TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ENRIQUE SÁNCHEZ
EXPEDIENTE N°: AP42-N-2009-000406

En fecha 09 de julio de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 09-1148 de fecha 09 de julio de 2009, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente con solicitud de suspensión de efectos, por los Abogados Ramón Canela Guillen, Lesbia López Naccarati y Omar Parilli Figueredo, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 70.402, 82.467 y 4.635, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Asociación Cooperativa SECOFIN COOPERATIVA DE CONTINGENCIA, R.L., inscrita ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 18 de julio de 2003, bajo el Nº 17, Tomo 6, Protocolo 1º, e inscrita en la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) bajo el Nº 006678, contra el acto administrativo contenido en el Acta de Inspección Nº 0000004697 de fecha 24 de abril de 2009, dictado por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS).
Dicha remisión se efectuó en virtud de la decisión dictada en fecha 19 de junio de 2009, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declinó en ésta Corte la competencia para conocer de la presente causa.
El 15 de julio de 2009, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Juez ENRIQUE SÁNCHEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
En fecha 21 de julio de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.
El 21 de octubre de 2009, la Apoderada Judicial de la parte recurrente consignó diligencia solicitando el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el 03 de agosto de 2009, hasta el 21 de octubre de 2009, y ratificó la solicitud del “…levantamiento de medida…” y amparo cautelar.
El 03 de noviembre de 2009, la Secretaria de esta Corte, certificó: “…que desde el día tres (03) de agosto de 2009, inclusive, hasta el día veintiuno (21) de octubre de 2009; inclusive transcurrieron 27 días de despacho, correspondiente a los días 3, 4, 5, 6, 10, 11, 12 y 13 de agosto de dos mil nueve (2009), 16, 17, 21, 22, 23, 24, 28, 29 y 30 de septiembre de dos mil nueve (2009) y los días 1, 5, 6, 7, 8, 13, 14, 15, 20 y 21 de octubre de dos mil nueve (2009)…”.
En fechas 05, 26 de noviembre y 07 de diciembre de 2009, la Apoderada Judicial de la parte recurrente consignó diligencia mediante la cual ratificó la solicitud de levantamiento de la medida impuesta por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
Reconstituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 20 de enero de 2010, esta quedó integrada de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 27 de enero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encuentra, reanudándose una vez trascurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fechas 08, 17 de marzo de 2010, la Apoderada Judicial de la parte recurrente consignó diligencia ratificando la solicitud del “…levantamiento de medida…”.
El 18 de marzo de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado que se encuentra, reanudándose una vez trascurrido el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON AMPARO CAUTELAR Y SUBSIDIARIAMENTE CON SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
En fecha 10 de junio de 2009, los Apoderados Judiciales de la Asociación Cooperativa Secofin Cooperativa de Contingencia, R.L., interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente con solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en el Acta de Inspección Nº 0000004697 de fecha 24 de abril de 2009, mediante la cual el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), ordenó el cierre parcial e indefinido de la mencionada Cooperativa.
Señalaron, los Apoderados Judiciales de la Asociación Cooperativa Secofin Cooperativa de Contingencia R.L., que el 24 de abril de 2009, se presentó en la Oficina de su mandante el funcionario Leonardo Fajardo, Inspector del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), sin credencial para realizar la Fiscalización, informando que se efectuaría una fiscalización de oficio junto con el funcionario Pedro Cáceres en su carácter de Abogado Adjunto de la Superintendencia de Seguros y Reaseguros.
Que, “…el funcionario de INDEPABIS al entrar, sin haber iniciado la fiscalización, traía el cartel de cierre ya elaborado e inició su intervención señalando que SECOFIN estaba cerrada porque no tenía permiso de la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS…”. (Mayúsculas del texto original).
Denunciaron, que el acto administrativo impugnado se encontraba afectado del vicio de nulidad absoluta establecido en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por falso supuesto de hecho y de derecho.
Asimismo, indicaron que su representada cumple con todos y cada uno de los requisitos legales exigidos para su funcionamiento, establecidos en el artículo 110 numeral 1º de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y el artículo 42 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
Alegaron, que en el año 2004, su mandante solicitó ante la Superintendencia de Seguros, su inscripción conforme a lo establecido en el Parágrafo único del artículo 5 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros.
Denunciaron, que la medida aplicada a su mandante “…de cierre administrativo con prohibición de oferta de servicios, contratación y renovación a nivel nacional…”, es desproporcionada por cuanto hay ausencia total de hechos o denuncias que sustenten la presunción de peligro de afectar a los usuarios o consumidores.
Manifestaron, que el acto administrativo impugnado se encuentra afectado de nulidad absoluta conforme a lo establecido en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia en con los artículos 109 y 110 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, por cuanto fue dictado por una autoridad incompetente como lo es el Inspector Leonardo Fajardo del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ya que para realizar una fiscalización y posterior imposición de medidas preventivas, el funcionario debe estar expresamente facultado.
Asimismo, señalaron que la Administración violó el límite de discrecionalidad, establecido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Fundamentaron la solicitud de amparo cautelar en lo previsto en los artículos 26 y 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el segundo Párrafo del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y en consecuencia solicitaron que se“…ORDENE SUSPENSIÓN TEMPORAL DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ACTA DE INSPECCIÓN Nº 0000004697 DE FECHA 24/04/2009, QUE ORDENA EL CIERRE PARCIAL E INDEFINIDO DE SECOFIN COOPERATIVA DE CONTINGENCIA, emanado de (sic) INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS-INDEPABIS, por parte del funcionario LEONARDO FAJARDO…, Y EN TAL SENTIDO SE PROCEDE A LA APERTURA INMEDIATA DE FORMA TOTAL DE SECOFIN COOPERATIVA DE CONTINGENCIA R.L., PARA QUE PUEDA REALIZAR EN FORMA PLENA SU ACTIVIDAD…”. (Mayúsculas del texto original).
En cuanto al fumus boni iuris, alegaron que la Administración al imponer a su mandante la medida de cierre parcial e indefinido quebrantó su derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto”…no observó estos mínimos imperativos de la justicia necesaria para tutelar de una manera efectiva los derechos de nuestra mandante…”; y su garantía a la igualdad ante la Ley, establecido en el artículo 21 Ejusdem, ya que “…las SOCIEDADES ANÓNIMAS pueden inscribirse y operar en el ramo de seguros y en franca discriminación y quebrantamiento a la norma constitucional, las asociaciones cooperativas no pueden inscribirse y se pretende cercenar su operación…”.
Que igualmente, le fue infringido su derecho a la defensa, previsto en el artículo 49 de la Carta Magna, al ser aplicada a su representada la medida a priori sin tener la autorización establecida en la Ley y sin efectuar un procedimiento previo.
Con respecto al periculum in mora, señalaron que el “…hecho que se encuentre en la actualidad cerrada de manera parcial e indefinida, no nos permite realizar libremente la actividad LEGAL para la cual fue creada…”
Respecto a la solicitud subsidiaria, referida a la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, expresaron que el requisito del fumus boni iuris se configura con los “…elementos narrados en el presente recurso y de las documentales que se acompañan…”, y al serle violentadas sus garantías constitucionales referentes al derecho a la libre asociación y el derecho al trabajo, pues con el cierre parcial indefinido no se le permite ejercer y desarrollar la actividad comercial de Cooperativa de Seguros.
Indicaron, que existe un grupo de cuarenta mil (40.000) asegurados que perderían la posibilidad de resguardar su vehículo a través de una póliza de seguros que cubra los riesgos, así como la posibilidad de obtener una póliza de hospitalización cirugía y maternidad, vida y previsión funeraria, ya que muchos de ellos son mayores de sesenta y cinco (65) años e injustamente son discriminados por las compañías de seguros por razón de la edad o capacidad económica, y sus riesgos no son asegurables por ser poco atractivos.
Alegaron como conculcado su derecho a la seguridad jurídica, por cuanto el cierre parcial e indefinido de su mandante, se produjo por la omisión y mora legislativa de la Asamblea Nacional, y de la existencia de un vacío legal en lo que respecta a las Cooperativas de Seguros.
Señalaron, que con dicha medida de cierre se violó el contenido de los artículos 118 y 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al no permitirle a Secofin Cooperativa de Contingencia, R.L., seguir funcionando “…hasta tanto no se produzca una norma en la que encuadre de forma exacta la actividad…” que desarrolla.
Con respecto a la presunción grave de que quede ilusoria la ejecución del fallo o periculum in mora, indicaron que el cierre de forma parcial e indefinido de su mandante, le imposibilita la emisión de pólizas de seguros, lo cual producía pérdidas que representaban el sustento de los cooperativistas y empleados, y que la medida de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado es necesaria para evitar que se siga sufriendo “…daño continuado…”.
-II-
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
En fecha 19 de junio de 2009, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declinó en esta Corte la competencia para conocer del presente recurso, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:
“…Por cuanto el presente caso se trata de un recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con amparo cautelar, contra el acto administrativo de fecha 24 de abril de 2009, dictado por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO DE LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS), que ordenó el CIERRE TEMPORAL ADMINISTRATIVO de la referida Asociación, este Tribunal pasa a revisar su competencia para conocer de la presente causa y al respecto observa:
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia determinó los supuestos de competencia establecidos a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo mediante Sentencia dictada en fecha 26 de octubre de 2004, (Caso: Marlon Rodríguez vs. Cámara Municipal del Municipio “El Hatillo” del Estado Miranda), en este sentido debe observarse que otorgó competencia a los referidos Juzgados para conocer de las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción.
La precitada Sala mediante Sentencia de fecha 07 de agosto de 2007, con Ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, estableció la competencia en materia de amparos autónomos contra los órganos de inferior instancia de la Administración Central, y en tal sentido señaló que el conocimiento de los mismos corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y a los fines de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 eiusdem.
Ahora bien, se observa que en el presente caso se trata de un recurso de nulidad contra un acto administrativo de fecha 13 de enero de 2009, suscrito por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios (INDEPABIS), vale decir, un Ente de carácter nacional que depende jerárquicamente del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de Industrias Ligeras y Comercio, de conformidad con lo establecido en el artículo 100 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.889, de fecha 31 de julio de 2008, órgano que forma parte de la Administración Pública Nacional, quedando sometida la revisión judicial de sus actos a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y a tenor de lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante Sentencias de fecha 26 de octubre de 2004 y 07 de agosto de 2007, respectivamente, este Juzgado no tiene competencia para conocer de los recursos de nulidad que se intenten contra los actos administrativos emanados del referido Instituto.
Del mismo modo se observa que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 24 de noviembre de 2004, dictó sentencia mediante la cual señalo (sic) lo siguiente:
'...Atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
(Omisis)
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal…' (Resaltado de este Tribunal).
Igualmente en fecha cinco (05) días del mes de febrero de dos mil nueve (2009), la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo dictó decisión con Ponencia del Juez Enrique Sánchez, en el Expediente Nº.AP42-N-2009-00001, y en dicha decisión se señaló lo siguiente:
…omissis…
A tenor de lo establecido en las sentencias ut supra transcrita, se observa que entre las competencias atribuidas a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo se encuentra la de conocer de los recursos de nulidad que por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad se ejerzan contra los actos administrativos emanados de los órganos que ejerzan el Poder Público con rango Nacional, cuando su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal; en este sentido y en atención al caso de autos se observa, que la presente causa tiene por objeto la nulidad del acto administrativo de fecha 24 de abril de 2009, suscrito por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso de los Bienes y Servicios (INDEPABIS), órgano éste que no se corresponde con una autoridad estadal ni municipal, ni encuadra dentro de las máximas autoridades, de conformidad con lo previsto en los numerales 30 y 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por tal motivo y en atención a los criterios jurisprudenciales expuestos precedentemente, este Juzgado declara su incompetencia para conocer de la misma y ordena la remisión del expediente a la UNIDAD DE RECEPCIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE DOCUMENTOS DE LAS CORTES PRIMERA Y SEGUNDA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, a los fines de que se pronuncie sobre su competencia. Así se decide.
Por las razones antes expuestas este Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, se declara INCOMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad, conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, interpuesto por los abogados RAMON (sic) CANELA GUILLEN, LESBIA LOPEZ (sic) NACCARATI y OMAR PARILLI FIGUEREDO, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros 70.402, 82.467 y 4.635, en su carácter de apoderados judiciales de la Asociación Cooperativa SECOFIN COOPERATIVA DE CONTINGENCIA, R.L., debidamente registrada en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 18 de julio de 2003, bajo el Nº 17, Protocolo Primero, Tomo 06, contra el INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS). En consecuencia declina su conocimiento en las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que conozca del referido caso, conforme a las competencias y atribuciones que le son propias. Así se decide…”. (Resaltado del A quo).

-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
De la competencia.
Corresponde a esta Corte pronunciarse para el conocimiento del presente asunto y al respecto observa:
El presente caso, se observa que gira en torno a un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente con solicitud de suspensión de efectos contra el acto administrativo contenido en el Acta de Inspección Nº 0000004697 de fecha 24 de abril de 2009, emanado del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), mediante la cual ordenó el cierre parcial e indefinido de la Asociación Cooperativa Secofin Cooperativa de Contingencia R.L.
Precisado lo anterior, se observa que con relación a las competencias atribuidas a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, por cuanto las mismas no fueron previstas en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, publicada en la Gaceta Oficial Ordinaria Nº 37.942, de fecha 20 de mayo de 2004, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con el objeto de salvar el vacío legal existente, actuando con el carácter de rectora y máxima cúspide de la jurisdicción contencioso administrativa, mediante sentencia Nº 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, (caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A. Vs. Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia), estableció lo siguiente:
“…Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que la Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
…omissis…
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.
De conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, resultan competentes para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad que se intenten contra autoridades distintas a las denominadas como altas autoridades del Estado, sí su conocimiento no se encuentre atribuido a otro Tribunal.
Visto que el acto administrativo recurrido fue dictado por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), autoridad distinta a las indicadas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, y su conocimiento no está atribuido a otro Tribunal, resulta COMPETENTE esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer de la presente causa, en consecuencia se ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
De la admisibilidad.
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, le corresponde pronunciarse acerca de su admisibilidad, y a tal efecto advierte que dicho recurso fue ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente con solicitud de suspensión de efectos, de allí que deba esta Corte con carácter previo resolver su admisión a los fines de posteriormente emitir pronunciamiento acerca del amparo cautelar y subsidiariamente sobre la medida de suspensión de efectos requerida.
Esta Corte considera necesario señalar, que el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece lo siguiente:
“Artículo 26: Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles”. (Resaltado de esta Corte).
De la norma antes mencionada, se interpreta que toda persona plenamente capaz, sea esta natural o jurídica, que se considere afectada o lesionada en sus derechos e intereses, tienen el derecho de acceso a los órganos de administración de justicia, con el fin de ejercer la acción que corresponda por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, y el Estado a través de sus Órganos Jurisdiccionales le garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles.
En ese orden de ideas, se advierte que las causales de inadmisibilidad se encuentran establecidas en el párrafo 6 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo tenor es el siguiente:
“Artículo 19. …omissis…
Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuera evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada.”
El artículo parcialmente trascrito, establece los requisitos de inadmisibilidad de una demanda, solicitud o recurso de nulidad, los cuales son: i) si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal, ii) si fuera evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado, iii) cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles, iv) cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible, v) cuando no se haya cumplido el procedimiento previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, vi) si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos, vii) si es de tal manera ininteligible que resulte imposible su tramitación, viii) cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; ix) o cuando exista cosa juzgada.
De la revisión del escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente con solicitud de suspensión de efectos, ésta Corte observa que no se encuentran presentes ninguna de las causales de inadmisibilidad antes mencionadas, ya que el recurso no contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos, ni acciones que se excluyan mutuamente, fue acompañado de los documentos fundamentales y se evidencia claramente la legitimidad del accionante, por tanto, se ADMITE el presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente con solicitud de suspensión de efectos, sin emitir juicio acerca de la causal relativa a la caducidad por haberse interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar, de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.
Del amparo cautelar.
Con respecto a la acción de amparo cautelar solicitado por la parte recurrente, se observa que la jurisprudencia de manera reiterada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, ha sostenido que su naturaleza es accesoria y subordinada a la acción o recurso ejercido en forma conjunta, y por tanto, su destino es temporal, provisorio, sometido al pronunciamiento final que se emita en el recurso principal. De allí que en estos casos, el mandamiento de amparo otorgado tenga solamente efectos mientras dure el juicio, requiriéndose para acordarlo la presentación en autos, de un medio de prueba que constituya presunción grave de violación de los derechos constitucionales que se invocan como lesionados, sin que tal revisión implique prejuzgar sobre el fondo del recurso de nulidad.
Con base en ese marco conceptual, se deja sentado que no le corresponde al Juez contencioso administrativo que conozca sobre el amparo cautelar, declarar la infracción de los derechos constitucionales cuya violación se denuncia, sino que sólo corresponde determinar la existencia de un medio de prueba suficiente que constituya presunción grave o amenaza de los derechos constitucionales alegados como conculcados, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto; una vez sustanciado el procedimiento y acordada la procedencia de la cautela, esta sólo tendrá vigencia mientras dure el juicio de la acción principal.
A tales efectos, esta Corte pasa a emitir pronunciamiento sobre la procedencia o no del amparo cautelar solicitado, y al respecto es necesario traer a colación lo sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia Nº 00744 publicada en fecha 03 de junio de 2009, (caso: Lubín José Aguirre Martínez Vs. Capítulo IV del Reglamento de la Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial), en la cual se precisó que:
“…En atención a tales circunstancias y al poder cautelar del juez contencioso-administrativo, vista la celeridad e inmediatez necesarias para atacar la transgresión de un derecho de naturaleza constitucional, estimó la Sala que en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial acción, es necesaria la inaplicación del trámite previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que dicho trámite es contrario a los principios que informan la institución del amparo; lo cual no es óbice para que continúen aplicándose las reglas de procedimiento contenidas en dicha Ley, en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requeridas en todo decreto de amparo.
En su lugar, acordó la Sala una tramitación similar a la seguida en los casos de otras medidas cautelares, por lo que una vez admitida la causa principal, debe emitirse un pronunciamiento sobre la providencia cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito previsto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Afirmó la Sala entonces y nuevamente lo ratifica en esta oportunidad, que la tramitación así seguida no reviste en modo alguno violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición una vez ejecutada la misma, siguiendo a tal efecto el procedimiento pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de Procedimiento Civil; esto, ante la ausencia de un iter indicado expresamente por la Ley, conforme a la previsión contenida en el primer aparte del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela; procediendo entonces este Máximo Tribunal, previo el examen de los alegatos y pruebas correspondientes, a la revocación o confirmación de la medida acordada como consecuencia de la solicitud de amparo cautelar.
Concluye así la Sala, que cuando se proponga la solicitud de amparo conjuntamente con la acción de nulidad, una vez decidida la admisibilidad de la acción principal, deberá resolverse de forma inmediata sobre la medida cautelar requerida y, en caso de ser acordada, se abrirá un cuaderno separado con el objeto de tramitar la oposición respectiva que se remitirá, seguidamente, al Juzgado de Sustanciación conjuntamente con la pieza principal contentiva del recurso de nulidad, a fin de que se continúe la tramitación correspondiente.
…omissis…
En tal sentido, resulta menester analizar, en primer término, el requisito de la presunción de buen derecho o fumus boni iuris, con el objeto de concretar la existencia de una presunción grave de violación o amenaza de vulneración de los derechos constitucionales invocados por la parte actora como conculcados, para lo cual deberá atenderse no a un simple alegato de perjuicio sino a la efectiva argumentación y acreditación de hechos concretos que lleven a presumir seriamente la denunciada transgresión.
En segundo lugar, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Sala, corresponderá revisar la existencia del peligro en la mora o periculum in mora determinable por la sola verificación del extremo anterior; pues la circunstancia de que exista una presunción grave de violación de un derecho o garantía de orden constitucional, o su limitación fuera de los parámetros permitidos por el Texto Constitucional, habrá de conducir a la preservación in límine de su pleno ejercicio, dada la naturaleza de los intereses debatidos en tales casos y el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable a la parte presuntamente afectada en sus derechos.
…omissis…
De conformidad con lo antes expuesto, debe el accionante demostrar con sus alegatos y pruebas que por la entidad de los derechos constitucionales denunciados como conculcados, está plenamente justificado el otorgamiento de la medida requerida…”. (Resaltado de esta Corte).
Conforme a lo sostenido en la jurisprudencia antes citada, tenemos que el análisis para el otorgamiento de los amparos cautelares es el establecido para las medidas cautelares, por tanto el Juez contencioso podrá otorgar la cautela inaudita alteram parte y el afectado por su parte podrá oponerse a la misma en los términos previstos en el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, con respecto a los supuestos de procedencia de la cautela, estableció que en primer lugar debe analizarse el fumus boni iuris, con el objeto de establecer la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, por tanto, cuando exista la presunción grave de violación de un derecho constitucional este debe ser restituido de forma inmediata, a fin de evitar causar perjuicio irreparable al quejoso en la decisión definitiva.
Con fundamento en lo expuesto, esta Corte pasa a pronunciarse acerca del fumus boni iuris lo cual comporta, como se indicó, la obligación de verificar si existe un medio de prueba del cual se desprenda la presunta violación de los derechos constitucionales denunciados como violados, los cuales según la parte accionante, son los relativos al derecho a la igualdad ante la Ley, el derecho a la tutela judicial efectiva, y el derecho a la defensa, establecidos en los artículos 21, 26 y 49, respectivamente, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, del examen de los alegatos esgrimidos por el presunto agraviado, es decir, la Asociación Cooperativa Secofin, para fundamentar la cautela, se observa que sólo se limitó a narrar los hechos sucedidos.
Así tenemos que, en cuanto a la violación del derecho a la tutela judicial efectiva, adujeron los Apoderados Judiciales de la parte accionante, que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “…no observó… mínimos imperativos de la justicia necesaria para tutelar de una manera efectiva los derechos…”; con respecto al derecho de igualdad ante la Ley, indicaron que “…las asociaciones cooperativas no pueden inscribirse…” para operar en materia de seguros y por último respecto a la presunta violación del derecho a la defensa, expresaron que a su mandante le fue aplicada una medida a priori sin contar con la autorización establecida en la Ley y sin antes efectuar la tramitación de un procedimiento previo.
En virtud de ello, esta Corte pasa a revisar sí existe un medio de prueba suficiente que constituya presunción grave o amenaza de las violaciones denunciadas.
A tales efectos, es necesario traer a colación el contenido del Acta de Inspección impugnada levantada en fecha 24 de abril de 2009, por el Instituto Para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), la cual es del tenor siguiente:
“…en este acto se solicitó los siguiente documentos en copia 1) Carta poder 2) Rif (sic) 3) Listado de afiliados 4) copia modelo prestación de servicio 5) Recibos 6) Solicitud de seguros 7) finiquitos 8) Recibos de indemnización 9) notificación de siniestro 10) Tarifas del servicio 11) listado de sucursales 12) Autorización por parte de la Superintendencia de Seguros la cual no posee debido a esto se procede al cierre administrativo parcial de la Cooperativa SECOFIN Cooperativa de Contingencia de acuerdo a lo establecido en el Artículo 110 numeral 1, 2 y artículo 111 numeral 5 de la referida Ley como medida preventiva para la defensa y protección de los derechos e intereses de las personas en relación a los bienes y servicios hasta tanto presenten la documentación requerida de la legalidad de la naturaleza de la actividad comercial…”. (Resaltado de esta Corte).
En ese orden de ideas, cabe destacar, que en fecha 07 de septiembre de 2004, la Cooperativa presuntamente agraviada solicitó de conformidad con lo previsto en el literal “m” del Artículo 11 del Reglamento General de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, a la Superintendencia de Seguros, su inscripción en el Registro de Inscripción de Sociedades de Seguros Mutuos o Cooperativas de Seguros o de Reaseguros, que a tal efecto lleva esa Superintendencia.
Asimismo, es menester mencionar que en fecha 06 de octubre de 2004, la Superintendencia de Seguros contestó a la anterior solicitud, en los siguientes términos:
“…En tal sentido le indico, que efectivamente el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, dispone que mediante leyes especiales se regularán las actividades y funcionamiento de las mutuales y cooperativas de seguros o reaseguros que se constituyan en el país, quedando sujetas a las intervenciones y fiscalizaciones de la Superintendencia de Seguros.
De lo anterior se desprende, que tanto la normativa general que regula el funcionamiento de las asociaciones cooperativas, como (sic) disposiciones que regulan las actividades de aseguradoras en el país no establecen reglas específicas que normen las actividades de las cooperativas que pretenden actuar en el área de seguros o reaseguros, razón por la cual, es necesario a los fines de ejercer correctamente las facultades de fiscalización e intervención de este Despacho, cree una norma que regule de manera específica la actividad aseguradora desarrollada por tales asociaciones, con la cual no se cuenta…”.
Se desprende de la comunicación parcialmente transcrita que la Superintendencia de Seguros no inscribió a la Cooperativa Secofin Cooperativa de Contingencia R.L., en el registro correspondiente, pues no esta creada una Ley que regule el funcionamiento de Cooperativas que tengan como objeto la actividad aseguradora, situación que es del pleno conocimiento de la accionante.
Así el caso, se tiene que en fecha 24 de abril de 2009, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ordenó el cierre administrativo de la presunta agraviada en virtud de que no tiene legalmente la autorización que la habilite para ejercer válidamente la actividad aseguradora que otorga la Superintendencia de Seguros, conforme a lo establecido en el artículo 110 numerales 1 y 2 y el artículo 111 numeral 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, los cuales señalan que:
“Artículo 110. Las funcionarias o los funcionarios autorizados del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, dispondrán de amplias facultades para proceder a dictar las medidas preventivas, conforme a las disposiciones de este Título, en cualquiera de las siguientes situaciones:
1.- Cuando él o los sujetos de la cadena de distribución, producción y consumo, prestadores de servicios, o terceros responsables presuntamente hubieren omitido realizar cualquier actividad para el normal desenvolvimiento de su proceso, en cualquiera de las fases producción, fabricación, importación, nacionalización, acopio, transporte, distribución, comercialización y ejecución.
2.- Cuando el requerido conforme a la ley, no exhiba los libros y documentos pertinentes o no aporte los elementos necesarios para efectuar la fiscalización.
Artículo 111. Las medidas preventivas que podrán ser dictadas conforme al artículo anterior son las siguientes:
5. Todas aquellas que sean necesarias para garantizar el bienestar colectivo de manera efectiva, oportuna e inmediata…” (Resaltado de la Corte).
Los numerales de los artículos antes citados, prevén la procedencia de medidas preventivas aplicables a los sujetos de la cadena de distribución, producción, prestadores de servicios o terceros responsables, cuando omitan la realización de una actividad para el normal y efectivo desenvolvimiento de la actividad a la cual se dedica, ello con el fin de garantizar el bienestar del colectivo, así como la necesidad de disposición de bienes de calidad.
Por tanto, en virtud que la parte accionante no posee la debida autorización para ejercer la actividad aseguradora emanada de la Superintendencia de Seguros, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ordenó su cierre haciendo uso de su potestad de defensa, protección y salvaguarda de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios.
En ese sentido, la parte accionante denunció como transgredido su derecho a la tutela judicial efectiva, establecido en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establece:
“Artículo 26. Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles…”.
En relación con el derecho consagrado en la norma citada ut supra, han señalado los autores Humberto E. T. Bello Tabares y Dorgi D. Jiménez Ramos, en su obra: (Tutela Judicial Efectiva y otras garantías constitucionales procesales. 2da. Edición ampliada. Caracas. Ediciones Paredes, 2006, pp. 41 y 42), “…que ese derecho y/o acción constitucional de la tutela judicial efectiva envuelve un conjunto de derechos y garantías, así como de principios constitucionales procesales que, de manera efectiva, cierta, segura y seria protegen judicialmente los derechos de los justiciables, que permiten al ciudadano obtener acceso a los órganos jurisdiccionales y a obtener de él un pronunciamiento que resuelva sus conflictos judiciales, a través de la emisión de sentencias resultado de un proceso limpio, en el que se hayan garantizado los derechos constitucionales mínimos que permitan expresar que se han respetado las reglas del juego constitucional procesal, pues, los sujetos que intervienen tengan la posibilidad de ejercer sus derechos, sus defensas y medios de ataque…”.
Con respecto al principio constitucional de la tutela judicial efectiva, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 01124, publicada en fecha 01 de octubre de 2008, (caso: Sistemas Integrados de Transporte Maracaibo, C.A., (SITMA), Vs. PDVSA PETRÓLEO, S.A.), señaló:
“…En este sentido estima la Sala, que las razones expuestas por el Juzgado de Sustanciación no justifican la anulación de lo actuado y reposición al estado de iniciar nuevamente dicho lapso de emplazamiento, máxime cuando la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé en los artículos 26 y 257 una justicia expedita sin formalismos ni reposiciones inútiles en la que aquélla no se vea sacrificada por la omisión de formalidades no esenciales.
En relación al particular, la Sala Constitucional ha establecido:
'El derecho a la tutela judicial efectiva, de amplísimo contenido, comprende el derecho a ser oído por los órganos de administración de justicia establecidos por el Estado, es decir, no sólo el derecho de acceso sino también el derecho a que, cumplidos los requisitos establecidos en las leyes adjetivas, los órganos judiciales conozcan el fondo de las pretensiones de los particulares y, mediante una decisión dictada en derecho, determinen el contenido y la extensión del derecho deducido, de allí que la vigente Constitución señale que no se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales y que el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia (artículo 257). En un Estado social de derecho y de justicia (artículo 2 de la vigente Constitución), donde se garantiza una justicia expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles (artículo 26 eiusdem), la interpretación de las instituciones procesales debe ser amplia, tratando que si bien el proceso sea una garantía para que las partes puedan ejercer su derecho de defensa, no por ello se convierta en una traba que impida lograr las garantías que el artículo 26 constitucional instaura.
La conjugación de artículos como el 2, 26 o 257 de la Constitución de 1999, obliga al juez a interpretar las instituciones procesales al servicio de un proceso cuya meta es la resolución del conflicto de fondo, de manera imparcial, idónea, transparente, independiente, expedita y sin formalismos o reposiciones inútiles…”. (Sentencia Nº 0708 de fecha 10 de mayo de 2001)…”.
De la doctrina y de la decisión parcialmente transcrita, se colige que el derecho a la tutela judicial efectiva, establecido en el artículo 26 del Texto Constitucional es de amplio contenido, por cuanto lleva implícito el derecho de acceso y a ser oído por los Órganos Jurisdiccionales, a fin de llegar a soluciones de las pretensiones de los particulares, mediante decisiones ajustadas a derecho, y que en los procesos no será sacrificada la justicia por la omisión de formalidades no esenciales, el cual constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia.
En este orden de ideas, se destaca que la actividad aseguradora está sometida a las regulaciones de la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, publicada en la Gaceta Oficial Nº 4.865 Extraordinario de fecha 08 de marzo de 1995, y que para el ejercicio de sus operaciones aseguradoras, éstas deben cumplir con las disposiciones que establece dicha Ley.
Asimismo, tenemos que la actividad aseguradora es aquella mediante la cual existe la obligación de prestar un servicio o el pago de una cantidad de dinero, en caso de que ocurra un acontecimiento futuro e incierto y que no dependa exclusivamente de la voluntad de los beneficiarios, a cambio de una contraprestación en dinero, y su correcto funcionamiento descansa en la compensación y neutralización de los riesgos mediante la distribución de la carga económica entre un número significativo de personas sometidas a los mismos riesgos. El asegurador procura obtener el mayor volumen de riesgos, pues la mayor cantidad de contratos de seguros, le permiten generar una suerte de compensación entre los riesgos de mayor probabilidad de siniestro con los riesgos de menor probabilidad. Las empresas de seguros administran una fuerte masa de capital constituida por las primas percibidas por cada contrato celebrado, estos fondos, tienen como propósito el resarcimiento o reparación de un daño o el cumplimiento de una prestación convenida si ocurre el siniestro.
Por lo tanto, la Superintendencia de Seguros tiene la potestad de supervisar la actividad aseguradora con el objeto de garantizarles a los asegurados y beneficiarios el debido cumplimiento del asegurador de las obligaciones contraídas, por lo cual se justifica la vigilancia del Estado, desde la aprobación para operar hasta su disolución.
La Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, no regula la figura de las cooperativas de seguros o de reaseguros, sólo establece que las empresas autorizadas (sociedades anónimas) podrán realizar operaciones de seguros, y de conformidad con su artículo 5, prohíbe el funcionamiento de “… sociedades denominadas tontinas o chatelusianas y la forma mixta de ellas…”.
De igual manera, destaca este Órgano Jurisdiccional que sólo las sociedades anónimas pueden utilizar el término seguros y reaseguros. Y que hasta tanto no se dicte una ley especial de cooperativas y mutuales de seguros tal actividad no puede ser realizada por cooperativas, por lo que la parte accionante por ser una Cooperativa no puede ser inscrita en la Superintendencia de Seguros, todo ello de conformidad con la Ley de Seguros y Reaseguros.
De la motivación que antecede no se desprende que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, le haya violentado el derecho a la tutela judicial efectiva que le asiste a la accionante, al ordenar el cierre parcial e indefinido de Asociación Cooperativa Secofin Cooperativa de Contingencia, R.L., por cuanto la Ley de Seguros y Reaseguros, no prevé la inscripción y autorización para funcionar como empresa de seguros a una cooperativa, no implicando ello la violación a la tutela judicial efectiva. Así se declara.
En otro orden de ideas, denunció la parte presuntamente agraviada violación del derecho a la igualdad previsto en el artículo 21 de la Carta Magna, al respecto, cabe destacar que la Sala Constitucional en sentencia Nº 266 de fecha 17 de febrero de 2006, destacó:
“…todas las personas son iguales ante la ley, lo que explica que no se permitan discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona. Esta Sala ha sostenido con anterioridad que el principio de igualdad implica un trato igual para quienes se encuentren en situación de igualdad -igualdad como equiparación-, y un trato desigual para quienes se encuentren en situación de desigualdad -igualdad como diferenciación- (vid. sentencia n° 898/2002, del 13 de mayo). En este último supuesto, para lograr justificar el divergente tratamiento que se pretenda aplicar, el establecimiento de las diferencias debe ser llevado a cabo con base en motivos objetivos, razonables y congruentes…”.
Establece la decisión parcialmente transcrita, que todas las personas son iguales ante la ley, lo cual no permite discriminaciones con relación a la raza, sexo, credo, o condición social, por lo cual resulta improcedente el menoscabo en el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona, lo que se traduce en un trato igual para quienes se encuentren en situación de igualdad.
Denunció la parte accionante que le fue violentado su derecho a la igualdad, por cuanto las sociedades cooperativas no pueden ser inscritas en la Superintendencia de Seguros, por cuanto sólo está reservado a las Sociedades Anónimas.
En virtud de lo expuesto precedentemente, se reitera que las Cooperativas no pueden ser inscritas en la Superintendencia de Seguros, conforme a lo previsto en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros, ya que sólo las Sociedades Anónimas pueden ser objeto del desarrollo de la actividad aseguradora.
Por tanto, considera esta Corte, que la parte Accionante no cumple con los requisitos mínimos para operar como empresa aseguradora ya que su naturaleza jurídica radica en una Cooperativa, y no en una Sociedad Anónima, como así lo exige la Ley.
Visto que son de naturaleza jurídica distintas las Cooperativas y las Sociedades Anónimas, no se encuentran en paridad de circunstancias, por lo tanto no evidencia este Órgano Jurisdiccional la violación del derecho a la igualdad presuntamente infringido. Así se decide.
Por último, la recurrente denunció como conculcado el derecho a la defensa, establecido en el artículo 49 Constitucional, y en ese sentido la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 1.111 de fecha 01 de octubre de 2008, (caso: Ismar Antonio Mauera Perdomo Vs. Ministerio del Poder Popular para la Defensa), señaló lo siguiente:
“…En relación al derecho a la defensa, la Sala ha venido sosteniendo que tal derecho implica junto al debido proceso, el derecho a ser oído, puesto que no podría hablarse de defensa alguna, si el administrado no cuenta con esta posibilidad; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa, a los efectos que le sea posible al particular presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, justamente con el propósito de que el particular pueda examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen, permitiendo un real seguimiento de lo que acontece en su expediente administrativo; el derecho que tiene el administrado de presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos ofrecidos en su contra por la Administración; y finalmente, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa, a objeto de ejercer esta última frente a los actos dictados por la Administración. (Ver sentencia de esta Sala N° 01486 de fecha 8 de junio de 2006)
Adicionalmente se ha precisado que el debido proceso encuentra su manifestación en un grupo de garantías procesales, entre las cuales destaca el acceso a la justicia, a los recursos legalmente establecidos, así como el derecho a un tribunal competente y a la ejecución del procedimiento correspondiente. (Vid Sent. SPA N° 02126 de fecha 27 de septiembre de 2006)…”. (Negrillas de esta Corte).
Se desprende de lo supra transcrito, que el debido proceso establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, es una garantía procesal que involucra el derecho a la defensa; el derecho a ser oído, lo cual se traduce en la posibilidad de presentar los argumentos que en su defensa pueda alegar; el acceso al expediente, teniendo este la posibilidad de poder examinar en cualquier estado y grado del procedimiento las actas que lo conforman; el derecho que tiene el administrado de aportar las pruebas en las cuales funde su defensa, y por último, el derecho que tiene toda persona a ser informado de los recursos y medios de defensa de los que dispone contra la actuación que le es lesiva.
Así tenemos, que denunció la parte presuntamente agraviada, la violación del derecho a la defensa, por cuanto a su parecer el Instituto accionado no observó las garantías contenidas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “…al aplicar una medida a priori, sin contar con la autorización establecida en la ley y sin efectuar la tramitación de un procedimiento previo…”.
En cuanto a la medida de cierre parcial e indefinido tomada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, en contra de la Asociación Cooperativa Secofin Cooperativa de Contingencia, R.L., se observa que la misma fue impuesta conforme a lo previsto en los artículos 110 numerales 1 y 2 y el artículo 111 numeral 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, anteriormente transcritos, por un funcionario debidamente facultado para ello.
Igualmente, se advierte que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, es un ente facultado por Ley para dictar las medidas precautelativas que considere conveniente, como por ejemplo una medida temporal de cierre sí evidencia la violación de alguno de los supuestos previstos en el artículo 110 antes citado, todo ello con el fin de defender, proteger y salvaguardar los derechos e intereses individuales y colectivos.
De la motivación que antecede, no se evidencia la existencia de violación del derecho a la defensa, por cuanto la medida impuesta fue dictada conforme a la Ley. Así se decide.
Con base en los razonamientos expresados, se observa que en el caso bajo análisis no se desprende prima facie la presunción grave de violación de los derechos constitucionales alegados, como lo son el derecho a la tutela judicial efectiva, derecho a la igualdad ante la Ley y el derecho a defensa, no configurándose en este estado del proceso el requisito del fumus boni iuris, resultando entonces inoficioso el análisis del segundo de los requisitos, esto es, el periculum in mora, el cual es determinable “por la sola verificación del requisito anterior”, es decir, el fumus boni iuris. Así se decide.
Con fundamento en lo expuesto, debe esta Corte declarar IMPROCEDENTE la acción de amparo cautelar solicitada por el recurrente. Así se decide.
De la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos.
Pasa esta Corte a pronunciarse respecto a la solicitud subsidiaria de medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado de conformidad a lo dispuesto en párrafo 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela y al respecto observa:
Dicha norma, establece lo siguiente:
“Artículo 21. …omissis…
…El Tribunal Supremo de Justicia podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, a instancia de parte, cuando así lo permita la ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. A tal efecto, se deberá exigir al solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio…”.
La norma transcrita contempla la posibilidad de suspender provisionalmente los efectos del acto administrativo de carácter particular constituyendo una excepción al principio de ejecutoriedad y ejecutividad que rige a los actos administrativos, es decir, que disminuye provisionalmente la eficacia material de un acto administrativo de efectos particulares cuya nulidad hubiere sido demandada, por lo que dicha suspensión es de naturaleza excepcional y extraordinaria, sujeta a dos condiciones o requisitos concurrentes para su otorgamiento señalados por el legislador, a saber: i) Con el fin de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la decisión definitiva que se pudiese causar al recurrente; ii) para evitar que la ejecución de la sentencia quede ilusoria y que además resulte presumible que la pretensión principal será favorable para el recurrente, tomando en cuenta la ponderación del interés público involucrado, iii) siempre y cuando la parte solicitante presente caución que resulte suficiente para garantizar las resultas del juicio.
Las medidas cautelares constituyen un elemento fundamental de la tutela judicial efectiva, pues con ello se pretende enervar la eficacia de un acto administrativo o suspender una actividad que cause un daño o gravamen irreparable al recurrente, daño que no podrá reparar la decisión definitiva, o al menos que se vislumbre como de difícil reparación.
Con relación a la suspensión de efectos del acto administrativo, se ha pronunciado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 26 del 11 de enero de 2006, (caso: C.A. Electricidad de Caracas), al expresar:
“…la medida preventiva de suspensión de efectos procede sólo cuando se verifiquen concurrentemente los supuestos que la justifican, esto es, que la medida sea necesaria a los fines de evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, y además, que de la pretensión procesal principal se desprenda que pudiera resultar favorable al recurrente; por lo que deben comprobarse los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, como son: el riesgo manifiesto de que quede ilusoria la ejecución del fallo y la presunción grave del derecho que se reclama.
En efecto, el correcto análisis acerca de la procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva, sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del proceso. Consecuentemente, el referido principio se encuentra necesariamente comprendido en las exigencias del aparte 21 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela para acordar la suspensión de efectos, cuando alude la norma en referencia a que la medida será acordada ‘teniendo en cuenta las circunstancias del caso’.
Adicionalmente a lo anterior, ha señalado igualmente la jurisprudencia de este Alto Tribunal que aunado a los requisitos del periculum in mora y el fumus boni iuris, el acto impugnado debe llenar ciertas condiciones para que sea procedente su suspensión, esto es: que se trate de un acto administrativo de efectos particulares o de alguno de efectos generales en que la voluntad de uno o varios sujetos no afecte el interés de la colectividad; y que se trate de actos que tengan efectos positivos, ya que éstos son los únicos idóneos de ser suspendidos...”. (Negrillas de ésta Corte).
De allí que, de conformidad con el criterio jurisprudencial supra transcrito, en la actualidad deben ser revisados los requisitos típicos de toda medida cautelar, es decir, fumus boni iuris o presunción de buen derecho y el periculum in mora o peligro en la mora, los cuales deben verificarse en forma concurrente, aunado a que se debe tener en cuenta las circunstancias del caso, razón por la cual esta Corte pasa a realizar el siguiente análisis:
En el caso concreto tenemos que la parte recurrente fundamentó el fumus bonis iuris en la violación “…VIOLACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 118 y 308 CONSTITUCIONALES…”, alegando la infracción a la “…libre asociación, de justicia, libre competencia de los trabajadores y trabajadoras a desarrollar asociaciones de carácter cooperativo y a dar reconocimiento por parte del Estado a tales asociaciones…”.
Con respecto a la denuncia que antecede, se hace imperioso para este Órgano Jurisdiccional traer a colación el contenido de los artículos 118 y 308 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que establecen:
“Artículo 118. Se reconoce el derecho de los trabajadores y trabajadoras, así como de la comunidad para desarrollar asociaciones de carácter social y participativo, como las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas. Estas asociaciones podrán desarrollar cualquier tipo de actividad económica, de conformidad con la ley. La ley reconocerá las especificidades de estas organizaciones, en especial, las relativas al acto cooperativo, al trabajo asociado y su carácter generador de beneficios colectivos.
El estado promoverá y protegerá estas asociaciones destinadas a mejorar la economía popular y alternativa.
Artículo 308. El Estado protegerá y promoverá la pequeña y mediana industria, las cooperativas, las cajas de ahorro, así como también la empresa familiar, la microempresa y cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país, sustentándolo en la iniciativa popular. Se asegurará la capacitación, la asistencia técnica y el financiamiento oportuno…”.
De los mencionados artículos se desprende que el Estado reconoce el derecho de los trabajadores, al libre desarrollo de asociaciones de carácter social y participativo, como son las cooperativas, cajas de ahorro, mutuales y otras formas asociativas, siempre y cuando la actividad económica a la que se dedica se encuentre regulada en las leyes. Asimismo el Estado protege y promueve la pequeña y mediana industria, las cooperativas, cajas de ahorro, cualquier otra forma de asociación comunitaria para el trabajo, el ahorro y el consumo, bajo régimen de propiedad colectiva, con el fin de fortalecer el desarrollo económico del país.
Precisado lo anterior, ésta Corte pasa a determinar la existencia del fumus bonis iuris, observando lo siguiente:
Para fundamentar la medida de suspensión de efectos, los Apoderados Judiciales de la parte recurrente alegaron que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, al cerrar la Cooperativa “…no se le está permitiendo ejercer la actividad comercial escogida por ser ese grupo de trabajadores asociados cooperativamente…”.
Con respecto al anterior argumento, esta Corte observa de la revisión de las actas procesales, que cursa a los folios setenta y uno (71) al ochenta y uno (81) del expediente judicial Acta de Asamblea Ordinaria de la Asociación Secofin Cooperativa de Contingencia, R.L., mediante la cual se ratificó la Junta Directiva, la cual fue registrada ante el Registro Público del Segundo Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital, bajo el Nº 39, Folios 257 del Tomo 37 del Protocolo de Transcripción.
Al folio ochenta y dos (82) corre inserto el Registro de Información Fiscal, de Secofin Cooperativa de Contingencia R.L.
Asimismo, se observa que los Apoderados Judiciales de la recurrente indicaron que la Asociación fue inscrita ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 18 de julio de 2003, bajo el Nº 17, Tomo 6, Protocolo 1º; y que igualmente se encuentra inscrita en la Superintendencia Nacional de Cooperativas (SUNACOOP) bajo el Nº 006678.
Del análisis provisional de todas las actas que conforman el expediente judicial, aunado al examen de los alegatos esgrimidos, ésta Corte estima prima facie, que la Cooperativa fue debidamente inscrita ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Municipio Libertador del Distrito Capital, y ante la Superintendencia Nacional de Cooperativas, lo que evidencia que se ha permitido su registro, no evidenciando este Órgano Jurisdiccional la violación del derecho a la libre asociación, por el contrario el Estado garantizó su reconocimiento cuando permitió y autorizó la inscripción de dicha Cooperativa, por lo tanto no se evidencia la violación alegada referente a la libertad de asociación. Así se decide.
Con relación al alegato de violación del derecho al trabajo, tenemos que el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios no le esta cercenando a la parte recurrente su derecho al trabajo, por cuanto la medida de cierre de la Cooperativa, obedeció al hecho de que ésta no cumplió con los requisitos para autorizarla a realizar la actividad aseguradora, aunado a ello, se observa que la Administración no le impide a la parte recurrente desempeñar su actividad económica en otra rama, de modo que no existe evidencia prima facie que permita presumir que el Instituto recurrido le está limitado o menoscabado su derecho al trabajo. Así se decide.
Conforme a lo expuesto, estima esta Corte y sin que ello implique prejuzgar sobre el mérito de la causa en esta etapa de admisión del recurso y sin desconocer los argumentos y elementos probatorios que podrían ser incorporados al juicio en esta instancia por la parte recurrente, que los alegatos de violación a la libre asociación y del derecho al trabajo para fundamentar el fumus bonis iuris, carecen de fundamento.
De manera que, en virtud de lo señalado, ésta Corte concluye que en esta fase del proceso, no se encuentra satisfecho el requisito del fumus bonis iuris, es decir, la apariencia del buen derecho que se reclama. Así se decide.
Por tanto, al no cumplirse o verificarse uno de los requisitos concurrentes exigidos por la ley y la jurisprudencia, para que sea decretada una medida de esta naturaleza, estima esta Corte que la suspensión de efectos solicitada es IMPROCEDENTE, resultando inoficioso pronunciarse acerca del requisito del periculum in mora. Así se decide.
Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de ésta Corte, a los fines de que el recurso contencioso administrativo de nulidad continúe su curso de ley. Así se decide.

-IV-
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ACEPTA LA DECLINATORIA de competencia efectuada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante decisión de fecha 19 de junio de 2009, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente con solicitud de suspensión de efectos por los Abogados Ramón Canela Guillen, Lesbia López Naccarati y Omar Parilla Figueredo, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ASOCIACIÓN COOPERATIVA SECOFIN COOPERATIOVA DE CONTINGENCIA, R.L., contra el acto administrativo contenido en el Acta de Inspección Nº 0000004697 de fecha 24 de abril de 2009, emanado del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS).
2.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente con medida cautelar de suspensión de efectos.
3.- ADMITE el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente con medida de suspensión de efectos.
4.- IMPROCEDENTE el amparo cautelar.
5.- IMPROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo.
6.- ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte para que la causa continúe con su curso de Ley.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión.
Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los tres (03) días del mes de mayo de dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

EL JUEZ PRESIDENTE,

ENRIQUE SÁNCHEZ
Ponente
EL JUEZ VICEPRESIDENTE,

EFRÉN NAVARRO
LA JUEZ,

MARÍA EUGENIA MATA

LA SECRETARIA,

MARJORIE CABALLERO

EXP. Nº AP42-N-2009-000406
ES/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,