TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2005-000789

En fecha 10 de mayo de 2005, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Jaime Pirela Ruz, Alexandra Álvarez Medina y Astrid Morales Méndez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 16.291, 55.264 y 64.267, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la sociedad mercantil BANCO PROVINCIAL, S.A. BANCO UNIVERSAL, inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 18 de octubre de 2004, bajo el Nº 29, Tomo 171-A Pro., contra la Resolución Nº 075.05 de fecha 23 de marzo de 2005, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS, mediante la cual se declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº 556.04 de fecha 03 de diciembre de 2004, donde le fue impuesta sanción de multa por la cantidad de Noventa y Un Millones Ochocientos Sesenta y Dos Mil Ciento Cincuenta y Un Bolívares (Bs. 91.862.151,00), actualmente Noventa y Un Mil Ochocientos Sesenta y Dos Bolívares Fuertes con Quince Céntimos (Bs.F. 91.862,15), de conformidad con lo establecido en el ordinal 14 del artículo 416 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, vigente para la fecha.

En fecha 31 de mayo de 2005, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Rafael Ortiz, a los fines de que decidiera acerca de la admisibilidad y la procedencia de la cautelar solicitada.

En fecha 31 de mayo de 2005, se pasó el expediente al Juez Ponente.

En fecha 22 de junio de 2005, esta Corte dictó sentencia mediante la cual se declaró competente, admitió el recurso interpuesto y declaró improcedente la medida cautelar solicitada.

En fecha 13 de julio de 2005, la Apoderada Judicial del Banco Provincial S.A., Banco Universal, se dio por notificada de la decisión dictada y solicitó se remitiera el expediente al Juzgado de Sustanciación.

En fecha 14 de diciembre de 2005, se dictó auto de abocamiento de la presente causa y se ordenó notificar a las partes.

En fecha 14 de febrero de 2006, la Apoderada Judicial de la recurrente, solicitó abocamiento en la presente causa.

Por auto de fecha 21 de febrero de 2006, encontrándose notificadas las partes, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación.

Mediante auto de fecha 1º de marzo de 2006, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ordenó citar de conformidad con el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a los ciudadanos Fiscal General de la República, Procuradora General de la República y al Superintendente de Bancos y otras Instituciones Financieras, según lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil y, ordenó que vencido el término previsto para la notificación de la Procuradora General de la República, se librara el cartel establecido en el aparte 11 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 16 de marzo de 2006, la representación judicial de la recurrente presentó diligencia solicitando copias certificadas a los fines de las citaciones ordenadas.

En la misma fecha, el Abogado Rafael Paredes, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 19.047, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, presentó escrito de oposición al recurso interpuesto.

En fecha 23 de marzo de 2006, mediante nota de secretaría se consignó el escrito presentado el 21 de septiembre de 2005, por la Apoderada Judicial de la recurrente, en el cual solicitó se declare con lugar la suspensión de los efectos de la Resolución Nº 075-05 de fecha 23 de marzo de 2005, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras.

En fecha 23 de marzo de 2006, la representación judicial de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, consignó el expediente administrativo solicitado.

El 29 de marzo de 2006, la Apoderada Judicial de la recurrente, presentó diligencia solicitando que se desestime por extemporáneo el escrito de oposición presentado por la representación judicial de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras. Asimismo, el 25 de abril de 2006, presentó diligencia ratificando dicho pedimento.

En fecha 26 de abril de 2006, se libró el cartel previsto en el artículo 21 aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En fecha 10 de mayo de 2006, la representación judicial de la recurrente presentó diligencia por medio de la cual retira el cartel librado en fecha 26 de abril de 2006. Asimismo, el 17 de mayo de 2006, consignó en un folio útil la publicación del cartel realizada en el diario “El Nacional” en fecha 16 de mayo de 2006.

En fecha 23 de mayo de 2006, el Apoderado Judicial de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, presentó diligencia ratificando la oposición presentada en fecha 29 de marzo de 2006 y consignando nuevamente dicho escrito. En la misma fecha, la representación judicial de la recurrente presentó escrito de alegatos.

En fecha 07 de junio de 2006, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas de conformidad con lo establecido en el artículo 21 aparte 12 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. Por auto de la misma fecha, se recibió Oficio Nº SBIDF-DSB-GGCJ-GALE-14740 de fecha 19 de agosto de 2005, emanado de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, anexo al cual remitió el expediente administrativo correspondiente.
En fecha 15 de junio de 2006, el Juzgado de Sustanciación acordó la remisión del expediente a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los fines de que se pronuncie sobre la solicitud de suspensión de efectos presentada por la parte recurrente.

En fecha 21 de junio de 2006, se agregó a los autos el escrito de promoción de pruebas y sus anexos, presentado por el Apoderado Judicial de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financiera; y se estableció que en el día de despacho siguiente comenzaría el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a la admisión de dichas pruebas.

Mediante auto de fecha 04 de julio de 2006, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas documentales presentadas por la parte recurrente, declarando sobre las demás pruebas que no tenía materia sobre la cual pronunciarse.

En fecha 07 de agosto de 2006, el Juzgado de Sustanciación habilitó el tiempo necesario a los fines de recibir la diligencia presentada por la Abogada Alicia Jiménez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 55.264, actuando con el carácter de Fiscal del Ministerio Público, a los fines de consignar escrito de opinión fiscal.

En fecha 09 de agosto de 2006, la Apoderada Judicial de la recurrente, presentó diligencia solicitando que se desestime por extemporáneo el escrito presentado por la representación del Ministerio Público. Asimismo, en fecha 17 de octubre de 2006, ratificando dicho pedimento, y solicitando al alguacil que informe sobre las gestiones realizadas en referencia a la notificación de la Procuradora General de la República.

En fecha 16 de enero de 2007, el Juzgado de Sustanciación ordenó la remisión del expediente a esta Corte, a los fines de que continúe su curso de ley, siendo recibido el 22 de enero de 2007, tal como se evidencia en nota de secretaría.

En esa misma fecha, se reasignó la ponencia a la Juez Aymara Vilchez, y se fijó el tercer día de despacho para dar comienzo a la primera etapa de la relación de la causa.

En fecha 25 de enero de 2007, siendo la oportunidad correspondiente, se difirió la fijación de los informes.

En fecha 07 de febrero de 2007, se dio inicio a la primera etapa de la relación de la causa y se fijó la celebración de los informes para el 12 de marzo de 2007. Siendo la oportunidad fijada para el acto de informes, se dejó constancia de la comparecencia de las partes.

En fecha 14 de marzo de 2007, se dio inicio a la segunda etapa de la relación de la causa. Así, el 25 de abril de 2007 se dijo “Vistos”.

En fecha 26 de junio de 2007, la Apoderada Judicial de la recurrente, presentó diligencia solicitando se dicte sentencia en la presente causa, pedimento que fue ratificado en fechas 15 de enero de 2008 y 17 de febrero de 2008.

El 18 de diciembre de 2008, fue constituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrado por los ciudadanos: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 03 de marzo de 2009, se dictó auto de abocamiento en la presente causa, ordenando las notificaciones de las partes.

Mediante auto de fecha 11 de junio de 2009, se reasignó la ponencia a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quién se ordenó pasar el expediente a los fines de dictar la decisión correspondiente.

En fecha 16 de junio de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

En fecha 20 de enero de 2010, en razón de la incorporación del ciudadano Efrén Navarro, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y se eligió la nueva Junta Directiva quedando conformada de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.

En fecha __ de abril de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.

Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y DE LA MEDIDA CAUTELAR

El 10 de mayo de 2005, los Apoderados Judiciales de la sociedad mercantil recurrente, presentaron escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, en los siguientes términos:

Señalaron que la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras en fecha 23 de marzo de 2005, dictó la Resolución Nº 075-05, mediante la cual resolvió lo siguiente:

“…1) Declara Sin Lugar el Recurso de Reconsideración interpuesto en fecha 21 de Diciembre de 2.004, contra la Resolución N° 556.04 dictada en fecha 3 de Diciembre de 2004.
2) Ratifica la multa impuesta al BANCO PROVINCIAL, C.A. BANCO UNIVERSAL, por la cantidad de NOVENTA Y UN (sic) MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y DOS MIL CIENTO CINCUENTA Y UN (sic) BOLÍVARES (Bs. 91.862.151.000)…”. (Negrillas del texto).

Indicaron que la Superintendencia para decidir observó “…este Ente Supervisor ratifica lo expuesto en el acto administrativo objeto de este recurso en el sentido de resaltar que si bien el cálculo del porcentaje de la cartera que deberá ser destinada al sector microfinanciero por los bancos universales, bancos comerciales y entidades de ahorro y préstamo, el cual a la presente fecha, alcanza el tres por ciento (3%) del capital del monto de la cartera crediticia al cierre del ejercicio semestral anterior, es decir, que dicho porcentaje será calculado semestralmente y en (sic) base a éste se verificará el cumplimiento de la obligación; no es menos cierto que tal verificación de la obligación de destinar el porcentaje de la cartera del sector microfinanciero es de carácter mensual y no semestral, por cuanto es en períodos mensuales que se coteja el otorgamiento de los créditos, pues los montos de éstos constituyen saldos que como cualquier cartera de créditos generan intereses y repercuten en riesgos que en forma mensual debe ser supervisados y verificados como obligación legal impuesta por el legislador…”.

Que, “…El acto recurrido carece de Base Legal puesto que, en el artículo 24 citado, y en el cual se apoya la Resolución de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, no se infiere, ni establece que el tres por ciento (3%) de la cartera crediticia de un Banco deba alcanzarse
cada mes. Por ello debe concluirse que, el acto recurrido carece de Base legal, lo cual lo vicia y hace ineficaz de modo definitivo…”.

Señalaron que “…La Base Legal como se sabe condiciona, a su vez, a la motivación, como requisito de forma. Se deben expresar, en efecto, conforme a los artículos 9 y 18.5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuales son los fundamentos legales del acto. Deducir del artículo 24 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (sic) citado, la obligación a cargo de los bancos de colocar, en microcréditos, cada mes, un tres por ciento (3%) de la cartera crediticia, sin explicar en virtud de qué razón se llega a esa conclusión, ya que la norma no lo establece, es decir, de dónde, cómo o por qué infiere que debe colocarse en microcréditos, el tres por ciento (3%) de la cartera crediticia, cada mes, lo cual, repetimos, no lo establece la norma, pone en evidencia la Ausencia de Base Legal en el acto recurrido, a la par que (sic) la falta de motivación del mismo…”. (Resaltado de la parte recurrente).

Que “…la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en los Antecedentes del Acto, objeto del presente Recurso, parte de un supuesto de hecho que no es cierto. Afirma, en efecto, o se refiere al cumplimiento “mensual” de las colocaciones, sin que, precisamente ese “mensualismo” (sic), aparezca en el citado artículo 24 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (sic) (…) no puede afirmarse que la norma in comento tenga como supuesto de hecho la colocación mensual de ese tres por ciento (3%), puesto que la no colocación de ese porcentaje viola un inexistente supuesto de la norma (…) que ‘el Acto recurrido carece de causa, pues los hechos (no colocación mensual del tres por ciento (3%) de la cartera crediticia del Banco), no es el supuesto de hecho, contemplado en la norma, y de allí, la inaplicabilidad de la sanción’…”.
Alegaron que “…De allí que una errónea apreciación de los hechos, como objetivamente ocurre, en el caso de autos, se convierta, en una circunstancia que vicia la causa y la cual conduce y confirma, la existencia de un supuesto falso…”, al darse por cierto un hecho que no coincide ni corresponde con el supuesto de hecho previsto en la norma.

Respecto a la competencia de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras para dictar el acto impugnado, argumentaron que “…Si bien es cierto que, el organismo precitado tiene ‘competencia’ para sancionar a las Instituciones Financieras que no mantengan el porcentaje de colocaciones para el otorgamiento de microcréditos, establecido en el artículo 24 tantas veces referido, como en efecto se señala en el aparte III de la Motivación de la Decisión, específicamente en lo referente de La Legitimación cuando dispone que: ‘…corresponde a este organismo conocer del recurso de reconsideración interpuesto por el ciudadano Jaime Heli Pirela Ruz, quien actúa en su carácter de Apoderado del Banco Provincial, S.A., Banco Universal, por cuanto se trata de reconsiderar un acto administrativo emanado de este Organismo el cual es competente para sancionar a las Instituciones Financieras que no mantengan el porcentaje de colocaciones para el otorgamiento de microcréditos establecido válidamente por el Ejecutivo nacional (Sic), conforme lo dispone el último aparte del artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, motivo por el cual este Organismo, congruente con las normas citadas ut supra, se declara competente para conocer del presente recurso de reconsideración, y así se decide’ (Cita textual), no menos es cierto que, la Superintendencia de Bancos y Otras instituciones (sic) Financieras no es competente para determinar, fijar o interpretar si quiera, el porcentaje de la cartera crediticia que debe destinarse al sector de microcréditos, facultad ésta que sólo compete al Ejecutivo Nacional…”. (Resaltado del texto).

Así, indicaron que, “…cuando la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras decide que, el porcentaje a colocar “mensualmente”, es el tres por ciento (3%) de la cartera, adopta una decisión para lo cual no tiene competencia, toda vez que la fijación corresponde al Ejecutivo Nacional y no a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, lo cual viola un requisito de fondo de todo Acto Administrativo, como lo es el tener competencia para dictar el acto, lo cual vicia de Nulidad Absoluta el Acto, a tenor a lo dispuesto en el artículo 19.4 y 18.7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”. (Subrayado de la parte recurrente).

Que “…en el Acto contra el cual se recurre, (ni en el Auto de Apertura del Procedimiento Administrativo, así como tampoco en la Resolución Nº 556.04 de fecha 3 de Diciembre de 2004), la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, no señaló los motivos por los cuales -a su entender- existe el supuesto déficit alegado, y tampoco señala los motivos por los cuales, presuntamente debería entenderse que, el Banco estaba obligado a colocar en microcréditos, cada mes, en un porcentaje equivalente a un tres por ciento (3%) de la cartera crediticia...”.

En tal sentido, afirmaron que “…la ostensible Falta de Motivación, vicia el acto, por cuanto tal circunstancia afecta el Derecho a la Defensa de nuestro representado y constituye un incumplimiento a las exigencias de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en su artículo 18.5. Según esa norma se deben expresar en los actos administrativos, las razones alegadas y los fundamentos legales del acto…”.

Que, “…no sólo la omisión de las razones o fundamentos legales, vicia el acto, conforme a las normas citadas, sino que además, en el acto recurrido no se analizan razones que, en su oportunidad alegó nuestro representado, limitándose sólo a transcribir parcialmente algunos de los alegatos expuestos en el Recurso de Reconsideración interpuesto tempestivamente, en contra de la Resolución Nº 556.04 de fecha 03 de Diciembre de 2004 (…) se concluye que el acto recurrido está viciado de ilegalidad, en razón de que viola requisitos de forma y de fondo, exigidos para los actos administrativos, violaciones analizadas, razón por la cual el Acto recurrido es Nulo…”.

Indicaron que “…la cartera crediticia, existente al cierre de un ejercicio semestral, es la que sirve de base para que, en el ejercicio semestral subsiguiente se coloque, en el sector microfinanciero, una cantidad equivalente en su totalidad al tres por ciento (3%) de la cartera crediticia que hubiese existido al cierre del semestre anterior (…) Si el semestre anterior, en nuestro caso, es el que concluyó el 31 de Diciembre de 2.003, el monto de base para calcular, aplicando, a ese monto, el tres por ciento (3%). De ese modo se determinaría la cantidad a colocar, a lo largo del semestre comprendido entre el 01 de Enero y el 30 de Junio del año 2004…”. (Negrillas del texto).

Que, “…La pretensión de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, consistente en que la colocación mensual sea el tres por ciento (3%) de la cartera crediticia, existente cada mes, no conduciría más que a demostrar que, la imposibilidad de cumplir, en forma absoluta, el artículo 24 in comento. Esta circunstancia constituye un vicio en el objeto del Acto Administrativo recurrido…”. (Subrayado de la parte recurrente).
Así las cosas, aclararon que “…el artículo 24 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras (sic), no señala de modo expreso, que cada mes deba hacerse una colocación del tres por ciento (3%), ni tampoco dentro de qué unidad de tiempo debiera hacerse, por lo que la colocación a lo largo del semestre, resulta más cónsono con el propósito, espíritu y razón del artículo 24 referido…”.

Que, “…Si, no obstante lo dicho, se pensare que, el Acto recurrido estaba bien fundamentado, se llegaría entonces a la absurda conclusión de que, a lo largo del semestre, habría que colocar en microcréditos, un equivalente al un (sic) dieciocho por ciento (18%) de la cartera crediticia, es decir, un tres por ciento (3%) mensual, lo que contraría a todas luces el propósito de la Ley (…) Tampoco existen elementos en la norma, para sostener que, el tres por ciento (3%) mensual debe dividirse entre seis (6) meses para saber cuál sería el porcentaje mensual de las colocaciones, si es que ellas tuvieren que ser mensuales…”.

Explicaron que en su caso particular “…para el 31 de Diciembre del año 2003, la cartera crediticia ascendió en total, a la cantidad de UN BILLÓN QUINIENTOS DOCE MIL TRESCIENTOS VEINTITRES MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SIETE BOLÍVARES CON OCHENTA Y DOS CÉNTIMOS (Bs. 1.512.323.384.557,82) (...) El tres por ciento (3%) de ese monto, es la cantidad de CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS UN MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS BOLÍVARES CON SETENTA Y TRES CÉNTIMOS (Bs. 45.369.701.536,73)…”. (Negrillas del texto).

Que, “…Al cierre de Junio del año 2004, nuestro representado había colocado en microcréditos la cantidad de CINCUENTA MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES SEIS MIL CIENTO TREINTA Y TRES BOLÍVARES CON SEIS CÉNTIMOS (Bs. 50.494.006.133,06), razón por la cual, en realidad, el monto colocado excedió en CINCO MIL CIENTO VEINTICUATRO MILLONES TRESCIENTOS CUATRO MIL QUINIENTOS NOVENTA Y SEIS BOLÍVARES CON SESENTA Y TRES CÉNTIMOS (Bs. 5.124.304.596,63), al monto al cual habría ascendido el tres por ciento (3%) de la cartera existente al 31 de Diciembre del año 2003, monto éste que habría sido la expresada cantidad de CUARENTA Y CINCO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y NUEVE MILLONES SETECIENTOS UN MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS BOLÍVARES CON SETENTA Y TRES CÉNTIMOS (Bs. 45.369.701.536,73)…”. (Resaltado del texto).

Denunciaron que “…con motivo del Acto Recurrido, no se dio cumplimiento previo al procedimiento administrativo, previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, razón por la cual, se violó el artículo 49 de la Constitución Nacional (sic), referente al Debido Proceso y al Derecho a la Defensa…”.

Por último, solicitaron lo siguiente:

“…Que Admita el presente Recurso de Nulidad por Inconstitucionalidad e Ilegalidad, lo tramite conforme a Derecho y lo declare Con Lugar, en todas sus partes, en la respectiva Sentencia, en la cual, en consecuencia, se deberá declarar la Nulidad del Acto Administrativo emanado de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, contenido en la Resolución No. 075.05, de fecha 23 de Marzo de 2.005, el cual nos fue Notificado mediante Oficio No. SBIF-GGCJ-GLO-04428, en fecha 28 de Marzo de 2.005, con todos los pronunciamientos de Ley.
Hacemos del conocimiento del Presidente y demás Magistrados de esta Corte de lo Contencioso Administrativo que, en fecha 17 de Marzo de 2005, interpusimos Recurso Contencioso de Nulidad en contra de la Resolución N° 556.04 dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en fecha 3 de Diciembre de 2004, el cual actualmente cursa por ante la Corte de lo Contencioso Administrativo, en el expediente signado con el N° AP42-N-2004-546, en virtud del Silencio Negativo en que incurrió la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, quien no decidió dentro del plazo legal, el Recurso de Reconsideración que ésta representación interpuso oportunamente, en fecha 21 de Diciembre de 2004, contra la Resolución N° 556.04 de fecha 3 de Diciembre de 2004. En virtud de lo antes expuesto, solicitamos respetuosamente de esta Corte se sirva acumular ambas causas, a los fines de enervar la posibilidad que se dicten sentencias contradictorias…”.

II
DEL ESCRITO DE OPOSICIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS

En fecha 23 de mayo de 2006, el Apoderado Judicial de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras presentó escrito de oposición al recurso interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:

Señaló que, “…los argumentos del recurrente están relacionados entre sí, pues todos se refieren a la periodicidad en que debe colocarse los recursos (…) cabe resaltar que si bien el cálculo del porcentaje de la cartera que deberá ser destinada al sector microfinanciero por los bancos universales, bancos comerciales y entidades de ahorro y préstamo, el cual a la presente fecha, alcanza el tres por ciento (3%) del capital del monto de la cartera crediticia al cierre del ejercicio semestral anterior, es decir, que dicho porcentaje será calculado semestralmente y en (sic) base a éste se verificará el cumplimiento de la obligación; no es menos cierto que tal verificación de la obligación de destinar el porcentaje de la cartera del sector microfinanciero es de carácter mensual y no semestral, por cuanto es en periodos mensuales que se coteja el otorgamiento de los créditos, pues los montos de éstos constituyen saldos que como cualquier cartera de créditos generan intereses y repercuten en riesgos que en forma mensual deben ser supervisados y verificados como obligación legal impuesta por el legislador…”.

Consideró que “…como se le manifestó en su oportunidad al recurrente, que causa extrañeza a la Superintendencia de Bancos, que la institución financiera alegue la falta de motivación del auto de apertura en virtud de no haber expresado el mismo, el monto total a colocar y la cantidad que el Banco realmente colocó, para que quedara explicado el por qué del presunto déficit, ya que la primera interrogante se responde calculando el tres por ciento (3%) de la cartera de crédito del Banco y la segunda, restando de este cálculo el déficit detallado en el auto de apertura, lo cual quiere decir que no existen imprecisiones alegadas, sino simplemente, un planteamiento en contrario de los datos que supuestamente debieron ser manifestados en el auto de apertura…”.

Que, “…debe recordarse que el Banco colocó al cierre de enero, febrero, marzo y abril del presente año, uno coma noventa y uno por ciento (1,91%), uno coma setenta y uno por ciento (1,71%), uno coma cincuenta y nueve (1,59%), y uno coma cuarenta y siete por ciento (1,47%) de su cartera bruta respectivamente, experimentándose para cada mes el déficit expresado ab initio…”.

Indicó que “…respecto a las violaciones en que supuestamente haya podido incurrir en opinión del Banco Provincial, S.A. Banco Universal la actuación desplegada por este Ente Supervisor a través de su auto de apertura, debe señalarse que éste es un acto de mero trámite que no causa indefensión, ni pone fin al procedimiento iniciado, ni prejuzga como definitivo(…) dicho acto administrativo no vulnera, ni crea, ni modifica derechos subjetivos, por lo que no es susceptible de ser recurrido alegándose vicios en su contra, conforme a lo previsto en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”.

Que, “…el referido auto de apertura es un acto a través del cual este Organismo informó al recurrente el inicio de un procedimiento administrativo y le exhortó a exponer sus alegatos y argumentos que considerara pertinente para la mejor defensa de sus derechos, a los fines de determinar la procedencia o no de la infracción de ley imputada y procurar el derecho al debido proceso, tanto administrativa como jurisdiccionalmente…”.

Finalmente, solicitó que se declare Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Banco Provincial S.A., Banco Universal contra la Resolución Nº 075-05 de fecha 23 de marzo de 2005 dictado por su representada.

III
DEL ESCRITO DE OPINIÓN FISCAL

En fecha 07 de agosto de 2006, la Abogada Alicia Jiménez, actuando con el carácter de Fiscal del Ministerio Público, presentó escrito de opinión fiscal, en los siguientes términos:

Señaló que “…los apoderados judiciales del Banco Provincial, Banco Universal S.A., demandan la nulidad de la Resolución Nº 075-05, de fecha 23 de marzo de 2005, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, mediante la cual se declara SIN LUGAR, el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución Nº 556.04, de fecha 3 de diciembre de 2004, que resolvió imponerle sanción de multa por la cantidad de NOVENTA Y UN (sic) MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y DOS MIL CIENTO CINCUENTA Y UN (sic) BOLÍVARES (91.862.151,00 Bs.), por el incumplimiento del artículo 24 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (sic), el cual establece la obligación de los bancos comerciales y universales de destinar un porcentaje mínimo de su cartera de crédito al otorgamiento de microcréditos o colocaciones en instituciones que tengan por objeto crear, estimular, promover y desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, para atender la economía popular y alternativa, conforme a la legislación…”.

Que, “…los apoderados judiciales del Banco Provincial, fundamentan su recurso de nulidad, en primer lugar, en la ausencia de base legal, en virtud de que el artículo 24 de la Ley de Bancos no se infiere que el tres por ciento (3%) de la cartera crediticia deba alcanzarse cada mes…”.

En tal sentido, respecto al contenido de los artículos 24 y 416 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, señaló que “…se desprende la obligación del Ejecutivo Nacional de determinar el porcentaje mínimo de la cartera crediticia que los bancos destinarán al otorgamiento de microcréditos o colocaciones en instituciones que tengan por objeto el desarrollo del sistema microfinanciero y microempresarial del país, el cual será del uno por ciento (1%) del capital de la cartera crediticia, hasta alcanzar el tres por ciento (3%) en un plazo de dos (2) años, no se determina expresamente el período en que los bancos deben cumplir con su obligación de colocar dicho porcentaje de la cartera de crédito bancaria establecido en la norma, se evidencia que dicha obligación no puede ser concebida anual o semestralmente, ya que ello resultaría ínfimo y no acorde con la política de desarrollo del sistema micrifinanciero (sic) y microempresarial del país, que protege el legislador…”.

Agregó que, “…el hecho de que la obligación en cuestión sea concebida mensualmente asegura que los bancos tengan a disposición del cliente un porcentaje de su cartera crediticia destinado al sector microfinanciero durante todo el año, lo cual no ocurriría si el porcentaje fuera anual, ya que el financiamiento podría agotarse a principios del año, dejando el sector microfinanciero desprovisto de financiamiento el resto del periodo…”.

Que, “… si bien el artículo 24 de la Ley de Bancos no establece que el porcentaje a colocar requerido es mensual, ciertamente, tal como lo señala la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ‘es en periodos mensuales (sic) cabe considerar, que otras leyes establecen la misma obligación por parte de los bancos comerciales y universales de destinar un porcentaje de su cartera de crédito a algún sector específico, como es el caso por ejemplo de la Ley de Crédito Agrícola, disponiendo en la Resolución dictada al efecto, que la obligación debe cumplirse mensualmente, por lo que haciendo una interpretación extensiva y atendiendo a la intención del legislador cual es la de crear, estimular, promover y desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, se infiere que el porcentaje del uno por ciento(1%) al tres por ciento (3%) a que alude el artículo 24 de la Ley de Bancos debe ser cumplido por los bancos comerciales y universales mensualmente…”.

Indicó que “…No concuerda el Ministerio Público con el criterio de la parte recurrente con relación a que el acto administrativo carece de base legal, ya que éste tiene como fundamento el artículo 24, conjuntamente con el artículo 416, numeral 14 de la Ley General de Bancos (sic), que obligan a los bancos a destinar un porcentaje de su cartera crediticia al sector microfinanciero, cosa distinta es que no prevea expresamente el período en que debe cumplirse con la obligación, lo cual debe ser interpretado a juicio de este Organismo de acuerdo a lo anteriormente expuesto…”.

Adujo que “…la parte recurrente argumenta la existencia del vicio de falso supuesto e inmotivación, por lo que el Ministerio Público considera necesario destacar, en primer lugar, el error en que incurre la parte recurrente al argumentar simultáneamente la existencia de estos dos vicios, toda vez que tanto la doctrina como la jurisprudencia están conformes en señalar que son incompatibles, en virtud de que cuando se aducen razones para destruir o rebatir la apreciación de la administración dentro del procedimiento administrativo formativo del acto, es porque se conocen las apreciaciones o motivos del acto; luego es incompatible que a más de calificar de errado el fundamento del acto se indique que se desconocen tales fundamentos…”.

Que, “…la parte actora considera, que el acto administrativo carece de motivación, en virtud de que no expresó las razones alegadas, ni los fundamentos legales del acto, no obstante, cabe observar, que en la parte motiva de su decisión, la Superintendencia de Bancos analizó la pretensión del Banco Provincial, al señalar su alegato según el cual ‘el artículo 24 de la Ley de Bancos no establece que el porcentaje de la cartera crediticia destinada al otorgamiento de microcréditos deba ser colocado en forma mensual; es decir, que la norma guarda silencio en relación a la utilidad de tiempo…’ (…) el acto administrativo impugnado dispuso en el Capítulo referido a las Motivaciones para Decidir, que ‘tal verificación de la obligación de destinar el porcentaje de la cartera del sector microfinanciero es de carácter mensual y no semestral, por cuanto es en períodos mensuales que se coteja el otorgamiento de los créditos, pues los montos de éstos constituyen saldos que como cualquier cartera de créditos generan intereses y repercuten en riesgos que en forma mensual deben ser supervisados y verificados como obligación legal impuesta por el legislador’…”.

Al respecto, afirmó que “…a juicio del Ministerio Público no cabe la menor duda de que el acto administrativo se encuentra plenamente motivado, toda vez que expresó las razones y fundamentos legales del acto, considerando y valorando los argumentos de defensa sostenidos por el Banco Provincial, razón por la cual se desestima el argumento sostenido por la parte recurrente (…) aún cuando la norma expresamente no indica que el período de colocación del porcentaje de la cartera de crédito destinado al sector microfinanciero es mensual, tampoco establece como lo interpretara la parte recurrente, que el período es semestral, simplemente el vacío de la norma es interpretado por la administración en el sentido indicado en razón de las razones expuestas en la primera parte de la presente opinión…”.

Que, la norma “…atiende al hecho según el cual la obligación de los bancos en cuestión dispuesta en períodos mensuales contribuye con el fin perseguido por el Estado, el cual busca crear, estimular, promover y desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, para atender la economía popular y alternativa, obligando así a los bancos a colocar durante todo el año un porcentaje de su cartera de crédito para el financiamiento del sector en cuestión (…) no podemos dejar de lado que el porcentaje previsto en la norma resulta obviamente bajo a los fines de considerar la obligación en un período más largo, así como el hecho que de otras leyes, como es el caso de la Ley de Crédito Agrícola, establece que el período en que los bancos deben cumplir con el porcentaje de colocaciones de su cartera de crédito requerido es mensual, lo cual nos permite concluir que por analogía en este caso el cumplimiento de la obligación debe ser controlada en períodos mensuales…”.

Señaló que “…a juicio del Ministerio Público, la imposición de la sanción en cuestión, basado en el hecho de que el Banco Provincial incumplió con su obligación de disponer el tres por ciento (3%) de su cartera de crédito destinado al sector microfinanciero mensualmente, no es el resultado de un capricho de la Superintendencia de Bancos, sino de una interpretación extensiva de la norma, entendida ésta como ‘el proceso mediante el cual se aclara el sentido de la ley, armonizando la insuficiencia de la letra con el espíritu, o dicho de otra manera, adecuando el tenor literal de la norma a la efectiva voluntad legislativa, precisando el significado de la norma ya formulada’…”.

Que, “…el artículo 24 de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras (sic) fundamento del acto administrativo debe ser interpretado en el sentido de que el lapso en que los bancos comerciales y universales están obligados a colocar un porcentaje de su cartera de crédito al sector microfinanciero es mensual, como resultado de una interpretación extensiva y conforme a los razonamientos expuestos, por lo tanto, resulta improcedente la denuncia de violación de falso supuesto alegada…”.

En referencia al vicio de incompetencia alegado por la parte recurrente, indicó que “…el legislador efectivamente faculta al Ejecutivo Nacional para fijar el porcentaje mínimo de la cartera crediticia que los bancos destinarán al otorgamiento de microcréditos, no obstante, seguidamente fija directamente el porcentaje de la colocación entre un uno por ciento (1%) y un tres por ciento (3%) del capital del monto de la cartera crediticia, que será aplicable mientras el Ejecutivo Nacional procede a determinar el porcentaje en cuestión, en consecuencia, no es cierto como lo afirmara la parte recurrente, que la Superintendencia de Bancos incurrió en incompetencia al determinar que el porcentaje que deben colocar los bancos es del tres por ciento (3%), toda vez que dicho porcentaje no fue establecido por la Superintendencia, sino por el legislador, en uso de su competencia, frente a lo cual el órgano administrativo sólo procedió en uso de sus facultades legales a ejercer el debido control de las instituciones bancarias, garantizando el debido cumplimiento de la norma…”.

Que, “…la Superintendencia de Bancos no pudo haber incurrido en incompetencia al sancionar al Banco Provincial por no cumplir con el porcentaje de colocaciones para el financiamiento de microcréditos, ya que dicho porcentaje no fue estipulado por dicho organismo, sino previsto por la ley y la Superintendencia en ejercicio de su competencia procedió a imponer la sanción correspondiente por violación de la disposición en cuestión, y mientras el Ejecutivo no acuerde un porcentaje distinto al establecido por el Legislador, este porcentaje será el que deba aplicarse…”.

IV
DE LAS PRUEBAS APORTADAS POR LAS PARTES

Los Apoderados Judiciales de la sociedad mercantil Banco Provincial, S.A. Banco Universal, presentaron los siguientes elementos probatorios:

a) Copia simple de la Resolución Nº 075.05 de fecha 23 de marzo de 2005, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante la cual declaró sin lugar el recurso de reconsideración intentado contra la Resolución Nº 556.05 del 03 de diciembre de 2004 y, ratificó la sanción de multa impuesta de Noventa y Un Millones Ochocientos Sesenta y Dos Mil Ciento Cincuenta y Un Bolívares (Bs. 91.862.151,00), equivalente al 0,1% del capital del banco y; su notificación de fecha 28 de marzo de 2005, en atención con lo establecido en el artículo 454 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras.
b) Copia simple del escrito contentivo del recurso de reconsideración interpuesto el 21 de diciembre de 2004, contra la Resolución Nº 556.05 del 03 de diciembre de 2004, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras.

Por su parte, el Apoderado Judicial de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras presentó los siguientes elementos probatorios:

a) Copia certificada del Memorando Nº GGTE-GEP-04 09 de fecha 25 de marzo de 2004, emanado de la Gerencia de Estadísticas y Publicaciones de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras contentivo de la solicitud de apertura de procedimiento administrativo al Banco Provincial S.A., Banco Universal, dirigido a la Gerencia Legal Operativa de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, acompañado con el cuadro de los subsistemas banca universal y banca comercial, en el cual se evidencia el incumplimiento respecto al porcentaje de las colocaciones otorgadas sobre la cartera bruta que debe ser destinada a la cartera de microcréditos, durante los meses enero y febrero de 2004.
b) Copia certificada del Memorando GGTE-GEP-04-12 de fecha 21 de mayo de 2004, emanado de la Gerencia de Estadísticas y Publicaciones de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras contentivo de la solicitud de apertura de procedimientos administrativos a la sociedad mercantil Banco Provincial S.A., Banco Universal, dirigido a la Gerencia Legal Operativa de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, acompañado con el cuadro de los subsistemas banca universal y banca comercial, en el cual se evidencia el déficit en respecto al porcentaje mensual que debe ser colocado en cartera agrícola y en cartera de microcréditos al cierre de los meses marzo y abril de 2004.
c) Copia certificada del Oficio SBIF-GGCJ-GLO 13903, de fecha 29 de septiembre de 2004, emanada de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante la cual se le notifica al Presidente del Banco Provincial, S.A. Banco Universal, el inicio del procedimiento administrativo que preside.
d) Copia certificada de la Resolución Nº 556.04, de fecha 3 de diciembre de 2004, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, mediante la cual se sanciona a la sociedad mercantil Banco Provincial, S.A. Banco Universal, por la cantidad de Noventa y Un Millones Ochocientos Sesenta y Dos Mil Ciento Cincuenta y Un Bolívares (Bs. 91.862.151,00).

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Previo a emitir pronunciamiento sobre el fondo de la presente causa, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, observa lo siguiente:

La representación judicial del Banco Provincial S.A., Banco Universal, solicitó en su escrito libelar que se acumulara al presente asunto, la causa contenida en el expediente signado con el Nº AP42-N-2004-000546 nomenclatura de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que no se dictaran decisiones contradictorias.

En primer lugar, se advierte que esta Corte conoce por hecho notorio judicial, que la parte recurrente erró al indicar el número de expediente, siendo el correcto el Nº AP42-N-2005-000546 contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Apoderados Judiciales del Banco Provincial S.A., Banco Universal, contra el silencio administrativo de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras respecto al recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 556.04 de fecha 03 de diciembre de 2004.

En tal sentido, resulta necesario indicar que en dicha causa la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declaró el Decaimiento del Objeto en el recurso interpuesto mediante sentencia Nº 2010-185, publicada en fecha 11 de febrero de 2010; en virtud de lo cual, siendo la finalidad de la acumulación de causas solicitada que ambas fuesen decididas en una misma sentencia, debe esta Corte concluir que en el presente caso resulta improcedente la acumulación requerida por la parte recurrente. Así se declara.

Declarado lo anterior pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse sobre el fondo, en los siguientes términos:

El presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Apoderados Judiciales de la sociedad mercantil Banco Provincial, S.A. Banco Universal, tiene por objeto la nulidad de la Resolución Nº 075.05 de fecha 23 de marzo de 2005, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante la cual declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº 556.04 de fecha 03 de diciembre de 2004, ratificando la sanción de multa impuesta por la cantidad de Noventa y Un Millones Ochocientos Sesenta y Dos Mil Ciento Cincuenta y Un Bolívares (Bs. 91.862.151,00), equivalente al 0,1% del capital del banco.

Al respecto, del escrito recursivo se observa que denunciaron que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad, por considerar que existe: i) Ausencia de base legal e inmotivación; ii) Vicio de falso supuesto de hecho por errónea apreciación del supuesto de hecho previsto en el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras; iii) Vicio de incompetencia de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras al fijar que el porcentaje mínimo debe ser aplicado mensualmente, siendo que dicha competencia le corresponde exclusivamente al Ejecutivo Nacional; y por último, iv) Violación al Debido Proceso y Derecho a la Defensa, visto que no se dio cumplimiento al procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

i) De la ausencia de base legal e inmotivación.

Los Apoderados Judiciales de la sociedad mercantil Banco Provincial S.A., Banco Universal denunciaron el vicio de ausencia de base legal, puesto que “…en el artículo 24 citado, y en el cual se apoya la Resolución de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, no se infiere, ni establece que el tres por ciento (3%) de la cartera crediticia de un Banco deba alcanzarse cada mes. Por ello debe concluirse que, el acto recurrido carece de Base legal, lo cual lo vicia y hace ineficaz de modo definitivo…”.

Señalaron que “…La Base Legal como se sabe condiciona, a su vez, a la motivación, como requisito de forma. Se deben expresar, en efecto, conforme a los artículos 9 y 18.5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, cuales son los fundamentos legales del acto…”.
Asimismo, expusieron que “…Deducir del artículo 24 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (sic) citado, la obligación a cargo de los bancos de colocar, en microcréditos, cada mes, un tres por ciento (3%) de la cartera crediticia, sin explicar en virtud de qué razón se llega a esa conclusión, ya que la norma no lo establece, es decir, de dónde, cómo o por qué infiere que debe colocarse en microcréditos, el tres por ciento (3%) de la cartera crediticia, cada mes, lo cual, repetimos, no lo establece la norma, pone en evidencia la Ausencia de Base Legal en el acto recurrido, a la par que la falta de motivación del mismo…”. (Resaltado de la parte recurrente).

Por su parte, la representación del Ministerio Público sostuvo que no procede el vicio de ausencia de base legal, pues el acto administrativo impugnado tiene fundamento en el artículo 24, en concordancia con el numeral 14 del artículo 416 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras que obligan a los bancos a destinar un porcentaje de la cartera crediticia al sector microfinanciero, norma que aún cuando no establece taxativamente el período en que debe cumplirse con la obligación, debe regirse por la aplicación analógica de la Ley de Crédito del Sector Agrícola.

Esta Corte observa, en lo que respecta a la ausencia de base legal aducida, que “…la base legal es un supuesto jurídico de procedencia de toda providencia administrativa, por lo que los actos emanados de la Administración deben, en todo momento, fundamentarse en una norma legal que los autorice…”. (Vid. Sentencia Nº 952 de fecha 1° de julio de 2003, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Daniel Omar Casares Gabay).

En función de ello, un acto administrativo carece de base legal si es dictado en ausencia de una norma, que autorice a la Administración a resolver el asunto fundándose en un dispositivo normativo en específico.

En virtud de lo anterior, advierte esta Corte que la parte recurrente al alegar el vicio de ausencia de base legal, erró en la calificación del vicio, visto que sus argumentos se refieren a la falta de motivación de derecho del acto administrativo, para lo cual resulta necesario señalar que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 9 establece la obligación de motivar los actos administrativos de carácter particular, haciendo referencia en su contenido a los hechos y a los fundamentos legales que llevaron a la Administración a pronunciarse en uno u otro sentido.

El artículo 18, en su numeral 5, de la citada Ley establece los requisitos que debe contener todo acto administrativo, “…expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes…”.

Así, se observa de la normativa parcialmente transcrita la voluntad del legislador de instituir uno de los principios rectores de la actividad administrativa, lo cual permite adecuar su función dentro de los límites que la Ley le impone. Tal exigencia consiste en que los actos que la Administración emita deberán ser debidamente motivados, es decir, deberán señalar en cada caso el fundamento expreso de la determinación de los hechos que dan lugar a su decisión, de manera que el administrado pueda conocer en forma clara y precisa las razones fácticas y jurídicas que originó tal solución, permitiéndole oponer las razones que crea pertinente a fin de ejercer su derecho a la defensa.

También se da el cumplimiento de tal requisito cuando la motivación esté contenida en su contexto, es decir, que la misma se encuentre dentro del expediente, considerado en forma íntegra y formado en virtud del acto de que se trate y de sus antecedentes, siempre que el administrado haya tenido acceso a ellos y conocimiento oportuno de los mismos; siendo suficiente, en algunos casos, que sólo se cite la fundamentación jurídica, si ésta contiene un supuesto unívoco y simple. De manera tal, que el objetivo de la motivación, en primer lugar, es hacer posible a los administrados el ejercicio del derecho a la defensa, y, en segundo lugar, el permitir a los órganos competentes el control de la legalidad del acto emitido.

Es por ello que la existencia de motivos tanto de hecho como de derecho y la adecuada expresión de los mismos constituyen elementos esenciales de la noción de acto administrativo.

Del examen efectuado en forma íntegra de la Resolución Nº 075.05 de fecha 23 de marzo de 2005, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras (folios 61 al 67 del expediente administrativo), esta Corte evidencia los fundamentos de derecho que tuvo la Administración para declarar sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad mercantil Banco Provincial, S.A. Banco Universal y, en consecuencia de ello, la ratificación de la multa impuesta conforme al artículo 416 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras.

En los mencionados actos administrativos, se constata que la Administración subsumió el supuesto de hecho relativo al incumplimiento de la parte recurrente de no mantener los porcentajes mínimos requeridos para el otorgamiento de microcréditos o colocaciones en aquellas instituciones establecidas o por establecerse, en normas existentes que prevén los índices de liquidez y solvencia, las operaciones de créditos, la falta de cumplimiento de la normativa de control interno de inversiones y operaciones y, de contabilidad, dado que se basó en los artículos 24, 189, 416 numeral 14 y 456 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, respectivamente, el cual es el cuerpo legal vigente que regula la actividad consistente en la captación de recursos, operaciones destinadas a otorgar créditos o financiamientos, e inversiones en valores, por lo que señaló los fundamentos de hecho y de derecho aplicables al asunto administrativo sometido a su consideración; en consecuencia se desestima la denuncia del vicio alegado. Así se declara.

ii) Vicio de falso supuesto de hecho por errónea apreciación de los hechos.

En tal sentido, alegaron que “…la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en los Antecedentes del Acto, objeto del presente Recurso, parte de un supuesto de hecho que no es cierto. Afirma, en efecto, o se refiere al cumplimiento “mensual” de las colocaciones, sin que, precisamente ese “mensualismo” (sic), aparezca en el citado artículo 24 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (sic) (…) no puede afirmarse que la norma in comento tenga como supuesto de hecho la colocación mensual de ese tres por ciento (3%), puesto que la no colocación de ese porcentaje viola un inexistente supuesto de la norma (…) que ‘el Acto recurrido carece de causa, pues los hechos (no colocación mensual del tres por ciento (3%) de la cartera crediticia del Banco), no es el supuesto de hecho, contemplado en la norma, y de allí, la inaplicabilidad de la sanción’…”.

Indicaron que “…el artículo 24 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras (sic), no señala de modo expreso, que cada mes deba hacerse una colocación del tres por ciento (3%), ni tampoco dentro de qué unidad de tiempo debiera hacerse, por lo que la colocación a lo largo del semestre, resulta más cónsono con el propósito, espíritu y razón del artículo 24 referido…”.

Por otra parte, la representación judicial del Ministerio Público indicó que el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras “…atiende al hecho según el cual la obligación de los bancos en cuestión dispuesta en períodos mensuales contribuye con el fin perseguido por el Estado, el cual busca crear, estimular, promover y desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, para atender la economía popular y alternativa, obligando así a los bancos a colocar durante todo el año un porcentaje de su cartera de crédito para el financiamiento del sector en cuestión …”.

Así, afirmó que “…la imposición de la sanción en cuestión, basado en el hecho de que el Banco Provincial incumplió con su obligación de disponer el tres por ciento (3%) de su cartera de crédito destinado al sector microfinanciero mensualmente, no es el resultado de un capricho de la Superintendencia de Bancos, sino de una interpretación extensiva de la norma, entendida ésta como ‘el proceso mediante el cual se aclara el sentido de la ley, armonizando la insuficiencia de la letra con el espíritu, o dicho de otra manera, adecuando el tenor literal de la norma a la efectiva voluntad legislativa, precisando el significado de la norma ya formulada’…”.

Que, “…el artículo 24 de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras (sic) fundamento del acto administrativo debe ser interpretado en el sentido de que el lapso en que los bancos comerciales y universales están obligados a colocar un porcentaje de su cartera de crédito al sector microfinanciero es mensual, como resultado de una interpretación extensiva y conforme a los razonamientos expuestos, por lo tanto, resulta improcedente la denuncia de violación de falso supuesto alegada…”.

Ahora bien, el vicio de falso supuesto de hecho, es el error en que incurre la Administración cuando fundamenta su actuación en hechos que nunca ocurrieron o de manera distinta a como fueron apreciados por ella, lo cual deviene en una incongruencia entre los hechos invocados por la Administración y el supuesto de hecho de la norma en la cual funda su actuación.

Esta Corte observa que la pretensión del recurrente se circunscribe en denunciar una serie de vicios de nulidad del acto administrativo impugnado, basándose en la errónea interpretación realizada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras respecto del artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, en concordancia con el artículo 416, numeral 14 eiusdem; por lo que esta instancia advierte que la parte recurrente erró al identificar el vicio alegado como falso supuesto de hecho, cuando en realidad su argumento se encuentra referido al vicio de falso supuesto de derecho, en virtud de lo cual, debe realizar un análisis en cuanto al alcance y contenido de las referidas normas con relación al presente caso.

Así las cosas, debe indicarse que el mencionado artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, prevé lo siguiente:

“…Los Bancos, entidades de ahorro y préstamo y demás instituciones financieras regidas por este Decreto Ley, en ejercicio de sus operaciones de intermediación deben mantener un índice de liquidez y solvencia acorde con el desarrollo de sus actividades, preservando una equilibrada diversificación de la fuente de sus recursos y de sus colocaciones e inversiones.
…omissis…
El Ejecutivo Nacional determinará dentro del primer mes de cada año, previa recomendación del Consejo Bancario Nacional, el porcentaje mínimo de la cartera crediticia que los bancos universales, bancos comerciales y entidades de ahorro y préstamo destinarán al otorgamiento de microcréditos o colocaciones en aquellas instituciones establecidas o por establecerse, que tengan por objeto crear, estimular, promover y desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, para atender la economía popular y alternativa, conforme a la legislación especial dictada al efecto. Dicho porcentaje será de uno por ciento (1%) del capital del monto de la cartera crediticia al cierre del ejercicio semestral anterior, hasta alcanzar el tres por ciento (3%) en un plazo de dos años. En caso de incumplimiento, la institución de que se trate será sancionada conforme a lo establecido en el numeral 14 del artículo 416 del presente Decreto Ley…”.

La norma anteriormente transcrita, alude a la imposición de las sanciones que el mismo cuerpo normativo consagra en el artículo 416 eiusdem el cual, específicamente, en su numeral 14, dispone lo siguiente:

“…Los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras y casas de cambio, serán sancionados con multa desde el cero coma uno por ciento (0,1%) hasta el cero coma cinco por ciento (0,5%) de su capital pagado cuando:
…omissis…
14. Los bancos universales y comerciales que no mantengan el porcentaje de colocaciones establecido válidamente por el Ejecutivo Nacional para un sector económico específico…”.

Ahora bien, a los fines de delimitar el alcance del contenido del artículo 24 eiusdem, relativo a que los bancos “…destinarán al otorgamiento de microcréditos o colocaciones en aquellas instituciones establecidas (…) que tengan por objeto crear, estimular, promover y desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, para atender la economía popular y alternativa…”, debe fundamentarse en los principios generales de hermenéutica jurídica, los cuales postulan que toda interpretación ha de realizarse en el complejo global del derecho positivo, pues de otro modo no es posible desentrañar el significado y alcance de las disposiciones legales, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.

Por ello, el principio general de interpretación de la Ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil, según el cual “...a la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador…”, resulta aplicable no sólo en un contexto lógico, sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal.

La interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se haya en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, y propender a que “…toda normativa debe interpretarse en el sentido de hacer posible con su aplicación el servicio de los valores primarios del Estado, pues tal como señala González Pérez, el derecho no es sólo un conglomerado de normas legales, antes bien, el derecho positivo se encuentra enraizado en los principios, y por ello, el jurista ni puede limitarse a contemplar la norma aislada y aséptica, ni debe circunscribirse a sistematizarla con arreglo a principios lógicos, ya que la unidad del ordenamiento está basada en los principios rectores del Ordenamiento que le informan y dan unidad (…) Asimismo, Maurice Hauriou sostiene que la interpretación de las reglas jurídicas no debe tomar un sentido excesivamente literal, pues ello podría retrocedernos al más negro formalismo de las legislaciones primitivas. Planteamiento éste sobre el cual desarrolla que frente a una aparente antinomia debe tenderse al estudio de la voluntad jurídica del legislador, lo cual se logra mediante una reconstrucción de las circunstancias concomitantes que permiten aprehender el valor real de la norma, a través de la aplicación lógica de los principios…” (Vid. Sentencia Nº 962 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dictada en fecha 09 de mayo de 2006, Caso: Cervecería Polar Los Cortijos C.A.).

De forma tal, que al existir en el ordenamiento jurídico una estratificación normativa en la cual concurren normas que afecten o caracterizan a un determinado sector jurídico, es claro que toda interpretación debe efectuarse desde el punto de vista de la adecuación lógica o la relación que ésta guarde con otras disposiciones normativas; teleológica, respecto a las demás normas; de coherencia, en el sentido que su interpretación no sea contrapuesta con otros preceptos; en la interpretación más favorable para la efectividad de los derechos fundamentales; el criterio histórico o los antecedentes del instrumento normativo, del criterio sociológico, es decir, la operatividad de la norma en el marco colectivo y conforme a la Constitución (Cfr. Peces-Barba, Gregorio. Curso de Derechos Fundamentales. Colección Universidad Carlos III de Madrid. Madrid 1999. Pág. 584).

Sobre la base de las anteriores consideraciones, cabe destacar que desde el punto de vista Constitucional, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se consagró como fin del Estado “la promoción de la prosperidad y bienestar del pueblo”. En tal sentido, el artículo 308 establece que “…El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno…”.

Es claro el rol predominante no sólo de la acción directa del Estado o a través de entes públicos -vgr. Sistema de banca pública-, sino de la banca y el resto de las instituciones financieras privadas del país, en tanto funcionan como los canales de captación y distribución de los capitales hacia los sectores de la economía que hagan un uso eficaz de aquellos; a su vez, coadyuvan en el mantenimiento de los índices de liquidez del sistema financiero y la estabilidad económica en general. Así, para que los bancos y demás instituciones financieras puedan asegurar el cumplimiento de estos fines, es indispensable la existencia de un control adecuado por parte del Estado, que permita mantener un equilibrio entre el aspecto meramente comercial de un banco y su rol de agente económico eficaz.

La Organización de Naciones Unidas (ONU), ha reconocido por Resolución 52/194 de 18 de diciembre de 1997, que en muchos países “…los programas de microcrédito han mostrado ser un instrumento eficaz para liberar a las personas de la pobreza y han coadyuvado a mejorar su participación en los procesos económicos y políticos de la sociedad. Entre otras disposiciones, la Asamblea exhorta a los órganos, organizaciones y organismos competentes del sistema de las Naciones Unidas, en particular a sus fondos y programas, y a las comisiones regionales, así como a las instituciones financieras internacionales y regionales y los organismos donantes que trabajan para la erradicación de la pobreza, a que estudien la posibilidad de incluir la modalidad del microcrédito en sus programas como instrumento para erradicar la pobreza…”.

Así, es generalizado a nivel mundial el interés en el microcrédito como promotor de un crecimiento económico sustentable, con índices de mayor equidad en la sociedad, lo que ha generado mayor reconocimiento a la importancia que supone potenciar el acceso de todas las personas a los factores de la producción, mediante el crédito.

Ello así, esta Corte considera que el precepto normativo contenido en el analizado artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, materializa el contenido del artículo 308 postulado por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, relativo al fortalecimiento del desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular, mediante un financiamiento oportuno -entre otras medidas- de aquellas personas que aun siendo aptas para el desarrollo (inicio, fortalecimiento o crecimiento) de una actividad productiva o comercial, necesitan recursos externos para financiarse y que no pueden acceder a un “crédito normal o formal” de los que ofrece el sistema financiero, dado sus niveles económicos.

De esta forma, los microcréditos se constituyen en un medio para ofrecer servicios financieros a las personas que han estado al margen del sistema financiero convencional, lo cual representa un factor para la promoción del empleo y la generación de ingresos en el ámbito social, lo que se traduce en desarrollo económico a nivel comunitario, local y nacional, y en definitiva del bienestar general de la sociedad.

En atención a lo anterior, esta Corte concluye que el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, regula la obligación de los bancos universales, comerciales y otras instituciones financieras, de disponer de un porcentaje de su cartera crediticia para otorgar microcréditos o colocar dicho porcentaje en instituciones que tengan por objeto crear, estimular, promover y desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, estableciendo las correspondientes sanciones en caso de incumplimiento.

De ello resulta pues, que el alcance de la mencionada norma sea la de un parámetro para la determinación del porcentaje de la cartera crediticia que los bancos universales, bancos comerciales y otras instituciones financieras destinarían para el otorgamiento de microcréditos.

Ciertamente, una interpretación conforme al contenido de los principios y garantías establecidos en el ordenamiento jurídico sectorial regulado por el Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, debe concluir que el alcance del término “destinarán”, comporta una necesaria obligación de colocar u otorgar microcréditos efectivamente, más aún si se toma en consideración que el artículo 24 de la mencionada Ley, señala mediante una conjunción disyuntiva “o”, que dicho porcentaje puede lograrse mediante el otorgamiento directo de microcréditos, así como por “…colocaciones en aquellas instituciones establecidas o por establecerse, que tengan por objeto crear, estimular, promover y desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, para atender la economía popular y alternativa, conforme a la legislación especial dictada al efecto…”.

Cabe destacar en ese orden de ideas, a juicio de la Corte, la posibilidad de satisfacer el porcentaje mínimo de la cartera crediticia al cual hace referencia el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante el otorgamiento directo de microcréditos o de las referidas colocaciones, es una previsión que el legislador asumió en orden a viabilizar el cumplimiento de dicha normativa por parte de aquellos sujetos sometidos al Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, que por sus determinadas condiciones geográficas, económicas u operativas -vgr. Número de agencias-, no puedan acceder con facilidad al público en general para el otorgamiento directo de microcréditos, pero que pueden mediante colocaciones en entidades creadas para desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, dar cumplimiento a la mencionada norma y coadyuvar a “fortalecer el desarrollo económico del país” tal como lo prevé el artículo 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En concatenación con lo anterior, considera oportuno esta Corte, advertir que respecto a la periodicidad del cumplimiento de la obligación de los bancos y otras instituciones financieras establecida en el artículo analizado, debe aplicarse analógicamente la Resolución Conjunta Nº 1.299 de fecha 20 de marzo de 2003, dictada por el Ministerio del Poder Popular para las Finanzas conjuntamente con el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.660 del 28 de marzo de 2003; tal como lo estableció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 01677 dictada en fecha 16 de octubre de 2007, indicando:

“…La Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley de Crédito para el Sector Agrícola (en adelante Ley de Crédito para el Sector Agrícola), publicada en la Gaceta Oficial Nº 37.563 del 5 de noviembre de 2002, en sus artículos 2, 4, 5, 10 y 12, prevé:
‘Artículo 2. El Ejecutivo Nacional, por órgano de los Ministerios de Agricultura y Tierras y de Finanzas, mediante Resolución conjunta, fijará, dentro del primer mes de cada año, el porcentaje mínimo de la cartera de crédito que cada uno de los bancos comerciales y universales destinará al sector agrícola, tomando en consideración los ciclos de producción y comercialización, el cual, en ningún caso, podrá exceder del treinta por ciento (30%) de la cartera de crédito, previa opinión de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
En el porcentaje de cartera de crédito destinado al sector agrícola deben estar incluidos los créditos a mediano y largo plazo’.
‘Artículo 4. El porcentaje de las colocaciones de los bancos comerciales y universales a que se refiere el artículo 2 de la presente Ley, deberá destinarse a operaciones de financiamiento que tengan por objeto el desarrollo agrícola del país, para satisfacer requerimientos de los subsectores agrícola vegetal, agrícola animal, agrícola pesquero y agrícola forestal(…)’.
‘Artículo 5. Se consideran igualmente como colocaciones destinadas al sector agrícola, a los efectos de la presente Ley, las operaciones de financiamiento realizadas con el Fondo de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal y Afines, con los Fondos Regionales de Financiamiento que actúen como bancos de segundo piso, y con los Fondos Ganaderos.’
‘Artículo 10. Los bancos comerciales y universales deberán velar para que los créditos otorgados sean efectivamente destinados a los fines previstos en los artículos 4 y 5 de la presente Ley, y deberán solicitar a los beneficiarios la documentación demostrativa del uso que hagan de los recursos obtenidos. (…)’.
‘Artículo 12. Los bancos comerciales y universales que incumplan con las obligaciones establecidas en los artículos 2, 3, 4, 7 y 9 de la presente Ley serán sancionados con multas entre el cero como uno por ciento (0,1%) y el uno por ciento (1%) de su capital pagado.
Cuando el incumplimiento sea de lo establecido en el artículo 2 de la presente Ley, además de la multa correspondiente, el banco comercial y universal deberá destinar a la cartera agrícola para el año siguiente al incumplimiento, el monto incumplido de la cartera agrícola más el nuevo porcentaje de la cartera agrícola asignada para el nuevo año(…)’.
A su vez, la Resolución DM/Nº 010 emitida por el Ministerio de Agricultura y Tierras de fecha 31 de enero de 2003, posteriormente convalidada por la Resolución Nº 1.299 de fecha 20 de marzo de 2003, emitida conjuntamente por el Ministro de Finanzas y el Ministro de Agricultura y Tierras, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.660 del 28 de marzo de 2003, estableció lo siguiente:
‘Segundo: Se fija en un doce por ciento (12%) el porcentaje mínimo de cartera agrícola que deberá presentar cada Banco Comercial y Universal, para el año 2003, dicho porcentaje debe mantener mensualmente’.
‘Tercero: El Ministerio de Agricultura y Tierras y el Ministerio de Finanzas, éste último a través de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, realizará el seguimiento mensual del cumplimiento de la presente Resolución’.
De la lectura de los anteriores preceptos se desprende claramente que el porcentaje de la cartera de créditos agrícolas debía cumplirse mensualmente, y que la obligación establecida en estos artículos no se limita a la existencia de los recursos para los créditos agrícolas, sino también a la efectiva colocación de la cartera de créditos prevista para tal fin; pues pretender lo contrario, desnaturalizaría la normas en comento cuya finalidad no es otra que garantizar la real disposición de créditos destinados a fortalecer e incrementar las áreas de siembra y producción, como un elemento importante para el fomento y desarrollo de la actividad agrícola del país…”. (Subrayado de esta Corte).

En este sentido, considerando que la obligación de mantener el porcentaje de cartera agrícola establecido en la Resolución Nº 1.299 antes identificada, debe cumplirse de manera mensual, estima esta Corte que debe aplicarse la misma exigencia en cuanto a la obligación establecida en el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras.

Ahora bien, tomando en consideración lo antes expuesto se observa respecto al vicio de falso supuesto de derecho denunciado, que en el presente caso, no cabe duda para esta Corte que la interpretación literal y teleológica del artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras es acorde con la respuesta dada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras en el acto impugnado, al señalar que “…ratifica lo expuesto en el acto administrativo objeto de este recurso en el sentido de resaltar que si bien el cálculo del porcentaje de la cartera que deberá ser destinada al sector microfinanciero por los bancos universales, bancos comerciales y entidades de ahorro y préstamo, el cual a la presente fecha, alcanza el tres por ciento (3%) del capital del monto de la cartera crediticia al cierre del ejercicio semestral anterior, es decir que dicho porcentaje será calculado semestralmente y en (sic) base a éste se verificará el cumplimiento de la obligación; no es menos cierto, que tal verificación de la obligación de destinar el porcentaje de la cartera del sector microfinanciero es de carácter mensual y no semestral, por cuanto es en períodos mensuales que se coteja el otorgamiento de los créditos, pues los montos de éstos constituyen saldos que como cualquier cartera de créditos generan intereses y repercuten en riesgos que en forma mensual deben ser supervisados y verificados como obligación legal impuesta por el legislador…” (folio 62 del expediente administrativo).

Aunado a lo anterior, la Resolución Nº 075.05 de fecha 23 de marzo de 2005, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, señaló entre otras consideraciones que, el supuesto de hecho previsto en el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, estableció que el porcentaje del monto destinado para la cartera crediticia fue previsto de manera escalonada a partir de la entrada en vigencia de dicho Decreto (1º de enero de 2001), consagrando que “…el porcentaje mínimo a ser exigido a los bancos sería el uno (1%) y que dicho porcentaje se incrementaría progresivamente hasta alcanzar un tres (3%) dentro de los dos años siguientes al año 2001, lapso que culminó el 1 de enero de 2004, fecha a partir de la cual bancos universales, bancos comerciales y entidades de ahorro y préstamos deben presentar en su cartera de créditos otorgados a los microempresarios, un tres por ciento (3%) del capital del monto de la cartera crediticia al cierre del ejercicio semestral anterior…”, lo cual resulta lógico y que se considera aplicable al caso de marras, dado que de la revisión de los estados financieros efectuados en el año 2004 a la parte recurrente y de las actas que conforman la presente causa, se evidencia que los mismos se realizaron con posterioridad al 1º de enero de 2004, fecha en la cual se encontraba en plena vigencia el aumento del porcentaje del monto destinado para la cartera crediticia.

Así las cosas, esta Corte considera que el acto administrativo impugnado se encuentra ajustado a derecho, dado que se aplicó correctamente la consecuencia jurídica que establece el artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras al supuesto de hecho en que incurrió la sociedad mercantil Banco Provincial S.A., Banco Universal, relativo a la disposición del tres por ciento (3%) mensual de su cartera crediticia destinado al sector microfinanciero y microempresarial del país y; a la sanción prevista en el numeral 14 del artículo 416 de la referida Ley, por lo que se desestima el vicio alegado. Así se declara.

iii) Vicio de incompetencia de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras al fijar que el porcentaje mínimo debe ser aplicado mensualmente, siendo dicha competencia le corresponde exclusivamente al Ejecutivo Nacional:

Los Apoderados Judiciales de la sociedad mercantil Banco Provincial S.A., Banco Universal, indicaron que, “…cuando la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras decide que, el porcentaje a colocar “mensualmente”, es el tres por ciento (3%) de la cartera, adopta una decisión para lo cual no tiene competencia, toda vez que la fijación corresponde al Ejecutivo Nacional y no a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, lo cual viola un requisito de fondo de todo Acto Administrativo, como lo es el tener competencia para dictar el acto, lo cual vicia de Nulidad Absoluta el Acto, a tenor a lo dispuesto en el artículo 19.4 y 18.7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…”. (Subrayado del texto).

Por su parte, la representación judicial del Ministerio Público, al respecto consideró que, “…la Superintendencia de Bancos no pudo haber incurrido en incompetencia al sancionar al Banco Provincial por no cumplir con el porcentaje de colocaciones para el financiamiento de microcréditos, ya que dicho porcentaje no fue estipulado por dicho organismo, sino previsto por la ley y la Superintendencia en ejercicio de su competencia procedió a imponer la sanción correspondiente por violación de la disposición en cuestión, y mientras el Ejecutivo no acuerde un porcentaje distinto al establecido por el Legislador, este porcentaje será el que deba aplicarse…”.

Conforme las anteriores consideraciones esta Corte observa que el vicio de incompetencia es uno de los vicios más graves que afecta la validez del acto administrativo, ya que implica que el acto ha sido dictado por funcionarios u órganos que no estaban debida y legalmente autorizados para dictarlo, sea en virtud de que se extralimitaron en el ejercicio de las competencias que tenían para otra actuación o simplemente actuaron en usurpación de autoridad o funciones.

En cuanto al vicio de incompetencia, la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 952 dictada en fecha 29 de julio de 2004, estableció lo siguiente:
“…la competencia ha sido definida como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por la ley. De allí, que la competencia no se presume sino que debe constar expresamente por imperativo de la norma legal. Por tanto, determinar la incompetencia de un órgano de la Administración, supone demostrar que ésta ha actuado sin que medie un poder jurídico previo que legitime su actuación; en este sentido, sólo de ser manifiesta la incompetencia, ella acarrearía la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, en aplicación de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”

En tal sentido, debe indicar esta Corte que la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras tiene la competencia técnica y específicamente prevista por la Ley que rige sus funciones para sancionar y para dictaminar cuándo una conducta es sancionable, esto es, tiene los conocimientos específicos en la materia bancaria y financiera, más que ningún otro órgano de la Administración Pública en materia bancaria y financiera.

Así las cosas, se evidencia que la actividad bancaria reviste una especial significación para el legislador, quien consideró, incluso, como necesaria la creación de un organismo especializado como la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, a los efectos de inspeccionar, supervisar, vigilar, fiscalizar, regular y controlar dicha actividad económica y bajo estas premisas, es lógico interpretar que la misma pueda dictar las normas y parámetros que estime pertinentes a tales fines, todo con el objeto de salvaguardar a los usuarios (Vid. Sentencia Nº 1835 de la Sala Político Administrativa, dictada el 14 de noviembre de 2007, caso: Corp Banca, C.A., Banco Universal).

De conformidad con el artículo 235 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras tiene entre sus atribuciones (i) la promulgación de normativas prudenciales necesarias para el cumplimiento de sus fines y, en particular, lo relativo al devengo de intereses, así como (ii) todas aquellas otras medidas de naturaleza prudencial y preventiva que juzgue necesarias adoptar para la protección de los usuarios de los servicios bancarios. Asimismo, tiene atribuida la competencia de (iii) adoptar las medidas necesarias para evitar o corregir irregularidades o faltas que advierta en las operaciones de los bancos, entidades de ahorro y préstamo, demás instituciones financieras o cualesquiera otras personas sometidas a su control que, a juicio de dicho ente, pudieran poner en peligro los intereses de sus depositantes.

Debe indicarse que el mencionado artículo 24 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras citado ut supra, prevé lo siguiente:

“…El Ejecutivo Nacional determinará dentro del primer mes de cada año, previa recomendación del Consejo Bancario Nacional, el porcentaje mínimo de la cartera crediticia que los bancos universales, bancos comerciales y entidades de ahorro y préstamo destinarán al otorgamiento de microcréditos o colocaciones en aquellas instituciones establecidas o por establecerse, que tengan por objeto crear, estimular, promover y desarrollar el sistema microfinanciero y microempresarial del país, para atender la economía popular y alternativa, conforme a la legislación especial dictada al efecto. Dicho porcentaje será de uno por ciento (1%) del capital del monto de la cartera crediticia al cierre del ejercicio semestral anterior, hasta alcanzar el tres por ciento (3%) en un plazo de dos años. En caso de incumplimiento, la institución de que se trate será sancionada conforme a lo establecido en el numeral 14 del artículo 416 del presente Decreto Ley…”.

En tal sentido, se desprende de su lectura que si bien es cierto que dicha norma, en principio, establece que el Ejecutivo Nacional determinara anualmente el porcentaje mínimo de la cartera crediticia que los bancos universales, bancos comerciales y entidades de ahorro y préstamo, destinarán al otorgamiento de microcréditos; no es menos cierto, que luego precisa que dicho porcentaje será de uno por ciento (1%) al cierre del ejercicio semestral anterior, hasta al alcanzarse el tres por ciento (3%) en un plazo de dos años.

De forma tal que la emisión del acto administrativo impugnado no se efectuó con desapego a lo que se encuentra consagrado legalmente como atribuciones de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, ya que tal como se demostró anteriormente, dicho organismo se encuentra perfectamente habilitado para sancionar a las entidades financieras por el incumplimiento en el respeto de los derechos de los consumidores o usuarios de sus servicios financieros, lo cual realizó en directo acatamiento a una norma legal establecida en la Ley que rige la actividad fiscalizadora que realiza. En consecuencia, se desecha la presente denuncia. Así se declara.

iv) Violación al Debido Proceso y Derecho a la Defensa, visto que no se dio cumplimiento al procedimiento administrativo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos:

Señaló la representación judicial de la sociedad mercantil recurrente que hubo violación del derecho a la defensa y al debido proceso, toda vez que la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras “…con motivo del Acto Recurrido, no se dio cumplimiento previo al procedimiento administrativo, previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, razón por la cual, se violó el artículo 49 de la Constitución Nacional (sic), referente al Debido Proceso y al Derecho a la Defensa…”.
Por su parte alegó el Ente recurrido que “…este Organismo informó al recurrente el inicio de un procedimiento administrativo y le exhortó a exponer sus alegatos y argumentos que considerara pertinente para la mejor defensa de sus derechos, a los fines de determinar la procedencia o no de la infracción de ley imputada y procurar el derecho al debido proceso, tanto administrativa como jurisdiccionalmente…”.

En primer lugar debe señalarse que el debido proceso y el derecho a la defensa se encuentran estrechamente vinculados, y tipificados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece:

“…El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se les investiga, de acceder a las pruebas y de disponer el tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa…”

Se denomina debido proceso aquél que reúne las garantías indispensables para que exista una tutela judicial efectiva. Es a esta noción a la que alude el artículo antes citado, cuando expresa que el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas. Pero la norma constitucional no establece una clase determinada del proceso, sino la necesidad de que cualquiera sea la vía procesal escogida para la defensa de los derechos e intereses legítimos, las leyes procesales deben garantizar la existencia de un procedimiento que asegure el derecho a la defensa de la parte y la posibilidad de una tutela judicial efectiva. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia N° 29 de fecha 15 de febrero de 2000, con ponencia del Magistrado Jesús Eduardo Cabrera, caso: Enrique Méndez Labrador).
De tal manera que el derecho al debido proceso se constituye como el más amplio sistema de garantías que procura la obtención de una actuación administrativa coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, proporcionando las garantías que sean necesarias para la protección de los derechos fundamentales. Así, entre las garantías que constituyen el derecho a un debido procedimiento administrativo, encontramos el derecho a la defensa que comporta entre otros derechos, el ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, disponer del tiempo y medios adecuados para impugnar las decisiones que le afecten; derechos éstos que obligan a la Administración a brindar las más amplias garantías al administrado antes y después de la adopción de cualquier decisión.

Asimismo, el procedimiento administrativo es el iter procedimental que ha de seguir la Administración en la realización de la actividad jurídica, es decir, el cauce formal por el que debe discurrir la voluntad administrativa, y el cual está constituido por una serie de formalidades de índole procesal, exigidas en la tramitación de las actuaciones propias de la vía administrativa y que desde luego constituye la vía jurídica necesaria para garantizar los intereses de la Administración y de los particulares.

De lo anterior debe destacarse que, el debido proceso constituye la participación de manera igualitaria de las partes en el proceso, permitiéndoseles el ejercicio de su derecho a la defensa tanto en lo que respecta a sus alegatos como en lo que concierne a la promoción y evacuación de sus pruebas. En este orden de ideas, es necesario enfatizar que el debido proceso no puede ni debe confundirse con el simple reconocimiento de los alegatos formulados por una de las partes, dicha situación sí sería una violación al debido proceso; por el contrario, este derecho se materializa cuando las decisiones tomadas por la Administración Pública se basan en un análisis valorativo de los alegatos y pruebas presentadas por las partes, permitiéndole a su vez a esas partes contradecir dichos alegatos, así como el derecho recurrir contra el acto administrativo que les afecta.

Ahora bien, constan en el expediente administrativo las siguientes actuaciones:

- Memorando GGTE-GEP-04-09 de fecha 25 de marzo de 2004, emanado de la Gerencia de Estadísticas y Publicaciones de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, dirigido a la Gerencia Legal Operativa de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, a los fines de solicitar evalúe la posibilidad de abrir procedimientos administrativos a varios Bancos Comerciales, entre los cuales se encuentra el Banco Provincial S.A., Banco Universal, por haberse observado incumplimientos en cuanto al porcentaje de las colocaciones destinadas a la cartera de microcréditos, durante los meses enero y febrero de 2004 (folio 04).
- Memorando GGTE-GEP-04-12 de fecha 25 de mayo de 2004, emanado de la Gerencia de Estadísticas y Publicaciones de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, dirigido a la Gerencia Legal Operativa de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, a los fines de solicitar evalúe la posibilidad de abrir procedimientos administrativos a las instituciones que incurrieron en déficit en cuanto al porcentaje mensual que debe ser colocado en cartera agrícola y en cartera de microcréditos al cierre de los meses de marzo y abril de 2004 (folio 06).
- Auto de apertura del procedimiento administrativo al Banco Provincial S.A., Banco Universal, dictado por el Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras en fecha 29 de septiembre de 2004, conforme a lo previsto en los artículos 405 y 455 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, otorgándole un plazo de ocho (08) días hábiles bancarios, contados a partir del día siguiente a la fecha de su notificación, a los fines que exponga sus alegatos y pruebas que considere pertinentes para la defensa de sus derechos (folios 08 y 09).
- Oficio SBIF-GGCJ-GLO-13903 de fecha 29 de septiembre de 2004, suscrito por el Superintendente de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante el cual se notifica al Presidente Ejecutivo del Banco Provincial S.A., Banco Universal, siendo recibido el 30 de septiembre de 2004 (folio 10).
- Escrito de descargos y defensas presentado el 11 de octubre de 2004, en la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, por la Abogada Alexandra Álvarez Medina, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Banco Provincial, S.A., Banco Universal (folios 14 al 20).
- Resolución Nº 556.04 de fecha 03 de diciembre de 2004, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, que sanciona al Banco Provincial S.A., Banco Universal, con multa por la cantidad de Noventa y Un Millones Ochocientos Sesenta y Dos Mil Ciento Cincuenta y Un Bolívares (Bs. 91.862.151,00) de conformidad con lo establecido en el ordinal 14 del artículo 416 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (folios 21 al 24).
- Oficio SBIF-GGCJ-GLO-17354 de fecha 03 de diciembre de 2004, suscrito por el Superintendente de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante el cual se solicita al Director de Servicios Financieros de la División de Contabilidad Fiscal del Ministerio de Finanzas, la remisión de la Planilla de Liquidación referente a la multa impuesta al Banco Provincial, S.A., Banco Universal (folio 26).
- Oficio SBIF-GGCJ-GLO-17353 de fecha 03 de diciembre de 2004, suscrito por el Superintendente de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante el cual se notifica al Presidente Ejecutivo del Banco Provincial S.A., Banco Universal, siendo recibido el 06 de diciembre de 2004 (folio 40).
- Escrito de interposición de recurso de reconsideración presentado el 21 de diciembre de 2004, en la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, por el Abogado Jaime Heli Pirela Ruz, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Banco Provincial, S.A., Banco Universal (folios 46 al 54).
- Resolución Nº 075.05 de fecha 23 de marzo de 2005, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto y confirma la sanción impuesta al Banco Provincial S.A., Banco Universal (folios 61 al 67).
- Oficio SBIF-GGCJ-GLO-04428 de fecha 23 de marzo de 2005, suscrito por el Superintendente de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante el cual se notificó al Presidente Ejecutivo del Banco Provincial S.A., Banco Universal de la Resolución Nº 075.05 de fecha 23 de marzo de 2005, que declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto, el cual fue recibido el 28 de marzo de 2005 (folio 68).

En tal sentido, esta Corte concluye, del análisis de los documentos que constan en el expediente administrativo, que la parte recurrente fue debidamente notificada de los actos administrativos dictados por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras -en el marco del procedimiento administrativo tramitado en su contra- , y que oportunamente interpuso el recurso de reconsideración pertinente para, posteriormente, acudir ante la vía jurisdiccional; de allí que resulta indiscutible para esta Corte que en la sustanciación del procedimiento administrativo cuestionado -tramitado de conformidad con lo previsto en el Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, en concordancia con la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos- se garantizaron a la sociedad mercantil Banco Provincial S.A., Banco Universal las posibilidades de defensa y empleo de los medios o recursos dispuestos para tal fin, sin que se evidencie violación al debido proceso y al derecho a la defensa, consagrados en el artículo 49 del Texto Fundamental, en virtud de lo cual se desecha tal denuncia. Así se declara.

Aunado a lo anterior, se observa que la parte recurrente alegó que “…en el acto recurrido no se analizan razones que, en su oportunidad alegó nuestro representado, limitándose sólo a transcribir parcialmente algunos de los alegatos expuestos en el Recurso de Reconsideración interpuesto tempestivamente, en contra de la Resolución Nº 556.04 de fecha 03 de Diciembre de 2004…”. Al respecto, este Órgano Jurisdiccional advierte que de la lectura de dicho argumento no logra desprenderse cuáles alegatos dejaron de ser analizados en el acto administrativo dictado por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, en virtud de lo cual no resulta claro y preciso el petitorio expuesto por la parte recurrente, en consecuencia, debe desecharse el mismo. Así se declara.

Por las razones antes expuestas, esta Corte declara Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la sociedad mercantil Banco Provincial S.A., Banco Universal, contra el acto administrativo contenido en la Resolución 075.05 de fecha 23 de marzo de 2005, dictada por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, mediante la cual se declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº 556.04, de fecha 03 de diciembre de 2004, donde le fue impuesta sanción de multa por la cantidad de Noventa y Un Millones Ochocientos Sesenta y Dos Mil Ciento Cincuenta y Un Bolívares (Bs. 91.862.151,00). Así se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones que anteceden, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y, por autoridad de la ley, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Jaime Pirela Ruz, Alexandra Álvarez Medina y Astrid Morales Méndez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 16.291, 55.264 y 64.267, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la sociedad mercantil BANCO PROVINCIAL, S.A. BANCO UNIVERSAL, inscrita actualmente en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y Estado Miranda, en fecha 18 de octubre de 2004, bajo el Nº 29, Tomo 171-A Pro., contra la Resolución Nº 075-05, de fecha 23 de marzo de 2005, dictada por la SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS, mediante la cual se declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº 556.04, de fecha 03 de diciembre de 2004, donde le fue impuesta sanción de multa por la cantidad de Noventa y Un Millones Ochocientos Sesenta y Dos Mil Ciento Cincuenta y Un Bolívares (Bs. 91.862.151,00) de conformidad con lo establecido en el ordinal 14 del artículo 416 del Decreto con Fuerza de Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ ( ) días del mes de __________ de dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

El Juez Presidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ

El Juez Vicepresidente,

EFRÉN NAVARRO

La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente

La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO

Exp. Nº AP42-N-2005-000789
MEM/