TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-001901
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

En fecha 20 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo Oficio Nº 04-1257 de fecha 24 de agosto de 2004, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado Carlos Alberto Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 8.067, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano OSCAR ARNAL NÚÑEZ, portador de la cédula de identidad N° V-220.124, contra el MINISTERIO DE AGRICULTURA Y TIERRAS.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 23 de septiembre de 2003, por la representación judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada en fecha 16 de septiembre de ese mismo año, mediante la cual el referido Juzgado Superior declaró sin lugar el recurso presentado.
En fecha 3 de febrero de 2005, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se designó ponente al Juez Jesús David Rojas Hernández, y se dio inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho, de conformidad con lo establecido en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 15 de marzo de 2005, el abogado Stalin Rodríguez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo el Nº 58.650, actuando en su carácter de apoderado judicial del recurrente, consignó escrito de formalización a la apelación ejercida.
En fechas 12 de febrero y 5 de junio de 2007, el abogado Carlos Pérez, antes identificado, actuando en su carácter de apoderado judicial del recurrente, solicitó el pronunciamiento en la presente causa.
El 11 de junio de 2007, se dejó constancia que en fecha 6 de noviembre de 2006, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los jueces: Emilio Antonio Ramos González, Presidente, Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente, y Alejandro Soto Villasmil, Juez. En el mismo acto, este Órgano Jurisdiccional se abocó al conocimiento de la causa en el estado en que se encontraba, y se ordenó notificar a la ciudadana Procuradora General de la República Bolivariana de Venezuela y al ciudadano Ministro del Poder Popular Para la Agricultura y Tierras. Asimismo, se reasignó la ponencia al ciudadano Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL.
En esa misma fecha, se libraron los Oficios Nros. CSA-2007-2804 y CSCA-2007-2805, dirigidos a la ciudadana Procuradora General de la República y al Ministro del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, respectivamente.
En fecha 9 de julio de 2007, se dejó constancia de la notificación efectuada a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 25 de julio de 2007, se dejó constancia de la notificación efectuada al Ministro del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, respectivamente.
En fecha 31 de julio de 2007, el abogado Carlos Alberto Pérez, antes identificado, apoderado judicial del recurrente, presentó “escrito de fundamentación de apelación”.
En fecha 25 de junio de 2008, el abogado Carlos Alberto Pérez, antes identificado, solicitó que se libre notificación a la parte recurrida, a los fines de la continuación de la causa.
En fecha 5 de Agosto de 2008, la representación judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual ratificó lo solicitud presentada en fecha 25 de junio de 2008.
En fechas 12 de noviembre de 2008, 26 de marzo y 22 de abril de 2009, el abogado Carlos Pérez, apoderado judicial del recurrente, solicitó a esta Corte pronunciamiento en la presente causa.
En fecha 8 de octubre de 2009, el abogado Carlos Alberto Pérez, previamente identificado, consignó diligencia, mediante la cual solicitó pronunciamiento en la presente causa.
En fecha 4 de noviembre de 2009, esta Corte ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el día 3 de febrero de 2005 exclusive, fecha en la cual se dio inicio a la relación de la causa, hasta el 14 de abril de 2005, inclusive, fecha de vencimiento del lapso de promoción de pruebas.
En esa misma fecha, la Secretaría de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, certificó que desde el día 3 de febrero de 2005 exclusive, fecha en la cual se inició el lapso de fundamentación a la apelación, hasta el día 15 de marzo de 2005, inclusive, transcurrieron 15 días de despacho, correspondientes a los días 9, 10, 15, 16, 17, 22, 23 y 24 de febrero de 2005 y; 1, 2, 3, 8, 9, 10 y 15 de marzo de 2005, que desde el día 16 de marzo de 2005, fecha en la cual se inició el lapso de contestación a la fundamentación de la apelación hasta el día 31de marzo de 2005 ambos inclusive, fecha en la cual concluyó dicho lapso transcurrieron 5 días de despacho, correspondientes a los días 16, 17, 22, 30 y 31 de marzo de 2005, que desde el cinco 5 de abril de 2005, fecha en la cual se abrió el lapso de promoción de pruebas hasta el día catorce 14 de abril de 2005 ambos inclusive, fecha en que venció dicho lapso, transcurrieron cinco 5 días de despacho correspondientes a los días 5, 6, 12, 13 y 14 de abril de 2005.
En fecha 17 de noviembre de 2009, vencido el lapso probatorio en la presente causa, sin que ninguna de las partes hiciera uso de tal derecho, se fijó el día 7 de julio de 2010 para el acto de informes en forma oral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 27 de julio de 2010, de conformidad con lo establecido en la Cláusula Quinta de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 del 22 de junio de 2010, se revocó el auto dictado por esta Corte en fecha 17 de noviembre de 2009 y se ordenó pasar el presente expediente al juez ponente, a los fines que dicte la decisión correspondiente.

En fecha 29 de julio de 2010, se pasó el presente expediente al juez ponente ALEJANDRO SOTO VILLASMIL.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO INTERPUESTO
Alega la representación de la parte recurrente como fundamento de pretensión de nulidad, lo siguiente:
A efectos de aclarar la situación de su representado, señala que “(…) entre el Ministerio de la Producción y Comercio y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) suscriben un convenio denominado ‘Acuerdo de Servicios Administrativos entre el Ministerio de la Producción y el Comercio de la República de Venezuela y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, para el apoyo a la Preinversión del Ministerio de la Producción y el Comercio y el Fortalecimiento Institucional de su Oficina Sectorial de Planificación (PSAT) y al Plan de Inversiones para la transformación del Sector Agropecuario (PITSA) Componente de Fortalecimiento institucional’, dicho acuerdo tiene por objeto obtener asesoría para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria y, promover la participación de sectores públicos y privados en la formulación y ejecución del Plan Alimentario Nacional, de esta forma, el Consejo Nacional de Alimentación llevaría a cabo las tareas encomendadas y previstas en el Decreto de creación mediante la contratación de un árgano internacional.” (Resaltado del original).

Manifestó que, una vez suscrito el mencionado acuerdo, “(…) el Ministerio de la Producción y Comercio, a través del IICA contra[tó] los servicios de personal especializado sobre la materia y, de esta forma, ingre[só] [su] representado a la Administración Pública Nacional (Consejo Nacional de la Alimentación), es decir, mediante la figura del contrato. Ahora bien, (…) si bien el ciudadano Oscar Arnal Núñez suscribió el contrato con un representante del NCA, éste órgano internacional actuó por autorización del Ministerio de la Producción y Comercio, por lo tanto, no puede entenderse que trabajaba para el IICA, el IICA sólo fungía como un administrador del Ministerio, organismo querellado, así, en la Cláusula Quinta se estableció que ‘La Vigencia de este contrato estar[ía] sujeta a la disponibilidad de los recursos asignados por el Ministerio de la Producción y el Comercio para ser administrados por el IICA’ (Sic), luego, el pago por concepto de sueldo se tramitaba por la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de la Producción y Comercio (…)” (Corchetes de esta Corte) (Resaltado del original).
1.- Del vicio de incompetencia manifiesta.
Adujo que siendo su representado, “(…) funcionario del Ministerio de la Producción y el Comercio, adscrito al Consejo Nacional de Alimentación, el funcionario competente para retirar o, en su defecto, delegar, dicha decisión administrativa [era] el Ministro de Producción y Comercio como miembro del Consejo Nacional de Alimentación, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 del Decreto Presidencial N° 666 de fecha 10-5-95, publicado en Gaceta Oficial N° 35.713 del 18-5-95, en consecuencia, el funcionario Ibrahim Mercherf, en su condición de Director del Ministerio de Agricultura y Tierras no está facultado para retirar al querellante, por lo que resulta evidente que actuó fuera del margen de su competencia, viciando de nulidad radical el acto administrativo contenido en la comunicación N° 286 de fecha 27 de marzo de 2002”, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. (Corchetes de esta Corte) (Resaltado del original).
2. Del vicio de usurpación de funciones.
Sostuvo que “(…) el funcionario Ibrahim Mercherf como Director del Ministerio de Agricultura y Tierras no sólo no tiene competencia para retirar al querellante sino que invade la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 del Texto Fundamental; en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio.”
Con fundamento en las denuncias precedentes, el recurrente solicitó “ (…) Primero: Que se declare nulo el acto administrativo contenido en la comunicación N° 286 de fecha 27 de marzo de 2002; Segundo: Que se ordene la reincorporación del ciudadano Oscar Arnal Núñez, ya identificado, al cargo de Asesor Técnico del Ministerio de la Producción y el Comercio, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación; Tercero: Que se ordene el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación al cargo, tomando en cuenta los aumentos experimentados en la Administración Pública.” (Resaltado del original).

II
DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante decisión de fecha 16 de septiembre de 2006, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, sobre la base de las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:
El Juzgado de Instancia señaló que “(…) En cuanto al argumento esgrimido por el representante judicial de la parte recurrente referido al ingreso de su representado en la administración pública (sic), es de señalar por parte de esta Juzgadora que el recurrente no demostró su cualidad de funcionario público en el caso, sino que trajo a los autos las copias de los contratos que tuvo en la administración pública (sic) desde la fecha 01-01-2000 al 31-01-2000, 01-02-200 (sic) al 29-02-2000, 1-03-2000 al 31-06-2000, 01-07-2000 al 31-08-2000, 01-09-2000 al 30-09-2000, 01-01-2001, al 15-02-2001, 16-02-2001 al 3 1-02-2001, 01-04-2001 al 30-06-2001, 01-07-2001 al 30-09-2001, 01-10-2001 al 31-12-2001, lo que a consideración de esta Juzgadora no puede ser catalogado como un ingreso a la administración pública(sic).”
Asimismo señaló, en cuanto a la nulidad absoluta solicitada de conformidad con el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que la parte recurrente no logró demostrar en autos que efectivamente para las fechas discriminadas en el párrafo anterior, “(…) se encontraba prestando sus servicios en el Ministerio de la Producción y Comercio, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación (…)”, razón por la cual declaró improcedente tal solicitud.

Respecto al vicio de usurpación de funciones denunciado, el A quo manifestó que “(…) la afirmación dada por la parte recurrente de[bió] ser probada y no limitarse solamente a afirmar sin prueba que lo respalde (…) debió el recurrente demostrar que para el año 2002 se encontraba prestando sus servicios en el Ministerio de la Producción y Comercio, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación y no en el Ministerio de Agricultura y Tierras; quien fue el que dictó el acto de cesación de servicios.” (Corchetes de esta Corte).
Con fundamento en las consideraciones precedentes, el A quo declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por el abogado Carlos Alberto Pérez, apoderado judicial del ciudadano Oscar Arnal Nuñez.
III
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
Mediante escrito presentado el 15 de marzo de 2005, el abogado Stalin Rodríguez S., inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 58.650, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano Oscar Arnal Nuñez, formalizó el recurso de apelación que ejerciera contra la sentencia de instancia, alegando lo siguiente:
Señaló que “(…) consta en el expediente administrativo una serie de oficios dirigidos a [su] representado emanados de la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de la Producción y el Comercio, donde se evidencia que efectivamente el querellante prestó servicio en éste organismo. Por lo tanto, el hecho que estos documentos públicos administrativos no hayan sido promovidos como prueba documental para demostrar [su] alegato, no significa que pierda valor jurídico y probatorio los instrumentos que constan en el expediente administrativo (…)”(Corchetes de esta Corte).
En consecuencia de lo anterior, manifestó que “(…) el sentenciador de instancia incurrió en error de juicio ya que es reiterada la jurisprudencia y la doctrina en señalar que cuando se denuncia un vicio de incompetencia la carga de la prueba le corresponde a la misma Administración y no al querellante, lo que significa que el a-quo aplicó una calificación jurídica errada lo cual lo llevo a una conclusión falsa, ya que efectivamente el querellante prestó servicio en el Ministerio de la Producción y el Comercio y, le correspondía a la Administración probar el cumplimiento del elemento subjetivo como lo es la competencia.”
Por las razones anteriores, denunció que la sentencia dictada en fecha 16 de septiembre de 2003, dictada por el Juzgado de Instancia, es nula por se fundamentó en una suposición falsa, ello de conformidad con previsto en los artículos 320 y 313, ordinal 2º del Código de Procedimiento Civil.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
-Punto Previo.
Declarado lo anterior, esta Alzada debe pronunciarse, previo a cualquier otro planteamiento, respecto de los “escritos de formalización de la apelación” consignados en fechas 15 de marzo de 2005 y 31 de julio de 2007, por el apoderado judicial de la parte recurrente. En tal sentido, es necesario precisar lo siguiente:
A) Al folio 90 del expediente judicial, consta Auto de fecha 3 de febrero de 2005, mediante el cual se dio inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho, de conformidad con lo establecido en el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaría la apelación interpuesta.

B) Igualmente, riela al folio 92 del expediente judicial, escrito de formalización de la apelación presentada por el representante judicial de la parte actora, en fecha 15 de marzo de 2005, es decir dentro del lapso de 15 días de despacho que establecía el aparte 18 del artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
C) Asimismo, riela al folio 117 del expediente judicial, Auto de fecha 31 de julio de 2007, mediante el cual se dejó constancia de la consignación del escrito de formalización de apelación presentado por el apoderado judicial del accionante.
Expuesto lo anterior, esta Alzada debe advertir que el análisis de las denuncias alegadas por el recurrente girará en torno a los argumentos expuestos dentro del primer escrito de fundamentación de la apelación de fecha 15 de marzo de 2005, por cuanto éste fue consignado dentro del tiempo legalmente establecido en el aparte 18 del artículo 19 eiusdem, según se evidencia de las actas del expediente. Así se decide.
Precisado lo anterior, en aras de resolver la controversia planteada, esta Corte procede a conocer de los vicios denunciados por la parte recurrente, lo cual efectúa en los siguientes términos:
- Del vicio de falso supuesto.
El Juzgado de Instancia señaló que “(…) la afirmación dada por la parte recurrente de[bió] ser probada y no limitarse solamente a afirmar sin prueba que lo respalde (…) debió el recurrente demostrar que para el año 2002 se encontraba prestando sus servicios en el Ministerio de la Producción y Comercio, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación y no en el Ministerio de Agricultura y Tierras; quien fue el que dictó el acto de cesación de servicios.”
Por su parte, el recurrente, en el escrito de fundamentación de la apelación, manifestó que “(…) el sentenciador de instancia incurrió en error de juicio ya que es reiterada la jurisprudencia y la doctrina en señalar que cuando se denuncia un vicio de incompetencia la carga de la prueba le corresponde a la misma Administración y no al querellante, lo que significa que el a-quo aplicó una calificación jurídica errada lo cual lo llevo (sic) a una conclusión falsa, ya que efectivamente el querellante prestó servicio en el Ministerio de la Producción y el Comercio y, le correspondía a la Administración probar el cumplimiento del elemento subjetivo como lo es la competencia.”
Asimismo, adujo que “(…) consta en el expediente administrativo una serie de oficios dirigidos a [su] representado emanados de la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de la Producción y el Comercio, donde se evidencia que efectivamente el querellante prestó servicio en éste organismo (…)” (Corchetes de esta Corte).
Reseñados como han sido, tanto el fallo del juzgado de instancia como los argumentos del escrito de fundamentación de la apelación de la parte actora, este Tribunal de Alzada considera necesario indicar que la denuncia del accionante relativa a la “calificación jurídica errada” que conllevó al A quo a emitir una supuesta conclusión falsa, alude al “vicio de suposición falsa”, en consecuencia, es bajo ésta modalidad que se procede a analizar seguidamente la sentencia de fecha 16 de septiembre de 2003, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital.
En primer término, es fundamental señalar que el artículo 320 del Código de Procedimiento Civil, establece la “suposición falsa de la sentencia” en los casos en que la parte dispositiva del fallo sea consecuencia de atribuir a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene; se da por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos; o se da por demostrado un hecho con pruebas cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente mismo.
En tal sentido, en fecha 8 de junio de 2006, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dictó sentencia N° 01507 (caso: Edmundo José Peña Soledad contra la sociedad mercantil C.V.G. Ferrominera Orinoco Compañía Anónima), mediante la cual manifestó que la suposición falsa de la sentencia es:
“(…) un vicio propio de la sentencia denunciable mediante el recurso extraordinario de casación previsto en el encabezamiento del artículo 320 del Código de Procedimiento Civil, el cual conforme lo ha sostenido la doctrina de este Alto Tribunal, tiene que estar referido forzosamente a un hecho positivo y concreto establecido falsa e inexactamente por el Juez en su sentencia a causa de un error de percepción, y cuya inexistencia resulta de actas o instrumentos del expediente mismo.
Asimismo, se ha dicho que para la procedencia del alegato de suposición falsa, es necesario demostrar que el error de percepción cometido por el juzgador resulta de tal entidad, que en caso de no haberse producido otro habría sido el dispositivo del fallo recurrido; por tanto, puede constatarse la existencia de la suposición falsa, pero si ésta resultare irrelevante para el cambio del dispositivo no sería procedente, por resultar francamente inútil.
De igual forma esta Sala ha advertido que el referido vicio no está previsto expresamente como uno de los supuestos del artículo 244 eiusdem; sin embargo, la suposición falsa se refiere al hecho de que el juez atribuya a instrumentos o actas del expediente menciones que no contiene, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente.
Por lo tanto, si bien no está establecida en forma expresa como una causal de nulidad de acuerdo a las normas señaladas, debe entenderse que, cuando el juez se extiende más allá de lo probado en autos, es decir, atribuye a instrumentos o actas del expediente menciones que no contienen, o dé por demostrado un hecho con pruebas que no aparecen en autos o cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente, estará sacando elementos de convicción y supliendo excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados; en consecuencia, no estará dictando una decisión expresa, positiva y precisa respecto del material probatorio y estará infringiendo las disposiciones de los artículos 12 y 243, ordinal 5º, del Código de Procedimiento Civil (vid. Sentencia N° 4577 de fecha 30 de junio de 2005)” (Subrayado y negrillas de esta Corte).
De la sentencia transcrita ut supra se colige que, para incurrir en el vicio de falso supuesto, es necesario que el Juez al dictar la sentencia que resuelva el fondo del asunto, haya establecido un hecho positivo y concreto sin respaldo probatorio en el expediente, sin apoyo en prueba que lo sustente o bien por atribuir a un instrumento del expediente menciones que no contiene, dar como demostrado un hecho con probanzas que no aparecen en autos o son falsas, o cuya inexactitud resulta de las actas o instrumentos del expediente mismo.
Ahora bien, con el propósito de verificar si el Sentenciador A quo incurrió en el vicio de falso supuesto denunciado, esta Corte considera fundamental examinar las circunstancias que rodean la situación jurídica del recurrente, para partiendo de dicho examen, fundamentar el veredicto concreto que corresponde a la denuncia bajo estudio.

i) Motivos del Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial.
En primer término, esta Corte estima necesario señalar que la pretensión del recurrente alude a la reincorporación al cargo de Asesor Técnico del Ministerio de la Producción y el Comercio, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación, al cual arribó en virtud de haber suscrito una diversidad de contratos con el referido organismo ministerial, a partir del año 1999, en consecuencia solicitó el pago de los sueldos dejados de percibir desde su alegado retiro irregular mediante comunicación N° 286 de fecha 27 de marzo de 2002. Ahora bien, es necesario hacer referencia a lo siguiente:
ii) Naturaleza Jurídica del Consejo Nacional de Alimentación.
Este Tribunal estima necesario hacer especial estudio al Consejo Nacional de Alimentación, para luego, partiendo de este estudio, establecer si el recurrente era o no funcionario de carrera dentro de la aludida Institución, todo lo cual resulta fundamental para comprobar si en el presente caso procedía la reincorporación solicitada. Dicho esto, pasa esta Corte a efectuar las consideraciones subsiguientes:
Mediante Decreto N° 666, de fecha 10 de mayo de 1995, publicado en Gaceta Oficial N° 35.713, de fecha 18 de mayo de 1995, se creó el Consejo Nacional de Alimentación, cuya finalidad principal era asesorar, concretar y proponer al Ejecutivo Nacional, todos aquellos instrumentos y mecanismos idóneos que aseguren la disponibilidad de los recursos, con la finalidad de garantizar el abastecimiento de los alimentos, el acceso a los mismos y el mejor aprovechamiento biológico para toda la población (Vid. Artículo 1 eiusdem). El Consejo en cuestión, de conformidad con lo previsto en el artículo 2 del referido decreto, estaría integrado por las siguientes instituciones públicas:

“Artículo 2. El Consejo Nacional de Alimentación estará integrado por el Ministro de Agricultura y Cría, quien lo presidirá, los Ministros de Sanidad y Asistencia Social, de Fomento, de la Familia, el Jefe de la Oficina Central de Coordinación y Planificación, el Presidente del Instituto Nacional de Nutrición y el Secretario del Consejo Nacional de Seguridad y Defensa”. (Resaltado de esta Corte).
Del texto legal transcrito, se constata la composición orgánica del Consejo Nacional de Alimentación, y al respecto es importante resaltar la participación del Ministerio de Fomento, en cuanto a las atribuciones conferidas en materia de contratación del personal especializado requerido para llevar a cabo las funciones asignadas, atribuciones que estaban consagradas en el artículo 7 eiusdem, el cual señalaba:
“Los miembros del Consejo Nacional de la Alimentación a solicitud de la Secretaría Técnica asignarán personal técnico interdisciplinario especializado en la materia, para que participe en la elaboración de los planes, estudios y análisis que se requieran para la toma de decisiones por parte del Consejo Nacional, bajo la Coordinación de dicha Secretaría Técnica”. (Resaltado de esta Corte).
En igual sentido, el artículo 11 eiusdem establecía que los gastos del Consejo Nacional de Alimentación serían imputados a los presupuestos de los miembros que lo integraban.
Con fundamento en las normas ut supra citadas, esta Corte observa como rasgos característicos del Consejo Nacional de Alimentación los siguientes: i) estaba integrado por una serie de instituciones, entre las cuales se encontraba el Ministerio de Agricultura y Crías y el Ministerio de Fomento, posteriormente denominado Ministerio de Producción y Comercio (hoy Ministerio del Poder Popular para el Comercio); y ii) requería de personal técnico especializado en materia agrícola, a los fines de cumplir las tareas asignadas mediante el decreto previamente mencionado, tales como la de asesorar, concretar y proponer al Ejecutivo Nacional los mecanismos que mejoren la Seguridad Alimentaria de la población venezolana, siendo ésta una de las razones por las que fue contratado el servicio profesional y especializado del hoy accionante.
iii) La condición de contratado del recurrente.
Ahora bien, efectuado el análisis anterior, y a sabiendas que el recurrente alega en su escrito recursivo que pasó a formar parte del personal contratado del Ministerio de Producción y Comercio, antes de entrar en vigencia la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, la Corte, por esa razón, estima necesario precisar lo siguiente:
La Constitución de la República de Venezuela del año 1961, en su artículo 122, señalaba que “La Ley establecerá la carrera Administrativa mediante las normas de ingreso (...) de los empleados de la Administración Pública”.
Esta norma constitucional fue desarrollada a nivel legal por los artículos 34 y 35 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis para el momento en que inició la relación contractual del recurrente, los cuales establecían los requisitos para la selección e ingreso de los funcionarios públicos en los términos siguientes:
“Artículo 34: Para ingresar a la Administración Pública Nacional, es necesario reunir los siguientes requisitos:
1. Ser venezolano.
2. Tener buena conducta.
3. Llenar los requisitos mínimos correspondientes al cargo respectivo.
4. No estar sujeto a interdicción civil, y
5. Las demás que establezcan la Constitución y las Leyes”.

“Artículo 35: La selección para el ingreso a la carrera administrativa se efectuara mediante concursos a los cuales se dará la mayor publicidad posible. Tales concursos estarán abiertos a toda persona que reúna los requisitos previstos en el artículo anterior y los que se establezcan en las especificaciones del cargo correspondiente, sin discriminaciones de ninguna índole. La referida selección se efectuara mediante la evaluación de los aspectos que se relacionen directamente con el correspondiente desempeño de los cargos. Los resultados de la evaluación se notificaran a los aspirantes dentro de un lapso no mayor de sesenta (60) días” (Destacados de esta Corte).

Como lo precisó esta Corte mediante sentencia N° 2006-02481 del 10 de agosto de 2006, las disposiciones normativas transcritas permitían, en principio, que cualquier ciudadano venezolano que cumpliera los requisitos señalados (buena conducta, ausencia de interdicción civil y llenar las condiciones mínimas del cargo correspondiente) tenía derecho a ser considerado para la selección e ingreso a la carrera funcionarial.
En ese sentido, la derogada Ley de Carrera Administrativa imponía un requisito previo de obligatorio acatamiento para la elección del funcionario que ocuparía el cargo de que se tratara, el cual era la realización del concurso público de oposición. No obstante, si bien es cierto que la Ley de Carrera Administrativa establecía como modo de ingreso a la Administración Pública la figura del concurso público, sin embargo, la costumbre administrativa de los entes y órganos del Estado abrió la puerta a circunstancias que permitieron el ingreso de funcionarios públicos a la Administración Pública a través de figuras diferentes al concurso público, trayendo como consecuencia, a pesar de ello, que a estos sujetos se les concibiera como verdaderos funcionarios públicos, con todas las implicaciones de la figura.
Esa circunstancia ocurría en la mayoría de los casos por la presencia de un alto índice de contratados en la Administración Pública, o de funcionarios que aún no “ingresando” por la vía del contrato, en definitiva obtenían un “nombramiento” para un cargo para el cual nunca concursaron.
Estos hechos irregulares se debieron, en gran medida, a la imprecisión normativa que adolecía la propia Ley de Carrera Administrativa, bajo la cual se permitió, en cierto sentido, manipular las formas de ingreso a la función pública, así como las necesidades coyunturales de cubrir determinados cargos para los que no existía personal, la deficiente actividad reguladora de la materia y la falta de control por parte de los organismos encargados de la misma, como la Oficina Central del Personal, todo lo cual conllevó a la presencia de una gran cantidad de funcionarios públicos cuyo ingreso no se había producido de conformidad con lo dispuesto en la Ley aplicable, funcionarios estos que desempeñaban cargos ordinarios, de nómina, de carrera, en igualdad de condiciones que los funcionarios regulares. En estos casos particulares, el vínculo que los unía a la Administración lo constituía un contrato que, en la generalidad de las veces, era por tiempo determinado excluyéndoles de los beneficios de la ley, pero imponiéndoles las obligaciones propias de los funcionarios públicos (Vid. sentencia número 2008-502 de fecha 14 de abril de 2008, caso: Tamara Mejías contra el Instituto de la Vivienda del Estado Monagas).
Lo anterior obligó, a pesar de las normas relacionadas con el ingreso que preveía la Ley de Carrera Administrativa -transcritas previamente-, que el personal contratado perteneciente a la Administración Pública se transmutara o convirtieran en sujeto adquirentes de la cualidad de funcionarios públicos, por medio de la aplicación de una posición jurisprudencial denominada “Tesis de la Simulación Contractual”, que germinó en el antiguo Tribunal de Carrera Administrativa y que luego reconoció y asumió la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2009-434, de fecha 19 de marzo de 2009, Caso: Laura Yelitza Colmenares). Dicha tesis sostenía en que algunos casos, los contratados por la Administración Pública que ejercieran cargos clasificados por el Manual Descriptivo de Clases de Cargos no estaban regidos por un contrato como parecía serlo, ello en atención a que, comprobadas determinadas circunstancias, resultaba patentizado la existencia de una simple simulación, por cuanto al analizarse los elementos característicos del vínculo laboral correspondiente, se evidenciaba una verdadera relación de empleo público encubierta que debía estar sometida a la Ley de Carrera Administrativa.
La “Tesis de la Simulación Contractual” daba lugar a los denominados funcionarios “de hecho”, los cuales, en contraste con los funcionarios de “derecho”, por no haber cumplido con el concurso de oposición de credenciales, no contaban con ingreso o investidura conforme a la Ley para el desempeño de la función pública dentro de la Administración del Estado, pero que, a pesar de ello, producto de su continua dedicación como empleado público, resultaba favorecido por una apariencia de legalidad que en propiedad se tradujo en el reconocimiento de carrera administrativa.
Pero, no todos los casos en que se verificaba la presencia de un personal contratado a nombre de la Administración Pública, debía concluir que a priori se trataba de un funcionario público; para ello, previamente debía realizarse un escrutinio de cada caso concreto a fin de determinar si éste había cumplido con los extremos que por vía jurisprudencial se establecieron para considerar aplicable la “Tesis de la Simulación Contractual”, y así poder comprobar si se trataba de un funcionario público, sujeto a las normas contenidas en la Ley de Carrera Administrativa.
Dentro de este orden de ideas, debe esta Corte traer a colación el criterio acogido por este Órgano Jurisdiccional (Vid. Sentencia número 2008-1596, de fecha 14 de agosto de 2008, Caso: Oscar Alfonso Escalante Zambrano), en el cual señaló:
“No obstante, si bien es cierto que la derogada Ley de Carrera Administrativa establecía como único modo de ingreso a la Administración Pública la figura del concurso público, merece la pena destacar que en la práctica sucedieron circunstancias que permitieron el ingreso de funcionarios públicos a la Administración Pública, a través de figuras diferentes al concurso público y que, a pesar de ello, se les considerara funcionarios públicos como tales. Esa circunstancia se daba en mayor cuantía por la presencia de un alto índice de contratados en la Administración Pública, o de funcionarios que aún no ‘ingresando’ por la vía del contrato, en definitiva obtenían un nombramiento para un cargo para el cual nunca concursaron.
En efecto, según jurisprudencia por demás reiterada de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se estableció que las personas que prestaban servicio a la Administración Pública en calidad de contratadas se considerarían funcionarios públicos, una vez verificadas ciertas condiciones, pues se entendía que se trataba de un ingreso simulado a la misma, siendo éstas:
1. Prórrogas sucesivas del contrato celebrado entre el particular y la Administración.
2. El horario cumplido por el funcionario y las condiciones en que prestaba su servicio a la Administración eran semejantes a las del resto de los funcionarios.
3. Que se encontrara desempeñando funciones de un cargo de carrera.
(…Omissis…)
Los caracteres enumerados, desarrollados y aplicados en numerosas oportunidades por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo desencadenaron la llamada tesis del ingreso simulado, o tesis de la simulación contractual, o bien, tesis del funcionario de hecho, lo que en definitiva fue el desarrollo de un ingreso irregular de funcionarios públicos, en contraposición a la forma establecida legalmente para ingresar, es decir, el concurso”.

De esta forma, según la jurisprudencia parcialmente transcrita, se acogió el criterio establecido por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo según el cual las personas que prestaban servicio a la Administración Pública en calidad de contratadas, para adquirir la condición o el “status” de carrera según la derogada Ley de Carrera Administrativa, debían reunir los siguientes requisitos:
1.- Prórrogas sucesivas del contrato celebrado entre el particular y la Administración.
2.- El horario cumplido por el funcionario y las condiciones en que prestaba su servicio a la Administración eran semejantes a las del resto de los funcionarios.
3.- Que se encontrara desempeñando funciones de un cargo de carrera.
Es necesario destacar que los elementos antes mencionados deben poseer relación concurrente, es decir, deben presentarse como un todo para determinar su procedencia. (Vid. Sentencia de esta Corte N° 1980 de fecha 8 de noviembre de 2007, caso: Emilia Marín).
Ahora bien, de conformidad con el análisis jurídico precedentemente expuesto, esta Corte estima necesario examinar los supuestos para la procedencia de la “Tesis de la Simulación Contractual”, a los fines de determinar si su condición de contratado es subsumible dentro la tesis de ingreso irregular en la carrera administrativa, habida cuenta que la relación contractual de éste inició con anterioridad al nuevo paradigma constitucional. A tal efecto, se observa lo que a continuación se señala:
- Prórrogas sucesivas y no interrumpidas del contrato suscrito entre el particular y la Administración.
A los fines de determinar la procedencia del primer requisito para considerar al recurrente como funcionario de carrera, esta Corte considera necesario hacer mención a un conjunto de hechos suscitados con ocasión de los contratos suscritos entre el recurrente y el Ministerio de Agricultura y Crías (hoy Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras) y el Ministerio de Producción y Comercio (hoy Ministerio del Poder Popular para el Comercio), por órgano del Consejo Nacional de Alimentación, en el marco del Convenio Administrativo MAC/IICA para el apoyo a la Preinversión y el Fortalecimiento Institucional del PITSA, para lo cual resulta necesario describirlos de forma separada, tal como se demuestra a continuación:
A) Consta al folio 33 del expediente judicial, copia simple del addendum Nº A3/VE 2896 (ETP), de fecha 30 de junio de 1999, de conformidad con el cual se acordó renovar el contrato de trabajo N° 2891, por 7 meses, para que continúe prestando sus servicios en calidad de Asesor de la Dirección General del Ministerio de Agricultura y Cría, “(...) a partir del 1 de junio de 1999, única y exclusivamente a los fines de que durante la vigencia de esta prórroga el contratado pueda culminar con el servicio que se le ha requerido y por ende diseñe las estrategias que le han encomendado (…)”.
B) Igualmente, consta a los folios 46 al 53 del expediente judicial, Contrato N° A3/VE 2999 (ETP), suscrito en fecha 24 de enero de 2000, mediante el cual el recurrente se comprometió a prestar sus servicios profesionales en calidad de Asesor de la Dirección General del Ministerio de Producción y Comercio, el cual tendría un lapso de duración de un mes, contado a partir del 1 de enero al 31 de enero de 2000. Igualmente, se evidencia del contenido del anexo Nº 1 integrante del mencionado contrato, que la unidad ejecutora del mismo sería el Ministerio de Producción y Comercio.

C) Riela a los folios 62 al 69 del expediente judicial, Contrato N° A3/VE 0216 (ETP), suscrito en fecha 24 de febrero de 2000, mediante el cual el recurrente se comprometió a prestar sus servicios profesionales en calidad de asesor de la Dirección General del Ministerio de Producción y Comercio, el cual tendría un lapso de duración de un mes, contado a partir del 1 de febrero al 29 de febrero de 2000. Asimismo, se observa del texto del anexo Nº 1 integrante del contrato en cuestión, que la unidad ejecutora del mismo sería el Ministerio de Producción y Comercio.

D) Asimismo, consta al folio 34 del expediente judicial, copia simple del addendum N° A3/VE 3007 (ETP), de fecha 5 de abril de 2000, mediante el cual, se renovó el contrato de trabajo N° 0216, por 4 meses, para que el recurrente continúe con sus actividades en calidad de Asesor de la Dirección General del Ministerio de Producción y Comercio “(...) a partir del 1 de marzo de 2000, única y exclusivamente a los fines de que durante la vigencia de esta prórroga el contratado pueda culminar con el servicio que se le ha requerido y por ende diseñe las estrategias que le han encomendado (...)”.

E) A los folios 54 al 61 del expediente judicial, riela Contrato N° A3/VE 0599 (ETP), suscrito en fecha 20 de julio de 2000, mediante el cual el recurrente se comprometió a prestar sus servicios profesionales en calidad de asesor, el cual tendría un lapso de duración de dos meses, contados a partir del 1 de julio al 31 de agosto de 2000. De igual forma, se evidencia del contenido del anexo Nº 1 integrante del contrato en cuestión, que la unidad ejecutora del mismo sería el Ministerio de Producción y Comercio.

F) Corre inserta al folio 35 del expediente judicial, original de la comunicación N° DGRRHH/4288, de fecha 30 de agosto de 2000, mediante la cual el Director General de Recursos Humanos del Ministerio de Producción y Comercio, aprobó cancelar al recurrente, por concepto de honorarios profesionales, en virtud del servicio prestado en calidad de asesor adscrito a la Dirección General del Despacho, la cantidad de Bs. 750.000,00 a partir del 01 al 30 de septiembre de 2000.

G) Riela al folio 35 del expediente judicial, original de comunicación Nº DGRRHH/4288, de fecha 30 de agosto de 2000, mediante la cual el Director General de Recursos Humanos del Ministerio de Producción y Comercio, aprobó cancelar al recurrente, por concepto de honorarios profesionales, la cantidad mensual de Bs. 750.000,00, desde el 1 de septiembre al 30 de septiembre de 2000, en virtud del servicio prestado en calidad de Asesor adscrito a la Dirección General de ese Despacho.

H) Consta a los folios 36 al 40 del expediente judicial, originales de las comunicaciones Nros. 703, 1994, 4366, 5376 y 7616, de fechas 8 de febrero, 29 de marzo, 27 de junio, 30 de julio y 31 de octubre de 2001, respectivamente, mediante las cuales el Director General de Recursos Humanos del Ministerio de Producción y Comercio, aprobó cancelar al recurrente, por concepto de honorarios profesionales, en virtud del servicio prestado en calidad de asesor adscrito al Consejo Nacional de Alimentación, la cantidad mensual de Bs. 900.000,00, desde el 1 de enero al 31 de diciembre de 2001.
En virtud de lo antes mencionado, se constata que el querellante, en todo momento prestó sus servicios profesionales, en principio, en calidad de Asesor de la Dirección General del Ministerio de Agricultura y Tierras desde el 1 de junio hasta el 31 de diciembre de 1999; posteriormente, como Asesor de la Dirección General del Ministerio de Producción y Comercio, desde el 1 de enero hasta el 30 de septiembre de 2000; y finalmente como Asesor del Consejo Nacional de Alimentación desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 2001, cada una de estas contrataciones a los fines de cumplir con la ejecución del “Acuerdo de Servicios Administrativos entre el Ministerio de la Producción y el Comercio de la República de Venezuela y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, para el apoyo a la Preinversión del Ministerio de la Producción y el Comercio y el Fortalecimiento Institucional de su Oficina Sectorial de Planificación (PSAT) y al Plan de Inversiones para la transformación del Sector Agropecuario”.
Aunado a lo anterior, se desprende de la revisión de las actas que conforman el presente expediente, que no consta ningún documento donde pueda evidenciarse que durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2000, el recurrente haya suscrito contrato con alguna de las Instituciones antes mencionadas, en consecuencia se aprecia que la relación de servicios que unió al accionante con la Administración Pública, no cumple con el primer requisito para la procedencia de la “Tesis de la Simulación Contractual”, ya que aún cuando hubo prórrogas de los contratos, los mismos fueron interrumpidos durante los tres meses precedentemente señalados.
- El horario.
El segundo de los requisitos a analizar para constatar la teoría es que la prestación del servicio por el particular contratado, sea realizado en condiciones y horario semejantes a los del resto de los funcionarios de la organización que se trate.
En sentido, esta Corte aprecia que en virtud de las funciones especiales que el accionante desempeñaba en calidad de Asesor, no era necesario cumplir con el horario de oficina establecido para el resto del personal integrante del Ministerio de Producción y Comercio.
En todo caso, si la pretensión del recurrente era ser considerado como funcionario de carrera, debió traer a los autos algún documento probatorio en virtud del cual se pudiera determinar que la labor por él ejercida se cumplía dentro de un horario de oficina, sin embargo en ningún momento logró aportar elementos de convicción al proceso que permitieran presumir o declarar la certeza de que en el desarrollo de sus actividades, prestaba sus servicios ceñido a un horario, como cualquier otro funcionario de la Administración Pública, sometido a un período laboral en el desempeño de sus funciones.

- Que las funciones ejercidas por el sujeto se asimilen a las de un cargo de carrera.
Finalmente, respecto al tercero de los requisitos exigidos, esta Alzada observa que la representación judicial del recurrente alegó que una vez suscrito el Acuerdo Internacional señalado en párrafos anteriores, el Ministerio de la Producción y Comercio, “(…) contra[tó] los servicios de personal especializado sobre la materia y, de esta forma, ingre[só] [su] representado a la Administración Pública Nacional (Consejo Nacional de la Alimentación), es decir, mediante la figura del contrato. (Corchetes de esta Corte) (Resaltado del original).
En primer término, esta Alzada evidencia que el Ministerio de Producción y Comercio, de conformidad con lo establecido en el artículo 7 del decreto de creación del Consejo Nacional de Alimentación, contrató al recurrente como personal técnico especializado para ejercer tareas concernientes a la elaboración de planes, estudios y análisis en materia agrícola para la elaboración de mecanismos que mejoren la seguridad alimentaria de los venezolanos.
En este sentido y con fundamento en los propios dichos del apoderado judicial de la parte actora, se observa que el recurrente desempeñó funciones especiales en calidad de Asesor para la ejecución del Acuerdo Internacional mencionado en párrafos anteriores, siendo ésta la circunstancia por la cual recibía una remuneración por concepto de Honorarios Profesionales, lo que indica que no estaba sometido al régimen de los funcionarios, en lo que respecta a sueldo y tareas asignadas, no cumpliéndose de esta forma con el tercer supuesto de la tesis de ingreso irregular.
Aunado a lo anterior, se observa que el recurrente en ningún momento aportó pruebas al proceso que permitieran presumir o evidenciar que ocupaba, en virtud de nombramiento, un cargo dentro de la estructura administrativa del organismo. En tal virtud, la calificación del accionante como “personal contratado”, no puede considerarse como un ingreso simulado a la carrera administrativa.
En este punto, es necesario traer a colación el criterio sostenido por esta Corte, en sentencia Nº 2008-1804, de fecha 15 de octubre de 2008, de conformidad con el cual, en los casos de suscripción de contratos por concepto de honorarios profesionales no procede la “Tesis de la Simulación Contractual”. Al efecto, se señala lo siguiente:
“(…) al analizar los elementos antes descritos, y una vez adecuados a la situación planteada, resulta evidente que el querellante en ningún momento logró aportar pruebas o elementos de convicción al proceso que permitieran presumir o declarar la certeza de que ocupaba, en virtud de nombramiento, un cargo dentro de la estructura administrativa del organismo, y de que cumplía una función contenida o tipificada en el Manual de Tipificación de Cargos, por el contrario, se evidencia que prestaba servicios especiales como lo era el Asesor; y que conforme se estipuló en los contratos suscritos entre la Municipalidad y el recurrente, como antes se dijo, recibía una remuneración en concepto de Honorarios Profesionales por la actividad profesional desempeñada.
(…omissis…)
Aunado a lo anterior, advierte esta Corte, que si bien el querellante adquirió en un determinado momento la condición de funcionario público de carrera, según se evidencia de las actas insertas a los folios 6 y 7 del expediente judicial, no es menos cierto que el ciudadano Edmundo Enrique Hoffann Chapmann, prestó a la mencionada Administración Municipal sus servicios como personal contratado para ejercer una labor especial, por lo tanto, si pretendía hacer valer su condición anterior de funcionario público de carrera debió reingresar a la Administración en un cargo clasificado dentro de la escala funcionarial o del manual de cargos del Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Federal.
(…omissis…)
Como corolario a lo anterior y en relación a la pretensión del querellante de desconocer la condición que ejercía dentro del Municipio querellado, evidencia este Órgano Jurisdiccional, que el querellante suscribió múltiples contratos con la Administración Municipal, para prestar sus servicios como asesor de la Dirección General de Personal tal y como se constató ut supra de los folios 9, 11, 13, 15, del expediente judicial y al no existir elementos más allá de la declaración de la querellante que permitan evidenciar que la titularidad con la que actuaba era la de un funcionario público, se presume válidamente que la relación existente entre el Municipio Libertador y el querellante era netamente laboral. En consecuencia, concluye esta Corte, en vista que la condición con la cual prestó su servicio el querellante fue en calidad de personal contratado para ejercer una labor especial como asesor, su relación se encontraba regida por las cláusulas contenidas en los contratos suscritos a tal efecto, y por las normas de la Ley Orgánica del Trabajo. Así se declara.” (Negrillas del original) (Subrayado de esta Corte).

Con basamento en las consideraciones plasmadas en el fallo parcialmente transcrito, y habida cuenta que la Administración en ningún momento manifestó su voluntad de considerarlo como un funcionario público, pues, en todo momento le dio el trato de un personal contratado por concepto de servicios profesionales, en calidad de Asesor Técnico del Ministerio de la Producción y Comercio, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación, en consecuencia, no es posible establecer una continuidad o permanencia en la prestación del servicio.
Así las cosas, advierte la Corte, que en el presente caso no se cumplen de manera concurrente las condiciones para considerar que el recurrente cumplía con los requisitos para que se pueda considerar que ingresó simuladamente a la Administración Pública, por cuanto no demostró a lo largo del proceso que haya desempeñado tareas o funciones mediante la suscripción de contratos sucesivos y no interrumpidos, que cumplía con el horario establecido para el personal del Ministerio de Producción de Comercio y que desempeñaba labores similares a las de los funcionarios regulares del organismo ministerial.
Como corolario a lo anterior, este Órgano Jurisdiccional evidencia que el querellante suscribió múltiples contratos con el Ministerio de Producción y Comercio, para prestar sus servicios como asesor y al no existir elementos más allá de la declaración del recurrente que permitan evidenciar que la titularidad con la que actuaba era la de un funcionario público, se presume que la relación existente entre el referido ministerio y el accionante era netamente contractual. En consecuencia, concluye esta Corte, en vista que la condición con la cual prestó sus servicios, fue en calidad de personal contratado para ejercer una labor especial como asesor, su relación se encontraba regida por las cláusulas contenidas en los contratos suscritos a tal efecto, razones éstas que llevan a esta Corte a concluir que la reincorporación solicitada por el accionante debe ser desestimada.
Dentro de este contexto, esta Alzada es conteste con el criterio asumido por el A quo, ya que el accionante “no demostró su cualidad de funcionario público en el caso”, por cuanto se limitó únicamente a consignar copias simples de contratos, addenda y originales de las comunicaciones previamente discriminadas; documentos éstos, que si bien demuestran que el accionante prestaba sus servicios profesionales al Consejo Nacional de Alimentación (órgano adscrito al Ministerio de Producción y Comercio), sin embargo no le otorgan la cualidad de funcionario público, ya que como se precisó en líneas precedentes, no cumple con las condiciones para considerar que poseía una condición de carera dentro de la Administración, razón por la cual esta Alzada constata que el Juzgado de Instancia no incurrió en el vicio de “suposición falsa de la sentencia”, por cuanto valoró adecuadamente los referidos documentos. Así se decide.
Por otro lado y con fundamento en el examen anterior, debe esta Corte pronunciarse sobre el vicio de incompetencia reiterado por la parte actora, en cuyo sentido, es fundamental señalar que la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia N° 02059, de fecha 10 de agosto de 2006 (caso: Fisco Nacional), respecto del vicio de incompetencia, señaló lo siguiente:
“Respecto del vicio de incompetencia, esta Sala en su jurisprudencia pacífica y reiterada, ha señalado sobre el tema lo que a continuación se expone:
La competencia administrativa ha sido definida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo; es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. De allí que la competencia esté caracterizada por ser: a) expresa: porque ella debe estar explícitamente prevista en la Constitución o las leyes y demás actos normativos, por lo que, la competencia no se presume y b) Improrrogable o indelegable: lo que quiere decir que el órgano que tiene atribuida la competencia no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos establecidos en la norma, y debe ser realizada directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o avocación, previstos en la Ley.
Así, la incompetencia como vicio de nulidad absoluta del acto administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se producirá cuando el funcionario actúe sin el respaldo de una disposición expresa que lo autorice para ello, o bien, cuando aún teniendo el órgano la competencia expresa para actuar, el funcionario encargado de ejercer esa competencia es un funcionario de hecho o un usurpador’. (Sentencia N° 161 del 03 de marzo de 2004, caso: Eliecer Alexander Salas Olmos)’Subrayado de esta Corte).

Se entiende entonces que la competencia es la medida de la potestad atribuida por la Ley a cada órgano, de modo que no habrá competencia ni, desde luego, actuación administrativa válida, si no hay previamente el señalamiento, por norma legal expresa, de la atribución que se reconoce al órgano y de los límites que la condicionan. En este mismo orden de ideas, si hay inexistencia o falseamiento de los presupuestos fácticos, el órgano no podrá ejercitar el poder que el ordenamiento le ha atribuido y la actuación que cumpla estará viciada de ilegalidad y de nulidad absoluta, acorde con la previsión contenida en el citado numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al ser la competencia resultado de una declaración normativa, el ejercicio de atribuciones en defecto de dicha declaración implica, por una parte, una acción administrativa de hecho; por la otra, una extralimitación de atribuciones o, la más grave, una usurpación de funciones.
Aplicando las anteriores consideraciones al caso de autos y luego del análisis efectuado al acervo probatorio del presente expediente, esta Corte ha podido apreciar que el Ministerio de Producción y Comercio, por medio de su Oficina de Recursos Humanos, era el organismo que cancelaba las remuneraciones salariales correspondientes de la relación contractual del hoy accionante.
En efecto, la determinación anterior resulta de las actas o comunicaciones de la referida Dirección de Recursos Humanos, cuyo contenido se transcribe a continuación:
1. Comunicación N° 703, de fecha 8 de febrero de 2001.
“Me dirijo a usted, en la oportunidad de informarle que la ciudadana Ministro de este Organismo, mediante Cuenta N° 08, Agenda N° 10 de fecha 02-02-2001 aprobó cancelarle por concepto de Trabajos Realizados (Honorarios Profesionales), sus funciones de Asesor, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación, con un monto mensual a cancelar de Bs. 900.000,00 a partir del 01-01-2001 al 15-02-2001.”

2. Comunicación N° 1994, de fecha 29 de marzo de 2001.
“Me dirijo a usted, en la oportunidad de informarle que la Ciudadana Ministro de este Organismo, mediante Cuenta N° 22, Agenda N°16 de fecha 02-03-2001 aprobó cancelarle por concepto de Trabajos Realizados (Honorarios Profesionales), sus funciones de Asesor, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación, con un monto mensual a cancelar de Bs. 900.000,00 a partir del 16-02-2001 al 31-03-2001.”

3. Comunicación Nº 4366, de fecha 27 de junio de 2001.
“Me dirijo a usted, en la oportunidad de informarle que la ciudadana Ministro de este Organismo, mediante Cuenta N° 85, Agenda N°21 de fecha 1 0-04-2001 aprobó cancelarle por concepto de Realizados (Honorarios Profesionales), sus funciones de Asesor, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación, con un monto mensual a cancelar de Bs. 900.000,00 a partir del 01-04-2001 al 06-2001.”
4. Comunicación N°5376, de fecha 30 de julio de 2001.

“Me dirijo a usted, en la oportunidad de informarle que la Ciudadana Ministro de la Producción y el Comercio, mediante Cuenta N° 18, Agenda N° 33 de fecha 04-07-2001 aprobó cancelarle por concepto de Trabajos Realizados (Honorarios Profesionales) sus funciones de Asesor, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación con un monto mensual a cancelar de Bs.900. 000,00 a partir del 01-07-2001 al 30-09-2001.”

5. Comunicación N° 7616, de fecha 31 de octubre de 2001.

“Me dirijo a usted, en la oportunidad de informarle que la Ciudadana Ministro de la Producción y el Comercio, mediante Cuenta N° 118, Agenda N° 48 de fecha 09-10-2001 aprobó cancelarle por concepto de Trabajos Realizados (Honorarios Profesionales) sus funciones de Asesor, adscrito al Consejo Nacional de la Alimentación, con un monto mensual a cancelar de Bs. 900.000,00 a partir del 01-10-2001 al 31-12-2001.”

De las documentales previamente citadas, se aprecia de manera concreta que el accionante recibía del Ministerio de Producción y Comercio, la cancelación de sus honorarios profesionales, en virtud de la prestación de sus servicios como asesor adscrito al Consejo Nacional de Alimentación; en consecuencia la Dirección General de Recursos Humanos, como unidad administrativa facultada para efectuar el seguimiento de las situaciones que se presentasen con el capital humano empleado, era la autoridad competente para informarle al personal contratado, sobre la decisión de continuación o “no renovación” de contratos.
Aclarado lo anterior, se observa de las actas que conforman el expediente judicial (folio 11), la comunicación N° DGRRHH-1095.A, de fecha 25 de febrero de 2002, mediante la cual el Director General de Recursos Humanos, le informa al recurrente, el cese de la prestación de sus servicios profesionales, en los siguientes términos:
“República Bolivariana de Venezuela
Ministerio de la Producción y el Comercio
Dirección General de Recursos Humanos
N°DGRRHH- 1095.A
Caracas, 25 de febrero de 2002
Ciudadano Oscar Arnal C.LN° 220.124.
Presente.
Tengo a bien dirigirme a usted, en la oportunidad de informarle que a partir del 28-02-2002, cesa la prestación de servicios que ha venido desempeñando en el Consejo Nacional de la Alimentación, bajo la figura de Honorarios Profesionales, conforme a la vigencia establecida en Punto de Cuenta aprobado por el Ciudadano Ministro.
Es propicia la ocasión para agradecerle la colaboración prestada en el desempeño de las funciones encomendadas y a la vez desearle el mayor éxito en sus actividades futuras. Sin más a que hacer referencia, se despide.
Atentamente,
CARLOS A RAMOS N.
Director General de Recursos Humanos”.

En atención al documento sub examine, esta Sede Judicial no constata el vicio de incompetencia manifiesta, flagrante u ostensible, prevista en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por cuanto la comunicación Nº DGRRHH 1095.A, de fecha 25 de febrero de 2002, mediante la cual se informó al hoy recurrente del cese de sus servicios profesionales, fue dictada por el Director General de Recursos Humanos del Ministerio de Producción y Comercio, de cuyo presupuesto se emitían los pagos al accionante, organismo al cual estaba adscrito el Consejo Nacional de Alimentación, razón por la cual, estima esta Alzada que la administración actuó de conformidad con el poder jurídico previo que legitimó su actuación, derivado del Decreto Nº 666, de fecha 10 de mayo de 1995, publicado en Gaceta Oficial Nº 35.713, de fecha 18 de mayo de 1995.
Así pues, independientemente del acto administrativo contenido en la comunicación Nº 286, de fecha 27 de marzo de 2002, emanada del Ministerio de Agricultura y Tierras, resulta claro que la voluntad de la administración, concerniente a la no renovación de la contratación de los servicios profesionales del hoy accionante, se materializó mediante la comunicación Nº DGRRHH-1095.A, de fecha 25 de febrero de 2002, acto administrativo perfectamente válido ya que fue dictado por el Director de Recursos Humanos del Ministerio de Producción y Comercio, funcionario que, como se precisó en líneas anteriores, estaba debida y legalmente autorizado para ello; en consecuencia al no configurarse el vicio de incompetencia alegado, esta Corte confirma el fallo apelado en los término expuestos. Así se decide.
Con fundamento en las consideraciones previamente plasmadas, este Tribunal de Alzada declara sin lugar la apelación interpuesta por la representación judicial de la parte recurrente, contra la sentencia de fecha 16 de septiembre de 2003, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró sin lugar el recurso funcionarial interpuesto; en consecuencia, confirma el fallo apelado. Así se decide.

IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación interpuesta el abogado Carlos Alberto Pérez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 8.067, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano OSCAR ARNAL NÚÑEZ, portador de la cédula de identidad N° V-220.124, contra la Sentencia de fecha 16 de septiembre de 2003, dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital;

2.- SIN LUGAR la apelación ejercida.

3.- CONFIRMA la referida sentencia.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen y déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los catorce (14) días de octubre de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

ASV/ 26
Exp. N° AP42-R-2004-001901

En fecha _________________________ ( ) de ______________________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________.

La Secretaria,