TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente N° AP42-R-2006-000641
El 24 de abril de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 162-06, de fecha 3 de febrero de 2006, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, por el abogado Gabriel A. Puche Urdaneta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 29.098, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana NILDA PEÑA CARRASQUERO, titular de la cédula de identidad N° 4.645.826, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO FALCÓN.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 24 de enero de 2006, por el mencionado abogado, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 29 de septiembre de 2005, mediante la cual declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta.
El 11 de mayo de 2006, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, y se concedieron ocho (8) días continuos como término de la distancia, y una vez vencido dicho lapso se daría inicio a la relación de la causa, la cual tendría una duración de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación interpuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 18 de mayo de 2006, el apoderado judicial de la ciudadana Nilda Peña Carrasquero, presentó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
El 19 de julio de 2006, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
Vista la incorporación del ciudadano Emilio Ramos González, en fecha 6 de noviembre de 2006, se reconstituyó la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Emilio Ramos González, Presidente; Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente; y Alejandro Soto Villasmil, Juez.
Por auto de fecha 21 de marzo de 2007, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, y ordenó notificar a la ciudadana Nilda Peña Carrasquero, al ciudadano Procurador del Estado Falcón y al ciudadano Contralor General del Estado Falcón, en el entendido que una vez constara en autos el recibo de la última de las notificaciones ordenadas, se iniciaría los lapsos de ley, a cuyo vencimiento quedaría reanudada la causa al estado de fijar la oportunidad para que tuviera lugar la celebración del acto de informes en forma oral. Igualmente, se ratificó la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza.
En esa misma fecha, se libraron los oficios ordenados.
Por auto de fecha 2 de julio de 2007, esta Corte ordenó agregar a los autos el oficio N° 272 de fecha 21 de mayo de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, Niños y Adolescentes, de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, mediante el cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 21 de marzo de 2007.
Mediante auto de fecha 17 de septiembre de 2007, este Órgano Jurisdiccional ordenó agregar a las actas el oficio N° 1.450-07 de fecha 21 de junio de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante el cual remitió las resultas de la comisión que le fuera conferida por esta Corte en fecha 21 de marzo de 2007.
En fechas 14 de abril, 13 de octubre y 9 de diciembre de 2009, la representación judicial de la querellante, solicitó continuidad en la presente causa.
Mediante auto de fecha 11 de marzo de 2010, encontrándose notificadas las partes del auto dictado por esta Corte en fecha 21 de marzo de 2007, se fijó para el 7 de octubre de 2010, la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 aparte 21 de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fechas 20 de abril y 12 de agosto de 2010, la representación judicial de la querellante, solicitó que se dictara sentencia en la presente causa.
En fecha 16 de septiembre de 2010, se revocó el auto dictado por esta Corte en fecha 11 de marzo de 2010 y de conformidad con lo establecido en la Cláusula Quinta de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 en fecha 22 de junio de 2010, se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente, a los fines que dictara la decisión correspondiente.
El 23 de septiembre de 2010, se pasó el expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA FUNCIONARIAL INTERPUESTA CONJUNTAMENTE CON SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR
Mediante escrito presentado en fecha 3 de junio de 2002, el abogado Gabriel A. Puche Urdaneta, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Nilda Peña Carrasquero, interpuso querella funcionarial conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, contra la Contraloría General del Estado Falcón, sobre la base de las siguientes consideraciones:
Expuso, que su representada es “FUNCIONARIO PÚBLICO DE CARRERA”, con más de seis (6) años de servicio prestados en la Administración Pública, por cuanto ingresó en la Contraloría General del Estado Falcón, en fecha 16 de abril de 1995, en el cargo de “Auditor I”, el cual desempeñó hasta el 3 de diciembre de 2001. (Mayúsculas del texto).
Arguyó, que en fecha 3 de diciembre de 2001, recibió la Resolución Nº 193, suscrita por el Contralor General del Estado Falcón, mediante la cual se le notificó de su remoción “(…) de conformidad con el artículo 5º del Estatuto de Personal que rige las relaciones entre la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic) y los Funcionarios o Empleados de su servicio (…)”. (Mayúsculas del texto).
Solicitó, que se declare “nulo de nulidad absoluta” el acto administrativo de “destitución” impugnado.
Requirió, que se desaplique la Resolución No. 186 de fecha 1° de octubre de 2001, dictada por la Contraloría General del Estado Falcón, que estableció la reforma parcial del Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Falcón, por ser ilegal, ya que declaró como de confianza una serie de cargos de la Contraloría General del Estado Falcón, sin justificación o motivación alguna.
Agregó, que la reforma del Estatuto de Personal de la Contraloría General del Estado Falcón, denunciada como ilegal, viola el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que obliga a que los actos administrativos de efectos particulares sean motivados.
Indicó, que respecto a la determinación de los cargos que son de confianza, la mencionada reforma estableció que todos los cargos de las distintas profesiones eran de confianza, con lo que prácticamente no dejó ningún cargo como de “carrera”, situación que denunció como una “desviación de poder”, ya que si bien el Controlador General del Estado Falcón, tiene facultad para “(…) excluir de la Carrera Administrativa ciertos cargos, no puede hacerlos todos, como en la resolución que se impugna en esta querella (…)”, por lo que, “ (…) al excluir de la Carrera Administrativa casi todos los cargos de CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO, dicho acto está viciado de nulidad (…)”. (Mayúsculas de la parte actora).
Denunció, que “Contiene también el acto administrativo impugnado contenido en la REFORMA DEL ESTATUTO DE PERSONAL DE LA CONTRALORIA (sic) GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic), con el acto de remoción y retiro, el vicio de ‘FALSO SUPUESTO’, cuando el órgano administrativo aplicó facultades que ejerce, a supuestos distintos a los expresamente previstos por las normas, o que distorcionen (sic) el alcance de las disposiciones legales, para tratar de lograr determinadas (sic) efectos sobre realidades distintas a las existentes en el respectivo procedimiento administrativo”. (Mayúsculas de la parte querellante).
Arguyó, que “(…) la Constitución Bolivariana (sic) de Venezuela en su artículo 146º establece que los cargos de la Administración Pública son de carrera, por lo que el Constituyente estableció la Carrera Administrativa, siendo una excepción el cargo de confianza, por lo que evidentemente el CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic), abuso (sic) de competencia (sic) al declarar de confianza casi todos los cargos de dicho organismo si motivación alguna”. (Mayúsculas del original).
Requirió, la nulidad del acto administrativo de remoción y retiro, así como la desaplicación “(…) de la REFORMA DEL ESTATUTO DE PERSONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic)”. (Mayúsculas de la parte actora).
Indicó, que el acto administrativo impugnado contiene vicios en la notificación, de conformidad con lo establecido el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que solicitó “(…) se declare defectuosa la notificación realizada del acto administrativo impugnado y sin ninguna validez jurídica”.
Expuso, que “(…) la verdadera causa de la remoción y retiro de mi representado (sic) fue el estar en la Junta Directiva del SINDICATO REGIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS (sic) DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic), que estaba en formación”. (Mayúsculas del original).
Alegó, que su representada –como promotora e integrante de la directiva del mencionado sindicato-, debió gozar de inamovilidad durante el tiempo y en las condiciones que se requieran para el ejercicio de sus funciones, más específicamente que “(…) tenía derecho a la inamovilidad para ser retirado (sic) sin previa Calificación del Inspector del Trabajo, por ser una garantía constitucional”.
Recalcó, que “Una vez notificado el Contralor General del Estado Falcón del Proyecto de Constitución de Sindicato, según oficio No. 945-01, de fecha 04 de diciembre de 2.001 (sic), el mismo procedió a remover y retirar a todos sus promoventes, con acto propio de los gobiernos dictatoriales, en violación a las normativas constitucionales, a los Derechos Humanos y a la Carta Interamericana de los Derechos Humanos, que faculta a todo trabajador el derecho de constituir sindicatos”.
Concluyó requiriendo la nulidad del acto administrativo de la remoción y retiro de su representada del cargo de “(…) AUDITOR I EN LA DIRECCION (sic) DE EXAMEN DE CUENTAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic), contentivo de la resolución No. 193 de fecha 03 de diciembre de 2.001 (sic), suscrita por el ciudadano FELIX (sic) E. ZAMBRANO M., CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic)”. (Mayúsculas y negrillas del original).
Solicitó, que se ordenara la reincorporación de su representada al cargo de “(…) AUDITOR I EN LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic)”. (Mayúsculas de la parte actora).
Requirió, que se ordenara el pago de “(…) los salarios caídos, aumentos o incrementos salariales por decreto presidencial, por aumento de Ley de Presupuesto del Estado Zulia, bonos, primas, aguinaldos, vacaciones, bonos vacacionales, intereses sobre prestaciones sociales, o cualquier otro que reciban los FUNCIONARIOS PUBLICOS (sic) DE LA CONTRALORIA (sic) GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic), desde la fecha de su ilegal destitución hasta que real y efectivamente sea reincorporado a su cargo, y en caso de ser improcedente este recurso subsidiariamente ordenen el pago de sus prestaciones sociales”. (Mayúsculas del original).
Por último, solicitó medida cautelar de amparo, “(…) por haber violado el CONTRALOR GENERAL DEL ESTADO FALCON (sic), ciudadano FELIX (sic) ZAMBRANO, el artículo 95 de la Constitución Bolivariana (sic) de Venezuela, al remover y retirar a mi representado durante el tiempo que se estaba formando el SINDICATO REGIONAL DE EMPLEADOS PUBLICOS (sic) DE LA CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO FALCÓN, pido se decrete MEDIDA CAUTELAR DE AMPARO CONSTITUCIONAL, a los fines de que se le reenganche a sus labores por violación al derecho constitucional a la inamovilidad, se le respete de derecho (sic) a la constitución del sindicado, recibiendo su salario y ejerciendo sus funciones, mientras se analiza la situación de legalidad o no del acto administrativo de su remoción y retiro, por no permitirle ejercer sus derechos sindicales, por cuanto esperar la decisión definitiva del recurso de nulidad lo haría retardado, sin la posibilidad de ejecución, por cuanto los empleados de la Contraloría quedarían desprotegidos de la defensa sindical, y la posibilidad de una Convención Colectiva, y de reivindicaciones laborales de carácter colectivo, lo cual no puede realizarse de forma inmediata a través del recurso de Nulidad de Acto Administrativo (…)”. (Mayúsculas de la parte querellante).
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 29 de septiembre de 2005, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:
“Visto los términos de la pretensión, pasa este Superior Juzgado a pronunciarse sobre el recurso interpuesto y al respecto observa que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 163 señala lo siguiente:
(…omissis…)
De la norma parcialmente transcrita se colige entre otras cosas que las Contralorías estadales tiene (sic) la potestad de dictar normas internas que regulan las relaciones de trabajo de los funcionarios que en ella laboran. Planteadas así las cosas se verifica que en el caso bajo estudio la Contraloría General del Estado Falcón, por mandato constitucional, es un órgano que goza de autonomía funcional, sin adscripción a ningún otro órgano de superior jerarquía, por lo cual sus decisiones son actos administrativos que agotan la vía en el orden de los recursos internos en consecuencia es totalmente competente para dictar sus propias normas internas. En este sentido se constata que dicha Contraloría se encuentra reglada por la Ley de la Contraloría General del Estado Falcón, por el Reglamento Interno de la misma y por el Estatuto de Personal de los Funcionario y Empleados adscritos a la señalada dependencia, y de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Estatuto de Personal por la Ley de Carrera Administrativa Regional y Nacional, las cuales según lo establecido en el artículo 12 de la Ley de Contraloría General son de procedente aplicación con exclusión de cualquier otra.
En consideración a lo anterior y siguiendo el criterio sentado por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia N° 232 de fecha 03-03-2001 caso Contraloría del Municipio Miranda, se aprecia de actas que los funcionarios y empleados de la Contraloría General del Estado Falcón se rigen por un doble régimen jurídico a ser aplicado de conformidad con lo establecido en el ya mencionado artículo 1 del Estatuto de Personal de dicha Contraloría, quedando sometidos por una parte a lo establecido en la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa (vigente para el momento del retiro del recurrente) como norma general, y por otra parte el Estatuto de personal de dicha Contraloría, como norma especial en virtud de la autonomía funcional de ese Órgano, por lo que en el presente caso debe aplicarse éste último cuerpo normativo por su carácter especial, y la Ley de Carrera Administrativa, sólo en aquellos casos en que los supuestos de hechos no está regulados por dicho organismo.
Una vez establecido lo precedente verifica quien suscribe que el acto administrativo impugnado, fue dictado por el Contralor General del Estado Falcón en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 9 numeral 19 del Reglamento Interno de la Contraloría General del Estado Falcón, es decir, en aplicación de la competencia que le fue legalmente atribuida decide remover a la ciudadana NILDA PEÑA CARRASQUERO, del cargo de AUDITOR I el cual desempeñaba en la Dirección de Examen de Cuentas, de ese organismo contralor, motivando dicha remoción en lo dispuesto en el artículo 5 del Estatuto de Personal que rige las relaciones de los funcionarios con la Contraloría en cuestión, y el cual de manera taxativa establece los cargos que son considerados de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, encontrándose en esta lista el cargo desempeñado por el recurrente.
De la revisión exhaustiva de la Resolución impugnada por la recurrente, no encuentra esta Juzgadora configurado ninguno de los vicios denunciados por éste, toda vez que tal como se señaló ut supra, fue dictada por el Contralor General del Estado quien se encuentra ampliamente facultado para decidir todos los ingresos y egresos de los funcionarios adscritos al órgano contralor, más aún cuando en casos como el presente el recurrente es un funcionario de confianza, por cuanto el cargo por el desempeñado se encuentra dentro de los determinados en el artículo 5 del Estatuto de Personal del Órgano Contralor en cuestión, y bien como se dejó sentado al inicio de esta exposición las Contralorías Estadales gozan de autonomía orgánica y funcional, es decir tienen amplias competencias para dictar y determinar las normas que regirán las relaciones laborales entre estas y sus funcionarios, razón por la cual mal puede esta Administración de Justicia a través del presente Recurso de Nulidad de acto administrativo de efectos particulares desaplicar y proceder a revisar en el fondo los elementos de legalidad del Estatuto de Personal in comento, toda vez que éste se constituye como un acto administrativo de efectos generales, sobre el cual no le está facultado a este órgano jurisdiccional dentro de los límites de su competencia entrar a conocer y revisar. Así se declara.-
Por otra parte y aunado a lo anterior consta en actas procesales específicamente en los folios 103 al 114, los datos de los diversos cargos desempeñado por la recurrente, a saber Contabilista II, Contabilista Jefe II y Auditor I, en los cuales se evidencia en la descripción de tareas que las mismas corresponden a las realizadas por un funcionario de confianza, ya que dentro de estás (sic) maneja información de carácter confidencial derivada del ejercicio de las competencias de control, inspección y fiscalización dentro del órgano contralor, con lo cual se verifica indiscutiblemente que el cargo desempeñado por la recurrente son cargos de libre nombramiento y remoción que no arrastran consigo carrera administrativa, por lo que podía ser retirada del organismo querellado en cualquier oportunidad, en virtud del poder discrecional que le está dado al Contralor General del Estado Falcón. Así se decide.-
Ahora bien, una vez establecido la legalidad del acto administrativo impugnado, toda vez que no se constata ningún vicio en la formación del mismo y después de haber determinado que efectivamente el cargo desempeñado por el recurrente era de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, pasa esta Sentenciadora a pronunciarse sobre la inamovilidad laboral alegada por el recurrente.
Señala el recurrente que una vez notificado el Contralor General del Estado Falcón del proyecto de Constitución del Sindicato en el cual él era miembro de la Junta directiva electa, según oficio N° 945-01, de fecha 04 de diciembre emanado del ciudadano Antonio Ortiz (sic) Navarro en su condición de Inspector del Trabajo Jefe (E) (riela en el folio 34 de actas), el Contralor Estadal procedió a remover y retirar a todos sus promoventes del ejercicio de sus cargos. Al respecto observa quien suscribe que riela en el folio treinta y cinco (35) del expediente, oficio O.R.S.F.P. N° 010, de fecha 07 de febrero de 2002, emanado de la Oficina de Registro de Sindicatos de Funcionarios Públicos del Ministerio de Planificación y Desarrollo de la República Bolivariana de Venezuela, dirigido a la (sic) ciudadano Ángel Córdoba en su condición de promotor del Sindicato Regional de Empleados Públicos de la Contraloría General del Estado Falcón, en el cual se lee lo siguiente:
‘Al respecto, le comunico que luego de ser revisados y analizados los documentos recibidos, procediendo de conformidad con los artículos 14 y 33 del Reglamento sobre los Sindicatos de Funcionarios Públicos (en adelante RSSFP), se pudo constatar que los mismos no se encuentran ajustados a la normativa legal y reglamentaria que rige la inscripción de los sindicatos de funcionarios públicos, por lo que se procede a su devolución haciendo las siguientes observaciones:
ESTATUTOS. Artículos 28 y 29. Incompetencia de la Inspectoría del Trabajo. La Inspectoría del Trabajo por órgano del Ministerio del Trabajo no es competente en materia de Sindicatos de funcionarios públicos, La competencia en todo lo relativo al registro, funcionamiento y vigilancia de los sindicatos de los empleados públicos la tiene el Ministerio de Planificación y Desarrollo, de conformidad con lo establecido en el (sic) Resolución N° 016, de fecha 07-02-2000, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 36.894 del 17-02-2000.
LISTA DE MIEMBROS. El listado de firmas del acta constitutiva debe tener en el epígrafe el motivo de la recolección de dichas firmas, la fecha de la Asamblea Constitutiva y el nombre del Sindicato’.
En virtud de lo antecedentemente trascrito, se hace necesario para esta Juzgadora traer a colación lo establecido en el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece ‘Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos…’, es decir, cuando un funcionario produce un acto administrativo fuera de los limites (sic) de su competencia dicho acto acarrea consecuencialmente su nulidad absoluta, lo cual es la condición que según se observa tiene el oficio N° 945-01 de fecha 04 de diciembre de 2001 emanado del Inspector del Trabajo del Estado Falcón, y sobre el cual el hoy recurrente pide la aplicación del fuero sindical, situación que no se le puede otorgar al recurrente, pues si bien se encontraba en pleno ejercicio del derecho a sindicalización que consagra el artículo 95 de la Carta Magna, el mismo para ser (sic) que realmente sea efectivo debe cumplir con los requisitos legalmente establecidos, en consecuencia se hace forzoso para esta Sentenciadora declara improcedente el fuero sindical alegado por el recurrente, en virtud de que el oficio que se pretende hacer valer como constancia de su condición de sindicalista fue dictado por una autoridad incompetente.- Así se decide.-
En virtud de los argumentos señalados precedentemente la presente acción no debe prosperar en derecho, y en consecuencia se hace forzoso para esta Juzgadora declarar Sin Lugar el presente Recurso de nulidad.- Así se declara”. (Negrillas y mayúsculas del original).

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 18 de mayo de 2006, el abogado Gabriel A. Puche Urdaneta, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Nilda Peña Carrasquero, presentó escrito de fundamentación a la apelación, en los siguientes términos:
Expuso, que la sentencia apelada declaró que las Contralorías Estadales tienen la potestad de dictar normas internas que regulen las relaciones laborales de trabajo de los funcionarios que allí prestan sus servicios de conformidad con lo previsto en el artículo 163 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, fundamentándose en que son órganos con autonomía funcional competentes para dictar sus propias normas internas.
Agregó, que la sentencia recurrida estableció que el cargo ocupado por su representado era un cargo de confianza de conformidad con lo previsto en el artículo 5° del Estatuto de Personal que rige las relaciones de los funcionarios de la Contraloría en cuestión, el cual establece una lista de cargos que son de confianza entre los cuales está el ocupado por su representado el cual maneja información confidencial derivada de las competencias de control, inspección y fiscalización del órgano contralor, con lo que lo cual verificó que es de libre nombramiento y remoción.
Denunció, que el Juzgado a quo en su sentencia desconoció el derecho a la inamovilidad que tienen los trabajadores promotores de sindicatos.
Indicó, que la recurrida violó el artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública, “(…) en cuanto que dicha (sic) establece en su ámbito de aplicación a los funcionarios o funcionarias públicas nacionales, estadales y municipales, y siendo la Contraloría General del Estado Falcón, un órgano estadal, en las relaciones laborales que rigen a los empleados públicos de las Contralorías Estadales debe aplicarse la Ley del Estatuto de la Función Pública y no las normas internas en materia de personal”. (Destacado del original)
Alegó, que si bien es cierto que “(…) el artículo 163 de la Constitución (sic) Bolivariana de Venezuela, le da autonomía administrativa a las Contralorías Estadales, estas (sic) no tienen la característica de autonomía funcional que tienen los poderes públicos nacionales, quien se (sic) pueden dictar sus propias normas de personal”.
Expuso, que “Es nuestro criterio que las Contralorías Estadales no tienen la facultad para dictar sus normas de personal, y en este mismo sentido se pronunció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuando recientemente suspendió los efectos de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en cuanto a la facultad que tienen los municipios para dictar sus propias normas de personas (sic), ya que dictaminó la Sala que no puede cada órgano del Poder Público establecer normas de personal, cuando la Constitución en su artículo 144 establece que es la Ley la que establecerá el Estatuto de la Función Pública, por lo que pedimos a la Corte desaplique las Normas de Personal de la Contraloría General del Estado Falcón, que rige las relaciones entre los funcionarios y empleados públicos de dicho organismo y el ente, de conformidad con el artículo 336 de la Constitución Bolivariana de Venezuela (sic)”.
Arguyó, que “(…) la Juez violó flagrantemente el artículo 95° (sic) de la Constitución (sic) Bolivariana de Venezuela, en cuanto a la inamovilidad que establece dicha norma constitucional para los promotores de Constitución de Sindicatos, y por cuanto mi representado era Miembro del Sindicato Regional naciente de empleados de la Contraloría General del Estado Falcón, los argumentos esgrimidos sobre la facultad que tiene la Inspectoría del Trabajo para inscribir o no los Sindicatos de Empleados Públicos, poco importa, ya que dicho órgano del trabajo debió ordenar subsanar cualquier vicio en la constitución del Sindicato, pero una vez presentados los recaudos mientras de (sic) subsana cualquier vicios (sic) los trabajadores involucrados gozan de la inamovilidad prevista en el artículo 95 de la Constitución (sic) Bolivariana de Venezuela”.
Finalmente, solicitó la revocatoria de la sentencia apelada y la declaratoria con lugar de la querella funcionarial, y consecuencia sea declarada la “(…) Nulidad Absoluta del acto de remoción y retiro de mi representado y se ordene su reenganche al trabajo con el pago de los salarios caídos a que hubiere lugar”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución Nº 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
Determinada la competencia, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la apelación interpuesta en fecha 24 de enero de 2006, por el representante judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 29 de septiembre de 2005, mediante la cual declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta, y a tal efecto se observa que, el apelante en su escrito de fundamentación al recurso de apelación, no señaló cuál o cuáles son los vicios que afectan a la sentencia apelada, por lo que esta Corte considera necesario reiterar, una vez más, que la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el Tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2008-000518 de fecha 14 de abril de 2008, caso: Nohel Jesús Piñango Vargas).
De esta forma, para acceder al recurso de apelación, y con ello al hecho que la controversia decidida en primera instancia sea sometida a reexamen por el Juez de Alzada, tan sólo es necesario que la sentencia objeto del mismo represente un gravamen para el apelante, esto es, que la misma afecte sus derechos e intereses por contener un punto que incida directamente en su esfera jurídica, en virtud de haberse decidido en forma contraria a su pretensión o defensa sostenida durante el proceso, encontrándose allí el fundamento propio de dicho recurso, de manera que el Juez Superior no está llamado a rescindir un fallo ya formado, ni a indagar si el precedente pronunciamiento aparece afectado por determinados vicios en relación a los cuales merezca ser anulado o mantenido con vida; sino que está llamado a juzgar ex novo el mérito de la controversia misma.
Es decir que, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 420 del 4 de mayo de 2004, caso: Jesús A. Villareal Franco. En igual sentido, Cfr. RENGEL ROMBERG, Arístides. Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano. Caracas: Editorial Gráfica Carriles, C.A., 2001. Tomo II, p. 397).
En el caso de autos, resulta evidente que la forma en que la representación judicial de la parte querellada formuló sus planteamientos en el escrito de fundamentación a la apelación no resultó ser la más adecuada, en tanto no se desprende del referido escrito denuncia alguna sobre presuntos vicios de forma o de fondo que pudieran afectar la sentencia recurrida, más sin embargo, arguye cuestiones fácticas o de fondo de la controversia inicialmente planteada, que muestran su inconformidad con el fallo proferido, de los cuales correspondería a esta Corte pasar a conocer.
Así pues, de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, y en atención a las consideraciones doctrinarias y jurisprudenciales antes expuestas, dicha imperfección no debe constituir un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada, de tal modo que resulta dable entrar a conocer y decidir los argumentos expuestos en el escrito consignado.
De esta manera se observa, que el recurrente indicó que la sentencia recurrida violó lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública, e infringió el principio constitucional de inamovilidad sindical.
Así, expuso que la sentencia apelada violó lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley del Estatuto de la Función Pública, al establecer que las Contralorías Estadales tienen la potestad de dictar normas internas que regulen las relaciones laborales de trabajo de los funcionarios que allí laboran, por lo que solicitó a esta Corte desaplique las normas del personal de la Contraloría General del Estado Falcón, de conformidad con lo establecido en el artículo 336 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Respecto de la potestad de la Contraloría General del Estado Falcón de dictar su propia normativa interna, el a quo observó que a las Contralorías Estadales se les concede dicha facultad por mandato constitucional, por lo que determinó que las decisiones del órgano querellado son actos administrativos que agotan la vía en el orden de los recursos internos. Asimismo, constató que dicha Contraloría se encuentra regida por la Ley de la Contraloría General del Estado Falcón, por el Reglamento Interno de la misma, por el Estatuto de Personal de los Funcionario y Empleados adscritos a la señalada dependencia, y por la Ley de Carrera Administrativa Regional y nacional –vigente rationae temporis-, las cuales, según lo establecido en el artículo 12 de la Ley de Contraloría General del Estado Falcón, son de procedente aplicación con exclusión de cualquier otra.
Ahora bien, en cuanto a la autonomía de las Contralorías Estadales, el sentenciador siguiendo el criterio establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia N° 232 de fecha 3 de marzo de 2001, (caso: Contraloría del Municipio Miranda), concluyó que los funcionarios y empleados de la Contraloría General del Estado Falcón se rigen por un doble régimen jurídico a ser aplicado de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Estatuto de Personal de dicha Contraloría, quedando sometidos a lo establecido en la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa, y al Estatuto de Personal de dicha Contraloría, dada la autonomía funcional de ese Órgano, por lo que aplicó éste último cuerpo normativo por su carácter especial.
Sobre el mismo particular, recientemente la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 518 de fecha 10 de abril de 2007, (caso: Contraloría General del Estado Bolívar), estudió el mandato constitucional establecido en el artículo 163, como sigue:
“(…) aunado al afianzamiento de la autonomía del órgano contralor, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagró el establecimiento de un sistema nacional de control fiscal, desarrollado posteriormente en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.347 del 17 de diciembre de 2001 (artículos 23 al 76).
Con relación a las Contralorías Estadales, el artículo 163 de la Constitución vigente dispone:
‘Artículo 163. Cada Estado tendrá una Contraloría que gozará de autonomía orgánica y funcional. La Contraloría del Estado ejercerá, conforme a esta Constitución y a la Ley, el control, la vigilancia y la fiscalización de los ingresos, gastos y bienes estadales, sin menoscabo del alcance de las funciones de la Contraloría General de la República. Dicho órgano actuará bajo la dirección y responsabilidad de un Contralor o Contralora, cuyas condiciones para el ejercicio del cargo serán determinadas por la Ley, la cual garantizará su idoneidad e independencia, así como la neutralidad en su designación, que será mediante concurso público’.
La norma antes transcrita no hace más que trasladar al órgano contralor estadal las mismas características que definen la naturaleza de la Contraloría General de la República, esto es, autonomía orgánica y funcional”.
Asimismo, la Sala Constitucional del Máximo Tribual, en sentencia N° 1414 de fecha 19 de julio de 2006, (caso: Contralor General del Estado Lara), estableció:
“Si bien existen competencias que -por la propia delicadeza que supone su ejercicio- resultan intransferibles (i.e. las potestades normativas), no parece razonable que el Legislador Estadal le haya impedido a un órgano al que la Constitución le ha reconocido una posición especial -al dotarle de autonomía funcional y orgánica- ejercer uno de sus principales corolarios, como es la potestad auto-organizativa.
(… omissis…)
Negarle de plano que adecue su estructura en orden a actuar con mayor eficacia en la tramitación de tales procedimientos, constituye una clara lesión a su autonomía y, en tal sentido, las denuncias efectuadas sobre este particular deben ser declaradas con lugar. Por tanto, se anula la remisión al numeral 10 del artículo 12 de la Ley de Contraloría General del Estado Lara, contenida en el Parágrafo Único del artículo 19 de la misma ley”.
Conforme a los criterios supra citados, y siendo que mediante sentencia Nº 2007-923, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 24 de mayo de 2007, caso: Rafael Antonio Nebrus Mendoza Vs. Contraloría General del Estado Falcón, se resolvió una controversia similar a la de autos, debe esta Corte precisar que de la revisión exhaustiva de la Resolución Nº 193 de fecha 3 de diciembre de 2001 (folio 12), suscrita por el ciudadano Félix E. Zambrano M., actuando con el carácter de Contralor General del Estado Falcón, se observa que no se ha configurado el vicio denunciado, toda vez que tal como señaló el Juzgado a quo, la misma fue dictada por el Contralor General del Estado en uso sus atribuciones (concedidas por mandato constitucional), motivando dicha remoción en lo dispuesto en el artículo 5 del Estatuto de Personal de la Contraloría querellada, ya que el mismo establece los cargos que son considerados de confianza y en consecuencia de libre nombramiento y remoción, supuesto dentro del cual se encuentra enmarcado el cargo que ostentaba el recurrente, razón por la cual debe desecharse la denuncia estudiada. Así se decide.
Por otra parte, manifestó el recurrente que el Juzgador de Instancia en su sentencia desconoció el derecho a la inamovilidad que tienen los trabajadores promotores de sindicato con lo que “la Juez violó flagrantemente el artículo 95° (sic) de la Constitución (sic) Bolivariana de Venezuela, en cuanto a la inamovilidad que establece dicha norma constitucional para los promotores de Constitución de Sindicatos, y por cuanto su representado era Miembro del Sindicato Regional naciente de empleados de la Contraloría General del Estado Falcón, y que los argumentos esgrimidos sobre la facultad que tiene la Inspectoría del Trabajo para inscribir o no los Sindicatos de Empleados Públicos, poco importa, ya que una vez presentados los recaudos mientras se subsanaba cualquier vicio, los trabajadores involucrados debían gozar de la inamovilidad prevista en el mencionado precepto constitucional”.
En ese sentido, el derecho a sindicarse es la potestad que poseen los individuos para organizarse en defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de un colectivo. El sindicarse es un derecho humano fundamental, por lo que aquellas personas que integran la Junta Directiva del Sindicato, gozan de un conjunto de prerrogativas y privilegios de los cuales no pueden ser relajados ni menoscabados por la Administración, sin haber cumplido previamente con el procedimiento legalmente establecido en la ley. (Vid. sentencia Nº 2008-1424 de fecha 29 de julio de 2008, dictada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, caso: “Carlos Mujica Padilla Vs. Contraloría del Municipio Baruta del Estado Miranda”).
No obstante lo anterior, a fin de estudiar la denuncia planteada, advierte esta Corte que la Juzgadora de Instancia, invocó lo establecido en el artículo 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual esta Corte estima conveniente traer en actas:
“Artículo 138. Toda autoridad usurpada es ineficaz y sus actos son nulos”.
Sobre la base del precepto constitucional trascrito, el Juzgado a quo determinó que el oficio N° 945-01 de fecha 4 de diciembre de 2001, (emanado del Inspector del Trabajo de la Coordinación Zona Zulia-Falcón), con el cual el recurrente pretendió la “aplicación del fuero sindical”, fue dictado por una autoridad incompetente, por lo que concluyó que se encontraba viciado de nulidad.
Al respecto, observa esta Corte que mediante auto dictado en fecha 6 de diciembre de 2001 (folio 33), la misma Inspectoría del Trabajo de la Coordinación Zona Zulia Falcón, advirtió su “ (…) manifiesta incompetencia para registrar la Organización Sindical conforme lo peticionado, lo cual corresponde a la Oficina Central de Personal (…)”, por lo que se evidencia que, tal como lo determinó la Juez a quo, el oficio N° 945-01 de fecha 4 de diciembre de 2001, -que le otorgaba presuntamente a la recurrente la inamovilidad sindical-, en el contexto de lo que aquí analizado, carece de validez, toda vez que fue dictado por una autoridad que reconoció su incompetencia para el trámite del registro de la organización sindical, de allí que la hoy recurrente en modo alguno pudiera alegar que se encontraba investida de la inamovilidad señalada (Vid. Sentencia Nº 2007-923 de fecha 24 de mayo de 2007, caso: Rafael Antonio Nebrus Mendoza Vs. Contraloría General del Estado Falcón).
Así las cosas, debe esta Corte señalar que la Juzgadora de Instancia no desconoció el derecho a la inamovilidad que tienen los trabajadores promotores de sindicato establecido en el artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por el contrario, mal podía el sentenciador pasar a revisar si la recurrente se encontraba investida de la inamovilidad alegada, cuando de actas se desprendía -y así estableció- que la condición alegada era respaldada con un acto administrativo emanado de una autoridad que posteriormente manifestó su incompetencia (folios 34 y 35), y en consecuencia, el sentenciador no estaba obligado a estudiar si la recurrente se encontraba revestida de la inamovilidad sindical con la que se pretendía amparar; en consecuencia, es forzoso para esta Alzada desechar la denuncia propuesta. Así se declara.
En virtud de lo antes expuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, debe declarar sin lugar la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la ciudadana Nilda Peña Carrasquero, y por ende, confirmar el fallo de fecha 29 de septiembre de 2005, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante el cual declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación ejercida en fecha 24 de enero de 2006, por el abogado Gabriel A. Puche Urdaneta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 29.098, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana NILDA PEÑA CARRASQUERO, titular de la cédula de identidad N° 4.645.826, contra la decisión de fecha 29 de septiembre de 2005, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró sin lugar la querella funcionarial interpuesta contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO FALCÓN.
2.- SIN LUGAR la apelación incoada.
3.- CONFIRMA la referida decisión.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los cuatro (4) días del mes de noviembre del año dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES
AJCD/5
Exp. Nº AP42-R-2006-000641

En fecha ____________ (__) de ____________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2010________.
La Secretaria,