TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2009-000307

En fecha 3 de julio de 2007, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de la Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 0907-10 de fecha 22 de mayo de 2009, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con media cautelar innominada, interpuesto por el abogado Carlos José Rodríguez Márquez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 35.652, actuando en su carácter de apoderado judicial de las ciudadanas ROSELVYS RODRÍGUEZ, GABRIEL ELIZABETH FIGUEROA REYES, BOLÍVAR SALAZAR VILIA DEL CARMEN, MESA DE ALCALÁ SONIA JACKELINE y CARRILLO AZOCAR MARÍA DE LOS ÁNGELES, venezolanos, mayores de edad y de este domicilio, titulares de la cédula de identidad Nros. 11.834.906, 14.609.178, 8.884.693, 10.038.775 y 12.614.881, respectivamente, contra la DIRECTORA DE LA UNIDAD EDUCATIVA NACIONAL ESTADO VARGAS.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta establecida en el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada en fecha 10 de marzo de 2008, proferida por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

En fecha 3 de junio de 2009, se dio cuenta a la Corte y por auto separado de la misma fecha, se designó ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA y se ordenó pasar el expediente a los fines que la Corte dictase la decisión correspondiente.

En fecha 8 de junio de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del ciudadano EFRÉN NAVARRO, fue elegida la nueva Junta Directiva, quedando reconstituida la Corte de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.

En fechas 4 de mayo de 2010, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito de fecha 19 de diciembre de 2006, el ciudadano Carlos José Rodríguez Márquez, ya identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, señaló como fundamento del recurso contencioso administrativo interpuesto, los siguientes argumentos:

Que “…en fecha 21 de septiembre de 2006, la Directora Alicia Ortiz, les envió a cada una de mis representadas una comunicación sin fecha que dice: `Sirva la presente para notificar lo acordado en el Consejo de Docentes de fecha 27/07/2006, donde se recuerda que el cambio de turno se da por mayoría y plegado a la ley. Esto de acuerdo con la comunicación entregada y leída por el Dr. Makriniotis en el anterior consejo de docentes de fecha 16/06/2006. Quedando asignado el turno de la tarde y el grado ya conocido por usted, ambas informaciones, Sin más a que hacer referencia se suscribe de usted. Alicia Ortíz Directora…”.

Que “…de acuerdo a lo anterior, se trata de una supuesta aprobación del Consejo de Docentes del 26 de julio de 2006, donde se le participa el cambio de turno, que según la Directora se dio por mayoría y se encontraba plegado a la ley, y de acuerdo con la comunicación entregada y leída en ese Consejo (…) en un anterior Consejo de Docentes de fecha 16/06/2006…”

Que “… del acta (…) se evidencia el falso supuesto en que se fundamentó la Directora para el arbitrario cambio de turno todo es falso por cuanto en ese Consejo Docente no se aprobó el cambio de turno tal como consta del acta que se trascribió ut supra, acta esta que fue consignada en original en el expediente Nro. 5559, el día de la audiencia constitucional que se llevó a cabo el día 6 de octubre de 2006, por ante el Juzgado Superior Segundo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, a cargo de la Dra. Carmen Avendaño, que posteriormente el 17 de octubre de 2006, declaró inadmisible la acción de amparo constitucional compartiendo la opinión de la Fiscal del Ministerio Público Dra. Zoraida Plaza Lacruz, que opinó que la acción debió ventilarse por el procedimiento contencioso funcionarial y no por el amparo…”.

Que “…tampoco puede aceptarse también por ser incompetente que mediante una comunicación suscrita por el abogado Atanasio Makriniotis Díaz (…) se pretenda realizar el cambio de turno (…) ni la Directora de la Escuela del estado Vargas ni el Concejo de (sic) docentes son órganos competentes para realizar los cambios de turno de las docentes accionantes, ni mucho menos un informe suscrito por la Asesoría Jurídica del Distrito Escolar Nro. 3 (…) aunado a lo anterior se suma que hubo de parte tanto de la Directora como del Consejo Docente una extralimitación de funciones, su actuaciones carecen de base legal, y sus actos carecen de la motivación a que se refiere los artículos 2, 9, 18, 43, 35, 59, 86 y 100 de LOPA, (sic) vicios en la notificación conforme al artículo 74 ejusdem, por lo que no producen efecto. La decisión adolece del vicio de finalidad a tenor de lo dispuesto en el artículo 12 de LOPA (sic), por cuanto la decisión del cambio de turno no mantiene la adecuación con lo dispuesto en el numeral 10 de artículo 8 del Reglamento de Ejercicio de la Profesión Docente, ya que se trató de una imposición que una solicitud motu propio (sic) del de las docentes…”.

Que “…no ha habido pronunciamiento alguno sobre el cambio de turno en el expediente administrativo levantado por el abogado Atanasio Makriniotis, que se encuentra en proceso de sustanciación y que también corre inserto en el expediente Nro. 5559 que cursa en el juzgado Superior Segundo, razón por la cual se configuran actos materiales por cuanto se hizo el cambio de turno sin que se haya levantando el procedimiento, ni citado a mis representadas, no tuvieron acceso al mismo ni ejercieron el derecho a la defensa y fué violentado el debido proceso que garantiza el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.

Que “…se denuncia la violación del artículo 104 de la constitución (sic) de la República de Venezuela el cual consagra la estabilidad del docente (…) se observa la violación del artículo 21 de la constitución (…) por cuanto la Directora Alicia Ortíz, privilegió a los docentes de la tarde en perjuicio de mis mandantes que trabajaron en el turno de la mañana, incurriendo en una intolerante discriminación hacia ellas en beneficio de docentes que no querían el cambio de turno y siempre lo rechazaron. Esta tamaña desigualdad y discriminación en la que incurrió la directora Alicia Ortiz les genera una profunda crisis personal, profesional y familiar, debido a que son ellas mismas las que pueden solicitar el cambio de turno, siendo un derecho que consagra el numeral 10 del artículo 8 del Reglamento del Ejercicio de la profesión (sic) Docente…”.

Que “…se les violó el debido proceso y el derecho a la defensa, en vista de que ninguno de los consejos docentes celebrados se les permitió exponer sus alegatos y defensas, ya que se trató de un estudio de una propuesta mas no una aprobación del cambio de turno ya que el consejo de docentes no tiene competencia para conocer sobre los cambios de turno y menos imponerlos (…) aunado a lo anterior se denuncia la violación del artículo 82 de la Ley Orgánica de Educación, artículo 7 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente (…) numeral 10 del artículo 8 del Reglamento de Ejercicio de la profesión (sic)Docente…”.

Que “…a los fines de no hacer ilusorio el derecho reclamado, y por cuanto se encuentran llenos los extremos de procedencia establecidos en el parágrafo primero del artículo 588 del Código de Procedimiento Civil toda vez que se encuentra acreditado en autos el fumus boni iuris por cuanto el acto administrativo impugnado no solo viola y menoscaba normas y principios constitucionales, si no que aunado a ello en el mismo está fijada la ocurrencia del vicio de lo que invalida de forma absoluta el referido acto emanado de la Dirección del Plantel en el cual se notifica a mis mandantes del cambio de turno…”.

Que “…está probado en las actas que la Directora de Escuela Estado Vargas, incurrió en falso supuesto, por lo que lo procedente en derecho es suspender los efectos del acto impugnado quedando así justificada la solicitud de medida cautelar…”.

Por lo expuesto solicita “…la nulidad del acta (sic) consejo docente de fecha en la que se dio lectura al informe suscrito por el abogado Atanasio Makriniotis que presuntamente probó el cambio de turno, en perjuicio de mis mandantes. Segundo: Los actos materiales emanados de la Directora de la Escuela Estado Vargas que ordenó de cambio de turno, conforme al artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Tercero: la restitución de mis representadas al turno de la mañana (…) Pido la condenatoria en costas y costos”.

II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA

En fecha 10 de marzo de 2008, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:

“Todo acto administrativo al ser una manifestación de juicio, de conocimiento, y de voluntad, permite al Estado cumplir con la función legalmente encomendada, la cual está encuadrada en obtener la satisfacción del interés colectivo, sin embargo, en la consecución de sus fines el Estado necesariamente, y a través de su actuación genera efectos jurídicos y afecta la esfera jurídica de los derechos de los administrados, de manera que la existencia del acto administrativo coadyuva en la estabilidad de las relaciones jurídico-administrativas, dado que, en la medida en que existan actos administrativos materiales, en esta misma medida se amplia (sic) la posibilidad de control, de seguimiento y verificación de la actuación administrativa, y de que esta (sic) se ajuste a las potestades y competencias que le han sido conferidas por ley, las cuales reflejan las propias necesidades, exigencias y requerimientos de los ciudadanos, que deben en definitiva ser resueltas por el Estado y convertirse en el fin último del actuar de la Administración.
De esta manera, al ser los actos administrativos una manifestación de voluntad de la Administración, que viene dada en virtud de una potestad atribuida por ley, tendríamos indefectiblemente que concluir, que el acto administrativo se encuentra sometido, subordinado y supeditado a la Ley, la cual autoriza a la Administración a actuar, y delimita y configura su poder. Siendo ello así, es absolutamente necesario y obligatorio que la Administración además de actuar dentro de los límites de sus competencias, motive suficientemente cada una de sus actuaciones, incluso las que devienen del ejercicio de una potestad discrecional, ello con el fin de evitar lesionar los derechos de los administrados, incurrir en responsabilidad patrimonial, y en definitiva en razón de que ésta, está llamada a ejecutar cabalmente el contenido normativo que la vincula.
Así, el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos claramente establece que todo acto administrativo de carácter particular debe estar motivado, y en consecuencia deberá hacer referencia a los hechos y a los fundamentos legales que lo sustentan.
En el caso de autos las notificaciones efectuadas a las recurrentes, mediante las cuales se les informa del cambio de turno, textualmente señalan lo siguiente:
“Sirva la presente para notificar lo acordado en el Consejo de Docentes de fecha: 26/07/2006, donde se recuerda que el cambio de turno se da por mayoría y plegado a la Ley. Esto de acuerdo con la comunicación entregada y leída por el Dr. Malcronioticks en el anterior consejo de docentes de fecha: 16/06/2006 quedando asignado al Turno de la tarde y el grado ya conocido por usted, ambas informaciones”.
En este estado precisa necesario este Juzgado señalar que de acuerdo a lo previsto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Educación, a los docentes se les garantizara el derecho a la estabilidad en el ejercicio de sus funciones profesionales. Estos gozarán del derecho a la permanencia en los cargos que desempeñen, con la jerarquía, categoría, remuneración, garantías económicas y sociales que les correspondan de acuerdo con la ley.
Por su parte, el artículo 89 eiusdem, prevé que el movimiento de personal en los cargos del servicio docente se hará mediante traslados, cambios mutuos, promociones y ascensos en las condiciones prevista en la ley y su reglamento; señalando además la norma en su Parágrafo Segundo, que los traslados o cambios mutuos entre dos o más docentes se efectuarán previa solicitud de los interesados y con la aprobación de los organismos oficiales correspondientes.
En este sentido el artículo 8, numeral 10, del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, prevé que además de los derechos consagrados en ella, en la Constitución y las leyes de la República, a los docentes se les garantiza el derecho a solicitar traslados o cambios mutuos, cuando por necesidades personales o profesionales así lo requieran, derechos estos inherentes a la estabilidad constitucional y legalmente contemplada.
Así, es claro que cualquier modificación en el estatus laboral de los docentes que afecte su estabilidad en el ejercicio de su cargo se encuentra claramente protegido. De manera que no es dable que los traslados o cambios mutuos (cambio de horarios), puedan ser una decisión tomada de manera unilateral, sin ningún tipo de motivación, y sin previa consulta a los docentes afectados por la decisión, toda vez que debe presumirse que una vez que un funcionario se encuentra ejerciendo la actividad en un determinado horario, este ha podido adquirir compromisos que afectan el resto de la jornada diaria y en todo caso, de no existir necesidades de servicio que exija un cambio de horario aún ante la reticencia de la persona, este sólo puede deberse a condiciones que pudieran afectar de tal forma la actividad que la pondría en peligro, de tal manera, que imponga el sacrificio particular, lo cual debe estar debidamente fundamentado y comprobado en actas y actos administrativos.
En el caso de autos, se observa que en el acto parcialmente trascrito (sic) se señaló que la decisión de cambio de turno fue acordado por el Consejo Docente de 26 de julio de 2006. Sin embargo, de los autos no se desprende que dicho Consejo se hubiese celebrado; y de haberse efectuado, tampoco se señala en qué forma y bajo qué argumentos y bajo cuáles soportes. En consecuencia no es posible determinar si el cambio de turno se decidió, previa consulta de los docentes afectados, ni que en el mismo hubiesen participado de manera activa los docentes hoy recurrentes manifestando su voluntad de aceptación o que existiesen para el momento circunstancias excepcionales que demandaran el cambio de turno a las afectadas, ni tampoco si esas condiciones tuvieran algún carácter temporal o alguna otra alternativa de solución; lo que si se evidencia del expediente judicial, es que efectivamente hubo un cambio de turno que vulneró los derechos subjetivos de las querellantes. Así, siendo que el artículo 82 del Reglamento General de la Ley Orgánica de Educación claramente establece que el Consejo de Docentes, estará integrado por el personal directivo y por la totalidad del personal docente, en el presente caso constituía un imperativo que el Consejo Docente en el cual se decidió el cambio de turno se hubiese celebrado con la participación de los docentes afectados, en virtud de la solicitud por ellos presentada, y con plena participación de estos en la toma de la decisión.
La exégesis anterior, es fundamental para concluir que en el caso bajo análisis, la Directora de la U.E.N. Estado Vargas, dictó un acto absolutamente inmotivado, de manera unilateral, arbitraria, inconsulta, traspasando los límites de sus competencias, y en consecuencia al margen de la legalidad de la cual debe estar revestida toda actividad administrativa. En razón de lo antedicho, y dado que la actuación de la Administración violentó el derecho a la estabilidad, a la defensa y al debido proceso de las querellantes, resulta forzoso para este Juzgado a los fines de restablecer la situación jurídica infringida por la Administración, ordenar a la Directora de la U.E.N. Estado Vargas, restituya a las querellantes al turno de la mañana, en las mismas condiciones laborales existentes antes de decidir el cambio de turno. Así se declara.
En cuanto a la solicitud de nulidad del acta del Consejo Docente en el que se le dio lectura al informe suscrito por el Abogado Atanasio Makriniotis, se observa que dicho acto no fue consignado a los autos en su oportunidad, por lo que este Juzgado no puede verificar la legalidad del mismo, ni los vicios a él imputados por la parte querellante, en razón de lo cual se desecha el pedimento en referencia. Así se decide.
En cuanto a la solicitud de condenatoria en costas y costos a la República, se observa que tal pedimento debe ser negado, por cuanto el presente recurso se trata de un querella funcionarial, mientras que las costas podrían ser eventualmente viables en los casos de demandas. Y si bien es cierto que el presente caso se trata de una acción judicial que se enmarca –de forma general- en las denominadas “demandas”, no es menos cierto que la obligación reclamada surge de una relación entre la administración y un funcionario de la misma, que debe ser conocido por la denominada “querella”. Así, de conformidad con los privilegios procesales acordados a la República por el Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, específicamente de acuerdo a lo previsto en el artículo 74 eiusdem, dicha condenatoria en casos como el de autos resultaría contraria a principios legales, razones por las cuales debe desestimarse la solicitud planteada, y así se decide.
Vista la declaratoria anterior resulta inoficioso pronunciarse con respecto al resto de las denuncias esgrimidas por la parte querellante. Así se decide.

III
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 10 de marzo de 2008 y al respecto observa:

El Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en su artículo 72 establece lo siguiente:

“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”. (Resaltado de la corte)

En consecuencia, siendo que en la presente causa la parte recurrida es el estado Vargas por órgano de la Directora de la Unidad Educativa Nacional del Estado Vargas, el cual se configura sin duda alguna como un órgano de la Administración Pública Estadal, resulta plenamente aplicable la norma anteriomente transcrita.

Ahora bien, tal prerrogativa procesal se entiende que también debe ser aplicada a nivel estadal, toda vez que el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público lo establece. En tal sentido, dicha norma es del tenor siguiente:

“…Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República…”.

De la norma citada se evidencia que el Legislador extendió la prerrogativa procesal de la consulta establecida a favor de la República, a los estados para los casos de sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa que sostiene dentro del proceso judicial, consistiendo dicha prerrogativa en que el fallo recaído en el asunto respectivo, deberá obligatoriamente ser consultado ante el Tribunal Superior Competente. En este sentido, el fallo remitido a esta Corte fue dictado por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual es competente en primera instancia, para conocer las causas funcionariales que por ante ese Juzgador se ventilen.

Igualmente lo dispone expresamente la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Esa misma Ley funcionarial señala en su artículo 110 que:

“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Negrillas de esta Corte).

Así las cosas, resulta claro que el ad quem o Tribunal Superior competente para conocer de las apelaciones contra decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo son las Cortes de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual resultan consecuentemente competentes para conocer en consulta de las mismas decisiones por ser ésta la Alzada natural de dichos Juzgados. En consecuencia, el Tribunal Superior competente al cual se refiere, en el presente caso, el artículo 72 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República es esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, ello, por estar determinada la competencia de manera expresa por las normas señaladas. Siendo así, esta instancia resulta competente para conocer de la consulta planteada por el a quo. Así se declara.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta planteada, considera necesario establecer la finalidad de dicha institución como una prerrogativa procesal a favor de la República, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, en relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República.

Conforme a ello, se debe señalar que la consulta en cuestión ha de ser planteada por el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, y que no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad es, como lo dispone en forma inequívoca el artículo 72 ejusdem, un medio de defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el Tribunal que conoce en primera instancia, tal y como fue expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902, de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), la cual establece:

“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…” (Resaltado de esta Corte).

Asimismo, la referida Sala en sentencia Nº 1.107, de fecha 8 de junio de 2007, (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:

“…El principal argumento que sustenta la solicitud de revisión se centra en un asunto de orden procesal: que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir su veredicto desconoció la norma contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que la sentencia de primera instancia no podía ser objeto de la consulta prevista en la referida norma porque lo decidido por el Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental -al decretar la inadmisibilidad de la acción jurisdiccional- en modo alguno iría en detrimento de las pretensiones y defensas esgrimidas por el Estado Lara, a quien se aplica extensivamente esta prerrogativa procesal que ostenta la República, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
(…)
La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.
Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, (…) Dicha declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales…” (Resaltado de esta Corte).

En consecuencia, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, siendo que las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez, sólo podrán ser revisadas mediante el recurso de apelación ejercido en forma tempestiva, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.

Ello así, siendo que en el presente caso se ha planteado la consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, como consecuencia de la ausencia del ejercicio de medios de gravamen por parte del querellante, lo conducente es entrar a analizar el mencionado fallo, limitando su pronunciamiento a aquellos aspectos que se traduzcan en detrimento o merma de los derechos patrimoniales de la República, pues así debe ser concebida la prerrogativa procesal de la “consulta obligatoria de Ley”, excluyendo del análisis a aquellos pronunciamientos del A quo que afecten derechos o intereses particulares, pues como se indicó precedentemente, el no ejercicio del recurso de apelación por la parte querellante, debe ser entendido como aceptación y conformidad con el fallo en cuestión.

Así, observa esta Corte que la sentencia dictada por el Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, a lo que señaló:

“…resulta forzoso para este Juzgado a los fines de restablecer la situación jurídica infringida por la Administración, ordenar a la Directora de la U.E.N. Estado Vargas, restituya a las querellantes al turno de la mañana, en las mismas condiciones laborales existentes antes de decidir el cambio de turno. Así se declara. En cuanto a la solicitud de nulidad del acta del Consejo Docente en el que se le dio lectura al informe suscrito por el Abogado Atanasio Makriniotis, se observa que dicho acto no fue consignado a los autos en su oportunidad, por lo que este Juzgado no puede verificar la legalidad del mismo, ni los vicios a él imputados por la parte querellante, en razón de lo cual se desecha el pedimento en referencia. Así se decide. En cuanto a la solicitud de condenatoria en costas y costos a la República, se observa que tal pedimento debe ser negado, por cuanto el presente recurso se trata de un querella funcionarial, mientras que las costas podrían ser eventualmente viables en los casos de demandas. Y si bien es cierto que el presente caso se trata de una acción judicial que se enmarca –de forma general- en las denominadas “demandas”, no es menos cierto que la obligación reclamada surge de una relación entre la administración y un funcionario de la misma, que debe ser conocido por la denominada “querella”. Así, de conformidad con los privilegios procesales acordados a la República por el Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, específicamente de acuerdo a lo previsto en el artículo 74 eiusdem, dicha condenatoria en casos como el de autos resultaría contraria a principios legales, razones por las cuales debe desestimarse la solicitud planteada, y así se decide. Vista la declaratoria anterior resulta inoficioso pronunciarse con respecto al resto de las denuncias esgrimidas por la parte querellante…”.

Ahora bien, conforme lo anterior constata este órgano jurisdiccional que el fundamento principal por medio del cual el Juzgado A Quo declara la procedencia de la pretensión ejercida, obedece al hecho de la violación al derecho constitucional a la defensa, lo cual tienen su fundamento en la presente causa en una lesión a los derecho subjetivos de las recurrentes derivado de un cambio en el turno en relación con las labores de docencia desempeñadas para la Unidad Educativa Nacional estado Vargas, lo cual en palabras del juzgado A quo se evidencia en virtud que “…En el acto parcialmente trascrito se señaló que la decisión de cambio de turno fue acordado por el Consejo Docente de 26 de julio de 2006. Sin embargo, de los autos no se desprende que dicho Consejo se hubiese celebrado; y de haberse efectuado, tampoco se señala en qué forma y bajo qué argumentos y bajo cuáles soportes. En consecuencia no es posible determinar si el cambio de turno se decidió, previa consulta de los docentes afectados, ni que en el mismo hubiesen participado de manera activa los docentes hoy recurrentes manifestando su voluntad de aceptación o que existiesen para el momento circunstancias excepcionales que demandaran el cambio de turno a las afectadas, ni tampoco si esas condiciones tuvieran algún carácter temporal o alguna otra alternativa de solución…”.

En este sentido, convienen destacar que el Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 05 emanada de la Sala Constitucional, Expediente Nº 00-1323 de fecha 24/01/2001, señaló en relación al derecho a la defensa y al debido proceso lo siguiente:

“… El derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas. En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias….”.

Ahora bien, de una revisión efectuada a las actas que conforman el presente expediente, siendo que el punto medular de la sentencia bajo análisis está en la violación del derecho a la defensa y al debido proceso, ello en virtud de la falta de procedimiento llevado por la administración para la modificación de las condiciones laborales de las recurrentes, esta Corte pudo advertir que la forma mediante la cual la administración decide cambiar el horario de jornadas laborales de las recurrentes, no responde a un procedimiento mediante el cual las mismas hayan podido ejercer su defensa, ya que no puede advertirse que haya existido un contradictorio, la posibilidad de defenderse ante las modificaciones que se estaban sucediendo en su esfera de intereses jurídicos ni notificación alguna en relación a que se pensaba modificar esas jornadas laborales en algún tipo de procedimiento, no existiendo en consecuencia los medios adecuados para que las recurrentes hubiesen podido participar de manera activa en una manifestación de voluntad de la administración que cambio sus jornadas laborales.

Así, conforme a la sentencia transcrita, puede advertirse que, del caso del autos se desprende la falta de realización del procedimiento mediante el cual docentes que ejercen sus labores para la unidad Educativa Nacional del Estado Vargas pueden ser susceptibles de experimentar modificaciones en los turnos en los cuales ejercen sus labores para dicha institución, a lo cual el juez A Quo realiza un análisis exhaustivo de las pruebas cursantes en autos, ello de conformidad con el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pudiendo constatar en ese sentido que efectivamente no puede advertirse la existencia de un procedimiento llevado a cabo de conformidad con los parámetros constitucionales delineados a los fines de la protección del derecho a la defensa y el debido proceso.

En ese sentido, esta Corte en numerosos fallos ha centrado a la Constitución como el catálogo de principios fundamentales existente por encima de cualquier consideración técnica o legal, siendo precisamente estos valores normativos constitucionales los instrumentos de aplicación destinados a orientar e interpretar la totalidad del ordenamiento jurídico, siendo en ese sentido uno de los valores fundamentales el deber de la jurisdicción de procurar una tutela judicial efectiva, de todos los intereses jurídicamente trascendentes de los cuales tenga conocimiento el Estado a través de sus órganos predeterminados por ley a tal efecto.

Igualmente la Sala Constitucional en la sentencia de fecha 1° de febrero de 2001, (caso: José Pedro Barnola y otros), dispuso lo siguiente:

“…el derecho al debido proceso constituye un conjunto de garantías, que amparan al ciudadano, y entre las cuales se mencionan las de ser oído, la presunción de inocencia, el acceso a la justicia y a los recursos legalmente establecidos, la articulación de un proceso debido, la de obtener una resolución de fondo con fundamento en derecho, la de ser juzgado por un tribunal competente, imparcial e independiente, la de un proceso sin dilaciones indebidas y por supuesto, la de ejecución de las sentencias que se dicten en tales procesos. Ya la jurisprudencia y la doctrina habían entendido, que el derecho al debido proceso debe aplicarse y respetarse en cualquier estado y grado en que se encuentre la causa, sea ésta judicial o administrativa, pues dicha afirmación parte del principio de igualdad frente a la ley, y que en materia procedimental representa igualdad de oportunidades para las partes intervinientes en el proceso de que se trate, a objeto de realizar -en igualdad de condiciones y dentro de los lapsos legalmente establecidos- todas aquellas actuaciones tendientes a la defensa de sus derechos e intereses….”.

Conforme lo anterior, puede evidenciarse que, el debido proceso dentro del actuar jurisdiccional, se cumple cuando se conoce y se decide de conformidad con los valores expresados constitucionalmente los cuales resultan ser de jerarquía superior. Así, la noción del debido proceso implica en primer lugar la consagración en el ordenamiento jurídico, de los sistemas procesales preestablecidos (debido proceso legal), y en segundo lugar la comprensión del debido proceso como una noción de carácter axiológico fundamental, ya que el mismo se encuentra reconocido y expresado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Así observa esta Alzada que en el caso de autos el Juzgado A Quo actuó de conformidad con los postulados establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ello en franca concatenación con el ordenamiento jurídico aplicable al presente caso, ya que de conformidad con los postulados relativos al derecho al debido proceso pudo evidenciar el incumplimiento por la parte de la administración de todas aquellas garantías que revisten las actuaciones de la administración de eficacia y seguridad jurídica.

De conformidad con lo expuesto, esta Corte CONFIRMA el fallo emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, de fecha 10 de marzo de 2008, que declaro Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.

VI
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. SU COMPETENCIA para conocer de la consulta de ley, de conformidad con lo previsto en el artículo 72 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada en fecha 10 de marzo de 2008, por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo conjuntamente con medida cautelar innominada, interpuesto por el abogado Carlos José Rodríguez Márquez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 35.652, actuando en su carácter de apoderado judicial de las ciudadanas ROSELVYS RODRIGUEZ, GABRIEL ELIZABETH FIGUEROA REYES, BOLÍVAR SALAZAR VILIA DEL CARMEN, MESA DE ALCALÁ SONIA JACKELINE Y CARRILLO AZOCAR MARIA DE LOS ANGELES, venezolanos, mayores de edad y de este domicilio, titulares de la cédula de identidad Nros. 11.834.906, 14.609.178, 8.884.693, 10.038.775 y 12.614.881, respectivamente, contra la DIRECTORA DE LA UNIDAD EDUCATIVA

2. CONFIRMA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, de fecha 10 de marzo de 2008.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de Origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de __________________ de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.

El Juez Presidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ

El Juez Vicepresidente,

EFRÉN NAVARRO

La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente

La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO

AP42-N-2009-000307
MEM-
En fecha__________________________ ( ) de____________________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _______________ de la________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________

La Secretaria,