EXPEDIENTE N° AP42-N-2010-000450
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 16 de agosto de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado Germán Figueroa, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 87.541, actuando con el carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 0099-2010 de fecha 29 de enero de 2010, emanado de la INSPECTORÍA DEL TRABAJO “PEDRO ORTEGA DÍAZ”, CON SEDE EN CARACAS SUR - DISTRITO CAPITAL, a través del cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por la ciudadana Andrea Avelina Rojas, titular de la cédula de identidad Nº 5.894.758, contra el Instituto Nacional de Hipódromos.
En fecha 17 de septiembre de 2010, se dio cuenta a la Jueza del Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 20 de septiembre de 2010, el referido Juzgado de Sustanciación dictaminó que la competencia para conocer del presente recurso le correspondería a los Juzgados de la Jurisdicción Laboral, en consecuencia, acordó remitir el presente expediente a este Órgano Jurisdiccional.
En fecha 22 de septiembre de 2010, se pasó el presente expediente a esta Corte.
En esa misma fecha, se designó ponente al ciudadano Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a quien se ordenó remitir el expediente a los fines de dictar la decisión correspondiente.
En fecha 24 de septiembre de 2010, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS
El 16 de agosto de 2010, el abogado Germán Figueroa, en su condición de apoderado judicial del Instituto Nacional de Hipódromos, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Indicó que “[e]n fecha 03-12-2009 [sic] [l]a ciudadana ANDREA AVELINA ROJAS, […] Titular de la Cédula de Identidad N° V-5.894.758, interpuso por ante la Inspectoría del Trabajo ‘Pedro Ortega Díaz’ - Con Sede Caracas Sur, Distrito Capital, solicitud de reenganche y pagos de salarios caídos en contra del Instituto Nacional de Hipódromos, alegando que había sido despedida injustificadamente el día Miércoles 04-11-2009 [sic], del cargo que venia [sic] desempeñando en el mencionado instituto como Auxiliar de Laboratorio, devengando un salario de DOS MIL BOLIVARES (Bs.2000,00) mensuales, pesar de encontrarse amparada por el decreto presidencial de inamovilidad laboral conforme al decreto N° 6603, de fecha 29 de Diciembre del 2008, publicado en gaceta oficial N° 39.090, de fecha 02-01-2009 [sic]” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
Manifestó que “[e]n fecha 11-12-2009 [sic] […] la representación del Instituto Nacional de Hipódromos, compareció ante la sala de fuero de la mencionada inspectoría, a dar contestación a la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos incoada por el prenombrado ciudadano, alegando entre otras cosas que se le estaba dando cumplimiento al decreto 422 que suprime y liquida al Instituto Nacional de Hipódromos, de conformidad con el artículo 4, literal ‘C’ […]” (Corchetes de esta Corte y resaltado del original).
Apuntó que el día 16 de diciembre de 2009 “[…] [e]l Instituto Nacional de Hipódromos promovió pruebas en la referida causa, consignando para tal efecto el Decreto con fuerza y rango de Ley que suprime y liquida al Instituto Nacional de Hipódromos N° 422 de fecha 25-10-99 [sic] (señalando especialmente el artículo 4, literal ‘C’), El cual fue publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, N° 5.397 - Extraordinario, cuyo objeto de la prueba fue, que el referido decreto encomendó a la junta liquidadora Retirar y liquidar a los trabajadores al servicio del Instituto Nacional de Hipódromos, lo cual se materializo conforme al articulo [sic] 98 de la Ley Orgánica del Trabajo concatenado con el artículo 35 del reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo […], subsumiendo dicha situación conforme al literal ‘e’ del articulo [sic] 39 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo […]” (Corchetes de esta Corte).
Señaló que en fecha 17 de febrero de 2010, “[…] La Inspectoría del Trabajo ‘Pedro Ortega Díaz’, notificó al Instituto Nacional de Hipódromos, la providencia administrativa N° 0099-2010 del expediente N° 079-2009-01 -002824, la cual declaro [sic] con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por la ciudadana ANDREA AVELINA ROJAS, […] Titular de la Cédula de Identidad N° V 5.894.758, contra el Instituto Nacional de Hipódromos” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas, resaltado y subrayado del original).
Que “[…] la Inspectoría del Trabajo ‘Pedro Ortega Díaz’, en su providencia de fecha 29 de enero de 2010, no considero [sic] y mucho menos valoro [sic] tanto los argumento de hechos como de derecho, como las pruebas aportadas por la representación del Instituto Nacional de Hipódromos, obviando el principio dispositivo y de verdad procesal contenido el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, en lo que respecta a la valoración del Decreto Nacional N° 422, con fuerza y rango de Ley que suprime y liquida al Instituto Nacional de Hipódromos de fecha 25-10-1999 [sic], señalando especialmente el artículo 4, literal “C” (Corchetes de esta Corte, resaltado y subrayado del original).
Alegó que “[…] el Inspector de trabajo violento [sic] todos los preceptos normativos contenidos en el Código de Procedimiento Civil Vigente, con respecto a la apreciación de las pruebas aportadas por esta representación contenida en el expediente administrativo llevado por la Inspectoría del Trabajo ‘Pedro Ortega Díaz’; ahora bien en todo aquello no previsto en las leyes especiales con respecto a la valoración, y en virtud de la remisión expresa hecha por la ley, el Juzgador [debió] aplicar las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil en cuanto a valoración y apreciación de las pruebas, por ser este, el que contiene las normas de Procedimiento Adjetivas por excelencia […]” (Corchetes de esta Corte y resaltado del original).
Que “[…] los Artículos 12 y 509 de la ley ejusdem, no fueron aplicados por el inspector de trabajo de la referida inspectoría ya que en ningún momento al tomar su decisión no se abstuvo a lo alegado y probado en autos, ni mucho menos aprecio [sic] ni valoro [sic] analíticamente por escrito en su providencia administrativa las pruebas contenidas en el expediente (tal como consta en la providencia) […], en tal sentido dicha omisión constituye una inobservancia al principio de legalidad contenido en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues la valoración en la providencia administrativa de las pruebas constituye la probanza capaz de declarar sin lugar la solicitud de reenganche y pagos de salarios caídos incoada por el accionante, ya que del mismo puede desprenderse si efectivamente la acción es procedente o no, circunstancias esta que configuran el vicio de silencio de pruebas” (Corchetes de esta Corte, resaltado y subrayado del original).
Denunció que “[s]e configura el vicio de falso supuesto de derecho cuando la Inspectoría del Trabajo ‘Pedro Ortega Díaz’, en su providencia de fecha 29 de Enero de 2010, ordenar [sic] el reenganche y pago de salarios caídos de la accionante, […] al no subsumir dicha situación en el supuesto legal que establece que la relación de trabajo se extinguirá por causa ajena a la voluntad de las partes, siendo una de estas causas ‘Los actos del poder publico [sic]’, dentro de los cuales encuadra perfectamente el decreto nacional Nº 422 que suprime y liquida al Instituto Nacional de Hipódromos” (Corchetes de esta Corte, resaltado y subrayado del original).
Destacó que “[…] la Administración incurrió en el presente caso en un falso supuesto de derecho en la aplicación de las normas constitucionales y legales comentadas, y en especial del principio de la supremacía de la realidad sobre las formas, toda vez que, desconoció la existencia de un decreto que ordeno [sic] la liquidación del Instituto Nacional de Hipódromos” (Corchetes de esta Corte).
Que “[d]e las actas que conforman el N° 079-2009-01 -002824, llevado por la sala de fuero de la inspectoría del trabajo ‘Pedro Ortega Díaz’, se constata[n] violaciones de orden constitucional que atentan el principio de la legalidad administrativa, el cual es un presupuesto básico e indispensable de toda actuación administrativa, cuya inobservancia haría ineficaz el acto o pronunciamiento jurídico […]” (Corchetes de esta Corte y resaltado del original).
Afirmó que “[…] se demuestra claramente el estado de indefensión en que la referida inspectoría dejo [sic] al Instituto Nacional de Hipódromos, al colocar las fechas de los actos del expediente, haciendo presumir la mala fe del referido organismo, con el objeto que [su] representada se confundiera los lapsos establecidos en la Ley Orgánica del Trabajo para tal efecto, […] circunstancias estas que viola[n] el derecho a la defensa y al debido proceso de [su] representada, establecido en el artículo 49 de la Constitución de la Republica [sic] Bolivariana de Venezuela en concordancia con el segundo supuesto del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos […]” (Corchetes de esta Corte).
Resaltó que “[l]a representación legal de la Junta liquidadora del Instituto Nacional de Hipódromos, en todas y cada unas de las fases del procedimiento de reenganche y pagos de salarios caídos llevado por la sala de fuero la Inspectoría del Trabajo ‘Pedro Ortega Díaz’ en el expediente administrativo N° 079-2009-01-002824, puso en conocimiento al ciudadano inspector del trabajo de las circunstancia legales que conllevaron al instituto a liquidar, consignando para tal efecto Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, N° 5.397 - Extraordinario, de fecha 25-10-1999 [sic], mediante el cual encomendó a la junta liquidadora Retirar y liquidar a los trabajadores al servicio del Instituto Nacional de Hipódromos, invocando el Decreto N° 422 con fuerza de Ley que suprime y líquida al Instituto Nacional de Hipódromos, conforme con el artículo 4, literal c, del mencionado decreto […]” (Corchetes de esta Corte y resaltado del original).
Señaló que “[l]a providencia administrativa dictada por el inspector del trabajo, objeto de la presente impugnación, coloc[ó] a [su] representada en un total estado de indefensión al ordenarle ejecutar un acto viciado de inconstitucionalidad e ilegalidad, por ser un acto de imposible e ilegal ejecución, como lo es el reenganche y pagos de salarios caidos [sic] de la ciudadana ANDREA AVELINA ROJAS, […] basando su decisión en un falso supuesto de derecho al no valorar el decreto N° 422 publicado en fecha 25-10-1999 en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, N° 5.397 - Extraordinario, mediante el cual encomendó a la junta liquidadora retirar y liquidar a los trabajadores al servicio del Instituto Nacional de Hipódromos, colocando por encima de un decreto nacional la providencia administrativa recurrida, so pena de imponerle a la [sic] Instituto una sanción de multa por desacato si no [procedía] a cumplir con lo ordenado en la providencia administrativa” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
Agregó que “[…] dar cumplimiento a la referida providencia, causaría un daño irreparable a [su] representada y sentaría un precedente que ahora si generaría derechos adquiridos a la recurrente, por lo que de resultar con lugar el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra la referida providencia administrativa, no podría revertirse ni lo pagado, ni lo generado a favor de la ciudadana ANDREA AVELINA ROJAS antes identificada, sin que hubiere realmente laborado. Es decir, al dar cumplimiento de la orden emanada de la inspectoría del trabajo, estaría efectuando un pago de lo indebido, puesto que no hay en el caso de marras la prestación de servicio que justifique el pago, lo que acarrearía en consecuencia la intervención de la Contraloría General de la República, puesto que [su] representada se encuentra actualmente sometida a constantes auditorias por encontrarse en proceso de liquidación que aun no ha culminado” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
Finalmente, solicitó que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad sea admitido y sustanciado conforme a derecho; seguidamente, que se ordene a la Inspectoría del Trabajo “Pedro Ortega Díaz”, con Sede en Caracas Sur - Distrito Capital, la remisión de la copia certificada del expediente administrativo llevado en esa sala de fuero, perteneciente a la ciudadana Andrea Avelina Rojas, en contra del Instituto Nacional de Hipódromos. Asimismo, solicitó que se declare con lugar la solicitud de suspensión de los efectos de la providencia administrativa Nº 0099-2010 de fecha 29 de enero de 2010, emanada de la aludida Inspectoría; y la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares contenido en la referida providencia.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre su competencia para conocer en primer grado de jurisdicción el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la Providencia Administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo “Pedro Ortega Díaz”, con Sede en Caracas Sur - Distrito Capital.
Ahora bien, se observa que el abogado Germán Figueroa, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Hipódromos, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa Nº 0099-2010 de fecha 29 de enero de 2010, dictada por la Inspectoría del Trabajo “Pedro Ortega Díaz”, con Sede en Caracas Sur - Distrito Capital, a través de la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por la ciudadana Andrea Avelina Rojas, titular de la cédula de identidad Nº 5.894.758.
En tal sentido, se observa claramente que de la revisión exhaustiva del escrito recursivo se logra divisar que la presente acción radica en el reenganche y el pago de los salarios caídos, a favor de la ciudadana Andrea Avelina Rojas, antes identificada; todo ello en atención a lo establecido en el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo; evidenciándose así, que la materia sobre la cual versa la presente acción es estrictamente de carácter laboral.
A tal efecto, debe esta Corte pronunciarse respecto de su competencia para conocer de las acciones que se interpongan con ocasión de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo; a tal respecto, es menester señalar que, sobre el particular, nuestro Máximo Tribunal se ha pronunciado en distintas ocasiones, estableciendo a qué jurisdicción le compete el conocimiento de tales actos administrativos, esto es, si es la jurisdicción laboral, o si por el contrario, es la jurisdicción contencioso-administrativa la llamada a resolver los conflictos que se presenten.
En efecto, esta Corte observa que, en un primer momento, la Sala Político-Administrativa emitió un pronunciamiento reconociendo competentes a los tribunales laborales para conocer de dichos asuntos (Vid. sentencia de la Sala Político-Administrativa de fecha 10 de enero de 1980, caso: Miranda Entidad de Ahorro y Préstamo); posteriormente, y con la reforma que se hizo de la Ley Orgánica del Trabajo el 1º de mayo de 1991, la Sala Político-Administrativa mantiene su criterio anterior y explana en sentencia número 1482, de fecha 9 de abril de 1992 (caso: Corporación Bamundi), que los Juzgados del Trabajo adquieren el carácter de tribunales especiales de lo contencioso administrativo en materia laboral, cuando conocen de demandas de nulidad, con excepción de los casos contemplados en los artículos 425, 465 y 519 de la Ley Orgánica mencionada, los cuales son atribuidos exclusivamente a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, siendo este criterio igualmente acogido por la Sala de Casación Civil, en fecha 2 de mayo de 1994.
Así pues, siguiendo el camino de la jurisprudencia ya establecida, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia número 1318, de fecha 2 de agosto de 2001, estableció un nuevo criterio que remitió la competencia para conocer de los recursos interpuestos contra las providencias administrativas que dictan las Inspectorías del Trabajo a la jurisdicción contencioso administrativa. Criterio que luego fue adoptado por las mencionadas Salas del Tribunal Supremo de Justicia.
No obstante lo anterior, en fecha 29 de enero de 2002, la Sala Político-Administrativa dictó decisión Nº 147, en la cual no aceptó la declinatoria de competencia que efectuó en su favor el Juzgado Primero de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, para que conociera el recurso de nulidad que fue intentado contra el acto administrativo que contiene la Resolución Nº 3095, de 30 de junio de 1998, que emanó del Ministro del Trabajo, mediante la cual se declaró inadmisible el recurso contra una Resolución de la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia que declaró sin lugar una solicitud de reenganche y pago de salarios caídos. Como no se consideró competente para el conocimiento del caso, la Sala Político-Administrativa remitió el expediente a los Tribunales de Primera Instancia con competencia laboral, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“[…] si bien la norma contenida en el numeral 10 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, atribuye tal como señala el Juez a quo, a esta Sala el control de la legalidad de los actos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, no es menos cierto que tal protección no debe rebasar la especialidad de los órganos jurisdiccionales originariamente competentes por la materia para resolverlos, pues este Alto Tribunal, en función de salvaguardar los derechos de los particulares violentaría los principios de legalidad y del juez natural, si sustrae la competencia que corresponde como en el caso de autos, a los tribunales de Primera Instancia laborales, quienes de conformidad con las normas supra transcritas, tienen atribuida esta competencia y así se declara.
En tal virtud, por cuanto el presente caso versa sobre el recurso de nulidad incoado contra la resolución dictada por la Inspectoría del Trabajo del Estado Zulia en fecha 12 de diciembre de 1994, mediante la cual se declaró sin lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos, incoada por los recurrentes contra la empresa INDUSTRIA LÁCTEA TORONDOY C.A., a consecuencia del despido de los mismos, lo cual reviste una evidente naturaleza laboral, atendiendo al criterio material atributivo de competencia y de conformidad con los artículos supra transcritos, esta Sala declara que corresponde a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia conocer y decidir el asunto planteado y así [lo decidió]” (Destacados de esta Corte).
Lo anterior, significó un viraje importante en cuanto al criterio atributivo de competencia que se venía aplicando hasta ese momento, puesto que implicaba colocar nuevamente en cabeza de la jurisdicción laboral el conocimiento de todas aquellas acciones que surgieran con ocasión a los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo.
Posteriormente, conociendo de una solicitud de revisión de la sentencia dictada por la Sala Político-Administrativa en fecha 29 de enero de 2002, la Sala Constitucional se pronunció en sentencia Nº 2862, del 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, señalando lo siguiente:
“Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, cardinal 3, de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los cardinales 9 al 12 del artículo 42 eiusdem.
[…Omissis…]
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal”. (Destacados de esta Corte).
Asimismo, mediante sentencia de fecha 5 de abril de 2005, la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (recaída en el caso: Universidad Nacional Abierta vs. Inspectoría del Trabajo en los Municipios Valencia, Libertador, San Diego, Naguanagua, Los Guayos y Carlos Arvelo del Estado Carabobo) resolvió un conflicto negativo de competencia que se planteó entre los criterios de la Sala Político Administrativa y la Sala Constitucional de ese Máximo Tribunal, con relación en la determinación de los órganos jurisdiccionales competentes para conocer y decidir los recursos contenciosos administrativos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, declarando competente a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales para conocer, en primera instancia, de los mismos. El criterio que prevaleció para adoptar la motivación de ese fallo es el de facilitar el acceso de los ciudadanos a los Órganos de Administración de Justicia, concretamente, a los órganos que integran la Jurisdicción Contencioso-Administrativa prevista en el artículo 259 Constitucional.
Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en su sentencia N° 1458, del 6 de abril de 2005 (caso: Operaciones al Sur del Orinoco, C.A., OPCO vs. la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar), acogió la posición sentada por la Sala Plena del Máximo Tribunal de la República en la mencionada sentencia del 5 de abril de 2005, estableciendo lo siguiente:
“Ahora bien, el referido conflicto fue resuelto mediante sentencia de la Sala Plena de este Máximo Tribunal de fecha 5 de abril de 2005, en la cual se dejó sentado que ante la inexistencia de una norma legal expresa que atribuya a los Tribunales Laborales la competencia para conocer de las providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo, dicha competencia corresponde a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Concluyó la Sala Plena, que el conocimiento de los recursos contenciosos administrativos que se intenten contra los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo, atendiendo al derecho de acceso a la justicia de los particulares corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales.
Conforme a las consideraciones expuestas en el fallo antes aludido, esta Sala, atendiendo al caso de autos, observa que se ha ejercido un recurso de nulidad contra la Providencia Administrativa N° 00/091 de fecha 11 de diciembre de 2000, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar (…) por lo que resulta aplicable el criterio expuesto por la Sala Plena de este Máximo Tribunal, siendo procedente declarar competente para conocer del caso al Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil del Tránsito, del Trabajo, de Menores y de lo Contencioso Administrativo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar. Así se declara”.
En refuerzo de la posición asumida tanto por la Sala Plena como por la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal de la República, la Sala Constitucional en sentencia N° 3.517 de fecha 14 de noviembre de 2005 (caso: Belkis López de Ferrer), publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 38.328 de fecha 5 de diciembre de 2005, afirmó la aplicación del criterio fijado por la Sala Plena de ese Alto Tribunal en la sentencia de fecha 5 de abril de 2005, y de manera general estableció que el conocimiento de los recursos de nulidad interpuestos contra las providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo regionales y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y al principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia.
Así también, exhortó a todos los Tribunales del país, para que acaten la doctrina vinculante expuesta en dicho fallo, evitando así dilaciones procesales indebidas, reposiciones inútiles, o cualquier atentado contra la tutela judicial efectiva de los particulares; pues el derecho a dicha tutela, no supone solamente el acceso a la justicia y de poder accionar ante los Tribunales, sino también a obtener con prontitud la decisión correspondiente, sin formalismos ni reposiciones inútiles, así como el poder confiar en la ejecutividad de los fallos, y son los Tribunales de la República quienes deben fungir como ejemplo y principales propulsores en la consecución de ese valor llamado justicia (Vid. sentencia de la Sala Constitucional Nro. 812 del 24 de abril de 2006, caso: Henry Teodocio Gil).
Así las cosas, resultaba claro que, el conocimiento de los recursos de nulidad que se ejercieren en contra de los actos administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo correspondían en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo regionales y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
No obstante todo lo anterior, en fecha 16 de junio de 2010, fue publicada en Gaceta Oficial Nro. 39.447, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (reimpresa por error material en fecha 22 de junio de 2010, publicada en Gaceta Oficial Nro. 39.451), la cual tiene como objeto regular la organización, funcionamiento y competencias de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la cual establece, en su artículo 25, numeral 3º, lo siguiente:
“Los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa son competentes para conocer de:
[…Omissis…]
3.- Las demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de la relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo” (Resaltado de esta Corte).
Del artículo transcrito supra, se evidencia que con la entrada en vigencia de la novísima Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, dicha situación cambia, puesto que en ella los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos, dejan de ser competentes para conocer de las nulidades de los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo, cuando aquellos versen sobre materias de inamovilidades, implicando esto, un cambio de criterio en cuanto a la competencia por la materia, para conocer en primer grado de jurisdicción de los recursos contencioso administrativos de nulidad, intentado en contra de esta especie de actos administrativos.
Aunado a lo anterior, luego de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica in commento, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia dictó sentencia Nº 955 del 23 de septiembre de 2010, caso: Bernardo Jesús Santeliz Torres y otros vs. Central La Pastora, C.A., dictaminó en torno al tema bajo tratamiento lo siguiente:
“No obstante lo anteriormente expuesto, esta Sala, con el objeto de determinar los tribunales competentes para conocer en primera instancia y en alzada de acciones como la de autos, considera oportuno efectuar las siguientes consideraciones:
Ha sido criterio pacífico y reiterado de esta Sala Constitucional, que el conocimiento de las acciones referidas a providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.
Dicha doctrina fue establecida por esta Sala en el fallo Nº 1318 del 2 de agosto de 2001 (caso: Nicolás José Alcalá Ruiz), en los siguientes términos:
[…omissis…]
Por otra parte, en sentencia Nº 2862 del 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), esta Sala precisó la competencia respecto del conocimiento de las causas que son propuestas contra dichos actos administrativos, así:
[…omissis…]
De las sentencias citadas y parcialmente transcritas supra, se colige que esta consideración se produjo en el marco de la interpretación que ha hecho esta Sala con relación al contenido y alcance del artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en innumerables decisiones (vid. sentencias Nos. 2353/2001, 131/2006 y 347/2006, entre otras).
Dicho estudio ha señalado, en forma generalizada, el ámbito de aplicación de la norma contenida en el citado artículo 259 de la Carta Magna, indicando que la misma es atributiva de la competencia, mas no constitutiva de derechos; por lo tanto, sólo regula el contenido y alcance de la jurisdicción contencioso administrativa.
En tal sentido, el artículo 259 constitucional, establece lo siguiente:
[…omissis…]
A estos efectos, es importante recordar que una norma no puede ser interpretada de forma aislada, sino dentro del contexto en el cual la misma se encuentra. De allí que debe analizarse hasta qué punto podría ser viable la exclusión del conocimiento de acciones relacionadas con providencias administrativas dictadas por Inspectorías del Trabajo –en el ámbito de una relación laboral–, de la jurisdicción contencioso administrativa.
En este orden de ideas, destaca la regulación constitucional del derecho al trabajo, plasmada en los artículos 87 al 97, Título III: Derechos Sociales, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al considerarlo un derecho y un hecho social, el Constituyente impone al Estado el deber de protegerlo.
De allí que la Disposición Transitoria Cuarta, en su numeral 4, de nuestra Carta Magna, estableció el deber para la Asamblea Nacional de aprobar, dentro del primer año, contado a partir de su instalación:
‘Una ley orgánica procesal del Trabajo que garantice el funcionamiento de una jurisdicción laboral autónoma y especializada, y la protección del trabajador o trabajadora en los términos previstos en esta Constitución y en las leyes. La ley orgánica procesal del trabajo estará orientada por los principios de gratuidad, celeridad, oralidad, inmediatez, prioridad de la realidad de los hechos, la equidad y rectoría del juez o jueza en el proceso’ (Negritas y subrayado nuestro [de la Sala]).
Esta posición se ve reforzada por la reciente entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 377.244 del 16 de junio de 2010; la cual tiene por objeto ‘regular la organización, funcionamiento y competencia de los órganos de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, salvo lo previsto en las leyes especiales’ (artículo 1).
Las competencias de los órganos integrantes de esta jurisdicción, están consagradas en los artículos 9, 23, 24, 25 y 26 de la referida Ley Orgánica. De esos artículos interesa, a los efectos de determinar la competencia para el conocimiento de las acciones relacionadas con providencias administrativas emanadas de las Inspectorías del Trabajo, lo contenido en el numeral 5 del artículo 23, en el numeral 5 del artículo 24 y en el numeral 3 del artículo 25:
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De los artículos anteriormente transcritos, se puede apreciar que el legislador excluyó –de forma expresa– de las competencias asignadas a los órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa, la relativa al conocimiento de ‘las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo”.
Con este criterio, la Sala puede evidenciar que el legislador viene a fortalecer la protección jurídico-constitucional de los trabajadores, a través de normas garantistas de los derechos amparados por la Constitución, favoreciendo la tutela judicial efectiva y protegiendo la vigencia y efectividad del trabajo, como derecho y como hecho social que deber ser protegido por el Estado (artículos 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), en pro del interés general y de la propia vida en el porvenir de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para hacerla descansar en la justicia social y humanitaria.
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De allí se deriva el particularismo del Derecho del Trabajo y su legislación proteccionista del hiposuficiente, que ha requerido una protección humana específica, como específica por la materia debe ser su jurisdicción, para amparar con profunda justicia social los derechos e intereses de los trabajadores en su condición de productores directos de las mercancías, en el sistema capitalista.
Ese deber del Estado se ha traducido en la creación de una jurisdicción especial -la laboral-, que conoce las normas sustantivas dictadas en la materia y los procedimientos especialmente creados para resolver las controversias surgidas con ocasión de relaciones laborales.
De lo anterior se colige que aun cuando las Inspectorías del Trabajo sean órganos administrativos dependientes -aunque desconcentrados- de la Administración Pública Nacional, sus decisiones se producen en el contexto de una relación laboral, regida por la Ley Orgánica del Trabajo, razón por la cual debe atenerse al contenido de la relación, más que a la naturaleza del órgano que la dicta, para determinar que el juez natural en este caso no es el contencioso administrativo, sino el laboral. Una relación jurídica denominada relación de trabajo, expresada y manifestada por la fuerza de trabajo desplegada por los trabajadores, que exige un juez natural y especial, para proteger la propia persona de los trabajadores. En fin, la parte humana y social de la relación.
En efecto, los órganos jurisdiccionales especializados en los conceptos debatidos en las distintas pretensiones que se planteen en relación con los actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo (derecho al trabajo y a la estabilidad en el trabajo), sea que se trate, entre otras, de la pretensión de nulidad a través del recurso contencioso administrativo, sean las pretensiones relativas a la inejecución de dichos actos como consecuencia de la inactividad de la Administración autora o bien del sujeto obligado -el patrono o el trabajador- para su ejecución o, por último, sea que se trate de pretensiones de amparo constitucional con fundamento en lesiones que sean causadas por el contenido o por la ausencia de ejecución de dichos actos administrativos; son los tribunales del trabajo. Así se declara.
Por todo lo anterior, esta Sala Constitucional, actuando como máximo intérprete de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, estima que el conocimiento de las acciones intentadas en ocasión de providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo, debe atribuirse como una excepción a la norma general contenida en el artículo 259 constitucional, a los tribunales del trabajo. Así se declara” (Subrayado de esta Corte) .
Visto el criterio jurisprudencial anteriormente citado, es menester entonces concluir que, dada la especialidad de la materia debatida en el marco de una reclamación ejercida en contra de una Providencia Administrativa, la cual es de eminente carácter laboral, a quien debe corresponder la competencia para conocer de dichas reclamaciones es a los tribunales con competencia laboral.
Ello así, se evidencia que el criterio que actualmente se encuentra vigente es el establecido en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ut supra citada, lo cual fue desarrollado prolijamente por la Sala Constitucional en la decisión antes citada, que excluyen del ámbito de competencia de los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo las acciones de nulidad interpuestas en contra de las Providencias emanadas de las Inspectorías del Trabajo.
Tal criterio ha sido ya expuesto por este Órgano Jurisdiccional en sentencia N° 2010-116 del 21 de julio de 2010, caso: Compañía Operativa de Alimentos Cor C.A. vs. Inspectoría del Trabajo del Distrito Capital, donde se dictaminó lo siguiente:
“b) La redacción y énfasis que hizo el Legislador en describir y puntualizar la excepción de conocimiento de “(…) las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo (…)” para los Juzgados Superiores Estadales que venían conociendo este tipo de controversias en primera instancia, describiendo con detalle una serie de elementos propios de una materia específica -la laboral-, constituye un hecho fundamental para la determinación de la intención del legislador y el abandono de la tesis que propugna por la competencia residual para su conocimiento en los Juzgados Nacionales.
En efecto, la consagración expresa e inequívoca de los elementos descritos en el numeral 3 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa a sabiendas de las posiciones encontradas y los infinitos debates que sobre la competencia para conocer las acciones de nulidad contra los actos dictados por los Inspectores del Trabajo han surgido en el seno del Poder Judicial venezolano, se erige en otro elemento tendiente a la exclusión del sistema contencioso del conocimiento de tales controversias, puesto que en última instancia ellos encuadrarían perfectamente dentro del numeral 1 del artículo 9 eiusdem, por lo que su puntual descripción y exclusión, se erige en un elemento de incompetencia por la materia de este Órgano Jurisdiccional.
c) Lo expuesto hasta el momento, conduce a esta Corte a puntualizar que en la delimitación externa del sistema contencioso administrativo, los distintos Tribunales que lo integran, -la Sala Político Administrativa, Juzgados Nacionales, Superiores Estadales y Municipales-, conocen de las controversias surgidas con ocasión de las relaciones jurídicas reguladas por normas de Derecho Público, puesto que resulta difícil determinar cuándo se está en presencia de una norma de Derecho Administrativo.
En efecto, las controversias sometidas al conocimiento, ponderación y análisis del Inspector del Trabajo, están reguladas por normas de Derecho Privado que regulan el trabajo como hecho social fundamental que goza de la protección del Estado, dentro de la cual se encuentra la garantía de estabilidad para un sector de la clase trabajadora que se encuentra en una especial situación de hecho, limitándose toda forma de despido injustificado, a través de la inamovilidad estatuida legalmente o decretada por el Ejecutivo Nacional.
Sobre el particular, debe insistir este Órgano Jurisdiccional que las controversias jurídicas que se someten al análisis y consideración del Inspector del Trabajo en materia de inamovilidad, se originan con ocasión de relaciones jurídico-privadas que deben ser juzgadas por los Tribunales versados en las instituciones y figuras propias del Derecho Laboral, quienes se erigen en los jueces naturales de tales controversias.
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De allí, que esta Corte considera que si lo que realmente quiso el legislador fue atribuirle competencia a los Juzgados Nacionales de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las demandas intentadas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, hubiera hecho mención expresa de los funcionarios de rango constitucional o las autoridades estadales o municipales, sin hacer una remisión amplia y en bloque al numeral 3 del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que abarca la excepción prevista en dicho precepto legal.
Por el contrario, de la Exposición de Motivos del Proyecto de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa presentado por la Comisión Permanente de Política Interior, Derechos Humanos y Garantías Constitucionales de la Asamblea Nacional, se evidencia respecto del punto 3.4.3 relativo a “las competencias de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa” que “(…) también como novedad, se extrae del conocimiento de la jurisdicción administrativa, lo referente a las acciones de nulidad contra las decisiones ejercidas contra las decisiones dictadas por la Administración del Trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo (…)”.
Las consideraciones realizadas por el Legislador venezolano, si bien no tienen carácter vinculante para los órganos jurisdiccionales que deben aplicar este instrumento normativo, sí contienen las claves interpretativas que sustentan la idoneidad del juez laboral como juez naturalmente versado en los principios e instituciones del Derecho Privado.
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d) Por el contrario, según el artículo 29 de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, los Tribunales laborales resultan competentes para sustanciar y decidir los asuntos contenciosos del trabajo que no correspondan a la conciliación ni al arbitraje.
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Tal disposición legal, atribuye competencia a los Tribunales laborales para conocer sobre todos aquellos “asuntos contenciosos del trabajo” surgidos con ocasión de una relación jurídica de derecho privado regulada por la Ley Orgánica del Trabajo -que no correspondan a la conciliación ni al arbitraje-, dentro de los cuales se encuentran, las calificaciones de despido que deciden los Inspectores del Trabajo”. (Resaltado del fallo citado y subrayado de esta Corte)
Siendo ello así, esta Corte consideró en dicho criterio jurisprudencial, que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no son competentes para conocer las pretensiones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas dictadas por la Administración del trabajo porque su conocimiento está expresamente atribuido a los Tribunales laborales, respetándose de esta manera lo establecido en el numeral 5 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En atención a todo lo antes expuesto y evidenciándose que la Providencia Administrativa mencionada ut supra de la cual se pretende su nulidad, se encuentra estricta y directamente vinculada a una relación de carácter laboral, donde el inspector del trabajo ordenó el reenganche y el pago de salarios caídos de la trabajadora; visto así, este Órgano Jurisdiccional podría concluir que le corresponderá a los Juzgados de la Jurisdicción laboral la competencia para conocer de la presente acción.
En tal sentido y siendo que el presente caso versa sobre un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada, contra la Providencia Administrativa Nº 0099-2010 de fecha 29 de enero de 2010, emanada de la Inspectoría del Trabajo con Sede en Caracas Sur - Distrito Capital, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo anteriormente expuesto, declara su incompetencia para conocer y decidir en primera instancia de la presente causa. Así se declara.
En consecuencia, esta Corte declina la competencia y ordena remitir el presente expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de los Tribunales de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas, a los fines legales consiguientes.
III
DECISIÓN
En virtud de las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:
1. Declara su INCOMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado Germán Figueroa, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 87.541, actuando con el carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS, contra la Providencia Administrativa Nº 0099-2010 de fecha 29 de enero de 2010, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO “PEDRO ORTEGA DÍAZ”, CON SEDE EN CARACAS SUR – DISTRITO CAPITAL, a través de la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos formulada por la ciudadana Andrea Avelina Rojas, titular de la cédula de identidad Nº 5.894.758.
2. En consecuencia, DECLINA la competencia y ORDENA remitir el presente expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de los Tribunales de Primera Instancia de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo de la Circunscripción Judicial del Área Metropolitana de Caracas.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente.
Dada firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la Ciudad de Caracas a los once (11) días del mes de octubre de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151 ° de la Federación.
El Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente
La Secretaria,
MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES
Exp. N° AP42-N-2010-000450
ASV/18
En fecha _____________________ ( ) de _____________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _________ de la ____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ______________.
La Secretaria,
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