hoy querellante no presentó escrito de descargos ni por si, ni por medio de apoderado, razón por la cual, se cerró el lapso de descargo (folio sesenta y ocho -68- del expediente administrativo).
• Escrito de consideraciones de fecha 5 de mayo de 2006, consignado por la abogada Aura Rincón de Kassar, antes identificada, mediante el cual, solicitó el cierre de la averiguación administrativa disciplinaria incoada en contra de su representado (folio sesenta y nueve -69- del expediente administrativo).
• Auto de fecha 5 de mayo de 2006, suscrito por el Director de Recursos Humanos y Administración de Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), mediante el cual se dio apertura al lapso de promoción de pruebas.
• Escrito de promoción de pruebas de fecha 17 de mayo de 2006, consignado por la apoderada del ciudadano Celso Emilio Pirela Morales por ante la Dirección General de Recursos Humanos y Administración de Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), mediante el cual promovieron i) Reconocimiento otorgado al querellante “POR SU BUEN DESENPEÑO (sic) LABORAL PRESTADO A LA INSTITUCIÓN” y reconocimiento donde se le nombró “Trabajador del Mes de Marzo 2004”; ii) Comunicación de fecha 31 de enero de 2005, suscrita por el querellante y dirigida a la Sub-Directora Administrativa, donde expone los motivos del incumplimiento que le fue imputado; iii) Oficios de fechas 30 de marzo, 7 de julio, 18 de agosto, 28 de septiembre y 28 de diciembre todos del año 2005, de los que se desprende el envío de informes de gastos de las cuentas asistenciales, los cuales se encuentran firmados por la Directora del Centro, por las Subdirectoras y por el querellado; iv) Oficio de fecha 28 de julio de 2005, suscrito por el querellante y dirigido a la Sub-Directora Administrativa, mediante el cual notificó “que es competencia de la Unidad de Control Presupuestaria informar únicamente sobre la disponibilidad presupuestaria, correspondiendo el manejo de la ejecución financiera (…) a la unidad de Contabilidad y Administración de [ese] Centro”; v) Constancias suscritas por los ciudadanos Leyda Montiel, Miriam Leal, Ana Medina y Santiago Mendez, quienes declaran que durante el desempeño de sus funciones como Directores y Administradores del ente querellado, el querellante demostró “dominio, responsabilidad y disciplina en la ejecución de las tareas propias del cargo” vi) Comunicación de fecha 23 de febrero de 2005, suscrita por los ciudadanos Ali Molina y Luz Marina González, de donde se desprende que existió un error en el cuadro de cierre entregado al Departamento de Administración del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) en Caracas, error que -a decir de los que suscriben- es responsabilidad de la “COORDINADORA DEL CENTRO MEDICO SUR”; y vii) Memorandum de fecha 28 de julio de 2005, suscrito por la Directora Administrativa, dirigido al ciudadano Alí Molina, mediante el cual le informó del procedimiento a realizar para la realización de cheques, entre otras cosas (folios del setenta y cuatro -74- al noventa y tres -93-del expediente administrativo).
• Memorando Nº 2442 de fecha 11 de julio de 2006, mediante el cual la Dirección General de Consultoría Jurídica remite a la Dirección General de Recursos Humanos y Administración de Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), opinión jurídica respecto a la averiguación administrativa en contra del ciudadano Celso Emilio Pirela Morales (folio noventa y seis -96- al ciento cinto -105- del expediente administrativo).
• Resolución DGRHAP-Nº 1609, de fecha 11 de julio de 2006, suscrita por el Presidente y por dos de los Miembros de la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), mediante la cual declara procedente la destitución del funcionario Celso Emilio Pirela Morales, por incurrir en las causales de destitución señaladas en los numerales 2 y 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (folio doce -12- del expediente judicial).

De las documentales precedentemente señaladas, se desprende que la Administración dio fiel cumplimiento al procedimiento establecido en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, salvaguardando los derechos e intereses del funcionario investigado, permitiéndole conocer los cargos que se formularon en su contra, los elementos sobre los cuales la Administración fundaba la investigación, tener acceso al expediente, consignar sus escritos de defensas y promover los medios de pruebas que consideró pertinente para ejercer su defensa, por lo cual verifica esta Alzada que no se violentaron el derecho a la defensa ni el derecho al debido proceso.

No obstante lo anterior, tenemos que en el caso de marras, la parte recurrente alega que fue violado el principio de proporcionalidad de la sanción, ahora bien, la proporcionalidad implica que toda actuación administrativa debe estar fundamentada en razones jurídicas y de protección de los intereses colectivos, imperando entonces la necesidad de que la actividad administrativa no se dirija a la emisión de actos desproporcionados e irracionales, sino que se busque algún objetivo o fin legítimo, debiendo pues, existir una relación de causalidad entre el supuesto de hecho que consagra la norma y el fin jurídico perseguido por la misma, impidiéndose con ello que este último sea alterado por la arbitrariedad administrativa.

Al respecto estima quien decide, que en el presente caso las causales 2 y 4, consagradas en el artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, fueron debidamente verificadas a lo largo del procedimiento administrativo sancionatorio de destitución, esto así, se observa que la averiguación administrativa llevada en contra del recurrente, dio como resultado que el órgano disciplinario considerara al querellante incurso en las causales relacionadas tanto con el incumplimiento reiterado de los deberes inherentes al cargo, como la desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, cuya consecuencia jurídica establecida es la destitución.

Como corolario de lo anterior, y en virtud de que la Administración no actuó de manera discrecional, sino que llevó a cabo el procedimiento normativo referido a la destitución, esta Corte estima que la Administración en el presente caso no infringió en modo alguno el principio de la proporcionalidad de la sanción, por cuanto, la medida de destitución adoptada por el ente administrativo es la consecuencia jurídica establecida para los supuestos de hecho en los que el querellante incurrió, por lo cual, se debe desestimar el presente alegato. Así se decide.

Por las consideraciones expuestas en la extensión de la presente decisión, esta Corte declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial del ciudadano Celso Emilio Pirela Morales, y en consecuencia CONFIRMA el fallo proferido en fecha 25 de febrero de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

VII
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación ejercido por el abogado Gabriel Arcangel Puche Urdaneta, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano CELSO EMILIO PIRELA MORALES, contra el fallo dictado en fecha 25 de febrero de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.);

2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta;

3.- CONFIRMA la sentencia dictada en fecha 25 de febrero de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental;

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ___________ (___) días del mes de _____________ de dos mil diez (2010). Años 199° de la Independencia y 150° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Exp. Nº AP42-R-2008-001555
ERG/019

En fecha _____________ de ___________de dos mil diez (2010), siendo ____________ ( ), se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº __________.

La Secretaria.