JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2006-002127
En fecha 1 de noviembre de 2006, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1647-06, de fecha 24 de octubre de 2006, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los abogados Lisset Puga y Andrés Puga, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 69.968 y 18.404, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana LILIANA CONTRERAS EREU, titular de la cédula de identidad Nº 6.224.779, contra la ALCALDIA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación interpuesto en fecha 18 de octubre de 2006, por el Apoderado Judicial de la parte querellante, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado, en fecha 27 de septiembre de 2006, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 8 de noviembre de 2006, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente y se fijó el lapso de quince días de despacho para que la parte fundamentase la apelación.
En fecha 7 de diciembre de 2006, se consignó por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de fundamentación de la apelación ejercida por la apoderada judicial de la parte querellante.
En fecha 18 de diciembre de 2006, se abrió el lapso de cinco días de despacho para la promoción de pruebas, venciéndose el mismo en fecha 18 de enero de 2007.
En fecha 19 de enero de 2007, se difiere la oportunidad para fijar los informes, siendo el 17 de septiembre de 2007, que se fija para el ocho (8) de octubre de 2007, la oportunidad para que tenga lugar la audiencia de informes.
En fecha 2 de octubre de 2007, se consignó por ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito de la Apoderada Judicial de la parte recurrente mediante la cual solicita se fije la audiencia de informes.
En fecha 8 de octubre de 2007, se difiere la oportunidad para que tenga lugar la audiencia de informes.
En fecha 18 de noviembre de 2007, se constituyó la Junta Directiva de la Corte primera de lo Contencioso Administrativo, por los ciudadanos Javier Sánchez; Presidente, Aymara Vilchez Sevilla; Vicepresidente y Neguyen Tórres López; Juez.
En fecha 26 de noviembre de 2007, se difiere la oportunidad para la celebración de los informes, para el día 25 de febrero de 2008.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó la Corte primera de lo Contencioso Administrativo, por los ciudadanos Andrés Brito; Presidente, Enrique Sánchez; Vicepresidente y María Eugenia Mata; Juez.
En fecha 19 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito del apoderado judicial de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante la cual deja constancia de la falta de legitimación pasiva de su representado para intervenir en la presente causa y solicita la notificación de la Procuraduría General de la República.
En fecha 10 de marzo de 2009, la Corte se Abocó al conocimiento de la presente causa y ordena la notificación de las partes, y de la Procuradora General de la República.
En fecha 22 de mayo de 2009, el alguacil de esta Corte dejó constancia de la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 2 de julio de 2009, notificadas como se encontraban las partes, se reasignó la ponencia a la juez MARÍA EUGENIA MATA. Asimismo, encontrándose la causa en estado de fijar informes orales, se difirió la oportunidad para la fijación del día y hora en que tendría lugar el mismo.
En fecha 13 de octubre de 2009, se fijó la oportunidad para que tuviese lugar la audiencia oral de informes, para el día 27 de octubre de 2009.
En fecha 27 de octubre de 2009, siendo la oportunidad fijada para que tuviese lugar la audiencia oral de informes se dejó constancia de la incomparecencia de las partes y se declaró desierto el acto.
En fecha 28 de octubre de 2009, la Corte dijo “Vistos” y se ordenó pasar el expediente a la juez ponente a los fines que la Corte dictase la decisión correspondiente.
En fecha 3 de noviembre de 2009, se pasó el expediente a la juez ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, con ocasión de la incorporación del ciudadano EFRÉN NAVARRO, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando conformada su Junta Directiva, por los ciudadanos: ENRIQUE SÁNCHEZ, Presidente; EFRÉN NAVARRO, Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 23 de febrero de 2010, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
Mediante escrito de fecha 31 de enero de 2006, los Apoderados Judiciales de la ciudadana Liliana Contreras, señalaron como fundamento del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, los siguientes argumentos:
Que, “…en fecha 28 de julio de 2003, la Comisario Jefe Yajaira Castro Briceño… remite comunicación Nº CP-AB-JE-706010-1128, al Comisario Jefe Julio Pastor Montilva… solicitando la apertura de una averiguación administrativa a los funcionarios Lucas Armando Rondón Torres, en su condición de Jefe de la Sub Comisaría El Recreo, y a la INSP. Liliana Contreras Ereu, en su carácter de Jefe del Área II de la Sub Comisaria El Recreo, en virtud de que ella después de realizar una serie de averiguaciones a través del libro de control de armamento del parque de esa Sub Comisaria en los meses de mayo, junio y julio, constató que el agente Nº 20358 Carlos Amauri Pérez Morales, no presta el servicio pero sin embargo es colocado en la plancha de los servicios y le es falsificada la firma en el libro del parque y tanto el Com. Lucas Armando Rondón Torres como la INSP. Liliana Contreras Ereu no pasaron la novedad ni verbal ni por escrito de esta situación…”
Refirieron que “… asimismo informa la comisario Jefe Yajaira Castro Briceño, que ambos funcionarios tenían conocimiento de que dicho funcionario prestaba servicios en otro lugar, igualmente señala que la INSP. Liliana Contreras Ereu es reincidente en omitir las novedades del personal subalterno bajo su mando…”.
Manifestaron que “… se acusa de nulidad absoluta por razones de ilegalidad a la resolución Nº 002187 dictada por el ciudadano Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas, Licenciado Juan Alejandro Barreto Cipriano (sic), por haberse incurrido en violación de trámites por quebrantamientos de las formalidades esenciales y sustanciales de los actos del procedimiento legalmente establecido y violación de los derechos legales y constitucionales de nuestro representado en el procedimiento, con infracción a lo dispuesto en los artículos 9, 49 y 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, artículos 1, 30, 41,51, 60, 61 y 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 88, 89.1, 89.6, 89.8 y 89.9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y 7 del Código de Procedimiento Civil…”.
Alegaron que “… la averiguación administrativa sustanciada contra nuestra representada nunca debió llevarse a cabo, en virtud de lo que contempla el artículo 88 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que habían transcurrido más de ocho meses contemplados en la ley supra mencionada, desde que el funcionario de mayor jerarquía dentro de la unidad había tenido conocimiento del hecho, es decir, en fecha 30 de agosto de 2002, la Comisario Jefe Yajaira Castro Briceño,en su carácter de Jefe de la Comisaría Andrés Bello, le remite el oficio Nº 885 al Com. Lucas Armando Rondón Torres… por una serie de irregularidades que se presentaron en el libro de entrada y salida de armamento del parque…”.
Indicaron que “… la averiguación administrativa instruida por la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía Mayor…carece de legitimidad… en virtud de que el ordinal primero del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, le concede esta atribución única y exclusivamente al funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía de la respectiva unidad, en consecuencia se incurrió en una usurpación de funciones por cuanto esta cualidad es dable por imperio de la Ley al Supervisor Inmediato o a la Comandante del Distrito o de la Zona…”.
Mencionaron que “… luego de iniciado el procedimiento y de acuerdo a lo contemplado en el ordinal 2 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, la Dirección de Recursos Humanos de la Policía Metropolitana, es quien debió instruir el respectivo expediente una vez solicitada la apertura, pues se aprecia desde el folio 02 al folio 115 inclusive del expediente administrativo, que la División de Asuntos Internos de la Inspectoría General de la Policía Metropolitana fue quien sustanció dicho expediente…”.
Adujeron que “… después de once meses de investigaciones, de la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía Mayor, deciden notificar a nuestra representada de que se le apertura un averiguación administrativa por ante la Dirección de recursos humanos, todo ello contraviniendo lo contemplado en el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es por ello que se evidencia del examen minucioso de las actas que conforman el expediente administrativo, que el ente instructor incurrió en errores en cuanto al computo de los lapsos procesales en el transcurso de la sustanciación del expediente que fueron en detrimento del derecho al debido proceso de los funcionarios involucrados, aunado al hecho de la extemporaneidad que a todas luces es más que evidente…”.
Señalaron que “… la administración no puede exceder en la tramitación y resolución de los expedientes de cuatro meses, salvo que medien causas excepcionales de cuya existencia se dejara constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde, lo cual no ocurrió en el caso que nos ocupa, ya que no existieron tales circunstancias excepcionales que motivaran alguna prórroga que originara y justificara una extensión de los lapsos legalmente establecidos…”.
Indicaron que “…la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía Mayor, procede a formularle cargos a la ciudadana Liliana Contreras Ereu, por estar presuntamente incursa en la causal de destitución prevista en el numeral 6 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, oficio que recibe nuestro mandante en fecha 22 de abril de 2005 y el cual riela desde el folio 157 al 162 de la causa en comento…”.
Adujeron que “…el escrito de formulación de cargos… es nulo de nulidad absoluta de acuerdo a los siguientes puntos: Primero: Como se observa el funcionario de mayor jerarquía dentro de la Unidad es el Superior Inmediato en este caso era el Comisario Jefe Yajaira Castro Briceño, Jefe de la Comisaría Andrés Bello, quien era la persona que tenía la facultad otorgada por imperio de la ley para solicitar la apertura del procedimiento…Segundo: Que de las pruebas señaladas en el escrito de formulación de cargos no se señala su pertinencia y que se pretende probar con cada una de las mismas…Tercero:…las pruebas no fueron incorporadas de acuerdo a las exigencias establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los tratados internacionales. Las pruebas ofrecidas no señalan su pertinencia o necesidad, por lo tanto con el ofrecimiento de dichas testimoniales, viola el principio del derecho a la defensa… Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 14, literal e… Cuarto: Prescripción de la acción…”.
Señalaron que “… en cuanto al fundamento utilizado por la Dirección de Recursos Humanos para la instrucción de la Averiguación Administrativa en contra de nuestra representada, parten de un falso supuesto… de las declaraciones de los funcionarios Cabo Primero Fidel Franscisco Moreno Román y Sargento Segundo Melecio Segundo Coronado Godoy no concuerdan… desconocen por qué razón los llamaron a declarar por cuanto manifiestan que ellos creen saber las razones de su comparecencia…en cuanto a desconocer la responsabilidad de nuestra representada…”.
Refirieron que “…en razón de todos los vicios que caracteriza la Instrucción, la Dirección de Recursos Humanos desarrolló la averiguación administrativa que concluye con la destitución de nuestra representada, en una violación grosera y flagrante de los fines esenciales del debido proceso, el desarrollo de la persona, y el cumplimiento de los principios, derechos y deberes reconocidos y consagrados en la constitución de la república Bolivariana de Venezuela, los Tratados Internacionales y las leyes de la República, que de no ser decretadas la nulidad absoluta, puede ser atacada por la vía de la protección de las Garantías Constitucionales que tienen todo ciudadano, a través de un recurso breve y eficaz que restaure todos los derechos y garantías constitucionales que puedan ser violentados con este procedimiento nulo, írrito, e ineficaz desde todo punto de vista jurídico…”.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 27 de septiembre de 2006, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:
“… la parte querellada en el presente caso, Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, no contestó la querella formulada, de conformidad con las previsiones del artículo 102 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en relación con el artículo 156 de la entonces vigente Ley Orgánica del Poder Público Nacional, se entiende contradicha en todas sus partes…”.
“… la parte actora invoca la prescripción de la acción, entendida esta como la facultad de requerir la actividad judicial y promover una decisión. Sin embargo, de la redacción del alegato se observa que la actora aparentemente se refriere a la prescripción de la falta o de la sanción, toda vez que invoca como fundamento legal de su pretensión el artículo 88 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. En tal sentido de la revisión del expediente administrativo se observa a los folios 13 y 14, solicitud identificada con el Nº CP-AB-JE-706010-1128, donde la Comisario Jefe Yajaira Castro, solicita al Inspector General de la Policía Metropolitana, el estudio de la posibilidad de ordenar la apertura de una averiguación a varios funcionarios policiales, entre los cuales se encuentra la ahora actora, por las irregularidades encontradas…”.
“… a su vez, el Inspector General remite al Comisario General Lázaro Forero, las actuaciones referidas a la Investigación previa realizada, ante lo cual, el Director General de ese Cuerpo Policial remite en fecha 5 de febrero de 2004, al Director de Recursos Humanos de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, solicitud de inicio de averiguación a los funcionarios identificados entre los que se encuentran la actora…”.
“… De los autos se observa que la ciudadana Yajaira Castro tuvo conocimiento de los hechos en el mes de julio de 2003, y que la solicitud de inicio del procedimiento ocurrió a inicios del mes de febrero… de tal forma que la superior inmediato informa lo sucedido y en (sic) base a esa información inicia el procedimiento disciplinario. Tal es el hecho que en el caso de autos, la superior inmediato (sic) del funcionario destituido informó al Inspector General quien solicitó el inicio del procedimiento, el cual fue abierto antes de vencer el lapso de 8 meses que el artículo 88 prevé para la prescripción de la falta, razón por la cual debe rechazarse el alegato expuesto por la parte actora toda vez que no operó la prescripción invocada…”.
“… la Comisario Jefe Yajaira Castro, solicitó la posibilidad de inicio de procedimiento por ante la Inspectoría General y que en definitiva, el máximo jerarca del órgano solicita a la Dirección de Recursos Humanos del ente de adscripción el inicio del procedimiento. Se observa igualmente que de la estructura organizativa de la Policía Metropolitana la misma forma parte del órgano superior del ente, sin que pueda desprenderse de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el alcance del concepto unidad, como dependencia subordinada dentro de la estructura organizativa de un órgano o ente, de tal forma que unidad, al no estar definida puede entenderse como un departamento, división o dirección, aún cuando internamente a cualesquiera de estas dependencias se denomine como unidad…”.
“… debe resaltarse que a diferencia de lo expuesto por la parte actora, la norma no exige que el inicio del procedimiento sea solicitado, tramitado o sustanciado por el supervisor inmediato, que si se exige para la amonestación escrita conforme el artículo 84 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón por la cual no puede considerarse que el Comisario General haya usurpado funciones del Supervisor inmediato…”.
“… del mismo modo debe indicarse que la solicitud del inicio del procedimiento, no existe el vicio invocado de incompetencia y en consecuencia debe rechazarse el alegato formulado por la actora…”
“…en el presente caso, a la actora le fueron formulados los cargos respectivos, siendo notificada, sobre los cuales consignó oportunamente escrito de descargos en fecha 29 de abril de 2005. En fecha 5 de mayo del mismo año, consignó escrito de pruebas, promoviendo testigos y solicitando correo especial a los fines de la citación de los mismos, lo cual fue admitido y acordado en fecha 9 de mayo de 2005, designándose correo especial a la propia actora, constando en autos que uno de los testigos promovidos declaró…de tal forma que se observa que los actos de procedimiento fueron cumplidos y que la actora fue debidamente notificada y participó en los mismos… ”.
“… la materia funcionarial está regulada en una ley especial y que si bien es cierto, la misma regula los lapsos en los cuales deben cumplirse las diferentes etapas del procedimiento, la ley solo contempla la prescripción por el transcurso de ocho meses (en el caso de destituciones) estableciendo igualmente cual es el acto primario que interrumpe dicha prescripción. De tal forma que al establecer la ley los lapsos a los cuales debe ceñirse el procedimiento a seguir so pena de que el interesado pudiere ejercer un recurso de queja o la aplicación de la parte final del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, mas sin embargo, la misma ley no prevé ninguna otra consecuencia dentro del procedimiento seguido, salvo que haya operado la prescripción de la falta, situación que ya fue analizada en esta decisión y que no operó en el presente caso…”.
“… si bien es cierto que no hubo sujeción a los lapsos procedimentales la misma no constituye preclusión de lapsos procedimentales, ni desistimiento del procedimiento administrativo, ni ninguna otra consecuencia, ni ninguna otra causal de decaimiento del procedimiento, salvo la responsabilidad disciplinaria de los instructores por incumplimiento de los lapsos, razón por la cual debe rechazarse el alegato formulado por la parte actora…”.
“…conforme lo anteriormente expuesto y visto que los alegatos de vicios denunciados por la parte actora resultaron improcedentes, sin observar este Tribunal la existencia de cualesquiera otros vicios que por afectar el orden público deban ser conocidos de oficio, debe declarar sin lugar la querella formulada y en consecuencia debe negarse la solicitud de declaratoria de nulidad del acto, la solicitud de reincorporación al cargo que desempeñaba y la solicitud de pago de sueldos dejado de percibir…”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 7 de diciembre de 2006, la Apoderada Judicial de la parte recurrente, consignó escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Que “… el sentenciador incurre en el vicio de errónea interpretación de la norma jurídica a tenor de los establecido en el artículo 313, numeral 2 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto al contenido y alcance del artículo 88 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”
Que “…la interpretación errónea de ley se comete por parte del Tribunal sentenciador, cuando aplica la norma legal que debe aplicar al caso concreto, pero lo hace dando a la norma una interpretación equivocada.. no comprende ni entiende esta representación judicial, como el sentenciador decide el desistimiento del planteamiento hecho, alegando que en el caso que nos ocupa, no opera la prescripción por cuanto la misma fue interrumpida de acuerdo a los términos establecidos en el propio artículo 88…”
Que “… doctrinariamente el contenido del mencionado artículo 88 se refiere al perdón tácito de la falta y en este sentido se establece claramente que las faltas de los funcionarios sancionados con la destitución prescriben a los ocho meses desde el momento en que el funcionario de mayor jerarquía tuvo conocimiento del hecho sin ordenar la apertura de la investigación… en el caso de marras el sentenciador pasó por alto o no apreció el contenido de la comunicación que riela al folio 05 de fecha 21 de julio de 2003, mediante la cual la ciudadana Yajaira Castro reconoce que tiene conocimiento de estas irregularidades desde el 30 de agosto de 2002, fecha en la cual remite oficio Nº 885 al Comisario Lucas Armando Rondón jefe de la Sub Comisaría El Recreo, informándoles las irregularidades tantas veces mencionadas…”.
Que “… el sentenciador incurrió en el vicio de errónea interpretación de la norma, en relación a la competencia o no que tuviera el Director General del ente querellado para la solicitud de apertura del procedimiento administrativo de destitución. Por cuanto es evidente la incongruencia entre lo que alega el sentenciador en relación a la ley y la interpretación que le da a la misma…en este sentido señala… (sentencia del a quo) Del mismo modo, debe resaltarse que a diferencia de los expuesto por la parte actora, la norma no exige que el inicio del procedimiento sea solicitado, tramitado o sustanciado por el supervisor inmediato, no puede considerarse que el Comisario General, haya usurpado funciones del Supervisor Inmediato… (fin de la cita)…. El sentenciador al momento de fundamentar su decisión lo hace de manera confusa e incoherente, por lo que resulta difícil entenderlo que efectivamente quiso alegar… asimismo cuando señala que siendo las unidades una distribución organizativa que no se encuentra necesariamente prevista en todas las estructuras organizativas en los entes u órganos respectivos para fundamentar su criterio con respecto a la atribución del Director General del Organismo para ordenar la apertura del procedimiento, incurre en una violación flagrante del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, que entre otras cosas contempla que los jueces en sus decisiones deben atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de estos..”.
Que “… en el caso de marras, dicha notificación por parte de la administración, fue hecha en fecha 11 de abril de 2005, por lo que de acuerdo al contenido del mencionado artículo 61 de la Ley Adjetiva Administrativa, el plazo máximo de seis meses para sustanciar y decidir, culminaba el 11 de octubre de 2005. Sin embargo ni fue sino hasta el 25 de octubre de 2005, cuando el administración, concluyó el procedimiento, procediendo a destituir de su cargo a mi mandante, dándose por notificada el 31 de octubre del mismo año… se observa la conducta evidentemente violatoria de la administración, la cual no cumplió con los lapos legalmente establecidos para decidir…”.
Que “…al momento en que el ente querellado le formula cargos al recurrente, debe en su escrito no solo indicar que hechos se le atribuyen sino también de forma expresa ponerlo en conocimiento de los elementos de convicción que fundamentan dichos alegatos. Al no ofrecer las pruebas en que se fundamentan ni determinar que se pretende probar con cada una de ellas, se viola el principio del derecho a la defensa contemplado en el artículo 49, ordinal 1, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 14 literal e, porque si no se conoce que se pretende probar, en (sic) base a que podrá fundamentarse la defensa del funcionario investigado…”. Por lo expuesto solicita se declare con lugar la fundamentación de la apelación y se revoque el fallo apelado.
IV
DE LA COMPETENCIA
La reiterada competencia de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer en Alzada de las pretensiones recursivas interpuestas, ha sido atribuida con ocasión al artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual señala que:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Negrillas de esta Corte).
Conforme lo anterior, y la competencia atribuida en la sentencia de fecha 24 de noviembre de 2004, dictada por Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, (caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A)., este Órgano Jurisdiccional se declara competente para conocer el presente recurso de apelación Así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada como ha sido la competencia para conocer de la apelación ejercida en la presente causa, esa Corte entra a pronunciarse sobre el fondo de la misma y al respecto observa lo siguiente:
Señaló el apoderado judicial de la parte querellante que “…la interpretación errónea de ley se comete por parte del Tribunal sentenciador, cuando aplica la norma legal que debe aplicar al caso concreto, pero lo hace dando a la norma una interpretación equivocada(…) no comprende ni entiende esta representación judicial, como el sentenciador decide el desistimiento del planteamiento hecho, alegando que en el caso que nos ocupa, no opera la prescripción por cuanto la misma fue interrumpida de acuerdo a los términos establecidos en el propio artículo 88…”
En este sentido, esta Corte observa que de la sentencia del A quo se desprende que “De los autos se observa que la ciudadana Yajaira Castro tuvo conocimiento de los hechos en el mes de julio de 2003, y que la solicitud de inicio del procedimiento ocurrió a inicios del mes de febrero… de tal forma que la superior inmediato informa lo sucedido y en (sic) base a esa información inicia el procedimiento disciplinario. Tal es el hecho que en el caso de autos, la superior inmediato del funcionario destituido informó al Inspector General quien solicitó el inicio del procedimiento, el cual fue abierto antes de vencer el lapso de 8 meses que el artículo 88 prevé para la prescripción de la falta, razón por la cual debe rechazarse el alegato expuesto por la parte actora toda vez que no operó la prescripción invocada..”.
Lo expuesto evidencia claramente que el apelante, pretende hacer ver a esta Corte que la sentencia apelada determinó una interrupción de la prescripción de conformidad con lo establecido en el artículo 88 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuando puede leerse claramente en el contenido del fallo, que las consideraciones realizadas en el mismo relativas a la prescripción, aluden sencillamente a que desde el momento en que el Superior Jerárquico tuvo conocimiento del acto susceptible de iniciar el procedimiento administrativo en contra del recurrente, hasta la efectiva materialización del inicio del referido procedimiento, no transcurrió el lapso de ocho meses previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, para la prescripción de las sanciones.
Así, la interrupción de la prescripción implica un hecho que deja sin efecto el lapso fatal que en un principio se entendería como activo y en avance, situación esta que no está planteada en la presente causa, ya que sencillamente el procedimiento se inició dentro del lapso previsto sin que ello generase ninguna consecuencia jurídica negativa para el actuar de la Administración.
Aunado a lo anterior, consta en el expediente administrativo al folio nueve (9), que en fecha 28 de junio de 2003, la Jefe de la Comisaría Andrés Bello, ciudadana Yajaira Castro Briceño, envió comunicación al Comisario Jefe, ciudadano Julio Pastor Montilva, haciéndole de su conocimiento las faltas en las cuales había incurrido la ciudadana Liliana Contreras y solicitando a su vez la apertura de un procedimiento administrativo.
Consta igualmente al folio ciento uno (101) del expediente, la solicitud de fecha 5 de febrero de 2004, efectuada por el ciudadano Lázaro Forero López, Director General de la Policía Metropolitana, al ciudadano Luis Daniel Falkenhagen, Director de Recursos Humanos de la Policía Metropolitana de Caracas, de inicio de averiguación administrativa a la ciudadana Liliana Contreras.
Lo expuesto refleja claramente que del 28 de junio de 2003 al 5 de febrero de 2004, no transcurrió el período de prescripción de la falta al cual se refiere el artículo 88 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, relativo a 8 meses. Así se decide.
Por otra parte, evidencia esta Corte que el recurrente afirma igualmente que “… doctrinariamente el contenido del mencionado artículo 88 se refiere al perdón tácito de la falta y en este sentido se establece claramente que las faltas de los funcionarios sancionados con la destitución prescriben a los ocho meses desde el momento en que el funcionario de mayor jerarquía tuvo conocimiento del hecho sin ordenar la apertura de la investigación… en el caso de marras el sentenciador pasó por alto o no apreció el contenido de la comunicación que riela al folio 05 de fecha 21 de julio de 2003, mediante la cual la ciudadana Yajaira Castro reconoce que tiene conocimiento de estas irregularidades desde el 30 de agosto de 2002, fecha en la cual remite oficio Nº 885 al Comisario Lucas Armando Rondón jefe de la Sub Comisaría El Recreo, informándoles las irregularidades tantas veces mencionadas…”.
En este sentido, considera esta Corte que el apelante erró al manifestar que el contenido de declaraciones expresas y claramente expuestas, relativas a hechos específicos, siendo que el asunto del cual la ciudadana Yajaira Castro Briceño tiene conocimiento desde el año 2002, es el relativo a una falta que se encuentra estipulada dentro de las causales para amonestar por escrito, previstas en el artículo 83, numeral 1, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo esa documental de fecha 21 de julio de 2003, que riela al folio 5, la notificación efectuada al ciudadano Lucas Armando Rondón, con relación al inicio de un procedimiento por estar incurso en causales de amonestación escrita, además de no encontrarse mencionada la recurrente dentro de la documental referida.
Siendo ello así, los supuestos de hecho planteados en la documental referida pertenecen a la esfera de otras consecuencias jurídicas aplicables, otros procedimientos y otros sujetos pasivos distintos a la recurrente, no resultando así susceptible dicho alegato de ser utilizado en la presente causa como fundamento para atacar la sentencia del Juzgado A quo, de allí que resulte forzoso para esta Corte desestimar dichos alegatos y, así se decide.
Con relación al planteamiento realizado por la parte apelante relativo a la incompetencia, la misma manifestó que “… el sentenciador incurrió en el vicio de errónea interpretación de la norma, en relación (sic) a la competencia o no que tuviera el Director General del ente querellado para la solicitud de apertura del procedimiento administrativo de destitución. Por cuanto es evidente la incongruencia entre lo que alega el sentenciador en relación a (sic) la ley y la interpretación que le da a la misma…en este sentido señala… (extracto resaltado por la parte apelante en la sentencia del a quo). Del mismo modo, debe resaltarse que a diferencia de los expuesto por la parte actora, la norma no exige que el inicio del procedimiento sea solicitado, tramitado o sustanciado por el supervisor inmediato, no puede considerarse que el Comisario General, haya usurpado funciones del Supervisor Inmediato… (fin de la cita)…. El sentenciador al momento de fundamentar su decisión lo hace de manera confusa e incoherente, por lo que resulta difícil entenderlo (sic) que efectivamente quiso alegar… asimismo cuando señala que siendo las unidades una distribución organizativa que no se encuentra necesariamente prevista en todas las estructuras organizativas en los entes u órganos respectivos para fundamentar su criterio con respecto a la atribución del Director General del Organismo para ordenar la apertura del procedimiento, incurre en una violación flagrante del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, que entre otras cosas contempla que los jueces en sus decisiones deben atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de estos…”.
En primer lugar, de los alegatos de la parte apelante, pareciera desprenderse que no comprende el sentido que el A Quo le dio a la afirmación “Del mismo modo, debe resaltarse que a diferencia de los expuesto por la parte actora, la norma no exige que el inicio del procedimiento sea solicitado, tramitado o sustanciado por el supervisor inmediato, no puede considerarse que el Comisario General, haya usurpado funciones del Supervisor Inmediato”.
En este sentido, puede advertirse que el A quo realizó un análisis de lo que plantea el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, relativo al procedimiento de destitución de un funcionario público, y específicamente a lo relativo al inicio del referido procedimiento. Conforme a ello, el artículo 89 establece:
“…Artículo 89: Cuando el funcionario o funcionaria público estuviere presuntamente incurso en una causal de destitución, se procederá de la siguiente manera:
1) El funcionario público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar…”.
Conforme la normativa expuesta considera esta Corte que el A quo efectuó un análisis acorde con lo planteado en el artículo referido sin excederse en el ejercicio de sus atribuciones, analizando única y exclusivamente lo expuesto en el punto número 1 del artículo 89, ello conforme a los hechos acaecidos en la presente causa relativos a la solicitud de inicio de una averiguación administrativa por parte del Director General de la Policía Metropolitana de Caracas.
Siendo ello así, considera esta Corte que todo el planteamiento sustentado por el apelante con relación a las presuntas faltas en las cuales incurrió el A quo, carecen de fundamentación jurídica cierta, por medio de la cual pueda interpretarse como violación a toda la normativa planteada en el libelo, ya que el mismo solo se limita a exponer que se ha incurrido en el vicio de errónea interpretación de la norma, resaltando posteriormente una extensa referencia a los planteamientos esbozados en la Ley del Estatuto de la Función Pública, obviando indicar cuál es el hecho específico en el cual incurrió el A quo y que a entender del querellante resulta contrario a derecho.
En este sentido, conviene traer a colación lo expuesto por el jurista vienés Hans Kelsen en su obra “Teoría Pura del Derecho”, cuando hacía alusión a la aplicación de la ley, siendo que de existir un sujeto actor, un presupuesto de hecho planteado en la norma como la acción de ese actor, y que tal acción sea jurídicamente susceptible de sanción, ello conllevaba a la aplicación de una consecuencia jurídica a un hecho tipificado por la norma como contrario a la ley. (Teoría Pura del Derecho, Hans Kelsen, Pag. 49. Ediciones Nuevo Mundo, Barcelona España).
Conforme a la premisa postulada, en la presente causa se observa claramente como el apelante expone que el A quo incurre en el vicio de errónea interpretación de la norma, resalta cuáles son las normas que supuestamente resultan infringidas, pero no señala cuál es el hecho específico del juez que a su entender es generador de la infracción a la norma. El simple señalamiento de la parte apelante del vicio de errónea interpretación de la norma, aunado a una serie de conjeturas de carácter general relativas a la Ley del Estatuto de la Función Pública, sin subsumir un hecho determinado del juez en la violación alegada, así como obviar cualquier fundamento jurídico que explique por qué considera que el A Quo erró al interpretar el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, hace que dichos alegatos deban ser desestimados y así se decide.
Con relación a la notificación practicada al recurrente, alega la parte apelante que “... en el caso de marras, dicha notificación por parte de la administración, fue hecha en fecha 11 de abril de 2005, por lo que de acuerdo al contenido del mencionado artículo 61 de la Ley Adjetiva Administrativa, el plazo máximo de seis meses para sustanciar y decidir, culminaba el 11 de octubre de 2005. Sin embargo no fue sino hasta el 25 de octubre de 2005, cuando la administración concluyó el procedimiento, procediendo a destituir de su cargo a mi mandante, dándose por notificada el 31 de octubre del mismo año… se observa la conducta evidentemente violatoria de la administración, la cual no cumplió con los lapsos legalmente establecidos para decidir…”.
Conforme a lo expuesto, esta corte estima necesario citar sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa, Expediente Nº 11317 de fecha 04/07/2000, relativo a la notificación de los actos administrativos, la cual establece que:
“… la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece las reglas generales aplicables a la notificación, en sus artículos 73 al 77. En el primero de ellos, además de consagrar el principio general de que todo acto administrativo de carácter particular debe ser notificado a los interesados, se establece cuál debe ser el contenido mínimo de la notificación; ese contenido mínimo está compuesto, en primer lugar, por el texto íntegro del acto a ser notificado, y en segundo lugar, por la información relativa a la recurribilidad del acto, esto es, los recursos que procedan contra él, los términos para ejercerlos y los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse, ésta última exigencia de la Ley, ha sido considerado como una manifestación del derecho a la defensa. De allí que, como consecuencia de su vinculación íntima con el derecho a la defensa, la misma Ley establece que las notificaciones defectuosas "entendiéndose por tales, las que no llenen todas las menciones exigidas en el mencionado artículo 73, "no producirán ningún efecto". Por similares razones, en caso de interposición de un recurso, con base en información errónea contenida en la notificación, el tiempo transcurrido no se tomará en cuenta para la determinación del vencimiento del lapso de caducidad, en los términos contenidos en el artículo 77 ejusdem. Es pues por ello que se colige que todo acto administrativo para ser perfecto requiere validez y eficacia…”.
Conforme los postulados planteados en la sentencia referida, resulta importante destacar que en la presente causa, la parte apelante pretende equiparar la notificación efectuada a la recurrente del acto administrativo de destitución, con el momento en que finalizó la sustanciación de dicho procedimiento, observando este órgano jurisdiccional al respecto que la notificación implica la posibilidad de poner en conocimiento al interesado, de los resultados del procedimiento llevado en su contra, no siendo la misma parte del procedimiento de sustanciación efectuado. Siendo ello así, el momento en que se le notifica a la recurrente de los resultados del procedimiento administrativo de destitución, el contenido de la notificación plantea un hecho ocurrido en el pasado, concluido y que conlleva a una resolución definitiva, la cual traerá como consecuencia que el administrado quede facultado para el ejercicio de los recursos de impugnación que este considere pertinentes.
Así, la notificación tiene como finalidad la posibilidad jurídica de dar inicio a los lapsos para el ejercicio de los recursos pertinentes que la ley otorga al administrado a los fines de impugnar la decisión emanada del ente administrativo, y en ese sentido, la misma debe estar revestida de una serie de requisitos de validez y eficacia que permitan el ejercicio del derecho a la defensa y el debido proceso, lo cual no puede concebirse dentro de los planteamientos expuestos por el apelante relativos a que una notificación generada catorce (14) días después de la culminación del procedimiento administrativo de destitución pueda ser susceptible de atentar contra la esfera jurídica del administrado y atentar contra las normas relativas al debido proceso establecidas en la Constitución. De allí que tales alegatos deban ser desechados y así se decide.
Finalmente, manifiesta la parte apelante que “…al momento en que el ente querellado le formula cargos al recurrente, debe en su escrito no solo indicar que hechos se le atribuyen sino también de forma expresa ponerlo en conocimiento de los elementos de convicción que fundamentan dichos alegatos. Al no ofrecer las pruebas en que se fundamentan ni determinar que se pretende probar con cada una de ellas, se viola el principio del derecho a la defensa contemplado en el artículo 49, ordinal 1, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 14 literal e, porque si no se conoce que se pretende probar, en base a que podrá fundamentarse la defensa del funcionario investigado…”.
En tal sentido, debe acotar este Órgano Jurisdiccional, que la potestad sancionatoria de la Administración se dirige a la represión de conductas y actuaciones contrarias a los valores éticos que deben regir la actuación de los funcionarios públicos dentro de una determinada estructura organizativa de servicio o bien en el marco de una relación jurídica concreta para que se logre el mantenimiento de la actuación ética y jurídicamente correcta, indispensable para el alcance pleno y eficaz del ejercicio de determinada función pública. (Vid: Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1212, de fecha 23 de junio de 2004. Caso: CARLO PALLI).
En referencia a este punto en particular, es necesario reiterar que el fundamento principal de la existencia de un régimen disciplinario reside en la necesidad que tiene la Administración, en función del interés general y como organización prestadora de servicios, de mantener la disciplina interna y de asegurar que sus funcionarios cumplan las obligaciones inherentes a su cargo; así, el incumplimiento de los deberes del funcionario o la incursión de éstos en alguna causal contemplada en la Ley como falta, conlleva a la imposición de una sanción por parte de la Administración, ello con el fin de evitar el desequilibrio institucional y el relajamiento de la disciplina que pudiera ser generado por desacatos a las normas reguladoras del organismo público. (Vid. Sentencia de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, N° 2008-699 de fecha 30 de abril de 2008, caso: CHRISTIAN PAUL BUKOSWKI BUKOSWKA).
No obstante, debe señalarse que esa potestad sancionatoria que tiene la Administración, regulada en el presente caso por la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, debe materializarse en beneficio de la imparcialidad y en pro de las garantías de las cuales goza, en este caso, el funcionario policial, siendo una de ellas, la necesidad de un procedimiento disciplinario, que imposibilite la imposición de sanciones sin la debida verificación de un proceso pleno de garantías.
En el caso de autos, el acto administrativo Nº 005212, de fecha 25 de octubre de 2005, que resolvió destituir a la ciudadana Liliana Contreras, del cargo de Inspector Jefe, señala con meridiana claridad que “… el Funcionario Agente Carlos Amauri Pérez Morales, incurrió en abandono injustificado a su lugar de trabajo con su consentimiento, al no notificar la irregularidad o novedad a sus superiores y el deber de prestar servicio de forma personal según el horario de trabajo asignado, lo cual se pudo evidenciar a través del libro de control de armamento del parque, el parque interno y la plancha de servicios llevados por esa Sub Comisaría donde se observa la falta de servicio del funcionario…” .
Continúa el acto administrativo de destitución indicando que “… pero a su vez, es colocado en la plancha de servicio y le es falsificada la firma en el libro del parque, constatándose que en ningún momento notificara dichas faltas evidenciándose una falta de control y supervisión por parte de la funcionaria investigada, comprobándose que no cumplió con sus deberes y obligaciones cuya inobservancia acarrea responsabilidad personal…” .
Ahora bien, de la exhaustiva revisión efectuada al expediente judicial, constató esta Corte que riela al folio ciento sesenta y seis (166) del expediente administrativo, escrito de descargos de la recurrente, ciudadana Liliana Contreras Ereu, en la cual la recurrente señala que si bien es cierto que ella estaba al mando del área donde se generan los acontecimiento investigados en relación a las faltas del ciudadano Carlos Amauri Pérez Morales, la misma señala : “… de las declaraciones de los funcionarios …Fortunato Cabezas… Fidel Francisco Moreno… y Melecio Coronado… rendidas por ante la División de Asuntos Internos y ratificadas por ante la División de Asesoría Legal de Recursos Humanos de la Alcaldía Metropolitana, se evidencia si bien es cierto, que en las testimoniales de los dos últimos se mencionan que yo era la encargada del Área y que se me pasaba la novedad, menos cierto es que ninguno de estos dejaba la novedad asentada en el libro de entrada y salida de armamento del parque las cuales se relacionan directamente con la asistencia de los funcionarios no guardan relación con el contenido del aludido libro…”.
Ante ello, la Corte considera oportuno señalar, que el ejercicio de la función pública, implica para el servidor público el deber de actuar conforme a los valores éticos que deben regir la actuación de sus funcionarios, valga decir, con rectitud de ánimo, integridad y honradez o; en otras palabras, con probidad, pues esa es la conducta que se espera despliegue en todo momento el servidor público. (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2007-710, de fecha 18 de abril de 2007. Caso: MILAGROS DEL VALLE SERRANO CLAVIJO).
Con relación a lo anterior, cabe agregar, que cuando el infractor desempeña cargos en los cuales su conducta debe servir de ejemplo para sus compañeros y para la ciudadanía en general, mayor es el grado de responsabilidad, pues al incurrir en faltas que, a la luz del ordenamiento jurídico aplicable, son sancionables, estaría influyendo negativamente en la institución en la cual presta sus servicios, promoviendo de esta manera la indisciplina dentro de ella, lo cual amerita que la Administración imponga, previo el debido proceso, la sanción que ordene el ordenamiento jurídico correspondiente, para así fomentar el mantenimiento de la actuación ética y jurídicamente correcta de sus servidores. En referencia a la disciplina, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha señalado que:
“(…) la disciplina ante un grupo o institución, implica no sólo la sujeción de la conducta al cumplimiento u observancia de leyes, reglamentos, mandatos u órdenes, sino también el respeto a sí mismo y hacia los demás; el resguardo del orden, la moral y las buenas costumbres, la puntualidad en el cumplimiento del deber, y el reconocimiento de las obligaciones para con la Institución”. (Vid. Sentencia de la mencionada Sala Nº 536 de fecha 18 de abril de 2007, caso: EDDY ALBERTO GALBÁN ORTEGA).
Igualmente, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en sentencia N° 2008-56, citando fallo emanado de la Sala Político-Administrativa de fecha 11 de julio de 2001, señaló que:
“los miembros de los cuerpos de policías se encuentran (…) por la naturaleza de sus funciones, sometidos a un régimen de sujeción especial, que necesariamente debe contemplar la subordinación, obediencia y un preciso marco disciplinario, sin el cual no pueden desarrollar satisfactoriamente las delicadas funciones (…), que les ha encomendado la sociedad a través de sus órganos de representación constitucional”.
Así, aplicando las consideraciones expuestas y los anteriores criterios jurisprudenciales al caso de autos, considera esta Alzada que el Juez de primera instancia actuó conforme a derecho al declarar sin lugar la querella interpuesta, ya que tal situación deja de manifiesto la clara responsabilidad disciplinaria en la que incurrió la recurrente, siendo que la misma, estando a cargo del Área donde se sucedían las inasistencias del funcionario Carlos Amauri Perez, debió actuar conforme lo ordenan las leyes, y así cumplir la responsabilidad asignada en el ejercicio de la función policial y el cumplimiento de los deberes inherentes a dicha función.
Conforme lo expuesto, considera esta Corte que la apelación ejercida por la abogada Lisset Puga Madrid, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana Liliana Contreras Ereu, en contra de la sentencia emanada del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto en fecha 31 de enero de 2006, debe ser declarada Sin Lugar y en consecuencia se confirma el fallo apelado. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer y decidir la apelación ejercida por abogada Lisset Puga Madrid, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana Liliana Contreras Ereu, en contra de la sentencia emanada del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, la cual declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto en fecha 31 de enero de 2006, por los abogados Lisset Puga y Andrés Puga, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 69.968 y 18.404 respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana LILIANA CONTRERAS EREU, titular de la cédula de identidad Nº 6.224.779, contra la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.
2. SIN LUGAR la apelación ejercida.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de Origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de __________________ de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
EL Juez Vicepresidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
AP42-R-2006-002127
MEM-
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