TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-G-2008-000110
El 20 de noviembre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 08-1784, de fecha 12 de noviembre de 2008, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la demanda por daños y perjuicios, interpuesta por el abogado Melecio Antonio González Machado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 86.969, actuando con el carácter de apoderado judicial de las ciudadanas CARMEN BERTHA MACHADO DE GONZÁLEZ y JUANA TERESA MACHADO DE URBINA, titulares de la cédula de identidad Nº 610.912 y 3.185.766, respectivamente, contra el INSTITUTO DE VIALIDAD Y TRANSPORTE DEL ESTADO MIRANDA (INVITRAMI).
Dicha remisión se efectuó en virtud de la declinatoria de competencia realizada por el mencionado Juzgado mediante decisión de fecha 3 de octubre de 2008.
El 25 de noviembre de 2008, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza.
En fecha 28 de noviembre de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
Mediante decisión Nº 2008-02285, dictada en fecha 10 de diciembre de 2008, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo aceptó la competencia que le fuera declinada para conocer de la demanda por daños y perjuicios interpuesta y ordenó la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de que se examinaran los requisitos de admisibilidad de la demanda interpuesta, salvo la relativa a la competencia, y se continuara con la tramitación de la presente causa. Igualmente, se ordenó la notificación de las partes.
El 14 de enero de 2009, el abogado Melecio Antonio González Machado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte actora suscribió diligencia mediante la cual solicitó a esta Corte la notificación del Procurador General del Estado Miranda.
Por auto dictado el 20 de enero de 2009, vista la decisión dictada por este Órgano Jurisdiccional en fecha 10 de diciembre de 2008, se ordenó remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines legales consiguientes.
En la misma fecha, la Secretaria de esta Corte dejó constancia de la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte.
El 26 de enero de 2009, el Secretario del Juzgado de Sustanciación de esta Corte dejó constancia del recibo del expediente.
En fecha 29 de enero de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte admitió la demanda interpuesta, y en consecuencia, ordenó la citación del Instituto demandado para que compareciera por ante ese Juzgado de Sustanciación a dar contestación a la demanda u opusiera las defensas y excepciones que considerara pertinente, dentro de los veinte (20) días de despacho siguientes a la constancia en autos de su citación, más un (1) día que se le concedió como término de la distancia; igualmente, se ordenó notificar, mediante oficio, al Procurador General del Estado Miranda y a la Procuradora General de la República.
El 17 de febrero de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano, Procurador General del Estado Miranda, el cual fue recibido por la secretaria del despacho del Procurador.
En fecha 11 de marzo de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó oficio de notificación Nro. 2009-0102, dirigido al Ciudadano Presidente del Instituto de Vialidad y Trasporte del Estado Miranda, recibido en el departamento de correspondencia del ente mencionado.
El 7 de mayo de 2009, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de esta Corte consignó oficio de notificación, debidamente firmado y sellado por el ciudadano Daniel Alonso Gerente General de Litigio de la Procuraduría General de la República, por delegación de la ciudadana Procuradora General de la República, el cual fue recibido el día 28 de Abril del mismo año.
En fecha 26 de mayo de 2009, se recibió de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela el oficio N° 331 de fecha 22 de Mayo de 2009, dando acuse de recibo de comunicación librada por esta Corte mediante la cual se notificó a la ciudadana Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela, la cual ratificó la suspensión de 90 días, establecida en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Por auto de fecha 27 de mayo de 2009, se ordenó agregar el oficio a los autos.
El 21 de octubre de 2009, el abogado Melecio Antonio González Machado, actuando con el carácter de apoderado judicial de las ciudadanas Carmen Machado de González y Juana Machado de Urbina, suscribió diligencia mediante la cual ratificó todo cuanto favorecía a sus representadas y manifestó que había transcurrido íntegramente el lapso para la contestación de la demanda.
En fecha 28 de octubre de 2009, la abogada Paula Isabel Mata Pietres, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 129.806, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda, presentó escrito mediante el cual opuso la cuestión previa de prohibición de la ley de admitir la acción, de acuerdo a lo establecido en el numeral 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, consignó poder que acredita su representación.
Mediante auto dictado el 25 de noviembre de 2008, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte ordenó remitir el expediente Nº AP42-G-2008-000110, a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en virtud del vencimiento del lapso de los cinco (5) días establecidos en el artículo 351 del Código de Procedimiento Civil, sin que la parte demandante conviniera o contradijera las cuestión previa a que se refiere el artículo 346 ordinal 11 del referido Código, promovida por la parte demandada.
El 26 de noviembre de 2009, el Secretario del Juzgado de Sustanciación de esta Corte dejó constancia de la remisión del expediente.
En la misma fecha, la Secretaria de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo dejó constancia del recibo del expediente.
En fecha 14 de diciembre de 2009, el abogado Melecio González, actuando en su carácter de apoderado judicial de las ciudadanas Carmen Machado y Juana Machado, solicitó “aclaratoria” por cuanto “no está el pronunciamiento del Juez para dar respuesta a la cuestión previa”.
Mediante auto dictado el 15 de diciembre de 2009, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo ordenó pasar el presente expediente al ciudadano Juez ponente Alexis José Crespo Daza.
En fecha 16 de diciembre de 2009, se pasó el expediente al Juez ponente.
El 8 de marzo de 2010, el abogado Melecio González, actuando con el carácter de apoderado judicial de las ciudadanas Carmen Machado y Juana Machado, suscribió diligencia mediante la cual ratificó todo lo solicitado en la demanda y así mismo pidió pronunciamiento por parte del Juez.
Revisadas las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir sobre la cuestión previa opuesta por la Gobernación demandada, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA DEMANDA INTERPUESTA
Mediante escrito de fecha 27 de octubre de 2008, el abogado Melecio Antonio González Machado, actuando con el carácter de apoderado judicial de las ciudadanas Carmen Bertha Machado de González y Juana Teresa Machado de Urbina, interpuso demanda por daños y perjuicio contra el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado de Miranda (INVITRAMI), sobre la base de los siguientes argumentos:
Señaló, que “Aproximadamente en el mes de abril (Semana Santa del año 2006) el INSTITUTO DE VIALIDAD Y TRANSPORTE DEL ESTADO MIRANDA en adelante INVITRAMI (instituto autónomo adscrito a la Gobernación del Estado Miranda, creado mediante DECRETO LEY ESTADAL promulgado el ocho (8) de septiembre 1993 y publicado en la Gaceta Oficial del Estado Miranda Nº250- Extraordinaria del veintiocho (28) de septiembre de 1993) otorgó licitación a la empresa mercantil ‘Consorcio Miranada21 C.A.’, comenzando la ejecución de la obra, y tumbaron la cerca que rodeaba los terrenos uno y tres, se instalaron en ellos sin solicitar permiso ni autorización alguna a ninguna de las propietarias, y comenzaron a realizar trabajos de perforación y remoción de tierra para dar paso a la construcción de la autopista Mariscal Sucre tramo Caucagua Tacarigua, construyendo un puente con drenaje de alcantarillas en los terrenos propiedad de mis representadas (…)”. (Mayúsculas del original).
Indicó, que la construcción hasta este momento produjo “(…) la perdida de arboles y producción agrícola de los siguientes rubros : 1ª) (sic) A mi representada CARMEN BERTHA MACHADO de GONZÁLEZ en un lote de terreno agrícola con superficie de siete mil cuatrocientos metros cuadrados con sesenta y nueve decímetros cuadrados (7.400,69), a consecuencia del estancamiento de las aguas se perdieron, dos mil cuatrocientas sesenta y seis (2.466) árboles de cacao (…) 2ª) (sic) A mi representada, JUANA TERESA MACHADO de URBINA, en el lote de terreno adjudicado amistosamente por los sucesores con un área de cinco mil doscientos cincuenta y dos metros cuadrados con ochenta y tres decímetros cuadrados (5.252,83) también a consecuencia de las lagunas, se perdieron un mil setecientos cincuenta (1.750) árboles de cacao (…)”. (Mayúsculas del original).
Expresó, que sus “(…) representadas quedaron impedidas del acceso que tradicionalmente venían utilizando para la explotación de las actividades agrícolas, obligándolas a cruzar la rampa de la autopista para acceder a los terrenos de su propiedad, poniendo en riesgo sus vidas y la de los conductores que transitan por dicha vía (…)”.
Manifestó, que sus representadas “(…) procedieron a presentarse en las oficinas que (…) CONSORCIO MIRANDA 21 C.A. habían instalado en el mismo Caserío de la Fundación, donde se concentraban los trabajadores y donde se guardaban los equipos Y (sic) es allí cuando son informadas que se trata de un contrato que INVITRAMI ha otorgado a dicha compañía con motivo de los trabajos de la autopista MARISCAL SUCRE, tramo Caucagua Tacarigua y que para cualquier reclamo se dirigieran a INVITRAMI (…)”. (Mayúsculas y negrillas del original).
Señaló, que “(…) el cuatro (04) de junio del 2006 la ciudadana CARMEN BERTHA MACHADO de González se presentó en las oficinas de INVITRAMI en Caracas, donde le entregaron una planilla para hacer el reclamo y la cual fue consignada en dicha oficina el once 11 de julio del 2006, junto con los documentos y planos de la propiedad. Todo ello fue entregado a la Dra. ENEIDA FLORES, quien para Entonces era o es la representante de INVITRAMI (…)”. (Mayúsculas y negrillas del original).
Señaló, que “En el curso de los años 2006 y 2007, mi representada la señora Carmen Bertha Machado de González sostuvo varias entrevistas personales con el Dr. Carlos Hernández de INVITRAMI pero este nunca entregó respuesta alguna y menos por escrito, a los reclamos que atendió (…)”. (Negrillas del original).
Indicó, que “(…) tal como ha quedado asentado con anterioridad, mis representadas legales, han resultado perjudicadas tanto desde el punto de vista personal, como en su actividad para la obtención del sustento agrícola, como desde el hecho en sí mismo de haber sido privadas de la posesión que veían ejerciendo y disfrutando sobre los terrenos antes identificados, y sobre los cuales tienen derechos de propiedad (…)”.
Manifestó, que “(…) aunque tuvieran acceso a los terrenos, estos han quedado inservibles para la agricultura y para trabajar en ellos u obtener alguna cosecha que les permita subsistir. La superficie de los terrenos, en primer lugar, se ha visto disminuida en toda su superficie. Además, el suelo cambio y consecuencialmente su productividad. En ambos terrenos se forman lagunas permanentes como consecuencia de los trabajos realizados por la constructora, que impiden a cualquier persona trabajar allí ni obtener cosecha alguna (…)”.
Arguyó, que de conformidad con el artículo 1.185 del Código Civil, en concordancia con el artículo 1.191 ejusdem, el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda, es responsable por los daños causados sobre los terrenos propiedad de los demandantes.
Finalmente, estimó la demanda por indemnización de daños y perjuicios por “(…) la suma de SETECIENTOS SIETE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y UN BOLÍVARES CON CUARENTA Y CINCO CÉNTIMOS (Bs. F. 707.751,45)”. (Mayúsculas del original).
II
DE LA CUESTIÓN PREVIA OPUESTA
En fecha 28 de octubre de 2009, la abogada Paula Isabel Mata Pietres, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda, presentó escrito mediante el cual opuso la cuestión previa de prohibición de la ley de admitir la acción, de acuerdo a lo establecido en el numeral 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, como sigue:
“(…) en virtud de lo establecido en el artículo 19 aparte quinto de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en el cual se estipula que ‘se declarará inadmisible la demanda cuando así lo disponga la ley (…) o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la república, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República’, como quiera que, la presente controversia versa indudablemente sobre una reclamación de origen netamente extracontractual interpuesta contra el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), mediante la cual se pretende obtener, por vía de demanda, el pago de unos supuestos daños y perjuicios.
Al ser el INVITRAMI, un Instituto Autónomo de origen estadal, creado mediante la Ley de asunción de Competencias para la Conservación, Administración y Aprovechamiento de Carreteras, Puentes y autopistas del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda Número Extraordinario, en fecha 28 de septiembre de 1993, (…), resulta entonces pertinente citar lo que, respecto a entes de la misma naturaleza que mi representado, establece el artículo 97 de la Ley Orgánica de Administración Pública, en el sentido siguiente:
(…omissis…)
A mayor abundamiento, resulta pertinente citar lo estipulado en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, respecto a los privilegios, las prerrogativas fiscales y procesales de la República, en la media en que, se establece igualmente que ‘ los Estados tendrán los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales de los que goza la República’.
Así las cosas, y como quiera que la demanda interpuesta contra el INVITRAMI, es de contenido patrimonial, resulta entonces pertinente citar lo que al respecto establece el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, específicamente en sus artículos 56 y 62, a saber:
(…omissis…)
Siendo ello así, y por cuanto, en el presente caso, el escrito de la demanda no estuvo acompañado de la decisión denegatoria, o de la constancia o recibo acreditativo de la presentación de la reclamación administrativa que han debido interponer las reclamantes es evidente que, en el caso sub judice, debe interponerse, como en efecto lo hacemos, la cuestión previa referida a la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta, por no haberse agotado el antejuicio administrativo.
(…omissis…)
En efecto, como quiera que las demandantes no cumplieron con el requisito sine qua non del agotamiento de la instancia administrativa, en el presente caso, se patentiza la obligación que tiene el Juez de no dar curso a la presente demanda, dado el carácter de orden público que reviste esta prerrogativa.
Así pues, en base a todo lo anteriormente expuesto, es que esta representación judicial solicita a esta Honorable Corte, declare CON LUGAR LA CUESTIÓN PREVIA INTERPUESTA, y en consecuencia, deseche la presente demanda, por configurarse la prohibición legal de admitir las demandas que se instauren contra los institutos autónomos sin agotar previamente la vía administrativa, a la que se refiere el artículo 19 parágrafo quinto de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, en concordancia con lo establecido en los artículos 97 de la Ley Orgánica de Administración Pública, 36 de la Ley Orgánica de descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y 56 y 62 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que, es una realidad insoslayable, que las actoras no instauraron el antejuicio administrativo correspondiente, y ello se evidencia de autos”. (Mayúsculas y negrillas del original).
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Vista como ha sido la cuestión previa opuesta, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a decidir conforme a las siguientes consideraciones:
En el presente caso, el Instituto demandado, en vez de dar contestación a la demanda incoada en su contra, opuso la cuestión previa a que refiere el numeral 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala:
“Artículo 346.- Dentro del lapso fijado para la contestación de la demanda, podrá el demandado en vez de contestarla promover las siguientes cuestiones previas:
(…omissis…)
11. La prohibición de la ley de admitir la acción propuesta, o cuando sólo permite admitirla por determinadas causales que no sean de las alegadas en la demanda”.
Así, se advierte que la representante judicial del Instituto demandado denunció que existía una prohibición de la Ley de admitir la acción interpuesta, invocando lo establecido en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 19.- El demandante podrá presentar su demanda, solicitud o recurso, con la documentación anexa a la misma, ante el Tribunal Supremo de Justicia o ante cualquiera de los tribunales competentes por la materia, que ejerza jurisdicción en el lugar donde tenga su residencia, cuando su domicilio se encuentre fuera del Distrito Capital. En este último caso, el tribunal que lo reciba dejará constancia de la presentación al pie de la demanda y en el Libro Diario, y remitirá al Tribunal Supremo de Justicia el expediente debidamente foliado y sellado, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes.
(…omissis…)
Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada” (Negrillas agregadas).
Así, se tiene que la representante del instituto autónomo demandado, denunció que no constaba en autos que las demandantes hubiesen dado cumplimiento al descrito requisito indispensable de admisibilidad.
Ahora bien, opuesta como fue la cuestión previa establecida en el numeral 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, se advierte que la parte demandante debía acudir a convenir o contradecir la misma dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del lapso del emplazamiento, ello de conformidad con el artículo 351 del Código de Procedimiento Civil, el cual señala:
“Artículo 351.- Alegadas las cuestiones previas a que se refieren los ordinales 7º, 8°, 9°,10 y 11 del Artículo 346, la parte demandante manifestará dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del lapso del emplazamiento, si conviene en ellas o si las contradice. El silencio de la parte se entenderá como admisión de las cuestiones no contradichas expresamente”. (Negrillas agregadas).
Aquí, siendo que –tal como se vio– la parte demandante no acudió al Órgano Jurisdiccional a manifestar si convenía en la cuestión previa opuesta o contradecía la misma, a fin de determinar la consecuencia jurídica de tal omisión, debe advertirse que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, reinterpretó la supra citada disposición, mediante sentencia Nº 75 de fecha 23 de enero de 2003 (caso: Consorcio Radiodata-Datacraft-Saeca vs. C.V.G. Bauxilum C.A.), criterio que fue ratificado por la misma en sentencia Nº 239, de fecha 12 de febrero de 2003, (caso: Luis Roberto Guevara Calahorrano) en la cual señaló:
“La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 2, establece que Venezuela se constituye en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia y propugna, entre otros valores superiores de su ordenamiento jurídico, la preeminencia de los derechos humanos, reconociéndose en dicho texto fundamental, a los tratados internacionales como fuente jurídica para la protección de estos elevados derechos.
Atendiendo al principio de protección de estos derechos, el Estado Venezolano garantiza a toda persona natural o jurídica, el goce y el ejercicio irrenunciable de los mismos.
En efecto, bajo la vigencia de la actual Constitución, expresas disposiciones consagran la garantía del debido proceso, el principio del juez natural y, con sus excepciones, el de la doble instancia, instituciones jurídicas de especial importancia que, en lo posible, deben preservarse para fortalecer el Estado de Derecho y de Justicia.
En el Título III, bajo la denominación de ‘De los Derechos Humanos y Garantías y de los Deberes’, el Texto Fundamental consagra que el respeto y garantía de los derechos humanos son obligatorios para el Poder Público (artículo 19).
Igualmente, el texto constitucional consagra en su artículo 49 el debido proceso, y en consecuencia, respecto de uno de sus elementos constitutivos expresa que ' la defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y la ley'. (numeral 1)
En este sentido, el numeral 3 del antes mencionado artículo 49, consagra dentro de la garantía del debido proceso legal, el derecho que tiene todo justiciable de ser juzgado por un juez imparcial y con las debidas garantías.
Dicho numeral establece lo siguiente:
‘Artículo 49.- El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
(... omissis)
3.- Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso, con las debidas garantías y dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal competente, independiente e imparcial establecido con anterioridad. Quien no hable castellano o no pueda comunicarse de manera verbal, tiene derecho a un intérprete. (destacado de la Sala)

Asimismo, nuestro Texto Constitucional consagra importantes principios y valores que influyen en el proceso, y que garantizan una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles.
En efecto, los artículos 26 y 257 del citado texto constitucional expresan lo siguiente:
‘Artículo 26.- Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles.’ (destacado de la Sala)
‘Artículo 257.- El proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia. Las leyes procesales establecerán la simplificación, uniformidad y eficacia de los trámites y adoptarán un procedimiento breve, oral y público. No se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales.’ (destacado de la Sala)
Los principios relativos a la defensa del orden constitucional y al debido proceso, imponen al juzgador la aplicación de la normativa de rango constitucional con preeminencia a cualquier norma, al proceso y a los principios que lo rigen y la desaplicación de todo lo que atente contra ellos.
Dicha potestad concedida a los jueces está consagrada en nuestro Texto Constitucional, en su artículo 334 cuando expresa:
‘Artículo 334.- Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de la Constitución.
En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.’ (destacado de la Sala)
Así, las normas constitucionales referidas obligan a la Sala a dictar su decisión bajo los valores, principios y conceptos allí expresados, y en este sentido, estima necesario hacer una reinterpretación del artículo 351 del Código de Procedimiento Civil, para entender que cuando dicha disposición expresa que el silencio de la parte se entenderá como admisión de las cuestiones no contradichas expresamente, no debe concebirse como la existencia de un convenimiento tácito de las cuestiones previas allí indicadas, ya que ello negaría los principios, valores y preceptos constitucionales; por el contrario, debe entenderse que dicha disposición legal contiene una presunción iuris tantum relativa a la procedencia de las cuestiones previas.
Es por ello, que le corresponde al juez como rector del proceso confrontar y verificar con los elementos de autos la existencia y eventual procedencia de las cuestiones previas de los ordinales 9º, 10 y 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil; de lo contrario, se estaría permitiendo una eventual cosa juzgada muy perjudicial sobre las mismas, siendo que su efecto es la improponibilidad de la acción, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 356 del Código de Procedimiento Civil, todo lo cual atenta contra la garantía de la tutela judicial efectiva y además, se estaría sacrificando la justicia exagerando las formas procesales, limitando el derecho a la defensa y utilizando al proceso con finalidades distintas a las que le son propias...’
En virtud de los razonamientos expuestos, esta Sala aplicando el criterio jurisprudencial antes transcrito, considera en el caso sub júdice, que la no contradicción expresa de la cuestión previa del ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, no acarrea un convenimiento en la existencia de la misma y en consecuencia, tampoco la admisión de su procedencia. Así se declara”. (Negrillas del original, subrayado de la Corte).
Así las cosas, en aplicación del anterior criterio, se tiene que la falta de comparecencia de la parte demandada a contradecir la cuestión previa opuesta en modo alguno supone la admisión de la misma, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional advierte que a fin de resolver sobre la presente cuestión previa deberá dilucidarse en primer lugar, si resultaba o no exigible el requisito de agotamiento del procedimiento administrativo previo a instaurar la presente demanda contra el Instituto demandado, y de ser el caso, entonces deberá analizarse si el mismo fue agotado cabalmente.
Sobre el primer punto, conviene destacar que no resulta un hecho controvertido el contenido patrimonial de la acción aquí ejercida, en virtud de que las ciudadanas Carmen Bertha Machado de González y Juana Teresa Machado de Urbina, exigieron el pago una cantidad de dinero por parte del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado de Miranda (INVITRAMI), en virtud de unos presuntos daños y perjuicios.
Ahora bien, se tiene que el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), es un instituto autónomo estadal con personalidad jurídica y patrimonio propio, creado mediante la Ley de Asunción de Competencias para la Conservación, Administración y Aprovechamiento de Carreteras, Puentes y autopistas del Estado Miranda, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Miranda Extraordinario de fecha 28 de Septiembre de 1993. (Vid. Artículo 3 de la mencionada Ley).
Por su parte, el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.753 del 14 de agosto de 2003 –vigente para el momento de la interposición de la presente demanda (27 de octubre de 2008)–, señala:
“Artículo 33: Los Estados tendrán, los mismos privilegios prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
Atendiendo a lo previsto en el citado artículo, se considera como propio y aplicable a los Estados el conjunto de privilegios y prerrogativas fiscales y procesales acordadas por las leyes nacionales a la República.
En el anterior sentido, a fin de determinar si el referido Instituto Autónomo estadal gozaba para el momento de interposición de la demanda de marras de la prerrogativa procesal in comento¸ conviene traer en actas lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en fecha 31 de julio de 2008, en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5890, ya vigente para el momento de la presentación de la demanda (27 de octubre de 2008), la cual dispone en su artículo 98, lo siguiente:
“Artículo 98.- Los institutos públicos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios.” (Negrillas agregadas).
Igualmente, se advierte que en la disposición final única de dicha Ley Orgánica de la Administración Pública, se expresa lo siguiente:
“Única: El presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley entrará en vigencia a partir de su publicación en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela.” (Negrillas agregadas).
De las normas citadas se aprecia, que de conformidad al artículo 98 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, al ser la parte demandada un Instituto Autónomo, gozaba de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación acordaba a la República, razón por la cual quien pretendía instaurar demandas de contenido patrimonial contra dicho Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), debía cumplir con el requisito del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, previsto en los artículos 56 y siguientes del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto Con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, publicada en Gaceta Oficial extraordinario Nº 5892 del 31 de julio de 2008.
En este sentido, el señalado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto Con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, y la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, establecen lo siguiente:
El Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece en sus artículos 8 y 54 lo siguiente:
“Artículo 8º.- Las normas de este Decreto Ley son de orden público y se aplican con preferencia a otras leyes. (Negrillas agregadas).
“Artículo 56. Quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República deben manifestarlo previamente por escrito al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso. De la presentación de este escrito se debe dar recibo al interesado y su recepción debe constar en el mismo”. (Negrillas agregadas).
Por su parte, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela dispone en el aparte 5 de su artículo 19, lo siguiente:
“Artículo 19.- El demandante podrá presentar su demanda, solicitud o recurso, con la documentación anexa a la misma, ante el Tribunal Supremo de Justicia o ante cualquiera de los tribunales competentes por la materia, que ejerza jurisdicción en el lugar donde tenga su residencia, cuando su domicilio se encuentre fuera del Distrito Capital. En este último caso, el tribunal que lo reciba dejará constancia de la presentación al pie de la demanda y en el Libro Diario, y remitirá al Tribunal Supremo de Justicia el expediente debidamente foliado y sellado, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes.
(…omissis…)
Se declarará inadmisible la demanda, solicitud o recurso cuando así lo disponga la ley; o si el conocimiento de la acción o recurso compete a otro tribunal; o si fuere evidente la caducidad o prescripción de la acción o recurso intentado; o cuando se acumulen acciones o recursos que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; o cuando no se acompañen los documentos indispensables para verificar si la acción o recurso es admisible; o cuando no se haya cumplido el procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; o si contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos; o es de tal modo ininteligible que resulte imposible su tramitación; o cuando sea manifiesta la falta de representación o legitimidad que se atribuya al demandante, recurrente o accionante; o en la cosa juzgada” (Negrillas agregadas).
Del análisis realizado a los artículos citados, se desprende con meridiana claridad que de conformidad con el artículo 98 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, al ser la parte demandada un Instituto Autónomo, el mismo gozaba de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación vigente acuerda a la República, y que quien pretendiera instaurar demandas contra dicho Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), debía cumplir con el requisito del procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República, previsto en los artículos 56 y siguientes de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, privilegio este que fue reconocido al mencionado Instituto Autónomo por parte del Juzgado de Sustanciación de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, auto dictado en fecha 28 de enero de 2009 en el expediente Nº 2008-0958, caso: sociedad mercantil C.A. Dayco de Construcciones Vs. Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI).
Aquí, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo estima conveniente agregar que con relación al agotamiento del procedimiento administrativo previo a las demandas contra los entes públicos, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha expresado lo siguiente:
“En la estructura del ordenamiento jurídico, está concebida la acción procesal como el medio para acceder a la función jurisdiccional, cuando existe la necesidad de satisfacer pretensiones jurídicas. Si se entiende la acción procesal como un derecho a la jurisdicción, debe precisarse que ella es un presupuesto lógico de todo derecho, dado su carácter de medio o instrumento jurídico para lograr, por intermedio de los órganos jurisdiccionales, el goce y ejercicio pleno de todos los demás derechos. Esta necesaria relación de medio a fin, permite calificar a la acción como un derecho especial o de segundo nivel, es decir, un auténtico metaderecho, frente a todos los demás derechos del ordenamiento jurídico.
Este especial derecho de acción procesal está previsto y garantizado expresamente en la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 26, en los siguientes términos: ‘Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derecho e intereses, incluso los colectivos o difusos; a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente’.
(…omissis…).
Sin embargo, a pesar de existir la garantía de acceso a la jurisdicción, en algunos casos la ley somete a ciertas condiciones o requisitos previos, la tutela judicial de las pretensiones que los justiciables aspiren proteger o defender.
Así tenemos que quien pretenda instaurar demandas contra la República de (sic) Bolivariana de Venezuela, debe agotar previamente el procedimiento administrativo contemplado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Frente a esta exigencia de agotamiento anticipado del procedimiento administrativo, su omisión constituye una causal expresa de inadmisibilidad, la cual debe tener muy en cuenta el juez de lo contencioso administrativo, en la oportunidad de decidir sobre la admisión de las demandas o solicitudes que se le presentan.
En efecto, el ordinal 5º del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dispone lo siguiente.
(…omissis…)
La indicada omisión del requisito del antejuicio administrativo, también puede ser alegada dentro de la cuestión previa prevista en el ordinal 11º del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, cuando la demanda es admitida sin percatarse el juzgador de su existencia. En este caso conviene precisar que no se trata, propiamente, de que la ley prohíba admitir la acción propuesta, lo que la ley prohíbe es admitir la demanda, mientras no se haya dado cumplimiento a tan importante requisito. La pretensión procesal tiene la correspondiente protección jurídica, no hay en verdad ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión procesal consiste en exigir el agotamiento previo de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional.” (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 1.648 de fecha 13 de julio de 2000 y N° 525 del 1° de junio de 2004). (Negrillas y subrayado agregados).
Del análisis realizado al anterior extracto, se observa que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha estimado que el deber de agotar previamente el procedimiento administrativo contemplado en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se encuentra establecido ante la pretensión de instaurar demandas contra la República Bolivariana de Venezuela, así, se entiende que lo que se busca es tratar de que sea resuelto en la vía administrativa la disconformidad existente por parte del demandante.
Ahora bien, determinada como fue la necesidad de la exigencia del requisito de agotamiento del procedimiento administrativo previo a instaurar la presente demanda contra el Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), pasa entonces esta Corte a determinar si el mismo fue cumplido por parte de la demandada, o por el contrario, se obvió tal procedimiento, lo cual, alegada como fue la cuestión previa establecida en el numeral 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, devendría en la necesidad de desechar la demanda y declarar extinguido el proceso.
Al respecto, se advierte que la representación judicial del Instituto demandado circunscribió el fundamento de la excepción alegada a denunciar que “las demandantes no cumplieron con el requisito sine qua non del agotamiento de la instancia administrativa, en el presente caso, se patentiza la obligación que tiene el Juez de no dar curso a la presente demanda, dado el carácter de orden público que reviste esta prerrogativa”.
Ahora bien, de la revisión de las actas que conforman el presente expediente, advierte esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que aún cuando en el libelo de demanda se hizo referencia a unas supuestas múltiples diligencias gestionadas en sede administrativa a fin de satisfacer la pretensión que hoy nos ocupa, entre ellas indicando que “En el curso de los años 2006 y 2007, (…) la señora Carmen Bertha Machado de González sostuvo varias entrevistas personales con el Dr. Carlos Hernández de INVITRAMI pero este nunca entregó respuesta alguna y menos por escrito, a los reclamos que atendió” no consta en autos ninguna solicitud realizada por escrito ante el Instituto hoy demandado, de la cual se pueda desprender inequívocamente que se agotó el procedimiento administrativo previo.
Así las cosas, concluye esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que las ciudadanas Carmen Bertha Machado de González y Juana Teresa Machado de Urbina, no cumplieron con la obligación de manifestar por escrito al Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI) al cual correspondía el asunto hoy demandado, sus pretensiones (hoy traídas ante el Órgano Jurisdiccional), en consecuencia, en el presente caso no se dio cumplimiento al requisito de admisibilidad referido al agotamiento del procedimiento administrativo previo a instaurar demandas de contenido patrimonial aquí analizado, y en consecuencia, es forzoso para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declarar con lugar la cuestión previa establecida en el numeral 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, opuesta por la representación judicial del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda (INVITRAMI), y así, de conformidad con lo establecido en el artículo 356 del Código de Procedimiento Civil, desechar la presente demanda y declarar extinguido el proceso. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: CON LUGAR LA CUESTIÓN PREVIA opuesta por la abogada Paula Isabel Mata Pietres actuando con el carácter apoderada judicial del Instituto de Vialidad y Transporte del Estado Miranda, contenida en el numeral 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, circunscrita a la prohibición de la Ley de admitir la acción interpuesta, de conformidad con lo establecido en el aparte 5 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con lo establecido en el artículo 56 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto Con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en virtud de la falta de agotamiento del procedimiento administrativo previo a instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República, y en consecuencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 356 del Código de Procedimiento Civil, la demanda por daños y perjuicios interpuesta por el abogado Melecio Antonio González Machado, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 86.969, actuando con el carácter de apoderado judicial de las ciudadanas CARMEN BERTHA MACHADO DE GONZÁLEZ y JUANA TERESA MACHADO DE URBINA, titulares de la cédula de identidad Nº 610.912 y 3.185.766, contra el INSTITUTO DE VIALIDAD Y TRANSPORTE DEL ESTADO MIRANDA (INVITRAMI), queda desechada y se declara EXTINGUIDO el presente proceso.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los cinco (5) días del mes de mayo del año dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Exp. N° AP42-G-2008-000110
AJCD/18
En fecha ____________ (____) de ___________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) ____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________
La Secretaria,