JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Número AP42-R-2008-000800
En fecha 8 de mayo de 2008, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió el Oficio Número 08/0485, de fecha 06 de mayo de 2008, emanado del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Roberto José Urbano Taylor , inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 7.613, en su carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE LA MUJER (INAMUJER) contra la INSPECTORIA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, en virtud de la providencia administrativa Nº 1792-06, dictada en fecha 14 de junio de 2006, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana REINA MARÍA PARIATA BISVAL contra el referido Instituto.
Tal remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 06 de mayo de 2008, mediante el cual se oyó en ambos efectos el recurso de apelación ejercido por la abogada Karina Y. Querales Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 95.699, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana Reina María Pariata Bisval, mediante diligencia de fecha 14 de abril de 2008, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 9 de enero de 2008, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad.
El 22 de mayo de 2008, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo y, por auto de la misma fecha, se designó ponente al Juez Emilio Ramos González, y de conformidad con lo previsto en el artículo 19 aparte 18 y siguiente de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se dio inicio a la relación de la causa, cuya duración sería de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante deberá presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamenta la apelación interpuesta.
En fecha 3 de marzo de 2009, la apoderada judicial de la ciudadana Reina María Pariata Bisval, presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
En fecha 27 de junio de 2007, se dejó constancia de haberse iniciado el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 07 de julio de 2008.
Mediante auto de fecha 09 de julio de 2008, esta Corte dejó constancia que por error material involuntario no fueron agregados a los autos en la oportunidades conducente el escrito de promoción de pruebas presentado por la abogada Karina Querales Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 95.699, actuando en su carácter de apoderado judicial de la querellante, y ordenó agregar el referido escrito y notificar a las partes, así como a la Procuradora y a la Fiscal General de la República, en el entendido que una vez conste en autos el recibo de la última de las notificaciones ordenadas, se abrirá el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
En fecha 29 de julio de 2008, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la Fiscal General de la República, el cual fue debidamente recibido en fecha 22 de julio de 2008.
En fecha 05 de agosto de 2008, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador en el Distrito Capital, el cual fue debidamente recibido en fecha 04 de agosto de 2008.
En fecha 12 de agosto de 2008, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la Presidenta del Instituto Nacional de la Mujer, el cual fue debidamente recibido en fecha 11 de agosto de 2008.
En fecha 17 de septiembre de 2008, el abogado Roberto Urbano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 7.613, actuando en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER), presentó escrito de oposición a las pruebas promovidas.
En fecha 12 de febrero de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó recibo debidamente suscrito por el Gerente de Litigio de la Procuraduría General de la República.
En fecha 10 de marzo de 2009, la apoderada judicial de la ciudadana Reina María Pariata Bisval, solicitó la continuidad de la causa.
En fecha 19 de marzo de 2009, esta Corte dejó constancia que las partes se encuentran notificadas del auto de fecha 9 de julio de 2008, y de haber vencido los lapsos previstos en el mismo, en ese sentido, ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines legales consiguientes.
En fecha 26 de marzo de 2009, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, el cual fue recibido en esa misma fecha.
En fecha 2 de abril de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas.
En fecha 13 de abril de 2009, se libró oficio Nº JS/CSCA-2009-256, dirigido a la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador en el Distrito Capital.
En fecha 23 de abril de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó oficio dirigido a la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador en el Distrito Capital, el cual fue debidamente recibido en fecha 21 de abril de 2009.
En fecha 6 de mayo de 2009, el Juzgado de Sustanciación dejó constancia de haber anunciado el acto de evacuación de la prueba de exhibición por parte de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador en el Distrito Capital, y de haber declaro desierto el mismo.
En fecha 13 de mayo de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte ordenó computar por Secretaría los días de despacho transcurridos desde el 2 de abril de 2009, fecha en la que se providenció acerca de la admisión de pruebas, hasta el día en que se ordenó realizar el referido cómputo, inclusive.
En esa misma fecha, el Secretario del Juzgado de Sustanciación de esta Corte certificó que “(…) el día 02 de abril de 2009, exclusive, hasta el día de hoy inclusive, transcurrieron en este Tribunal diez y seis (16) días de despacho, correspondientes a los días 13, 15, 16, 20, 21, 22, 23, 27, 28, 29, de abril de 2009, 5, 6, 7, 11, 12 y 13 de mayo del año en curso (…)”, y por auto separado el referido Juzgado ordenó remitir el presente expediente a esta Corte.
En fecha 14 de mayo de 2009, se remitió el presente expediente a esta Corte.
En fecha 19 de mayo de 2009, la Secretaria de esta Corte dejó constancia de haber recibido el expediente en fecha 14 de mayo de 2009.
En fecha 5 de agosto de 2009, esta Corte fijó para el día jueves 22 de julio de 2010, a las 12:00 meridiem, para que tenga lugar el acto de informes en forma oral, de conformidad con el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
Mediante auto de fecha 3 de agosto de 2010, esta Corte señaló que visto el auto de fecha 05 de agosto de 2009, y de conformidad con lo establecido en la Cláusula Quinta de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 en fecha 22 de junio de 2010, revocó el referido auto, y se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente Emilio Ramos González a los fines que dicte la decisión correspondiente.
En fecha 11 de agosto de 2010, se pasó el expediente al ciudadano Juez ponente.
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 08 de noviembre de 2006, el abogado Roberto José Urbano Taylor, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 7.613, en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER) interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Providencia Administrativa Nº 1792-06, dictada en fecha 14 de junio de 2006, por la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Reina María Pariata Bisval, con base a los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Alegó la representación judicial del Instituto recurrente que “Mediante providencia Nº 1792-06, de fecha 14 de junio de 2006, el Jefe de la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, ordenó al INSTITUTO NACIONAL DE LA MUJER (INAMUJER) reincorporar a su puesto de trabajo y pagar salarios dejados de percibir a la ciudadana REINA MARÍA PARIATA BISVAL, por considerar que [su] representada había admitido los supuestos fácticos que sirvieron de fundamento a la solicitud que planteó la trabajadora en el procedimiento de calificación de despido que conoció el órgano emisor del acto, habida consideración que al no contestar la reclamación no obstante, habérsele citado 14 de julio de 2005, el Instituto reclamado había incurrido en confesión ficta, a tenor de lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley Orgánica del Trabajo (…)”. (Mayúsculas y destacados del original) [Corchetes de esta Corte].
Que “Sost[uvo] el autor del acto, que la empleadora incurrió en confesión ficta, por no haber refutado en la oportunidad legal correspondiente los hechos que se le imputaron ni promover pruebas que los desvirtuaran, así como en aplicación del Principio Constitucional de Primacía de los Hechos frente a la forma o apariencia de los hechos derivados de la relación laboral y por encontrarse suficientemente probados en las actas del expediente”. (Destacados del original) [Corchetes de esta Corte].
Alegó que “(…) este actuar del órgano decisorio constituye una abierta transgresión a normas de absoluto orden público, que acarrean la nulidad del acto recurrido. En efecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 62 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, no puede operar la ‘confesión ficta’, contra el INSTITUTO NACIONAL DE LA MUJER cuando dejare de contestar las demandas o reclamaciones en los procedimientos judiciales o administrativos, pues éstas se tendrán por contradichas en todas sus partes. Como consecuencia de este mandato legal, obligada se encuentra la demandante o reclamante, a probar los hechos constitutivos de su pretensión o reclamo; y el juzgador, a comprobar su existencia, a examinar y valorar las pruebas que pretendan demostrarlos, a valorarlos y calificarlos, pues la no comparecencia de ese instituto a los actos contemplados por las leyes para el ejercicio de la defensa de sus derechos e intereses, en sede judicial o administrativa, no puede considerarse como aceptación de hechos y de circunstancias (…)”. (Destacado del original).
Asimismo, señaló que “De la misma manera, la Providencia P.A. Nº 1792-06 de fecha 14 de junio de 2006, resulta inválida, por no adecuarse a las normas legales que autorizaban la actuación del funcionario, al infringir los artículos 61 y 64 de la Ley Orgánica del Trabajo. De acuerdo con el primero de esos dispositivos legales, la prescripción de las acciones derivadas de la relación de trabajo opera al cumplirse un (1) año de haber terminado la prestación de servicios. En concordancia con esta norma, el segundo de dichos artículos establece en su literal ‘c’ que la prescripción puede interrumpirse a través de reclamación presentada ante la autoridad administrativa del trabajo, siempre que se haya verificado la notificación del reclamo, bien antes de transcurrir el señalado lapso de prescripción, o de los dos meses siguientes; es decir, dentro de los catorce (14) meses subsiguientes a la fecha en que se produjo el hecho constitutivo de la reclamación”. (Destacado del original).
Indicaron que “(…) a pesar de haber acudido la interesada a presentar su reclamo el día 26 de julio de 2001, es lo cierto que [su] representado el INSTITUTO NACIONAL DE LA MUJER sólo fue notificado válidamente el día 14 de julio de 2005, o sea, cuatro (4) años más tarde, como consta tanto del Cartel fijado en el lugar donde tiene su sede, como del Cartel fijado en la Inspectoría del Trabajo (…) puesto que se había producido una alteración de trámites concernientes al iter procedimental (…)”. (Destacado y Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Así pues, alegaron violación “(…) al derecho a la defensa y al debido proceso de la reclamada, haberla colocado en un estado total de indefensión, al no tenerse por rechazada la demanda incoada en su contra, lo que implicaba tomar en consideración la prescripción del reclamo por falta oportuna de notificación, la cual al no ser declarada por la Administración, constituyen un proceder que vulnera el artículo 49 Constitucional, en desconomiento también del artículo 26, del Texto Fundamental (…)”. (Destacado del original).
Por otra parte, alegaron que “Después de haber establecido la confesión ficta en contra de la recurrente, sostiene el funcionario autor del acto que de las pruebas cursantes en autos quedó demostrado que la reclamante se encontraba amparada por la inamovilidad contemplada en los artículos 94 y 96 de la Ley Orgánica del Trabajo el establecimiento de este hecho, acarreó como consecuencia que condenara al reclamado a reincorporar a sus labores a la trabajadora y a pagarle los sueldos dejados de percibir durante todo el procedimiento, desde la fecha de su inicio y a reincorporarla a sus labores. Este es un hecho totalmente falso e inexacto y que no encuentra asidero en las actas del expediente”. (Destacado del original).
Adicionalmente arguyeron que “(…) de la carta de retiro cursante en autos, se advierte que la trabajadora se encontraba prestando servicios el 03 de julio de 2001, día en que fue despedida, por la grosera conducta que había asumido hacia un funcionario días atrás (…) De manera, que de acuerdo a esos elementos probatorios resulta contrario a la verdad de los hechos, que la relación de trabajo estaba suspendida por enfermedad o por cualquier otra de las causales, para la fecha en que la trabajadora fue despedida (…)”. (Destacado del original).
De la misma manera denunciaron que el acto administrativo recurrido incurre en falso supuesto de hecho, que al viciarlo en su causa, provoca su nulidad, desde el momento que no existen los hechos sobre los cuales se sustenta y que subsumió dentro de los supuestos hipotéticos contemplados en la norma legal aplicada.
Arguyeron, que hubo falsa aplicación de la Ley ya que “(…) el acto impugnado no podía haber condenado a la reclamada a pagar los salarios dejados de percibir durante el tiempo que duró el desarrollo de un procedimiento que no fue obstruido por la conducta procesal que pudo haber asumido nuestra representada, puesto que en todo caso, resultaría del proceder negligente atribuible a la representación de la reclamante y al órgano decisor, pues debido a las torpezas y violación de la legalidad de las formas, concernientes a la citación o notificación de la interesada y de los trámites procedimentales; conforme consta de las-actas del expediente (folio 20 expediente citado), los actos cumplidos tuvieron que ser revocados y nuestra representada sólo fue notificada legalmente el día 14 de julio de 2005, esto es, cuatro (4) años después de solicitada la calificación de despido. Si esto es así, mal puede el acto valerse de torpezas que prolongaron el procedimiento, no atribuibles a nuestra representada, para condenarla a pagar salarios que pudieron haber transcurrido durante su desarrollo, pues esto constituye una violación del principio ‘nemo auditur propriam tupitudinems alegans’, consagrado en el artículo 214 el Código de Procedimiento Civil, y del artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo, que en su espíritu se refiere al desarrollo regular del procedimiento administrativo (…)”.
Por último, solicitaron medida cautelar de suspensión de los efectos del acto administrativo.
II
DEL FALLO APELADO
El Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en fecha 09 de enero 2008, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER) contra la Providencia Administrativa Nº 1792-06, dictada en fecha 14 de junio de 2006 por la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital, la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Reina María Pariata Bisval, en base a las siguientes consideraciones:
“(…) Observa este Juzgado que la controversia radica en la omisión de la Administración de respetar la prerrogativa del Instituto Nacional de la Mujer, contemplada en el artículo 62 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer que establece la imposibilidad de aplicar al referido Instituto la figura jurídica de la confesión ficta, siendo esta institución procesal la que sirvió de fundamento a la motivación del acto administrativo que mediante el presente recurso se impugna.
Siendo ello así, la parte recurrente expone que dicha actuación de la administración resulta violatoria del principio de la legalidad, acarreando además una violación al derecho a la defensa y al debido proceso y materializando, en la motivación del acto cuya nulidad se solicita, una serie de vicios, entre los que señala el falso supuesto de hecho y falsa aplicación de la ley.
Vistos los señalamientos hechos por la parte recurrente, pasa este Juzgado a analizar el alegato referido a la imposibilidad de aplicar la figura de la confesión ficta al Instituto Nacional de la Mujer, y al efecto se observa:
La Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.398 Extraordinario del 26 de octubre de 1999, contempla unas prerrogativas específicas en beneficio del Instituto Nacional de la Mujer, y entre éstas, la dispuesta en el artículo 62 de la referida Ley, que señala:
‘Artículo 62: A los únicos fines de los procedimientos administrativos y judiciales, la no comparecencia de los representantes o apoderados del Instituto, así como también la omisión en la interposición de un recurso por parte de aquellos no comportarán la confesión o aceptación de hechos o circunstancias de ninguna índole. En todo caso, tales omisiones se entenderán como oposiciones y contradicciones expresas a las pretensiones o imputaciones formuladas por la parte contraria’. (Subrayado del Juzgado).
Vista la norma transcrita, debe este Juzgado señalar qué forman parte de las prerrogativas procesales concedidas a la República para el mejor desenvolvimiento de sus actividades con miras al cumplimiento de los fines del estado, evitando así demoras en sus actuaciones y protegiendo su patrimonio. Con esta finalidad, el legislador ha establecido expresamente, como en la norma transcrita anteriormente, la imposibilidad de que la República quede confesa en distintos procedimientos administrativos y legales; mutatis mutandi, como el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (artículo 66), o la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 102), por lo que dicha prerrogativa es irrenunciable y su establecimiento en dichos instrumentos normativos las hace de aplicación preferente en la sustanciación de los procedimientos administrativos o judiciales en los que la República sea parte.
En el presente caso, la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital procedió a la tramitación y sustanciación del procedimiento administrativo por reenganche y pago de salarios caídos incoado por la ciudadana Reina Pariata contra el Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER), sin tomar en cuenta la prerrogativa estatuida en el citado artículo 62 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, por lo cual el acto administrativo impugnado se encuentra efectivamente viciado de nulidad de acuerdo a lo establecido en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de haber omitido la aplicación de la prerrogativa procesal del Instituto referida a la no aplicación de la figura jurídica de la confesión ficta por mandato expreso del ya mencionado artículo 62 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer. Así se decide.
El anterior pronunciamiento hace inoficioso para este Juzgado entrar a analizar el resto de los vicios alegados. Así se declara”.
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 16 de junio de 2008, la abogada Karina Y. Querales Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 95.699, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana Reina María Pariata Bisval, presentó escrito de fundamentación a la apelación contra la decisión dictada en fecha 9 de enero de 2008, por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en base a la siguientes consideraciones:
Alegó la representación judicial de la ciudadana Reina María Pariata Bisval que “(…) durante el presente procedimiento, [su] representada no tuvo participación, puesto que la misma, no tuvo conocimiento del presente recurso, ya que la Inspectoría del Trabajo no le notificó de esta circunstancia y se suponía que a [su] representada la estaba asistiendo una Procuradora en Materia Laboral, evidenciándose de esta manera el silencio administrativo, lo cual conllevó a que el procedimiento en la instancia Contenciosa Administrativa, [su] representada no pudiera hacerse parte del proceso. Si bien es cierto que el Juzgado Superior Segundo ordena la notificación de la ciudadana Reinal (sic) María Parita (sic) Visbal (sic), la dirección aportada no correspondía a su residencia (…) y luego se ordena la publicación del cartel correspondiente de Notificación de la cual no podía tener conocimiento en virtud de que [su] representada no sabe leer (…) lo que evitó que estos argumentos fuesen presentado al examen del Juzgado en las oportunidades legales (…) quedando [su] representada en un total estado de indefensión”. [Corchetes de esta Corte].
En cuanto a los alegatos esgrimidos por el apoderado judicial del Instituto querellado, relativos a que la Inspectoría del Trabajo transgredió lo previsto en el artículo 62 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, el Artículo 7 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, y el artículo 135 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, señaló que “(…) cabe destacar en primer lugar, que la Inspectoría del Trabajo, en ningún momento transgrede esa norma, esta es una decisión que forzosamente se tiene que tomar, cuando se sustancia este tipo de reclamos tal y como lo establece el artículo 6 del Reglamento de la ley Orgánica (…) Ya que las relaciones de trabajo, en materia Laboral son de orden social, la cual goza de protección por parte del Estado (…)”.
Asimismo, alegó que “El Instituto Nacional de la Mujer, fue notificadando (sic) en varias oportunidades del reclamo cursante ante la Inspectoría del Trabajo, tuvo su (sic) oportunidades legales para exponer los alegatos que considerar (sic) convenientes, por lo tanto mal pueden alegar Transgresión de normas y estado de indefensión en virtud de desigualdad ante la Ley, cuando es el Instituto Nacional de la Mujer que renuncia al ejercicio del mismo, al no acatar la notificación donde se pone en conocimiento y además a ejercer sus derechos válidamente”.
IV
COMPETENCIA
En primer término, antes de pasar a conocer del fondo del asunto debatido, debe esta Corte pronunciarse respecto de su competencia para conocer de las acciones que se interpongan con ocasión de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo; a tal respecto, es menester señalar que, sobre el particular, nuestro máximo Tribunal se ha pronunciado en distintas ocasiones, estableciendo a qué jurisdicción le compete el conocimiento de tales actos administrativos, esto es, si es la jurisdicción laboral, o si por el contrario, es la jurisdicción contencioso-administrativa la llamada a resolver los conflictos que se presenten.
En efecto, esta Corte observa que, en un primer momento, la Sala Político Administrativa emitió un pronunciamiento reconociendo competentes a los tribunales laborales para conocer de dichos asuntos (Vid. sentencia de la Sala Político Administrativa de fecha 10 de enero de 1980, Caso: Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo); posteriormente, y con la reforma que se hizo de la Ley Orgánica del Trabajo el 01 de mayo de 1991, la Sala Político Administrativa mantiene su criterio anterior y explana en sentencia número 1482, de fecha 9 de abril de 1992 (Caso: Corporación Bamundi), que los Juzgados del Trabajo adquieren el carácter de tribunales especiales de lo contencioso administrativo en materia laboral, cuando conocen de demandas de nulidad, con excepción de los casos contemplados en los artículos 425, 465 y 519 de la Ley Orgánica mencionada, los cuales son atribuidos exclusivamente a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, siendo este criterio igualmente acogido por la Sala de Casación Civil, en fecha 02 de mayo de 1994.
Así pues, siguiendo el camino de la jurisprudencia ya establecida, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia número 1318, de fecha 02 de agosto de 2001, estableció un nuevo criterio que remitió la competencia para conocer de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas que dictan las Inspectorías del Trabajo a la jurisdicción contencioso administrativa. Criterio que luego fue adoptado por las mencionadas Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
No obstante lo anterior, en fecha 29 de enero de 2002, la Sala Político-Administrativa dictó decisión Nro. 147, mediante la cual no aceptó la declinatoria de competencia que efectuó en su favor el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, para que conociera el recurso de nulidad que fue intentado contra el acto administrativo que contiene la Resolución nº 3095, de 30 de junio de 1998, que emanó del Ministro del Trabajo, mediante la cual se declaró inadmisible el recurso contra una Resolución de la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia que declaró sin lugar una solicitud de reenganche y pago de salarios caídos. Como no se consideró competente para el conocimiento del caso, la Sala Político-Administrativa remitió el expediente a los Tribunales de Primera Instancia con competencia laboral, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“[…] si bien la norma contenida en el numeral 10 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, atribuye tal como señala el Juez a quo, a esta Sala el control de la legalidad de los actos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, no es menos cierto que tal protección no debe rebasar la especialidad de los órganos jurisdiccionales originariamente competentes por la materia para resolverlos, pues este Alto Tribunal, en función de salvaguardar los derechos de los particulares violentaría los principios de legalidad y del juez natural, si sustrae la competencia que corresponde como en el caso de autos, a los tribunales de Primera Instancia laborales, quienes de conformidad con las normas supra transcritas, tienen atribuida esta competencia y así se declara.
En tal virtud, por cuanto el presente caso versa sobre el recurso de nulidad incoado contra la resolución dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia en fecha 12 de diciembre de 1994, mediante la cual se declaró sin lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, incoada por los recurrentes contra la empresa INDUSTRIA LÁCTEA TORONDOY C.A., a consecuencia del despido de los mismos, lo cual reviste una evidente naturaleza laboral, atendiendo al criterio material atributivo de competencia y de conformidad con los artículos supra transcritos, esta Sala declara que corresponde a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia conocer y decidir el asunto planteado y así [lo decidió]”. (Destacados de esta Corte)
Lo anterior, significó un viraje importante en cuanto al criterio atributivo de competencia que se venía aplicando hasta ese momento, puesto que implicaba colocar nuevamente en cabeza de la jurisdicción laboral el conocimiento de todas aquellas acciones que surgieran con ocasión a los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Posteriormente, conociendo de una solicitud de revisión de la sentencia dictada por la Sala Politíco Administrativa en fecha 29 de enero de 2002, la Sala Constitucional se pronunció (Vid. sentencia Nro. 2862, del 20 de noviembre de 2002, Caso Ricardo Baroni Uzcátegui), señalando lo siguiente:
“Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, cardinal 3, de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los cardinales 9 al 12 del artículo 42 eiusdem.
[…Omissis…]
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal”. (Destacados de esta Corte).
Asimismo, mediante sentencia de fecha 5 de abril de 2005, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (recaída en el caso: Universidad Nacional Abierta vs. Inspectoría del Trabajo en los Municipios Valencia, Libertador, San Diego, Naguanagua, Los Guayos y Carlos Arvelo del Estado Carabobo) resolvió un conflicto negativo de competencia que se planteó entre los criterios de la Sala Político Administrativa y la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, con relación en la determinación de los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir los recursos contenciosos administrativos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, declarando competente a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales para conocer, en primera instancia, de los mismos. El criterio que prevaleció para adoptar la motivación de ese fallo es el de facilitar el acceso de los ciudadanos a los Órganos de Administración de Justicia, concretamente, a los órganos que integran la Jurisdicción Contencioso-Administrativa prevista en el artículo 259 Constitucional.
Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia N° 1458, del 6 de abril de 2005 (caso: Operaciones al Sur del Orinoco, C.A., OPCO vs. la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar), acogió la posición sentada por la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República en la mencionada sentencia del 5 de abril de 2005, estableciendo lo siguiente:
“Ahora bien, el referido conflicto fue resuelto mediante sentencia de la Sala Plena de este Máximo Tribunal de fecha 5 de abril de 2005, en la cual se dejó sentado que ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Concluyó la Sala Plena, que el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos que se intenten contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, atendiendo al derecho de acceso a la justicia de los particulares corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales.
Conforme a las consideraciones expuestas en el fallo antes aludido, esta Sala, atendiendo al caso de autos, observa que se ha ejercido un recurso de nulidad contra la Providencia Administrativa N° 00/091 de fecha 11 de diciembre de 2000, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar (…) por lo que resulta aplicable el criterio expuesto por la Sala Plena de este Máximo Tribunal, siendo procedente declarar competente para conocer del caso al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara”.
En refuerzo de la posición asumida tanto por la Sala Plena como por la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal de la República, la Sala Constitucional en sentencia N° 3.517 de fecha 14 de noviembre de 2005 (caso: BELKIS LÓPEZ DE FERRER), publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 38.328 de fecha 5 de diciembre de 2005, afirmó la aplicación del criterio fijado por la Sala Plena de ese Alto Tribunal en la sentencia de fecha 5 de abril de 2005, y de manera general estableció que el conocimiento de los recursos de nulidad interpuestos contra las providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo regionales y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y al principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia.
Así también, exhortó a todos los Tribunales del país, para que acaten la doctrina vinculante expuesta en el presente fallo, evitando así dilaciones procesales indebidas, reposiciones inútiles, o cualquier atentado contra la tutela judicial efectiva de los particulares; pues el derecho a dicha tutela, no supone solamente el acceso a la justicia y de poder accionar ante los Tribunales, sino también a obtener con prontitud la decisión correspondiente, sin formalismos ni reposiciones inútiles, así como el poder confiar en la ejecutividad de los fallos, y son los Tribunales de la República quienes deben fungir como ejemplo y principales propulsores en la consecución de ese valor llamado justicia (Vid. sentencia de la Sala Constitucional Nro. 812 del 24 de abril de 2006, caso: Henry Teodocio Gil).
Así las cosas, resultaba claro que, el conocimiento de los recursos de nulidad que se ejercieren en contra de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo correspondían en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo regionales y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
No obstante, en fecha 16 de junio de 2010, fue publicada en Gaceta Oficial Nro. 39.447, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (reimpresa por error material en fecha 22 de junio de 2010, publicada en Gaceta Oficial Nro. 39.451), la cual tiene como objeto regular la organización, funcionamiento y competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual establece, en su artículo 25, numeral 3º, lo siguiente:
“ARTÍCULO 25.- Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
[…Omissis…]
3.- Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de la relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo”.
Del artículo transcrito supra, se evidencia que con la entrada en vigencia de la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, dicha situación cambia, puesto que en ella los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo, dejan de ser competentes para conocer de las nulidades de los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo, cuando aquellos versen sobre materias de inamovilidades, implicando esto, un cambio de criterio en cuanto a la competencia por la materia, para conocer en primer grado de jurisdicción de los recursos contenciosos administrativos de nulidad, intentado en contra de esta especie de actos administrativos.
Ahora bien, aun y cuando dicha modificación en los criterios atributivos de competencia, resulta ser de orden procesal, no se establece la forma en que el mismo debe ser aplicado, es decir, si los procesos que se hallaren en curso deberán ser decididos por este órgano jurisdiccional, con base al criterio que se encontraba vigente para el momento de la interposición del recurso, o deberá ser declinada la competencia a los Juzgados de la Jurisdicción Laboral por haber surgido una incompetencia sobrevenida.
Establecida esta disyuntiva, esta Corte considera oportuno realizar las siguientes reflexiones:
El derecho a la tutela judicial efectiva involucra un conjunto de derechos o garantías, más aun principios constitucionales procesales que de manera efectiva, cierta, segura y seria, protegen judicialmente los derechos de los justiciables, bien sean de carácter procesal, constitucional, e incluso de carácter sustantivo, pues la tutela judicial efectiva involucra un conjunto de derechos constitucionales procesales que de manera conjunta o individual, tienden a proteger al ciudadano en el proceso judicial, para que éste pueda acceder a los órganos jurisdiccionales y a obtener de ellos un pronunciamiento que resuelva sus conflictos, en el entendido que para que tal derecho presente signos verdaderos de satisfacción, es necesario que, luego del tránsito debido a lo largo del procedimiento legal correspondiente, las partes obtengan del órgano jurisdiccional competente una sentencia de fondo que ponga fin a la controversia y establezca de manera definitiva la pretensión deducida.
No obstante ello, el derecho a la tutela judicial efectiva no puede estar restringido a la obtención de una sentencia que resulte desajustada a la realidad procesal existente en el proceso, sino por el contrario el derecho a obtener una sentencia de fondo, siendo necesario i) que la misma sea obtenida con la mayor prontitud posible; y que, a su vez, ii) se sustente en un ajustado criterio de juzgamiento de parte del sentenciador.
De esta forma, en cuanto a la obligatoriedad de que el criterio expuesto por el juzgador sea ajustado a derecho, esto es, a las normas legales y criterios jurisprudenciales vigentes aplicables al caso, se puede decir que tal requisito obedece a la necesidad que se impone de la correcta interpretación fáctica y jurídica de las relaciones deducidas, lo cual ha sido estudiado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia Número 708, de fecha 10 de mayo de 2001 (caso: Juan Adolfo Guevara), precisándose lo siguiente:
“En este orden de ideas, considera esta Sala, que la decisión de un tribunal de última instancia mediante la cual se declare inadmisible una acción, basada en un criterio erróneo del juzgador, concretaría una infracción, en la situación jurídica de quien interpone la acción, del derecho a la tutela judicial efectiva, lo cual si bien no ha sido alegado por los accionantes, puede ser analizado de oficio por el juez constitucional, tal como ya lo ha dicho esta Sala en numerosos fallos” (Mayúsculas y subrayado de esta Corte).
De esta forma, la exigencia de una sentencia justa impone al juez la obligación de acertar en la escogencia de la ley aplicable, que debe ser siempre la ley vigente; acertar igualmente en su interpretación y aplicación; y, además, acertar igualmente en la apreciación de los hechos que se someten a su conocimiento, pues lo contrario representará una posible violación al derecho constitucional a la tutela judicial efectiva.
Esbozado lo anterior, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del tenor siguiente:
“La jurisdicción y la competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tienen efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la Ley disponga otra cosa”.
El referido artículo consagra el principio perpetuatio fori conforme al cual la potestad de juzgamiento y, en este caso, la competencia del órgano jurisdiccional cuando la ley no disponga expresamente lo contrario, se determina por la situación fáctica y la normativa existente para el momento de la presentación de la demanda (Vid. sentencia N° 956 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 4 de agosto de 2004).
De manera tal que, en atención al referido principio, el presente recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto en fecha 21 de diciembre de 2006, por lo que, conforme a la fecha de interposición el criterio vigente con respecto a la competencia para conocer de las acciones que se interpongan en contra de los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, era el de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia número 3.517 de fecha 14 de noviembre de 2005, (caso: Belkis López de Ferrer) que estableció que la competencia para conocer de dichas acciones correspondía a los Juzgados Superiores Regionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativo y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Ello así, se evidencia que si bien es cierto que el criterio que actualmente se encuentra vigente es el establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ut supra citada, que excluye del ámbito de competencia de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo las acciones de nulidad interpuestas en contra de las Providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de la relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo, y como consecuencia de ello, a las apelaciones que de dichas sentencia se conocen en este Órgano Jurisdiccional, en virtud del principio perpetuatio fori consagrado en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil y a la tutela judicial efectiva, no puede pasar desapercibido para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, que el criterio imperante para el momento de la interposición del recurso en el caso de marras, era el establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia número 3.517 de fecha 14 de noviembre de 2005, (caso: Belkis López de Ferrer) que estableció que la competencia para conocer de dichas acciones correspondía a los Juzgados Superiores Regionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativo y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Por los razonamientos anteriormente expuestos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declara su competencia para conocer en segundo grado de jurisdicción de la presente causa, y pasa a conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el Roberto José Urbano Taylor, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 7.613, en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER) interpuso contra la Providencia Administrativa Nº 1792-06, dictada en fecha 14 de junio de 2006, por la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Reina María Pariata Bisval. Así se decide.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarado lo anterior, esta Alzada pasa a decidir sobre el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la parte querellante, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, el 9 de enero de 2008, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, y a tal efecto observa que:
- De la indefensión causada
Alegó la representación judicial de la ciudadana Reina María Pariata Bisval, en su escrito de fundamentación a la apelación que “(…) durante el presente procedimiento, [su] representada no tuvo participación, puesto que la misma, no tuvo conocimiento del presente recurso, ya que la Inspectoría del Trabajo no le notificó de esta circunstancia y se suponía que a [su] representada la estaba asistiendo una Procuradora en Materia Laboral, evidenciándose de esta manera el silencio administrativo, lo cual conllevó a que el procedimiento en la instancia Contenciosa Administrativa, [su] representada no pudiera hacerse parte del proceso. Si bien es cierto que el Juzgado Superior Segundo ordena la notificación de la ciudadana Reinal (sic) María Parita (sic) Visbal (sic), la dirección aportada no correspondía a su residencia (…) y luego se ordena la publicación del cartel correspondiente de Notificación de la cual no podía tener conocimiento en virtud de que [su] representada no sabe leer (…) lo que evitó que estos argumentos fuesen presentado al examen del Juzgado en las oportunidades legales (…) quedando [su] representada en un total estado de indefensión”. [Corchetes de esta Corte] (Destacado de esta Corte).
Al respecto, la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 11 de marzo de 2009, Exp. 2008-533, (caso: Epifanio Enrique Peraza Vs. SASGO, C.A.),ha indicado que:
“(…) la indefensión se produce cuando el juez limita, impide o menoscaba el ejercicio de algún medio procesal, o crea desigualdades entre las partes procesales. En todas estas hipótesis, la indefensión debe ser imputable al juez. (Sent. 8/5/96, caso: Bernardo Baudillo Juárez c/ Juan José Fuentes Cunemo).
Al mismo tiempo, ha sostenido que el orden público procesal se encuentra contenido en las reglas que rigen el proceso, expresa o tácitamente. Estas reglas son aquellas que constituyen el núcleo del ejercicio de los derechos en el proceso. (Sent. 9/4/02, caso: Perfumería Tauro, C.A., c/ Corporación Revi, C.A.)
En este orden de ideas, la Sala observa que el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, desarrolla lo que la doctrina y la jurisprudencia ha denominado el derecho a la tutela judicial efectiva que consiste, entre otras cosas, en el derecho de los ciudadanos a ser oídos y a obtener un pronunciamiento oportuno y eficaz sobre el asunto planteado a los órganos judiciales; derechos constitucionales íntimamente relacionados con la garantía de la seguridad jurídica. El referido artículo dispone:
“... Toda persona tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con prontitud la decisión correspondiente.
El Estado garantizará una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles…”.
Lo anterior, pone de manifiesto que la citada disposición tutela prima facie, el derecho que tiene todo ciudadano a ser oído y acceder a los órganos de administración de justicia, cuyo ejercicio se concreta a través de la proposición de la demanda, contestación, y demás actos necesarios para el normal desenvolvimiento del proceso y la realización de la justicia; ello permite a los justiciables elevar sus pretensiones ante los órganos jurisdiccionales para así obtener un pronunciamiento ajustado a la Constitución y las leyes. Sólo de esta manera ven las partes involucradas satisfecho su interés particular.
Por lo tanto, si el juez priva o limita a las partes la posibilidad de ejercer las facultades previstas en la ley, genera indefensión, y de esa manera vulnera las garantías del debido proceso y la tutela judicial efectiva. Al respecto, la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal se ha pronunciado de la siguiente manera:
‘…“Observa esta Sala, que el artículo 26 de la Constitución vigente, consagra de manera expresa el derecho a la tutela judicial efectiva, conocido también como la garantía jurisdiccional, el cual encuentra su razón de ser en que la justicia es, y debe ser, tal como lo consagran los artículos 2 y 3 eiusdem, uno de los valores fundamentales presentes en todos los aspectos de la vida social, por lo cual debe impregnar todo el ordenamiento jurídico y constituir uno de los objetivos de la actividad del estado, en garantía de la paz social. Es así como el estado asume la administración de justicia, esto es, la solución de los conflictos que puedan surgir entre los administrados o con la administración misma, para lo que se compromete a organizarse de tal manera que los mínimos imperativos de la justicia sean garantizados y que el acceso a los órganos de administración de justicia establecidos por el estado, en cumplimiento de su objeto, sea expedito para los administrados.
El derecho a la tutela judicial efectiva, de amplísimo contenido, comprende el derecho a ser oído por los órganos de administración de justicia establecidos por el estado, es decir, no sólo el derecho de acceso sino también el derecho a que, cumplidos los requisitos establecidos en las leyes adjetivas, los órganos judiciales conozcan el fondo de las pretensiones de los particulares y, mediante una decisión dictada en derecho, determinen el contenido y la extensión del derecho deducido, de allí que la vigente Constitución señale que no se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales y que el proceso constituye un instrumento fundamental para la realización de la justicia (artículo 257). En un estado social de derecho y de justicia (artículo 2 de la vigente Constitución), donde se garantiza una justicia expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles (artículo 26 eiusdem), la interpretación de las instituciones procesales debe ser amplia, tratando que si bien el proceso sea una garantía para que las partes puedan ejercer su derecho de defensa, no por ello se convierta en una traba que impida lograr las garantías que el artículo 26 constitucional instaura.
La conjugación de artículos como el 2, 26 o 257 de la Constitución de 1999, obliga al juez a interpretar las instituciones procesales al servicio de un proceso cuya meta es la resolución del conflicto de fondo, de manera imparcial, idónea, transparente, independiente, expedita y sin formalismos o reposiciones inútiles”...’. (Sentencia del 2/6/03, caso: Leonor María Infante y otra) (Cursivas y negritas del texto) (…)”.
De igual modo, la referida Sala en sentencia de fecha 12 de abril de 2005, (caso: Mario Castillejo Muelas Vs. Juan Morales Fuentealba), dejó establecido que:
“(...) el constituyente de 1999 acorde con las tendencias de otros países consagró el derecho a una justicia, accesible, imparcial, oportuna, autónoma e independiente, y estos aspectos integran la definición de la tutela judicial efectiva por parte de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), cuyo artículo 8 dispone que el derecho de acceso a los órganos de justicia consiste en “...la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter...”. Es decir, la tutela judicial efectiva comprende, no sólo el acceso a una vía judicial idónea para la resolución de los conflictos surgidos entre los ciudadanos a través de la aplicación objetiva del derecho mediante una sentencia justa, sino también la garantía de que gozan las partes para ejercer oportunamente los medios recursivos contra las providencias jurisdiccionales, a fin de que puedan ser revisadas en un segundo grado de la jurisdicción...”. (Negritas de la Sala y cursivas del texto)”.
Ahora bien, la indefensión o menoscabo del derecho de defensa, según la doctrina, es la consagración del principio que se denomina “equilibrio procesal”. Así pues, el maestro Humberto Cuenca (Curso de Casación Civil. Tomo I. Pág. 105), señaló:
“(...) se rompe la igualdad procesal cuando: Se establecen preferencias y desigualdades; se acuerdan facultades, medios o recursos no establecidos por la ley o se niegan los permitidos en ella; si el juez no provee sobre las peticiones en tiempo hábil en perjuicio de una parte; se niega o silencia una prueba o se resiste a verificar su evacuación; en general cuando el Juez menoscaba o excede sus poderes de manera que rompe el equilibrio procesal con perjuicio de un litigante (...)”.
En relación con lo antes expuesto, la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia ha dejado expresamente establecido que la indefensión debe ser imputable al juez, y se produce cuando se limita, priva o coarta a una parte el ejercicio de un medio de impugnación o recurso que la ley prevé para garantizar sus derechos dentro del proceso. (Sentencia de fecha 24 de abril de 1998, reiterada, entre otras en decisión de fecha 29 de marzo de 2005, Caso: Asociación Civil Pro Vivienda “Organización Comunitaria de Vivienda Fe Santa Eduviges” Vs. José Manuel Giménez Herrera).
En virtud de los criterios jurisprudenciales antes señalados, y aplicado al caso concreto, considera necesario esta Corte traer a colación las actuaciones procedimentales llevadas a cabo ante el a quo, así pues, tenemos lo siguiente:
1.- En fecha 08 de noviembre de 2006, el abogado Roberto José Urbano Taylor, en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER) interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra la Providencia Administrativa Nº 1792-06, dictada en fecha 14 de junio de 2006, por la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos interpuesta por la ciudadana Reina María Pariata Bisval (Vid. folio uno (1) al cinco (5) del expediente judicial).
2.- Riela al folio veintitrés (23) del expediente judicial, admisión del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, ordenándose la notificación del Procurador General de la República, Fiscal General de la República y de la ciudadana Reina María Pariata Bisval.
3.- Al folio veinticinco (25) riela diligencia de fecha 23 de enero de 2007, del Alguacil del Juzgado a quo mediante la cual dejó constancia de haber practicado la notificación al Fiscal General de la República.
4.- Al folio veintisiete (27) riela diligencia de fecha 23 de enero de 2007, del Alguacil del Juzgado a quo mediante la cual dejó constancia de haber dejado por debajo de la puerta la boleta de notificación de la ciudadana Reina María Pariata Bisval, ello en presencia de la conserje.
5.- Al folio veintinueve (29) riela diligencia de fecha 23 de enero de 2007, del Alguacil del Juzgado a quo mediante la cual dejó constancia de haber practicado la notificación a la Procuradora General de la República.
6.- Al folio treinta y dos (32) riela diligencia de fecha 23 de enero de 2007, del Alguacil del Juzgado a quo mediante la cual dejó constancia de haber practicado la notificación al Inspector del Trabajo en el Distrito Capital del Municipio Libertador.
7.- En fecha 28 de febrero de 2007 (Vid. folio treinta y ocho (38) del expediente judicial, el a quo libró cartel de notificación a la ciudadana Reina María Pariata Bisval,
8.- En fecha 7 de marzo de 2007, el abogado Roberto José Urbano-Taylor, en su carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER), consignó cartel de notificación debidamente publicado en el diario correspondiente.
9.- Al folio cincuenta y tres (53) al cincuenta y nueve (59), cursa decisión de fecha 9 de enero de 2008, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad, y se ordenó la notificación de las partes.
10.- Mediante diligencia de fecha 8 de abril de 2008 (Vid. folio sesenta y seis (66), la ciudadana Reina María Pariata Bisval, asistida de abogado otorgó poder especial.
11.- En fecha 9 de abril de 2008 (Vid. folio sesenta y siete (67), fue notificada la ciudadana Reina María Pariata Bisval, de la decisión dictada por el a quo.
12.- Cursa al folio setenta (70) del expediente judicial, diligencia de fecha 14 de abril de 2008, mediante la cual la abogada de la ciudadana Reina María Pariata Bisval, apeló de la decisión que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la providencia administrativo que declaró con lugar el reenganche y pago de salarios caídos.
En este orden de ideas, aprecia esta Corte que en ningún momento el a quo quebrantó el equilibrio procesal, y no le causó indefensión a la ciudadana Reina María Pariata Bisval, la cual fue notificada de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Civil en virtud de no haberse logrado su notificación personal; asimismo, se puede evidenciar que la representación judicial de referida ciudadana ejerció oportunamente los medios y recursos dispuestos para la defensa de sus derechos, quien se incorporó al proceso.
En consecuencia, considera esta Corte que el Juzgado a quo no causó indefensión alguna a la parte interesada Reina María Pariata Bisval, pues se cumplieron una a una todas las etapas procesales establecidas en sede judicial a los fines de que la referida ciudadana pudiera ejercer su derecho a la defensa. Así se establece.
Ahora bien, declarado lo anterior debe este órgano Jurisdiccional determinar si la decisión de fondo dictada en fecha 9 de enero de 2008, mediante la cual se declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el apoderado judicial del Instituto Nacional de la Mujer contra la providencia administrativa dictada en fecha 14 de junio de 2006, se encuentra ajustada a derecho.
En ese sentido, observa esta Alzada que el a quo en su fallo indicó que “(…) forman parte de las prerrogativas procesales concedidas a la República para el mejor desenvolvimiento de sus actividades con miras al cumplimiento de los fines del estado, evitando así demoras en sus actuaciones y protegiendo su patrimonio. Con esta finalidad, el legislador ha establecido expresamente, como en la norma transcrita anteriormente, la imposibilidad de que la República quede confesa en distintos procedimientos administrativos y legales; mutatis mutandi, como el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (artículo 66), o la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 102), por lo que dicha prerrogativa es irrenunciable y su establecimiento en dichos instrumentos normativos las hace de aplicación preferente en la sustanciación de los procedimientos administrativos o judiciales en los que la República sea parte”. (Destacado de esta Corte).
Que “En el presente caso, la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital procedió a la tramitación y sustanciación del procedimiento administrativo por reenganche y pago de salarios caídos incoado por la ciudadana Reina Pariata contra el Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER), sin tomar en cuenta la prerrogativa estatuida en el citado artículo 62 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, por lo cual el acto administrativo impugnado se encuentra efectivamente viciado de nulidad de acuerdo a lo establecido en el numeral 1 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud de haber omitido la aplicación de la prerrogativa procesal del Instituto referida a la no aplicación de la figura jurídica de la confesión ficta por mandato expreso del ya mencionado artículo 62 de la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer. Así se decide (…)”.
Ahora bien, se tiene que el Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER), fue creado a través de la “Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer”, publicada en fecha 26 de octubre de 1999, mediante Gaceta Oficial Nº 5.398.
Mediante la referida Ley se autoriza la creación del Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER), de conformidad con el artículo 44, el cual textualmente señala que:
“Artículo 44.- Se crea el Instituto Nacional de la Mujer con carácter de Instituto Autónomo, dotado de personalidad jurídica, con patrimonio propio e independiente del Fisco Nacional”.
Igualmente, esta Ley establece que el Instituto Nacional de la Mujer, estará adscrito, a los fines presupuestarios y administrativos, al Ministerio del Poder Popular para la Mujer y la Igualdad de Género (Minmujer).
También la referida Ley señala en su artículo 47 que Instituto Nacional de la Mujer es el órgano permanente de definición, supervisión y evaluación de las políticas y asuntos relacionados con la condición y situación de la mujer.
Asimismo, la Ley de Igualdad de Oportunidades determina que el Instituto Nacional de la Mujer tiene por finalidad: planificar, coordinar y ejecutar las políticas dirigidas a la mujer; intervenir en la formulación de políticas públicas que afecten a la mujer en los campos de interés para éstas, tales como los de salud, educación, formación, capacitación, empleo, ingreso y seguridad social; garantizar la prestación de los servicios necesarios en materia jurídica, socioeconómica, sociocultural, sociopolíticas y sociodoméstica, en los términos contemplados en la Ley.
Ahora bien, esta Corte debe indicar que el Inspector del Trabajo en la providencia administrativa objeto de nulidad, aplicó la consecuencia jurídica establecida en el artículo 362 del Código de Procedimiento Civil, así como, lo dispuesto en el artículo 135 de la ley Orgánica Procesal del Trabajo, es decir, que si el demandado faltare al emplazamiento y no diere contestación a la demanda, y no probare nada que el favorezca, se le tendrá por confeso.
Por otra parte, vale destacar que el Juzgado a quo en su fallo indicó que “(…) La Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.398 Extraordinario del 26 de octubre de 1999, contempla unas prerrogativas específicas en beneficio del Instituto Nacional de la Mujer, y entre éstas, la dispuesta en el artículo 62 de la referida Ley, que señala: ‘Artículo 62: A los únicos fines de los procedimientos administrativos y judiciales, la no comparecencia de los representantes o apoderados del Instituto, así como también la omisión en la interposición de un recurso por parte de aquellos no comportarán la confesión o aceptación de hechos o circunstancias de ninguna índole. En todo caso, tales omisiones se entenderán como oposiciones y contradicciones expresas a las pretensiones o imputaciones formuladas por la parte contraria’. (Subrayado del Juzgado)”.
Asimismo, el Juzgado a quo indicó que “(…) forman parte de las prerrogativas procesales concedidas a la República para el mejor desenvolvimiento de sus actividades con miras al cumplimiento de los fines del estado, evitando así demoras en sus actuaciones y protegiendo su patrimonio. Con esta finalidad, el legislador ha establecido expresamente, como en la norma transcrita anteriormente, la imposibilidad de que la República quede confesa en distintos procedimientos administrativos y legales; mutatis mutandi, como el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (artículo 66), o la Ley del Estatuto de la Función Pública (artículo 102), por lo que dicha prerrogativa es irrenunciable y su establecimiento en dichos instrumentos normativos las hace de aplicación preferente en la sustanciación de los procedimientos administrativos o judiciales en los que la República sea parte (…)”.
Así pues, dentro del proceso contencioso administrativo surge una prerrogativa procesal a favor del Estado consagrada en el artículo 66 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República -vigente para la interposición del presente recurso- (hoy artículo 68 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial Orgánica de la Procuraduría General de la República) que cuando la Procuraduría General de la República no asista al acto de contestación de las demandas intentadas en su contra, o de las cuestiones previas que les hayan sido opuestas, “las mismas se tiene como contradichas en todas sus partes”.
Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 281, de fecha 26 de febrero de 2007, caso: PDVSA Petróleos, S.A., estableció lo siguiente:
“(…) observa la Sala, que el Tribunal Superior no aplicó el privilegio previsto en el artículo 40 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República según el cual, y a pesar de la falta de contestación de la demanda, las pretensiones planteadas en contra de la referida empresa estatal se tienen por contradichas, razón por la cual el fallo dictado por el Tribunal Primero Superior para el Régimen Procesal Transitorio del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Anzoátegui debe ser anulado, pues tal privilegio constituye un elemento de orden público dados los intereses públicos involucrados.
En razón de lo expuesto y visto que estamos en presencia de una violación de orden público, esta Sala considera que el referido Tribunal Superior infringió flagrantemente el derecho a la defensa y el debido proceso de la empresa estatal PDVSA Petróleo, S.A. y de la República Bolivariana de Venezuela, al no aplicar lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República según el cual, y a pesar de la falta de contestación de la demanda, las pretensiones en ella planteadas se tienen por contradichas, para la cabal defensa de los intereses patrimoniales de la República, impidiendo con ello la defensa adecuada de la misma, la cual es el objeto principal de la norma en comento, es decir, garantizar, al máximo, la participación de la República Bolivariana de Venezuela, con la finalidad de que ésta pueda cumplir con su obligación de preservar el interés general. Así se decide
En ese sentido, a fin de determinar si el referido Instituto Autónomo goza de la prerrogativa procesal in comento¸ conviene traer a colación lo establecido en la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en fecha 17 de octubre de 2001, mediante Gaceta Oficial N° 37.305, la cual se encontraba vigente para la interposición del presente recurso, en su artículo 97 dispone lo siguiente:
“Artículo 97. Los institutos autónomos gozarán de los privilegios y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, los estados, los distritos metropolitanos o los municipios”.
Atendiendo a lo anterior, se considera como propio y aplicable a los institutos autónomos el conjunto de privilegios y prerrogativas fiscales y procesales acordadas por las leyes nacionales a la República.
De las normas citadas se aprecia, que al ser el Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER) la parte reclamada en el procedimiento administrativo llevado a cabo ante la Inspectoría del Trabajo del Municipio Libertador del Distrito Capital, dotado de personalidad jurídica, con patrimonio propio e independiente, goza de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación a acordado para la República, mal podía el órgano administrativo aplicar la consecuencia jurídica establecida en el artículo 362 del Código de Procedimiento Civil, es decir, ser declarado confeso por no haber comparecido al acto de contestación pautado para el 21 de julio de 2005 (Vid. folio veinticuatro (24) del expediente administrativo), por el contrario debió asumir como contradichas en todas sus parte la reclamación efectuada. Así se decide.
En base a lo antes expuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa declara sin lugar la apelación interpuesta en fecha 14 de abril de 2008, por la abogada Karina Y. Querales Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 95.699, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana Reina María Pariata Bisval, contra la sentencia dictada el 9 de enero de 2008, por el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER) contra la Providencia Administrativa Nº 1792-06, de fecha 14 de junio de 2006, dictada por la Inspectoría del Trabajo en el Municipio Libertador del Distrito Capital que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por la referida ciudadana. En consecuencia, esta Alzada confirma en los términos expuesto la decisión dictada por el referido Juzgado Superior. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.-QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 14 de abril de 2008, por la abogada Karina Y. Querales Rodríguez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 95.699, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana REINA MARÍA PARIATA BISVAL, contra la sentencia dictada el 9 de enero de 2008, por el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el INSTITUTO NACIONAL DE LA MUJER (INAMUJER) contra la Providencia Administrativa Nº 1792-06, de fecha 14 de junio de 2006, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO EN EL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL que declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por la referida ciudadana;
2.-SIN LUGAR la apelación interpuesta contra el referido fallo;
3.- CONFIRMA en los términos expuestos el fallo apelado.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ (___) días del mes de _____________ de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,
MARÍA EUGENIA MARQUÉZ TORRES
Exp. Nº AP42-R-2008-000800
ERG/010
En fecha ______________ (_____) de __________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) ___________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2010-____________.
La Secretaria,
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