TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2008-001869
En fecha 2 de diciembre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1964-08, de fecha 19 de noviembre de 2008, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos, por la ciudadana DULCE MARÍA MALDONADO DE PÉREZ, titular de la cédula de identidad Nº 8.196.239, asistida por el abogado Willmer Humberto Ovalles Fuentes, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 78.687, contra el INSTITUTO NACIONAL DE INVESTIGACIONES AGRÍCOLAS.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 4 de junio de 2008, por la abogada Patricia Lorena Cabrera Castañeda, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 79.008, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, contra la decisión dictada por el prenombrado Juzgado, en fecha 2 de junio de 2008, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
El 15 de diciembre de 2008, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, en el entendido que una vez vencido el lapso de dos (2) días que se le concedió como término de la distancia, se daría inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación interpuesta, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 4 de febrero de 2009, el abogado Manuel Vicente Ramírez Vera, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 78.977, actuando con el carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, presentó escrito de fundamentación a la apelación.
El 11 de febrero de 2009, la ciudadana Dulce María Maldonado, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 86.726, actuando en su nombre y representación, consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 19 de febrero de 2009, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 3 de marzo de 2009.
El 3 de marzo de 2009, la ciudadana Dulce María Maldonado, actuando en su nombre y representación, presentó escrito de promoción de pruebas, el cual se ordenó agregar al presente expediente por auto de fecha 4 de marzo de 2009.
En fecha 4 de marzo de 2009, comenzó el lapso de tres (3) días de despacho para formular la oposición a las pruebas promovidas.
El 9 de marzo de 2009, la ciudadana Dulce María Maldonado, actuando en su nombre y representación, presentó diligencia mediante la cual señaló que “(…) el día 3 de marzo de 2009, venció el lapso de promoción de pruebas sin que el ente querellado haya consignado prueba alguna (…)”.
Por auto de fecha 11 de marzo de 2009, una vez vencido el lapso de oposición a las pruebas promovidas, esta Corte ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines legales consiguientes, el cual fue enviado en fecha 17 de marzo de 2009, y recibido el 18 de marzo de 2009.
Mediante auto de fecha 24 de marzo de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, admitió las pruebas promovidas por no ser manifiestamente ilegales ni impertinentes.
Por auto de fecha 1º de abril de 2009, el Secretario del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, ordenó se practicara el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el 24 de marzo de 2009, (fecha en la que se providenció acerca de la admisión de pruebas), exclusive, hasta el 1º de abril de 2009, inclusive, a los fines de verificar el lapso de apelación.
En esa misma fecha, el Secretario del Juzgado de Sustanciación de esta Corte, certificó que “(…) desde el día 24 de marzo de 2009, exclusive, hasta, el día de hoy, inclusive, han transcurrido cuatro (4) días de despacho correspondientes a los días 26, 30, 31 de marzo de 2009 y 1º de abril del año en curso (…)”.
En igual fecha, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, una vez constatado el vencimiento del lapso de apelación del auto dictado en fecha 24 de marzo de 2009, y por cuanto no existió prueba que evacuar, ordenó remitir el presente expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que continuara su curso de ley.
Mediante auto de fecha 5 de mayo de 2009, esta Corte fijó para el 23 de junio de 2010, la oportunidad para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral.
En fechas 15 de junio de 2009 y 30 de junio de 2010, la ciudadana Dulce María Maldonado, actuando en su nombre y representación, presentó diligencias mediante las cuales solicitó que se fijara nueva fecha para la celebración del acto de informes.
En fecha 14 de julio de 2010, visto el auto dictado por esta Corte en fecha 5 de mayo de 2009 y de conformidad con lo establecido en la Cláusula Quinta de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451, en fecha 22 de junio de 2010, se revocó el referido auto, y se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente, a los fines que este Órgano Jurisdiccional dictara la decisión correspondiente.
El 16 de julio de 2010, se pasó el expediente al Juez ponente.
En fecha 5 de agosto de 2010, la apoderada judicial del Instituto querellado, consignó escrito de conclusiones.
El 4 de octubre de 2010, la querellante solicitó pronunciamiento en la presente causa.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON SUSPENSIÓN DE EFECTOS
En fecha 19 de diciembre de 2006, la ciudadana Dulce María Maldonado de Pérez, asistida por el abogado Willmer Humberto Ovalles Fuentes, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, con fundamento en los siguientes razonamientos de hecho y de derecho:
Expuso, que desde el 16 de mayo de 1986, era funcionaria de carrera administrativa en la Administración Pública y, posteriormente debido al concurso público celebrado en fecha 16 de agosto de 2003, obtuvo el cargo de abogado I, el cual desempeñaba en la Consultoría Jurídica del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas.
Señaló, que en fecha 25 de noviembre de 2005, mediante oficio Nº 3356 fue designada en comisión de servicio en el Centro Nacional de Investigaciones Agropecuarias.
Agregó, que en fecha 12 de diciembre de 2005, recibió el oficio Nº 177-2005, de fecha 7 de diciembre de 2005, suscrito por el Gerente “encargado” de Recursos Humanos, mediante el cual se le informó que el 15 de diciembre de 2005, debía rendir declaración informativa sobre una averiguación administrativa en su contra, la cual fue solicitada en fecha 25 de noviembre de 2005, por el Consultor Jurídico, mientras se encontraba disfrutando de su período vacacional.
Manifestó, que el procedimiento instruido en su contra tuvo una duración de ocho (8) meses, contraviniendo el artículo 60 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Destacó, que en fecha 7 de julio de 2006, la Junta Directiva del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, mediante Resolución Nº 433, decidió destituirla del cargo que ocupaba, agregando que “(…) el órgano que dictó el acto administrativo de la Resolución es incompetente para dictar dicho acto (…)”.
Señaló, que “(…) el Procedimiento Administrativo Disciplinario del cual emano (sic) el acto administrativo de mi destitución del cargo de Abogado I, no cumplió estrictamente conforme lo dispone el Artículo 89 Ordinal 1° de la Ley del Estatuto de la Función Publica (sic), en virtud que el Consultor Jurídico es quien solicita a la Gerencia de Recursos Humanos la apertura de la averiguación disciplinaria y dentro de sus facultades no tiene competencia para hacerlo, en este sentido es pertinente resaltar previamente, que la Administración Publica (sic) funciona bajo una estructura jerarquizada, basada en las relaciones entre subordinados y superiores, que impone el deber de cumplimiento de las ordenes (sic) e instrucciones impartidas por los funcionarios dentro del ámbito de su competencia. Para que exista el deber de obediencia, frente a una orden determinada, se requiere que la orden sea dictada por el superior jerárquico del funcionario que en mi caso y según la Ley del INIA la jerarquía corresponde al Presidente del Instituto, y no al Consultor Jurídico aún cuando éste sea mi supervisor inmediato; pues requiere entonces que la orden se refiera a las atribuciones legales del superior y del inferior, esto es, que el deber surja de las competencias expresas del superior, según la materia y el orden jerárquico de la estructura administrativa, que la orden esté revestida de todas las formas legales previstas, y que no sea manifiestamente ilegal”.
Mencionó, que “(…) la solicitud realizada por el Consultor Jurídico a la Gerencia de Recursos Humanos el día veinticinco (25) de noviembre del año dos mil cinco (2005), oficio N° CJ/781/2005, donde peticiona abrir en mi contra una averiguación disciplinaria donde en dicho procedimiento administrativo se violó de manera flagrante el DEBIDO PROCESO que trae como consecuencia la violación a ese Derecho Fundamental como lo es el DERECHO A LA DEFENSA, derechos éstos de rango Constitucional, contemplados específicamente en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…)”. (Mayúsculas del texto).
Destacó, que “(…) en este caso la violación al debido proceso consiste en que la Gerencia de Recursos Humanos, debió cumplir en un lapso de quince (15) días laborables contados a partir del día 25/11/2005, fecha ésta cuando se solicita la averiguación administrativa, con la elaboración del expediente para determinar si había o no lugar a la apertura del proceso administrativo, dentro de este lapso de quince (15) días se me debió notificar para rendir una declaración informativa a los fines de determinar como ya lo dije anteriormente, la necesidad o no de aperturar (sic) un procedimiento administrativo disciplinario en mi contra y de esta manera garantizarme el Derecho a la Defensa (…), sino que por el contrario, en este lapso de quince (15) días, específicamente el día ocho (8) de los quince que tenía la Gerencia de Recursos Humanos para instruir el expediente, sin ni siquiera oírme decide aperturar (sic) y al mismo tiempo instruir el proceso administrativo disciplinario, es decir, se dejo (sic) de instruir el procedimiento administrativo disciplinario dentro de los quince (15) días laborables, en otras palabras, se inicia el proceso con el auto de apertura, cuando de acuerdo el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, se debió primero instruir el expediente y luego si había elementos suficientes que dieren lugar para su apertura (…)”.
Manifestó, que en 9 de diciembre de 2005, la Gerencia de Recursos Humanos, dictó auto mediante el cual ordenó agregar a los autos el oficio S/N de esa misma fecha, emanado del Consultor Jurídico, señalando que “(…) dicho oficio no existe, por cuanto lo agregado al expediente es un medio probatorio que de manera espontánea fue promovido a los autos (…) porque se debió acompañar con la solicitud de apertura de averiguación administrativa tal como lo establece el artículo 55 de Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y en su defecto le correspondía a la instancia sustanciadora requerir el medio probatorio en cuestión”.
Indicó, que el procedimiento instruido en su contra “(…) subvirtió el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de que primero se me debió notificar para rendir declaración informativa y luego una vez oída, abrir si así fuere el caso el procedimiento administrativo disciplinario sancionatorio, situación que no ocurrió, es decir, para el momento que rindo declaración informativa, ya el proceso administrativo disciplinario sancionatorio se encontraba aperturado, omitiéndose de esta manera la debida instrucción del expediente, tal como lo prevé el artículo 89 numeral 2, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en el artículo 111 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa”.
Agregó, que “En fecha trece (13) de diciembre de año dos mil cinco (2005), la Gerencia de Recursos Humanos, dicta un auto en el cual deja constancia de haberme notificado y además haber dado cumplimiento a lo establecido en el numeral 4 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo dicho auto contradictorio a lo ordenado en la notificación que se me hiciera, obsérvese que en la notificación se me ordena comparecer por ante la Oficina de Relaciones Laborales el día 15/12/2005, a los fines de rendir declaración informativa mientras que lo establecido en el numeral 4 del artículo 89 ejusdem, se refiere es a un término de cinco (5) días para la formulación de los cargos respectivos si hubiere lugar a ello; por otra parte, la orden de comparecencia era para el día 15/12/2005 y fui notificada el día 12/12/2005, para rendir declaración informativa, mientras que la norma antes señalada, establece que la comparencia (sic) debe realizarse en un termino (sic) de cinco (5) días para los efectos de la formulación de cargos, razón por la cual insisto que se ha violado el debido proceso en mi causa, contraviniéndose de esta manera con (sic) lo establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Adujo, que en fecha 13 de diciembre de 2005, la Administración dictó un auto mediante el cual se dejó constancia que el 19 de diciembre de 2005, es el quinto (5º) día hábil “(…) es decir, que de manera engañosa se me notifica para rendir declaración informativa, declaración que extrañamente no corre inserta a los autos que conforman el expediente disciplinario, y luego la instancia deja constancia en dicho auto del termino (sic) de comparencia (sic) (quinto día), cuando la notificación no fue realizada para formulación de cargos”.
Manifestó, que en fecha 19 de diciembre de 2005, la Administración dictó un auto mediante el cual se ordenó prorrogar el lapso de comparecencia para la formulación de cargos hasta el 6 de marzo de 2006, ordenándose de igual manera la reapertura del lapso de comparecencia “(…) esta decisión es contraria a derecho, en virtud que la prórroga que establece el artículo 60 la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es para dictar la decisión y no para prorrogar los lapsos de comparencia (sic), por una parte, y por la otra, viola el principio de la Preclusión de los Actos, el de la Celeridad Procesal y el de la Economía Procesal, por cuanto que (sic) los términos o lapsos procesal (sic) no podrán prorrogarse ni abrirse después de cumplidos, tal como lo establece el artículo 202 del Código de Procedimiento Civil”.
Destacó, que en fecha 6 de marzo de 2006, se le notificó de la prórroga del proceso y de la formulación de cargos, en fecha 13 de marzo de 2006, se realizó la formulación de cargo sin su presencia y en fecha 20 de abril de 2006, se le notificó los cargos formulados y el lapso de cinco (5) días para la presentación del escrito de descargo, por lo que en fecha 21 de abril de 2006, consignó diligencia mediante la cual dejó constancia que no se le permitió el acceso al expediente, siendo el caso que en esa misma fecha la Gerencia de Recursos Humanos, dictó auto en el cual ordenó un nuevo lapso que comenzaría a computarse una vez que recibiera las copias certificadas ordenadas en dicho auto, las cuales fueron recibidas en fecha 5 de octubre de 2006, “(…) es decir, tres (3) meses después de haberse dictado el acto administrativo irrito, cuya nulidad demando y es el objeto principal de la presente querella funcionarial, pero además de ello, es importante destacar que en dicho auto existen dos fechas diferentes, el auto en cuestión encabeza con fecha 21/04/2006 y finaliza con fecha 21/03/2006, igual manera puede observarse que las copias certificadas fueron acordadas mediante auto de fecha 21/03/2006, que corre inserto al folio 114, es decir, fueron acordada mucho antes de mi comparencia (sic). En conclusión todos los actos realizados con posterioridad al auto de fecha 21/04/2006, son nulo de nulidad absoluta en virtud que viola el debido proceso, principio éste de rango Constitucional”.
Adujo, que mediante oficio S/N de fecha 30 de mayo de 2006, “(…) el Consultor Jurídico expresa su inhibición y la de todos los abogados adscritos a ese despacho, en cuanto a esta figura jurídica de inhibición, es importante acotar que se trata de un derecho subjetivo, en otras palabras, el funcionario debe inhibirse solo (sic) con lo que respecta a su persona y no por el resto de los funcionarios como ocurrió en el caso planteado. Sin embargo, (…) lo mas (sic) grave aún es que el expediente una vez inhibido el funcionario, éste lo devuelve a la Gerencia de Recursos Humanos, contraviniendo lo establecido en el artículo 37 de (sic) Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, donde se contempla que el expediente debe ser remitido a su superior jerárquico, sin retardo alguno, para que el superior jerárquico conozca de la inhibición y decida la misma, pues bien éste hecho no ocurrió así, sino que por el contrario, devuelven el expediente como ya se dijo anteriormente y luego la Gerencia de Recursos Humanos remite el expediente al Asesor Externo del INIA, definitivamente que esto contraviene no solamente el artículo 37 ejusdem, sino que también contraviene el artículo 38 de la citada Ley, que contempla el procedimiento a seguir en caso de inhibición, configurándose de esta manera una verdadera desviación de poder (…)”.
Denunció, que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de falso supuesto, toda vez que “(…) Se evidencia de la solicitud realizada por el Ciudadano Consultor Jurídico; Ciudadano: ARMANDO MELO, a la Gerencia de Recursos Humanos, que hubo desviación del procedimiento especial legalmente establecido en la mencionada Ley, en virtud de que el referido Ciudadano, aparte de no ser el funcionario competente para solicitar la apertura y sustanciación del procedimiento administrativo sancionatorio no existía causal alguna para dar origen a su solicitud, ya que jamás fui desobediente a orden alguna, por el contrario he cumplido con mis deberes que me impone el cargo de Abogado I, aunado a que los hechos relatados por el Consultor Jurídico en su comunicación N° CJ/781/2005 aparte de no quedar demostrados plenamente en sede administrativa en nada comprometen mi actuación como funcionaria de carrera, por cuanto no estuve incursa en ninguna de los ordinales que impone las causales de destitución taxativamente establecidas en el Artículo 86 de la mencionada Ley, por lo que se infiere al colocarme la Administración en comisión de servicio y abrir paralelamente un ilegal procedimiento administrativo, constituye una violación a los derechos y garantías de rango constitucional, como lo es el debido proceso y al principio de Legalidad Administrativa (…)”. (Mayúsculas del texto).
Igualmente, denunció el vicio de incompetencia, por cuanto “(…) se observa que la Junta Directiva del INIA conformada por sus cinco miembros, no tiene por imperio de la Ley del Estatuto de la Función Pública concordado con el Artículo 11 de su Ley de Creación de Instituto Autónomo, la competencia en gestión publica (sic), sino que de manera expresa esta competencia esta (sic) conferida al Presidente de dicho Instituto, por lo que la Resolución N° 433 de fecha 07-07-2006, y notificada el 21-09-2006, se encuentra afectada de nulidad absoluta y viciada de ilegalidad (…)”.
Agregó, que el acto administrativo de destitución contenido en la Resolución N° 433, de fecha 7 de julio de 2007, el cual fue notificado en fecha 11 de septiembre de 2006, “(…) viola de manera frontal el Articulo (sic) 46 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto toda persona tiene derecho a que le respete su integridad física, psíquica y moral, en el caso de marras, la Administración abrió el procedimiento disciplinario, sin elementos de convicción que justificaran su instrucción contratando los servicios de varios profesionales del derecho para que me hicieran un seguimiento ocasionándome una presión psicológica hasta el día en que me enviaron la notificación con funcionarios que no tenían ni debían conocer de la misma (…)”.
Señaló, que el acto administrativo impugnado violó lo dispuesto en los artículos 25, 87, 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) en el sentido de que la máxima autoridad del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (I.N.I.A), aun Cuando conocía la improcedencia de dicho disciplinario, y las consecuencias que devienen de la inadecuada aplicación del mismo, consintió la suscripción del irrito (sic) acto administrativo sancionatorio de mi destitución, lo que configura la nulidad del mismo por menoscabar derechos expresamente garantizado constitucionalmente en virtud de mi condición de funcionaria de carrera a tenor de lo dispuesto en los Artículos supra identificado (sic) 144 y 146 ejusdem”.
Denunció el vicio de inmotivación del acto administrativo impugnado, toda vez que no expresa “(…) de que (sic) manera o modo pudo encuadrar las circunstancias fácticas que rodearon las actuaciones que de mi (sic) se reprochan. Si bien en la formulación de cargos señala cual es la conducta, en la oportunidad de la emisión del acto administrativo definitivo, debió realizar la operación intelectual de encuadrar tal conducta en el supuesto de hecho de la norma a aplicar, sirviéndose de los elementos de convicción producidos durante el debate administrativo realizado durante el procedimiento sancionatorio. Tal circunstancia da por verificada una patente in motivación (sic) del acto administrativo, pues no permite conocer los motivos que determinaron la toma de decisión, ya que la manifestación de voluntad nunca explica de que (sic) modo se ponderaron los elementos de convicción que presuntamente dan por probada la falta administrativa, y como es lógico, tampoco señala de cómo encuadra las acciones y conductas que fueron por mi adoptadas en la norma jurídica contemplativa de la falta que se me imputa”.
Agregó, que el acto administrativo impugnado violó el derecho a la estabilidad administrativa, ya que del mismo se “(…) denota prima facie la violación de un debido proceso por parte de la autoridad ejecutiva, en el inicio del pretendido iter administrativo dado que el iniciar un procedimiento administrativo al margen de la Ley del Estatuto, sin probar ni demostrar la supuesta conducta que se me reprocha a mis deberes de funcionaria de carrera, quien igualmente transgrede el debido proceso en inminente fraude procedimental al aprobar una petición realizada por el Consultor Jurídico, la cual adolece de fundamento legal alguno, con el único objetivo de separarme del cargo de Abogado I (…)”.
Finalmente, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución N° 433 de fecha 7 de julio de 2006, emanada d la Junta Directiva del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, y notificada en fecha 21 de septiembre de 2006, en consecuencia, se ordenara la reincorporación al cargo de Abogado I, o a otro de igual o mayor jerarquía “(…) Con el debido pago de los salarios caídos o dejados de percibir y demás bonificaciones y beneficios laborales contenidos en la contratación colectiva, evaluaciones, bonos, primas, intereses mora conforme al Articulo (sic) 92 de la Constitución de la Republica (sic) Bolivariana de Venezuela, que por ley pudieran corresponderme desde el momento de mi ilegal retiro del cargo de Abogado I hasta mi efectiva reincorporación (…)”, igualmente, requirió se acordara la indexación conforme al índice inflacionario del Banco Central de Venezuela.
Por otra parte, solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo de destitución del cargo de Abogado I “(…) que venía ejerciendo con adscripción a la Consultoría Jurídica del INIA, al evidenciarse de su contenido mismo: 1) El Humo a Buen Derecho (Fumus Bonis Iuris) que se desprende de lo irregular del propio procedimiento iniciado ilegalmente por la Gerencia de Recursos Humanos del INIA, y aprobado irregularmente por la Junta Directiva del ente Querellado que concluyó con el Acto Administrativo sancionatorio de mi Destitución del cargo de Abogado I, así como de la presunción de ilegalidad denunciada y de los antecedentes del caso contenidos en las innumerables decisiones emanadas de este Tribunal Contencioso, ordenando inmediatamente mi reincorporación al cargo de Abogado I.- 2.-) Del Retardo en la Mora (Periculum in Mora). Por cuanto no podría resarcirse en la práctica el lucro cesante de la privación del ejercicio de mi cargo, porque aun declarada procedente la presente acción ya habría perecido íntegramente el efecto sancionatorio por el transcurso del tiempo. Prueba de las dos anteriores: Lo es la consecuencia dañosa de la ejecutoriedad del acto trasgrediendo la norma atributiva de competencia prevista en la Ley Nacional, que no solo (sic) ha incidido sobre mi persona ilegalmente sancionada, sino que en mi caso al mantenérseme fuera de la nomina (sic) de empleados regulares del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA), desde la fecha de ese ilegal retiro, también ha incidido sobre mi familia por la situación vivida durante todo este tiempo”.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 2 de junio de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos, fundamentando su decisión en los términos siguientes:
“Así las cosas, corresponde verificar si, tal y como alega la recurrente, la Administración querellada incurrió en ‘falta de motivación’, cuando denuncia que ‘...No expresa la Resolución N° 433 del 07-07-06, notificado en fecha 21-09-2006, de qué manera o modo pudo encuadrar las circunstancias fácticas que rodearon las actuaciones que de mi se reprochan’ (…).
Ahora bien, arguye la querellante que ‘...tal circunstancia da por verificada una patente inmotivación del acto...’ (…), por lo que el defecto que pretende mostrar la querellante estará constituido por una inmotivación.
Es de resaltar que tal y como plantea la parte querellada, en el presente caso no puede darse por verificada una inmotivación, pues, al analizarse el contenido del acto administrativo impugnado se da con el hecho de que si existe una expresión sucinta de la razón por la cual se procede a la destitución, en este caso, por considerar la Administración Querellada que la funcionaria estaba incursa en la causal contemplada en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
(…omissis…)
Ahora bien, es necesario considerar también, esta vez en ejercicio de potestades inquisitivas insitas (sic) al ejercicio de la función jurisdiccional en sede Contencioso-administrativa, si efectivamente tal motivación resulta compatible con el acervo probatorio y en general, con el sustrato fáctico del procedimiento, y asimismo, si su extensión o dimensión abarcativa (sic) como expresión de razones y fundamentos sería suficiente para garantizar el derecho a la defensa.
Nótese que tal y como se señaló anteriormente, la manifestación de cuales (sic) fueron las razones por las cuales se destituyó a la funcionaria hoy querellante se reducen a expresar que la conducta imputada a la funcionaria encuadra en el supuesto de hecho de la norma contemplada en el numeral 4 artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, mas (sic), se omite la expresión del porque (sic) y del cómo se encuadra tal conducta en el referido de hecho, y además, a través de cuales elementos de convicción se dio por comprobado el hecho imputado.
(…omissis…)
Téngase en cuenta que se imputa a la funcionaria hoy querellante la comisión de la falta administrativa contemplada en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a saber, ‘La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria público, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal.’.
Nótese que el supuesto de hecho de la norma en que la Administración Querellada encuadra la conducta que imputa a la funcionaria, es un silogismo complejo que para implicar la materialización de su consecuencia jurídica, precisará de la comprobación, a través de probanzas, primero, de la existencia de una desobediencia a ordenes; segundo, que aquellas órdenes hayan sido impartidas por su supervisor inmediato, tercero, que las órdenes hayan sido impartidas en ejercicio de las competencias que el supervisor tiene atribuidas, cuarto, que las órdenes estén referidas a tareas del funcionario al cual se imputa la desobediencia; y quinto, que las tareas que se ordenó efectuar al funcionario no constituyan infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal.
(…omissis…)
Ahora bien, es de hacer notar que no existe probanza alguna que dé fe, ni siquiera de la existencia de una orden emitida por el superior inmediato de la funcionaria destituida, pues, el único elemento de prueba con el que ha contado la Administración Querellada es una Acta suscrita por 4 abogados adscritos a la Consultoría Jurídica del Instituto Autónomo querellado, la cual riela al folio 35 del expediente de la causa, la cual, según arguye la Administración Querellada, habría sido ratificada por los firmantes en fecha 9 de diciembre de 2.005 (sic), tal y como consta de oficio cursante al folio 57 del expediente de la causa.
Nótese que la ‘ratificación’ de las manifestaciones de voluntades contenidas en el Acta cursante al folio 35, fue efectuada antes de que la funcionaria investigada fuere notificada formalmente de la existencia de la apertura del procedimiento administrativo disciplinario, pues, incluso, al momento de la ‘ratificación’, no se había ordenado emitir los oficios de notificación, tal y como consta de la documentación cursante a los folios 58 y siguientes.
Incluso, debe cuestionarse el medio procedimental de ratificación del instrumento privado del cual se pretende derivar la comprobación de la causal de destitución, pues, es preciso que la ratificación se haga en el iter procedimental, y no extra litem, o fuera del contradictorio procedimental, todo a objeto de tutelar el derecho de la defensa del funcionario investigado, de acuerdo con el principio del control de la prueba.
Tal argumento, a saber, el relativo a la indefensión, es aplicable tanto a la circunstancia de la anterioridad de la ratificación a la notificación de la funcionaria investigada, como a la circunstancia atinente al medio idóneo para la ratificación, pues, en ambos casos, de dársele valor probatorio a tal instrumento, se estaría causando una infracción al derecho a la defensa de la funcionaria investigada, por lo cual tal probanza no puede fungir como sustrato probatorio para comprobar las faltas imputadas. Así se decide.
Así las cosas, sin la existencia de una probanza que atribuya certeza a la comisión de una falta administrativa, necesariamente deberá considerarse que existe un defecto que afecta la causa del acto administrativo, a saber, un vicio constituido por un falso supuesto de hecho en razón de que la Administración asumió que los hechos estaban comprobados a partir de un elemento de convicción que no produce efecto jurídico alguno, todo lo cual afecta la validez del acto administrativo de destitución, el cual queda sin motivo fáctico alguno, ya que la falta administrativa a partir de la cual fue sancionada la funcionaria, no encuentra fundamento de comprobación en elemento de prueba alguno, por lo que no puede darse como comprobada tal falta. Así se decide.
De este modo, debe declararse la nulidad de la Resolución N° 433 del 07-07-2006, notificada en fecha 21 de Septiembre de 2006, por virtud de la existencia de un vicio en la causa del acto administrativo que afecta el derecho a la defensa de la funcionaria destituida, a la que se sancionó sin fundamento que apoyara la decisión, dada la inexistencia de comprobación de la falta administrativa imputada. Así se decide
DECISION (sic)
Por todas las razones expuestas, este JUZGADO SUPERIOR (…) declara CON LUGAR el RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL interpuesto por la ciudadana DULCE MARIA (sic) MALDONADO de PEREZ (sic), contra el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA), en consecuencia, se ordena la reincorporación de la Ciudadana DULCE MARIA (sic) MALDONADO DE PEREZ (sic), al Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (I.N.I.A.) en el cargo de Abogado I o a otro de igual o mayor jerarquía del que venía desempeñando desde abril de 2001, así mismo ordena el pago de los salarios caídos y demás bonificaciones y beneficios económicos laborales dejados de percibir correspondientes a la prestación del servicio, desde el momento en que fue retirada de su cargo en 21 de Septiembre de 2006 hasta la fecha efectiva de su reincorporación. lo cual se determinará previa. Por cuanto este último aspecto se deriva de la Declaratoria de Nulidad, se ordena practicar de conformidad con el Art. 249, en concordancia con el Art. 455 del Código de Procedimiento Civil, una Experticia Complementaria del fallo, la cual se practicará a través de un Experto Contable que se designará posteriormente, cuyos Honorarios Profesionales serán cancelados por las partes del presente procedimiento en partes iguales. El resultado de la experticia se tendrá como parte integrante de esta Sentencia a todos los efectos legales. Así se decide”. (Mayúsculas y negrillas del Juzgado a quo).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN INTERPUESTA
En fecha 4 de febrero de 2009, el abogado Manuel Vicente Ramírez Vera, actuando con el carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, presentó escrito de fundamentación a la apelación, con fundamento en los siguientes razonamientos de hecho y de derecho:
Señaló, que el acto administrativo impugnado por la querellante se encontraba motivado ya que se le indicó los fundamentos de hecho y de derecho en que se basó la medida de destitución, por lo que “(…) resulta inadmisible, que el a-quo (sic) haya declarado nulo el Acto Administrativo de Destitución por falta de motivación, de acuerdo al artículo 9 y 18, ordinal 5 y 6 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que en la Resolución No. 433 del 07/07/2006 (sic), señala a la querellante, que: La Junta Directiva del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA), visto el Punto de Cuenta N° 123 de fecha 30/06/2006 (sic), emanado de la Gerencia General, en el cual se somete a consideración la destitución de la funcionaria Dulce Maldonado, titular de la cédula de identidad N° 8.196.239, Abogado I, adscrita a la Consultoría Jurídica de INIA, y tomando en cuenta lo expuesto por la mencionada Gerencia, resuelve aprobar la Destitución de la funcionaria en virtud de haberse comprobado estar encuadrada dentro del supuesto previsto en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.
Por todo lo anteriormente expuesto, solicitó la declaratoria con lugar de la apelación interpuesta y la revocatoria de la sentencia dictada por el Juzgador de Instancia.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
El 11 de febrero de 2009, la ciudadana Dulce María Maldonado, actuando en su nombre y representación, consignó escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, con fundamento en los siguientes razonamientos de hecho y de derecho:
Señaló, que la sentencia dictada por el Juez Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central esta “(…) ajustada a Derecho por cuanto no son ciertos los dichos del Apelante en señalar que la decisión del A-quo se fundamento (sic) en el vicio de Inmotivación del Acto Administrativo contentivo de la Sanción de mi Destitución del Cargo de Abogado I que venia (sic) ocupando en la Consultoría del Ente querellado”.
Impugnó y rechazó los alegatos esgrimidos por la parte apelante por no ser ciertos “(…) ya que A-quo sentencio (sic) con Lugar la querella por mi incoada, en virtud de la violación al derecho a la defensa que entre otros me fueron conculcados, por cuanto no me fue permitido acceder al Expediente Disciplinario sino después de haber sido destituida del Cargo de Abogado I, lo que causo (sic) un daño irreparable a mi persona y mi entorno familiar, ya que en ningún momento di motivos para la imposición de la magnitud de la Sanción Disciplinaria. Se observa del Acta de Inspección Judicial traída a los autos marcada con la letra ‘A’ que la fecha en que me fue entregado el expediente disciplinario fue posterior a mi destitución, lo que se traduce en una patente violación al procedimiento Disciplinario Establecido en el Artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Ya que, con tal comportamiento, la Administración relajo (sic) flagrantemente los lapsos legales correspondientes al ejercicio del derecho de rango constitucional como lo es El Derecho a la Defensa, y el Derecho de Igualdad de las Partes en el Proceso tanto en vía administrativa como en la judicial”.
Agregó, que “(…) el vicio del cual adolece el acto recurrido, afecta el derecho a la defensa y en la presente causa NO existe dentro del Expediente examinado por el A-quo probanza alguna que den fe ni tan siquiera de la existencia de una orden emitida por mi Supervisor Jerarca, siendo que en la oportunidad procesal correspondiente el único elemento de prueba traído a los autos por parte de la Administración fue un acta suscrita por los mismos abogados que están al servicio de la Consultoria (sic) Jurídica del ente querellado, y que riela al folio 35 del expediente de la causa”. (Negrillas del texto).
Refirió, que “(…) En la presente causa el acta traída a los autos por parte de la Administración no puede fungir como sustrato probatorio, ya que el testimonio recogido en ella, no fue evacuado en la fase de sustanciación del expediente, y por ende carece de idoneidad y en consecuencia sin valor probatorio, y así fue decidido por el A-quo, como Administrador (sic) Justicia cuando declaró la NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTENTIVO DE LA RESOLUCION (sic) N° 433 del 07-07-06 (sic), notificada a mi persona el 21-09-06 (sic), en virtud de la existencia del VICIO EN LA CAUSA del mismo acto que afecto (sic) la esfera jurídica de mis derechos subjetivos y directos impidiendo ejercer mi defensa, ya que la Administración ME IMPUSO DE LA SANCION (sic) DE DESTITUCIÓN SIN FUNDAMENTO ALGUNO QUE APOYARA tal decisión, dada la INEXISTENCIA de medios probatorios donde se demostrara la comprobación de la falta que se me imputo (sic)”.
Finalmente, solicitó la declaratoria sin lugar de la apelación interpuesta y la confirmatoria del fallo apelado.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1.- De la competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa -aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
2.- De la apelación:
Determinada anteriormente la competencia para conocer del presente asunto, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a pronunciarse con respecto a la apelación ejercida en fecha 4 de junio de 2008, por la abogada Patricia Lorena Cabrera Castañeda, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, en fecha 2 de junio de 2008, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Al respecto, se observa que los alegatos referidos ante esta Instancia se circunscriben a que el acto administrativo impugnado por la querellante se encuentra motivado ya que se le indicó los fundamentos de hecho y de derecho en que se basó la medida de destitución, por lo que “(…) resulta inadmisible, que el a-quo haya declarado nulo el Acto Administrativo de Destitución por falta de motivación, de acuerdo al artículo 9 y 18, ordinal 5 y 6 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que en la Resolución No. 433 del 07/07/2006, señala a la querellante, que: La Junta Directiva del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA), visto el Punto de Cuenta N° 123 de fecha 30/06/2006, emanado de la Gerencia General, en el cual se somete a consideración la destitución de la funcionaria Dulce Maldonado, titular de la cédula de identidad N° 8.196.239, Abogado I, adscrita a la Consultoría Jurídica de INIA, y tomando en cuenta lo expuesto por la mencionada Gerencia, resuelve aprobar la Destitución de la funcionaria en virtud de haberse comprobado estar encuadrada dentro del supuesto previsto en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.
Siendo esto así, debe esta Corte reiterar, una vez más, que la apelación tiene como fin realizar en una segunda instancia, el mismo control de la actividad jurídica de los particulares, cumplido por el Tribunal de la causa. Se trata de la misma controversia cuyo conocimiento pasa, en los límites del agravio, al juez superior (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2008-000518 de fecha 14 de abril de 2008, caso: Nohel Jesús Piñango Vargas).
De esta forma, para acceder al recurso de apelación, y con ello al hecho que la controversia decidida en primera instancia sea sometida a reexamen por el Juez de Alzada, tan sólo es necesario que la sentencia objeto del mismo represente un gravamen para el apelante, esto es, que la misma afecte sus derechos e intereses por contener un punto que incida directamente en su esfera jurídica, en virtud de haberse decidido en forma contraria a su pretensión o defensa sostenida durante el proceso, encontrándose allí el fundamento propio de dicho recurso, de manera que el Juez Superior no está llamado a rescindir un fallo ya formado, ni a indagar si el precedente pronunciamiento aparece afectado por determinados vicios en relación a los cuales merezca ser anulado o mantenido con vida; sino que está llamado a juzgar ex novo el mérito de la controversia misma.
Es decir que, al apelar se insta una nueva decisión, provocándose que la autoridad jurisdiccional superior examine la misma controversia, delimitada por la pretensión deducida en el libelo de la demanda y por lo expuesto en la respectiva contestación (Vid. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia N° 420 del 4 de mayo de 2004, caso: Jesús A. Villareal Franco. En igual sentido, Cfr. RENGEL ROMBERG, Arístides. Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano. Caracas: Editorial Gráfica Carriles, C.A., 2001. Tomo II, p. 397).
En el caso de autos, resulta evidente que la forma en que la representación judicial de la parte querellada formuló sus planteamientos en el escrito de fundamentación a la apelación no resultó ser la más adecuada, en tanto no se desprende del referido escrito denuncia alguna sobre presuntos vicios de forma o de fondo que pudieran afectar la sentencia recurrida, más sin embargo, arguye cuestiones fácticas o de fondo de la controversia inicialmente planteada, que muestran su inconformidad con el fallo proferido, de los cuales correspondería a esta Corte pasar a conocer.
Así pues, de acuerdo a los lineamientos dispuestos en los artículos 26 y 257 de la Carta Magna, según los cuales la obtención de la justicia debe prevalecer sobre los formalismos no esenciales, y en atención a las consideraciones doctrinarias y jurisprudenciales antes expuestas, dicha imperfección no debe constituir un impedimento para que se analice el sustrato de la controversia aquí tratada, de tal modo que resulta dable entrar a conocer y decidir los argumentos expuestos en el escrito consignado. Así se declara.

3.- Del fondo:
Siendo esto así, pasa esta Corte a emprender una revisión de los alegatos esgrimido por la ciudadana Dulce Maldonado en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, a los fines de verificar si la decisión proferida por el Juzgador de Instancia, resultó ajustada a derecho.
3.1.- De la violación al debido proceso:
Observa esta Corte, que entre los alegatos esgrimidos en el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial, la ciudadana Dulce Maldonado, señaló que el procedimiento instruido en su contra, violó el debido proceso contemplado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ello así, cabe destacar que el referido artículo 49, consagra que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades, tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
En este orden de ideas, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, adoptado y aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa.
La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 570 de fecha 10 de marzo de 2005, caso: Hyundai Consorcio y otros, precisó el carácter fundamental del proceso administrativo y judicial, para hacer valer los derechos de la persona legitimada, señalando que:
“(…) el debido proceso comprende un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el procesado, entre los que se encuentran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, el derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, el derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, el derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, el derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen configurando a través de la jurisprudencia, y que se desprenden de la interpretación hermenéutica del artículo 49 de la Carta Magna (…)”. (Subrayado de esta Corte).
Así las cosas, esta Corte advierte que la inobservancia de las reglas del procedimiento no sólo genera un vicio de nulidad en los actos –artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos–, sino que a su vez, produce una violación a los derechos constitucionales al debido proceso y a la defensa, en virtud de que el Administrado debe ser juzgado sin omitir los trámites establecidos por la Ley para otorgarle la oportunidad de defenderse o de presentar sus alegatos.
Esbozado el alcance del derecho al debido proceso, resulta menester para esta Corte traer a colación el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala que:
“Artículo 19.- Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
(…omissis…)
4.- Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”. (Resaltado de esta Corte).
De la norma parcialmente transcrita, se evidencia que toda omisión de aspectos esenciales ocasiona la nulidad absoluta del acto, no sólo ausencia total y absoluta del procedimiento en la acepción literal antes mencionada produce dicho efecto, sino que también lo originan la supresión de elementos o etapas esenciales del mismo, así como la aplicación de un iter procedimental que no se ajusta al asunto o situación de que se trate, denominándose el último de los fenómenos descritos como desviación de procedimiento (Vid. Sentencia Nº 957 de fecha 16 de julio de 2002, dictada por la Sala Político-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Organización Sarela, C.A., vs. Contraloría General de la República).
Ahora bien, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante decisión Nº 2007-001273, dictada en fecha 17 de julio de 2006, ha señalado lo siguiente:
“Así, en toda averiguación sancionatoria de la Administración pueden distinguirse tres (3) fases. En la primera, surgen indicios de culpabilidad respecto a un sujeto en específico, los cuales motivan la apertura de la investigación. Tales indicios de culpabilidad serán el fundamento de ‘cargos’ a que se refiere el numeral primero del artículo 49 constitucional. Es así como la iniciación del procedimiento debe hacerse de tal manera que al investigado se le permita, en la siguiente fase del proceso, desvirtuar los hechos de los que presuntamente es responsable (Vid. TSJ/SC del 7 de agosto de 2001 antes citada).
En la segunda fase, tales cargos deben ser notificados al sujeto indiciado para que éste ejerza su derecho a la defensa. Igualmente, en dicha fase deberá la Administración, a través de medios de prueba concretos, pertinentes y legales, atendiendo a las razones y defensas expuestas por el sujeto indiciado, determinar, definitivamente, sin ningún tipo de duda, la culpabilidad del sujeto indiciado. Y por último, corresponderá a la Administración, si fuere el caso, declarar la responsabilidad del funcionario y aplicar las sanciones consagradas expresamente en leyes, de manera proporcional.”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Precisado lo anterior, resulta menester para esta Corte determinar el procedimiento que debe seguirse en casos como el de autos, al respecto se observa que el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece lo siguiente:
“Artículo 89.- Cuando el funcionario o funcionaria público estuviere presuntamente incurso en una causal de destitución, se procederá de la siguiente manera:
1.- El funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar.
2.- La oficina de recursos humanos instruirá el respectivo expediente y determinará los cargos a ser formulados al funcionario o funcionaria público investigado, si fuere el caso.
3.- Una vez cumplido lo establecido en el numeral precedente, la oficina de recursos humanos notificará al funcionario o funcionaria público investigado para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa, dejando constancia de ello en el expediente. Si no pudiere hacerse la notificación personalmente, se entregará la misma en su residencia y se dejará constancia de la persona, día y hora en que la recibió. A tal efecto, cuando el funcionario o funcionaria público ingrese a la Administración Pública deberá indicar una sede o dirección en su domicilio, la cual subsistirá para todos los efectos legales ulteriores y en la que se practicarán todas las notificaciones a que haya lugar. Si resultare impracticable la notificación en la forma señalada, se publicará un cartel en uno de los periódicos de mayor circulación de la localidad y, después de transcurridos cinco días continuos, se dejará constancia del cartel en el expediente y se tendrá por notificado al funcionario o funcionaria público.
4.- En el quinto día hábil después de haber quedado notificado el funcionario o funcionaria público, la oficina de recursos humanos le formulará los cargos a que hubiere lugar. En el lapso de cinco días hábiles siguientes, el funcionario o funcionaria público consignará su escrito de descargo.
5.- El funcionario o funcionaria público investigado, durante el lapso previo a la formulación de cargos y dentro del lapso para consignar su escrito de descargo, tendrá acceso al expediente y podrá solicitar que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa, salvo aquellos documentos que puedan ser considerados como reservados.
6.- Concluido el acto de descargo, se abrirá un lapso de cinco días hábiles para que el investigado o investigada promueva y evacue las pruebas que considere conveniente.
7.- Dentro de los dos días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de pruebas concedidos al funcionario o funcionaria público, se remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución. A tal fin, la Consultoría Jurídica dispondrá de un lapso de diez días hábiles.
8.- La máxima autoridad del órgano o ente decidirá dentro de los cinco días hábiles siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y notificará al funcionario o funcionaria público investigado del resultado, indicándole en la misma notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación.
9.- De todo lo actuado se dejará constancia escrita en el expediente.
El incumplimiento del procedimiento disciplinario a que se refiere este artículo por parte de los titulares de las oficinas de recursos humanos, será causal de destitución”.
De la normativa anteriormente transcrita, se desprende que en el procedimiento sancionatorio de destitución –analizado en el caso de marras–, una vez que la oficina de recursos humanos instruya el expediente disciplinario –previa solicitud del funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad– y determine los cargos a ser formulados al funcionario investigado, notificará al mismo para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa, y en caso que resultare impracticable dicha notificación, se publicará un cartel en uno de los periódicos de mayor circulación de la localidad y, después de transcurridos cinco días continuos, se dejará constancia del cartel en el expediente y se tendrá por notificado al funcionario.
Ahora bien, una vez notificado el funcionario, la oficina de recursos humanos formulará los cargos, y dentro del lapso de cinco días hábiles siguientes, el mismo deberá consignar su escrito de descargo, lapso en el cual tendrá acceso al expediente y podrá solicitar “que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa”, concluido el mismo, se iniciará el lapso para la promoción y evacuación de pruebas, y una vez finalizado el mismo, se remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución.
De seguidas, pasa este Órgano Jurisdiccional a revisar de las actas que conforman el presente expediente, si efectivamente el procedimiento disciplinario de destitución, instruido en contra de ciudadana Dulce Maldonado, cumplió con las formalidades exigidas en el artículo 89 eiusdem.
En este sentido, esta Corte observa del procedimiento de destitución, que:
1. Cursa al folio 1, memorando CJ/Nº 78/2005 de fecha 25 de noviembre de 2005, a través del cual el Consultor Jurídico solicitó a la Gerente de Recursos Humanos abrir un procedimiento de averiguación disciplinario de destitución a la ciudadana Dulce Maldonado.
2. Riela al folio 23, auto de apertura del procedimiento disciplinario de destitución en contra de la recurrente, de fecha 7 de diciembre de 2005.
3. Corre inserto al folio 28, oficio Nº 177/2005 de fecha 7 de diciembre de 2005, contentiva de la notificación emanada de la Gerencia de Recursos Humanos, dirigida a la ciudadana Dulce Maldonado, a los fines de rendir declaración informativa en el procedimiento de destitución instruido en su contra, el cual fue recibido por la misma en fecha 12 de diciembre de 2005.
4. A los folios 40 y 43, cursa auto de formulación de cargos de fecha 13 de marzo de 2005, emanado del Gerente de Recursos Humanos del ente querellado, mediante el cual se determinó que la ciudadana Dulce Maldonado, presuntamente incurrió en la causal de destitución prevista en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual fue recibido por la misma en fecha 20 de abril de 2006.
5. Riela al folio 52, diligencia presentada por la ciudadana Dulce Maldonado, mediante la cual dejó constancia que no tuvo acceso al expediente, y por auto de fecha 21 de abril de 2006, se ordenó expedir copias certificadas del expediente disciplinario “(…) a los fines de que la misma proceda a su defensa en contra de los cargos que se le han impuesto”.
6. Mediante acta de fecha 28 de abril de 2006, se dejó constancia que no se le pudo entregar a la ciudadana Dulce Maldonado, las copias certificadas del expediente disciplinario instruido en su contra, toda vez que “(…) la misma reusó (sic) a trasladarse a la Unidad Ejecutora de Producción Animal a la cual ella hasta los momentos firma el Control de Asistencia lugar donde se encuentra su oficina de trabajo, virtud de que la misma procedería a ir a una reunión sin más detalles, y posteriormente trancó sin poderse comunicar más con la referida Abogada (…)”.
7. Corre inserto a los folios 118 al 120, escrito de descargos presentado por la ciudadana Dulce Maldonado, en fecha 5 de mayo de 2006.
8. Cursa al folio 121, auto de apertura del lapso probatorio de fecha 5 de mayo de 2006, emanado de la Gerente de Recursos Humanos del ente querellado.
9. Cursa al folio 122, auto de fecha 15 de mayo de 2006, mediante el cual el Gerente de Recursos Humanos del ente querellado, acordó el cierre del lapso probatorio, y por auto de fecha 16 de mayo de 2006 remitió el expediente disciplinario a la Consultoría Jurídica, a los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 7 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
10. Riela a los folios 126 y 127, Oficio de fecha 30 de mayo de 2006, suscrito por el Consultor Jurídico, dirigido al Gerente de Recursos Humanos, mediante el cual señaló que “(…) en virtud de que la referida ciudadana es Funcionaria subordinada adscrita a esta Oficina de Consultoría Jurídica, el cual fue el órgano que a través de mi persona solicitó a esta Gerencia la apertura de dicho procedimiento, existiendo con ello ya un pronunciamiento previo sobre el particular, por lo que todos los abogados de esta Gerencia de Consultoría Jurídica así como mi persona nos inhibimos de proceder a emitir opinión solicitada sobre el particular (…)”.
11. Corre inserto al folio 125, auto de fecha 31 de mayo de 2006, mediante el cual el Gerente de Recursos Humanos procedió a remitir el expediente disciplinario al “Asesor Jurídico Externo contratado por el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas”, a los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 7 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
12. Riela a los folios 132 y 133, emanada del “Asesor Externo”, mediante la cual consideró procedente la medida de destitución solicitada contra la ciudadana Dulce Maldonado.
13. Cursa al folio 134, auto de fecha 4 de julio de 2006, mediante el cual se remitió a la Junta Directiva del Instituto, el expediente disciplinario instruido en contra de la ciudadana Dulce Maldonado, a los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 8 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
14. Riela al folio 145, Resolución Nº 433 de fecha 7 de julio de 2006, mediante la cual la Junta Directiva del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, aprobó la destitución de la ciudadana Dulce Maldonado, la cual fue notificada en fecha 21 de septiembre de 2006.
En primer lugar, conforme a lo señalado, constata esta Corte luego del exhaustivo análisis del expediente, que mediante memorando CJ/Nº 78/2005 de fecha 25 de noviembre de 2005, el Consultor Jurídico solicitó a la Gerente de Recursos Humanos, abrir un procedimiento de averiguación disciplinario de destitución a la ciudadana Dulce Maldonado, dándose cumplimiento de esta manera a lo estipulado en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual establece que el funcionario de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, solicitará a la Oficina de Recursos Humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar, y siendo que el Consultor Jurídico representa el “funcionario de mayor jerarquía” dentro de la Consultoría Jurídica, -unidad donde se encontraba adscrita la ciudadana Dulce Maldonado- éste resultaba facultado para solicitar la apertura de dicha averiguación, por lo tanto, resulta forzoso para esta Corte desestimar el alegato esgrimido por la querellante en su escrito recursivo, referido a que “(…) el Procedimiento Administrativo Disciplinario del cual emano (sic) el acto administrativo de mi destitución del cargo de Abogado I, no cumplió estrictamente conforme lo dispone el Artículo 89 Ordinal 1° de la Ley del Estatuto de la Función Publica (sic), en virtud que el Consultor Jurídico es quien solicita a la Gerencia de Recursos Humanos la apertura de la averiguación disciplinaria y dentro de sus facultades no tiene competencia para hacerlo (…)”. Así se decide.
En segundo lugar, se observa que la recurrente indicó que el procedimiento instruido en su contra “(…) subvirtió el procedimiento establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y el Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de que primero se me debió notificar para rendir declaración informativa y luego una vez oída, abrir si así fuere el caso el procedimiento administrativo disciplinario sancionatorio, situación que no ocurrió, es decir, para el momento que rindo declaración informativa, ya el proceso administrativo disciplinario sancionatorio se encontraba aperturado, omitiéndose de esta manera la debida instrucción del expediente, tal como lo prevé el artículo 89 numeral 2, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo establecido en el artículo 111 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa”.
Así, resulta importante para esta Corte destacar que mediante el oficio Nº 177/2005 de fecha 7 de diciembre de 2005, la Administración puso en conocimiento a la ciudadana Dulce Maldonado, de la instrucción del expediente en su contra, ya que se le informó que debía comparecer a la Gerencia de Recursos Humanos, a los fines de rendir declaración informativa en el procedimiento de destitución instruido en su contra, el cual fue recibido por la misma en fecha 12 de diciembre de 2005.
Ello así, cabe destacar que dicha notificación fue realizada por la Administración en la fase preliminar del procedimiento con la finalidad de recabar información para determinar la procedencia o no del inicio del procedimiento sancionatorio de destitución (Vid. sentencia Nº 00616 de fecha 13 de mayo de 2009, dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Inspectoría General de Tribunal), por lo que se estima que para el momento en que fue llamada por la Administración, -ello es en fecha 12 de diciembre de 2005-, reiteramos, a los fines de rendir declaración informativa, aun no se había determinado la procedencia del inicio del procedimiento de destitución, siendo que, es mediante auto de formulación de cargos de fecha 13 de marzo de 2006, cuando el Gerente de Recursos Humanos del ente querellado, determinó que la ciudadana Dulce Maldonado, presuntamente incurrió en la causal de destitución prevista en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que, la denuncia referida por la querellante no tiene fundamento, por lo tanto, se desecha. Así se declara.
En tercer lugar, adujo la querellante que en fecha 13 de diciembre de 2005, la Administración dictó un auto mediante el cual se dejó constancia que el 19 de diciembre de 2005, es el quinto (5º) día hábil “(…) es decir, que de manera engañosa se me notifica para rendir declaración informativa, declaración que extrañamente no corre inserta a los autos que conforman el expediente disciplinario, y luego la instancia deja constancia en dicho auto del termino (sic) de comparencia (sic) (quinto día), cuando la notificación no fue realizada para formulación de cargos”.
Sobre el particular, debe esta Corte reiterar que mediante auto de formulación de cargos de fecha 13 de marzo de 2006, el Gerente de Recursos Humanos del ente querellado, determinó que la ciudadana Dulce Maldonado, presuntamente incurrió en la causal de destitución prevista en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, siendo que dicha notificación fue recibida por la misma en fecha 20 de abril de 2006, por lo que se evidencia que la notificación del referido auto, efectivamente fue realizada a la ciudadana Dulce Maldonado, y en nada se vio afectada su derecho a la defensa, toda vez que en fecha 5 de mayo de 2006, presentó escrito de descargos, resultando forzoso para esta Corte desestimar dicha denuncia. Así se declara.
En cuarto lugar, alegó la recurrente que en fecha 6 de marzo de 2006, se le notificó de la prórroga del proceso y de la formulación de cargos, en fecha 13 de marzo de 2006, se realizó la formulación de cargo sin su presencia y en fecha 20 de abril de 2006, se le notificó los cargos formulados y el lapso de cinco (5) días para la presentación del escrito de descargo, por lo que en fecha 21 de abril de 2006, consignó diligencia mediante la cual dejó constancia que no se le permitió el acceso al expediente, siendo el caso que en esa misma fecha la Gerencia de Recursos Humanos, dictó auto en el cual ordenó un nuevo lapso que comenzaría a computarse una vez que recibiera las copias certificadas ordenadas en dicho auto, las cuales fueron recibidas en fecha 5 de octubre de 2006, “(…) es decir, tres (3) meses después de haberse dictado el acto administrativo irrito (sic), cuya nulidad demando y es el objeto principal de la presente querella funcionarial, pero además de ello, es importante destacar que en dicho auto existen dos fechas diferentes, el auto en cuestión encabeza con fecha 21/04/2006 y finaliza con fecha 21/03/2006, igual manera puede observarse que las copias certificadas fueron acordadas mediante auto de fecha 21/03/2006, que corre inserto al folio 114, es decir, fueron acordada mucho antes de mi comparencia (sic). En conclusión todos los actos realizados con posterioridad al auto de fecha 21/04/2006, son nulo de nulidad absoluta en virtud que viola el debido proceso, principio éste de rango Constitucional”.
Sobre el particular, debe esta Corte destacar que lejos de haberse violado el debido proceso de la querellante, la Administración en todo momento garantizó dicho derecho, toda vez que, dado que para el momento en que la ciudadana Dulce Maldonado, solicitó el expediente disciplinario, -ello es, en fecha 21 de abril de 2006- y del cual dejó constancia a través de diligencia, la Administración mediante auto de la misma fecha, ordenó expedir copias certificadas del expediente disciplinario “(…) a los fines de que la misma proceda a su defensa en contra de los cargos que se le han impuesto”, siendo el caso, que mediante acta de fecha 28 de abril de 2006, se dejó constancia que no se le pudo entregar a la ciudadana Dulce Maldonado, las copias certificadas del expediente disciplinario instruido en su contra, toda vez que “(…) la misma reusó (sic) a trasladarse a la Unidad Ejecutora de Producción Animal a la cual ella hasta los momentos firma el Control de Asistencia lugar donde se encuentra su oficina de trabajo, en virtud de que la misma procedería a ir a una reunión sin más detalles, y posteriormente trancó sin poderse comunicar más con la referida Abogada (…)”. (Negrillas de este fallo).
De esta manera, no puede pretender la abogada querellante señalar que las actuaciones realizadas a partir del 21 de abril de 2006, resultan nulas, toda vez que la Administración realizó las diligencias tendientes a entregarle las copias certificadas del expediente, para que ejerciera su derecho a la defensa, obstaculizando la misma tal actividad, tal y como se dejó en el acta anteriormente mencionada. Además, no puede pasar por desapercibida para esta Corte, la circunstancia relativa a que en nada se vio afectada el derecho a la defensa de la referida ciudadana, toda vez que en fecha 5 de mayo de 2006, presentó escrito de descargos, resultando forzoso para esta Corte desestimar dicha denuncia. Así se declara.
De lo anteriormente expuesto, esta Corte debe concluir que la recurrente fue debidamente notificada de los cargos determinados por la Gerencia de Recursos Humanos del ente recurrido, constatándose que la misma pudo presentar los alegatos a los fines de desvirtuar el estar incursa dentro de la causal de destitución establecida en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referida a “La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria público, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal”.
De lo anteriormente expuesto, observa esta Corte, que el procedimiento de destitución establecido en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, estuvo ajustado a derecho, por cuanto la ciudadana Dulce Maldonado -reiteramos- en todo momento tuvo acceso al expediente, formuló los alegatos que tenía a bien esgrimir en su defensa, por lo que no se pueden considerar violados el derecho a la defensa y el debido proceso alegados por la querellante, por ende, resulta forzoso para esta Corte desestimar la referida denuncia. Así se decide.

3.2.- Del derecho a la estabilidad:
Evidenciado lo anterior, debe esta Corte señalar respeto a la denuncia realizada por la recurrente, referida a que el acto administrativo impugnado violó el derecho a la estabilidad administrativa, ya que del mismo se “(…) denota prima facie la violación de un debido proceso por parte de la autoridad ejecutiva, en el inicio del pretendido iter administrativo dado que el iniciar un procedimiento administrativo al margen de la Ley del Estatuto, sin probar ni demostrar la supuesta conducta que se me reprocha a mis deberes de funcionaria de carrera, quien igualmente transgrede el debido proceso en inminente fraude procedimental al aprobar una petición realizada por el Consultor Jurídico, la cual adolece de fundamento legal alguno, con el único objetivo de separarme del cargo de Abogado I (…)” y que violó lo dispuesto en los artículos 25, 87, 144 y 146 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) en el sentido de que la máxima autoridad del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (I.N.I.A), aun Cuando conocía la improcedencia de dicho disciplinario, y las consecuencias que devienen de la inadecuada aplicación del mismo, consintió la suscripción del irrito (sic) acto administrativo sancionatorio de mi destitución, lo que configura la nulidad del mismo por menoscabar derechos expresamente garantizado constitucionalmente en virtud de mi condición de funcionaria de carrera a tenor de lo dispuesto en los Artículos supra identificado (sic) 144 y 146 ejusdem”, que no existió violación del derecho al debido proceso -tal y como se refirió en líneas anteriores- y por ende una violación al derecho a la estabilidad toda vez que se verificó el cumplimiento del procedimiento previo tendente a preservar el derecho a la estabilidad que cobija a todo funcionario público de carrera, y garantizar a dicho funcionario la permanencia en el cargo al servicio de la Administración, no existiendo por tanto vulneración del derecho denunciado por la parte querellante. Así se declara.
3.3.- De la incompetencia:
Denuncia la recurrente que “(…) el órgano que dictó el acto administrativo de la Resolución es incompetente para dictar dicho acto (…)”, por cuanto “(…) se observa que la Junta Directiva del INIA conformada por sus cinco miembros, no tiene por imperio de la Ley del Estatuto de la Función Pública concordado con el Artículo 11 de su Ley de Creación de Instituto Autónomo, la competencia en gestión publica (sic), sino que de manera expresa esta competencia esta (sic) conferida al Presidente de dicho Instituto, por lo que la Resolución N° 433 de fecha 07-07-2006, y notificada el 21-09-2006, se encuentra afectada de nulidad absoluta y viciada de ilegalidad (…)”.
Así, resulta oportuno acotar que el vicio de incompetencia ha sido objeto de estudio por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 539 del 1º de junio de 2004, caso: Rafael Celestino Rangel Vargas, en la cual se analizó que dicho vicio podía configurarse como resultado de tres tipos de irregularidades en el actuar administrativo, a saber, por usurpación de autoridad, por usurpación de funciones y en los casos de la extralimitación de funciones. En tal sentido, se señaló en esa oportunidad lo siguiente:
“(…) la incompetencia -respecto al órgano que dictó el acto- se configura cuando una autoridad administrativa determinada dicta un auto para el cual no estaba legalmente autorizada, por lo que debe quedar precisado, de manera clara y evidente, que su actuación infringió el orden de asignación y distribución de las competencias o poderes jurídicos de actuación de los órganos públicos administrativos, consagrado en el ordenamiento jurídico.
La competencia le confiere a la autoridad administrativa la facultad para dictar un acto para el cual está legalmente autorizada y ésta debe ser expresa, por lo que sólo en los casos de incompetencia manifiesta, los actos administrativos estarían viciados de nulidad absoluta.
En cuanto al vicio de incompetencia, tanto la doctrina como la jurisprudencia de esta Sala, han distinguido básicamente tres tipos de irregularidades: la llamada usurpación de autoridad, la usurpación de funciones y la extralimitación de funciones. La usurpación de autoridad ocurre cuando un acto es dictado por quien carece en absoluto de investidura pública. Este vicio se encuentra sancionado con la nulidad absoluta del acto. Por su parte, la usurpación de funciones se constata, cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público violentando de ese modo las disposiciones contenidas en los artículos 136 y 137 de la Constitución de la República, en virtud de los cuales se consagra, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias, y se establece, por otra, que sólo la Constitución y la ley definen las atribuciones del Poder Público y a estas normas debe sujetarse su ejercicio. Finalmente, la extralimitación de funciones consiste fundamentalmente en la realización por parte de la autoridad administrativa de un acto para el cual no tiene competencia expresa (…)”.
Conforme las anteriores consideraciones, esta Corte observa que el vicio de incompetencia es uno de los vicios más graves que afecta la validez del acto administrativo, ya que implica que el acto ha sido dictado por funcionarios u órganos que no estaban debida y legalmente autorizados para dictarlo, sea en virtud de que se extralimitaron en el ejercicio de las competencias que tenían para otra actuación o simplemente actuaron en usurpación de autoridad o funciones.
Ahora bien, circunscribiéndonos al caso de autos, se evidencia que la Resolución Nº 433 de fecha 7 de julio de 2006, mediante la cual se aprobó la destitución de la ciudadana Dulce Maldonado, fue dictada por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, al respecto, resulta menester para esta Corte traer a colación una vez más, el contenido del numeral 8 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual establece que “(…) La máxima autoridad del órgano o ente decidirá dentro de los cinco días hábiles siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y notificará al funcionario o funcionaria público investigado del resultado, indicándole en la misma notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación”.
Evidenciado lo anterior, debe esta Corte traer a colación el contenido del artículo 8 de la Ley del Instituto de Investigaciones Agrícolas, el cual establece que “(…) La Junta Directiva es el máximo órgano del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (…)”, por lo que resulta claro para esta Corte que dicha Junta, tenía expresa facultad para destituir la ciudadana Dulce Maldonado del cargo que ocupaba como Abogado I, adscrito a la Consultoría Jurídica, y por tanto, actuó en el marco de la competencia legalmente establecida, en consecuencia se desestima dicha denuncia. Así se declara.
3.4.- De la inhibición:
Observa esta Corte, que la recurrente alegó que mediante oficio S/N de fecha 30 de mayo de 2006, “(…) el Consultor Jurídico expresa su inhibición y la de todos los abogados adscritos a ese despacho, en cuanto a esta figura jurídica de inhibición, es importante acotar que se trata de un derecho subjetivo, en otras palabras, el funcionario debe inhibirse solo (sic) con lo que respecta a su persona y no por el resto de los funcionarios como ocurrió en el caso planteado. Sin embargo, (…) lo mas (sic) grave aún es que el expediente una vez inhibido el funcionario, éste lo devuelve a la Gerencia de Recursos Humanos, contraviniendo lo establecido en el artículo 37 de (sic) Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, donde se contempla que el expediente debe ser remitido a su superior jerárquico, sin retardo alguno (…) definitivamente que esto contraviene no solamente el artículo 37 ejusdem, sino que también contraviene el artículo 38 de la citada Ley, que contempla el procedimiento a seguir en caso de inhibición, configurándose de esta manera una verdadera desviación de poder (…)”.
En este sentido, se define la inhibición, como la abstención voluntaria que realiza un funcionario en el conocimiento de una causa, en razón de motivos subjetivos por los cuales se encuentra incapacitado para desempeñar imparcialmente su función en determinada controversia. Al respecto, resulta necesario traer a colación las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos sobre la inhibición, las cuales señalan:
“Artículo 36.- Los funcionarios administrativos deberán inhibirse del conocimiento del asunto cuya competencia les esté legalmente atribuida, en los siguientes casos:
(…omissis…)
3.- Cuando hubieren intervenido como testigos o peritos en el expediente de cuya resolución se trate, o si como funcionarios hubieren manifestado previamente su opinión en el mismo, de modo que pudieran prejuzgar ya la resolución del asunto, o, tratándose de un recurso administrativo, que hubieren resuelto o intervenido en la decisión del acto que se impugna. Quedan a salvo los casos de revocación de oficio y de la decisión del recurso de reconsideración.
(…omissis…)
Parágrafo único: Quedan exceptuados de esta disposición los funcionarios que tengan a su cargo la expedición de certificados adoptados en serie o conformen a modelos preestablecidos, de modo que les resulte en extremo difícil advertir la existencia de causas de inhibición”.
“Artículo 37.- El funcionario, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a aquel en que comenzó a conocer del asunto o en que sobrevino la causal, deberá plantear su inhibición en escrito razonado, y remitir, sin retardo, el expediente a su superior jerárquico”.
“Artículo 38. El funcionario superior, dentro de los diez (10) días hábiles contados a partir de la fecha de recepción del expediente, deberá decidir, sin mas trámites, si es procedente o no la inhibición.
En el primer caso, el superior designará, en la misma decisión, un funcionario de igual jerarquía que conozca del asunto y, al efecto, le remitirá el expediente sin retardo alguno.
En caso de que no existiere funcionario de igual jerarquía al que se hubiere inhibido, designará un funcionario ad-hoc”.
Por otra parte, resulta menester traer a los autos el contenido del artículo 33 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual establece:
“Artículo 33.- Además de los deberes que impongan las leyes y los reglamentos, los funcionarios o funcionarias públicos estarán obligados a:
(…omissis…)
10. Inhibirse del conocimiento de los asuntos cuya competencia esté legalmente atribuida, en los siguientes casos:
a. Cuando personalmente, o bien su cónyuge, su concubino o concubina o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuvieren interés en un asunto.
b. Cuando tuvieren amistad o enemistad manifiesta con cualquiera de las personas interesadas que intervengan en un asunto.
c. Cuando hubieren intervenido como testigos o peritos en el expediente de cuya resolución se trate, o como funcionarios o funcionarias públicos hubieren manifestado previamente su opinión en el mismo, de modo que pudieran prejuzgar la resolución del asunto; o tratándose de un recurso administrativo, que hubieren resuelto o intervenido en la decisión del acto que se impugna.
d. Cuando tuvieren relación de subordinación con funcionarios o funcionarias públicos directamente interesados en el asunto.
El funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía en la entidad donde curse un asunto podrá ordenar, de oficio o a instancia de los interesados, a los funcionarios o funcionarias públicos incursos en las causales señaladas en este artículo que se abstengan de toda intervención en el procedimiento, designando en el mismo acto al funcionario o funcionaria que deba continuar conociendo del expediente”.
Ahora bien, resulta oportuno destacar el deber de los funcionarios públicos de inhibirse del conocimiento de los asuntos en los que pudiera verse afectada su imparcialidad o pudiera suponerse una intervención desfavorable hacia los administrados, siendo que, en el caso que nos ocupa, dado que fue el Consultor Jurídico quien solicitó la apertura del procedimiento disciplinario de destitución en contra de la ciudadana Dulce Maldonado, resulta evidente para esta Corte que su parcialidad para opinar sobre la procedencia de la destitución de la referida ciudadana, resultaba comprometida, razón por la que éste, mediante Oficio de fecha 30 de mayo de 2006, señaló al Gerente de Recursos Humanos que “(…) en virtud de que la referida ciudadana es Funcionaria subordinada adscrita a esta Oficina de Consultoría Jurídica, el cual fue el órgano que a través de mi persona solicitó a esta Gerencia la apertura de dicho procedimiento, existiendo con ello ya un pronunciamiento previo sobre el particular, por lo que todos los abogados de esta Gerencia de Consultoría Jurídica así como mi persona nos inhibimos de proceder a emitir opinión solicitada sobre el particular (…)”, siendo el caso que por auto de fecha 31 de mayo de 2006, el Gerente de Recursos Humanos procedió a remitir el expediente disciplinario al “Asesor Jurídico Externo contratado por el Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas”, a los fines de dar cumplimiento a lo previsto en el numeral 7 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Por lo tanto, dado que el Consultor Jurídico del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, cumplió con la obligación de inhibirse del conocimiento del asunto que le fue encomendado, no entiende esta Corte cómo se configuraría el vicio de desviación de poder aducido por la querellante, toda vez que en todo momento se le garantizó que su caso fuera decidido por un “funcionario ad-hoc”, que se encontraba capacitado para desempeñar parcialmente su función en opinar sobre la controversia encomendada, no considerando necesario que la manifestación inhibición por parte del Consultor Jurídico, resultara decidida por su superior jerárquico, por lo tanto, se desecha la referida denuncia. Así se declara
3.5.- Del derecho a la integridad física, psíquica y moral:
Debe esta Corte pronunciarse sobre el alegato referido a que el acto administrativo de destitución contenido en la Resolución N° 433, de fecha 7 de julio de 2007, el cual fue notificado en fecha 11 de septiembre de 2006, “(…) viola de manera frontal el Articulo (sic) 46 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto toda persona tiene derecho a que le respete su integridad física, psíquica y moral, en el caso de marras, la Administración abrió el procedimiento disciplinario, sin elementos de convicción que justificaran su instrucción contratando los servicios de varios profesionales del derecho para que me hicieran un seguimiento ocasionándome una presión psicológica hasta el día en que me enviaron la notificación con funcionarios que no tenían ni debían conocer de la misma (…)”.
Así, pasa esta Corte a revisar el contenido del artículo 46 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual establece:
“Artículo 46.- Toda persona tiene derecho a que se respete su integridad física, psíquica y moral, en consecuencia:
1. Ninguna persona puede ser sometida a penas, torturas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Toda víctima de tortura o trato cruel, inhumano o degradante practicado o tolerado por parte de agentes del Estado, tiene derecho a la rehabilitación.
2. Toda persona privada de libertad será tratada con el respeto debido a la dignidad inherente al ser humano.
3. Ninguna persona será sometida sin su libre consentimiento a experimentos científicos, o a exámenes médicos o de laboratorio, excepto cuando se encontrare en peligro su vida o por otras circunstancias que determine la ley.
4. Todo funcionario público o funcionaria pública que, en razón de su cargo, infiera maltratos o sufrimientos físicos o mentales a cualquier persona, o que instigue o tolere este tipo de tratos, será sancionado o sancionada de acuerdo con la ley”.
Ahora bien, observa esta Corte que los derechos consagrados en el artículo supra transcrito, están referido al derecho al respeto a la integridad física, psíquica y moral de las personas, es decir, que nadie puede ser sometido a torturas, tratos crueles, inhumanos o degradantes (numeral 1), como tampoco ser sometido, sin su consentimiento, a experimentos científicos, exámenes médicos o de laboratorio, excepto cuando se encuentre en peligro su vida o por otras circunstancias que la ley determine (numeral 3).
En este sentido, debe esta Corte señalar que de la revisión del expediente disciplinario, se evidenció que el mismo se circunscribió a la determinación de la responsabilidad de la ciudadana Dulce Maldonado, por lo que del análisis realizado a las actas que reposan en el expediente, no se evidenció violación alguna de los derechos contenidos en el artículo 46 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, toda vez que no se evidenció desigualdad de trato en el procedimiento instruido en contra de la ciudadana Dulce Maldonado, ni mucho menos algún tipo de irrespeto a su integridad física, psíquica y moral, por lo que debe este Órgano Jurisdiccional desechar la referida denuncia. Así se decide.
3.6.- Del vicio de inmotivación y falso supuesto:
Observa esta Corte que la recurrente señaló que el acto administrativo impugnado adolece del vicio de falso supuesto, toda vez que “(…) jamás fui desobediente a orden alguna, por el contrario he cumplido con mis deberes que me impone el cargo de Abogado I, aunado a que los hechos relatados por el Consultor Jurídico en su comunicación N° CJ/781/2005 aparte de no quedar demostrados plenamente en sede administrativa en nada comprometen mi actuación como funcionaria de carrera, por cuanto no estuve incursa en ninguna de los ordinales que impone las causales de destitución taxativamente establecidas en el Artículo 86 de la mencionada Ley (…)”. (Mayúsculas del texto).
Por otra parte, denunció el vicio de inmotivación del acto administrativo impugnado, toda vez que no expresa “(…) de que (sic) manera o modo pudo encuadrar las circunstancias fácticas que rodearon las actuaciones que de mi (sic) se reprochan. Si bien en la formulación de cargos señala cual es la conducta, en la oportunidad de la emisión del acto administrativo definitivo, debió realizar la operación intelectual de encuadrar tal conducta en el supuesto de hecho de la norma a aplicar, sirviéndose de los elementos de convicción producidos durante el debate administrativo realizado durante el procedimiento sancionatorio. Tal circunstancia da por verificada una patente in motivación (sic) del acto administrativo, pues no permite conocer los motivos que determinaron la toma de decisión, ya que la manifestación de voluntad nunca explica de que (sic) modo se ponderaron los elementos de convicción que presuntamente dan por probada la falta administrativa, y como es lógico, tampoco señala de cómo encuadra las acciones y conductas que fueron por mi adoptadas en la norma jurídica contemplativa de la falta que se me imputa”.
Ahora bien, esta Corte antes de pasar a pronunciarse sobre la denuncia esgrimida en el escrito recursivo referida al vicio de falso supuesto y al vicio de inmotivación, resulta imprescindible realizar las siguientes consideraciones:
En el presente caso fueron alegados simultáneamente los vicios de inmotivación y de falso supuesto, en cuanto a dicho argumento, cabe citar la sentencia Nº 1137, de fecha 4 de mayo de 2006, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: Constructora Clador C.A), que al respecto señaló lo siguiente:
“Ante tal planteamiento, cabe precisar que esta Sala ha sido constante en afirmar la contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y falso supuesto por ser ambos conceptos excluyentes entre sí, por cuanto la inmotivación supone la omisión de los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar al acto, y el falso supuesto alude a la fundamentación del acto en base a hechos inexistentes, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o bien a la fundamentación en una norma que no resulta aplicable al caso concreto; por lo que no se puede afirmar que un mismo acto, por una parte, no tenga motivación, y por otra, tenga una motivación errada en cuanto a los hechos o el derecho”. (Resaltado del texto).
Ahora bien, resulta igualmente necesario señalar, respecto al punto en estudio, que la misma Sala mediante sentencia Nº 696, de fecha 17 de junio de 2008, caso: Auto Taller Anfra, S.R.L. contra Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y el Comercio, señaló que:
“No obstante, también ha expresado la Sala que:
‘Ahora bien, tanto la doctrina moderna como la jurisprudencia de esta Sala han señalado respecto del vicio de inmotivación (dentro del cual puede ubicarse el vicio de contradicción), que el mismo se produce no sólo cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de la decisión, sino que, paralelamente, existen otros supuestos que al incidir de manera negativa sobre los motivos del fallo los eliminan, deviniendo así en inexistentes, por lo que tales errores producen la inmotivación total, pura y simple.
En este sentido, la jurisprudencia de la Sala ha sostenido en anteriores oportunidades (ver sentencias Nos. 02273 del 24/11/2004, caso: Ferro de Venezuela, C.A., y 04233 del 16/6/2005, caso: Manufacturers Hanover Trust Company), que tales circunstancias pueden ocurrir bajo las siguientes hipótesis:
• Ausencia absoluta de razonamientos que sirvan de fundamento a la decisión.
• Contradicciones graves en los propios motivos que implica su destrucción recíproca.
• La desconexión total entre los fundamentos de la sentencia y las pretensiones de las partes, en virtud de la grave incongruencia entre la solución jurídica formulada y el thema decidendum.
• La ininteligencia de la motivación en razón de contener razones vagas, generales, ilógicas, impertinentes o absurdas.
• El defecto de actividad denominado silencio de prueba’. (Sentencia N° 06420 del 1° de diciembre de 2005. Exp. N° 2003-0939) (Destacado de la Sentencia).
Las consideraciones expuestas en la precitada sentencia ponen de manifiesto que la inmotivación (tanto de los actos administrativos como de las sentencias), no sólo se produce cuando faltan de forma absoluta los fundamentos de éstos, sino que puede incluso verificarse en casos en los que habiéndose expresado las razones de lo dispuesto en el acto o decisión de que se trate, éstas, sin embargo, presentan determinadas características que inciden negativamente en el aspecto de la motivación, haciéndola incomprensible, confusa o discordante. Por ende, la circunstancia de alegar paralelamente los vicios de inmotivación y falso supuesto se traduce en una contradicción o incompatibilidad cuando lo argüido respecto a la motivación del acto es la omisión de las razones que lo fundamentan, pero no en aquellos supuestos en los que lo denunciado es una motivación contradictoria o ininteligible, pues en estos casos sí se indican los motivos de la decisión (aunque con los anotados rasgos), resultando posible entonces que a la vez se incurra en un error en la valoración de los hechos o el derecho expresados en ella”. (Resaltado de esta Corte).
Ello así, se evidencia que en el caso de autos, la recurrente denuncia que el acto impugnado está viciado de inmotivación, por cuanto no expresa “(…) de que (sic) manera o modo pudo encuadrar las circunstancias fácticas que rodearon las actuaciones que de mi (sic) se reprochan. Si bien en la formulación de cargos señala cual es la conducta, en la oportunidad de la emisión del acto administrativo definitivo, debió realizar la operación intelectual de encuadrar tal conducta en el supuesto de hecho de la norma a aplicar, sirviéndose de los elementos de convicción producidos durante el debate administrativo realizado durante el procedimiento sancionatorio (…)”, por lo que el acto administrativo está viciado de nulidad absoluta por inmotivación, y con respecto al vicio de falso supuesto, denunció que “(…) jamás fui desobediente a orden alguna, por el contrario he cumplido con mis deberes que me impone el cargo de Abogado I, aunado a que los hechos relatados por el Consultor Jurídico en su comunicación N° CJ/781/2005 aparte de no quedar demostrados plenamente en sede administrativa en nada comprometen mi actuación como funcionaria de carrera, por cuanto no estuve incursa en ninguna de los ordinales que impone las causales de destitución taxativamente establecidas en el Artículo 86 de la mencionada Ley (…)”, por lo que resulta aplicable el tradicional criterio jurisprudencial referido a la contradicción que supone la denuncia simultánea de los vicios de inmotivación y falso supuesto por ser ambos conceptos excluyentes entre sí, como ocurre en el presente caso, toda vez que de la manera en cómo el recurrente fundamentó su denuncia de falso supuesto, supone la existencia de una motivación.
Siendo así, y a pesar de la contradicción en que incurrió la recurrente al alegar simultáneamente los referidos vicios, puesto que ambos, en principio, se enervan entre sí, esta Alzada a los fines de garantizar la tutela judicial efectiva, pasa a determinar si en el presente caso el acto recurrido está viciado de falso supuesto, para lo cual resulta oportuno realizar las siguientes consideraciones:
Sobre el vicio denunciado, debe este Órgano Jurisdiccional señalar que la Sala Político-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, ha definido el vicio de falso supuesto, de la siguiente manera:
“(…) el vicio de falso supuesto se patentiza de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto”. (Vid. Sentencia N° 1117 de fecha 19 de septiembre de 2002, caso: Francisco Antonio Gil Matínez Vs. Cuerpo Técnico de Policía Judicial).
El anterior fallo ha sido ratificado por la Sala Político-Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, entre otras oportunidades, mediante la sentencia N° 1069 de fecha 2 de mayo de 2006, caso: José Goncalvez Moreno Vs. Contraloría General de la República.
Infiere esta Alzada de la sentencia parcialmente transcrita, que el vicio de falso supuesto se configura de dos formas a saber, la primera de ellas conocida como falso supuesto de hecho, que se da cuando la Administración al momento de dictar el acto administrativo lo fundamenta en hechos falsos o inexistentes, y la segunda es el llamado falso supuesto de derecho que se conforma cuando la Administración subsume los hechos ocurridos en un norma errada.
Siendo esto así, debe esta Corte realizar algunas consideraciones en torno a la causal de destitución imputada a la ciudadana Dulce Maldonado, prevista en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referida a:
“Artículo 86. - Serán causales de destitución:
(…omissis…)
4. La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria público, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal”.
Ahora bien, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, en su vigésima segunda edición, publicada en el año 2004, y el Diccionario Manual de la Lengua Española Vox del año 2007. Larousse Editorial, S.L., señalan con relación a la “La desobediencia”, que:
“Desobediencia: Acción y efecto de desobedecer.
Resistencia pacífica a las exigencias o mandatos del poder establecido”.
“Desobediencia.
Es el término general. Indisciplina alude a la falta de obediencia con respecto a unas normas establecidas, particularmente en el cumplimiento de un trabajo. Rebeldía, sublevación e insumisión designan una acción de levantamiento en contra de la jerarquía establecida”. (Negritas y subrayado de la Corte).
Aunado a ello, resulta oportuno traer a colación lo previsto en el artículo 33 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 33.- Además de los deberes que impongan las leyes y los reglamentos, los funcionarios o funcionarias públicos estarán obligados a:
(…Omissis…)
2. Acatar las órdenes e instrucciones emanadas de los superiores jerárquicos”. (Negritas de esta Corte).
En ese mismo contexto, con relación a la desobediencia la cual está consagrada en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, es importante destacar que esta Corte en la sentencia Nº 2006-1338 de fecha 16 de mayo de 2006 (caso: Janeth Teresita Villasmil Osorio contra la República Bolivariana de Venezuela) señaló lo siguiente:
“(…) incumplimiento del deber de obediencia exigido a los funcionarios, consiste en el desacato a una orden o una instrucción y, para que tal actuación sea causal de la sanción de destitución, la orden en cuestión ha de ser clara, concreta y, de tal entidad e importancia que resquebraje el deber de obediencia o altere el elemento jerarquía; de lo contrario podría significar una falta de respeto o una falta de consideración, pero no insubordinación”. (Negrillas de esta Corte)
Ello así, esta Corte advierte que la obediencia del funcionario público es un deber estrictamente formal, pues se da cumpliendo las funciones del cargo siguiendo las instrucciones del superior, y de no ser así constituiría el no cumplimiento al principio de jerarquía en la organización administrativa.
En efecto, esta Corte observa que la jerarquía dentro de la organización administrativa, tiene carácter elemental, por cuanto, no se entiende una organización sin un punto de referencia, sin un órgano que tenga categoría o superioridad con respecto a los demás.
Por ello, debe señalarse que la jerarquía basa su actuación de superioridad por cuanto posee la potestad de establecer a priori, la línea de conducta que el inferior debe mantener. Es decir el superior tiene la autoridad para que el no cumplir con una orden superior implica romper con el principio de jerarquía, y se traduce en una actitud renuente, pasiva o remisa a lo ordenado.
Siendo esto así, pasa esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a revisar las actas que cursan en el presente expediente a los fines de verificar si la querellante incurrió en la causal de destitución imputada por la Administración, tomando en consideración que el Juzgador de Instancia indicó que “(…) no existe probanza alguna que dé fe, ni siquiera de la existencia de una orden emitida por el superior inmediato de la funcionaria destituida, pues, el único elemento de prueba con el que ha contado la Administración Querellada es una Acta suscrita por 4 abogados adscritos a la Consultoría Jurídica del Instituto Autónomo querellado (…)”, y que “(…) las manifestaciones de voluntades contenidas en el Acta cursante al folio 35, fue efectuada antes de que la funcionaria investigada fuere notificada formalmente de la existencia de la apertura del procedimiento administrativo disciplinario, pues, incluso, al momento de la ‘ratificación’, no se había ordenado emitir los oficios de notificación, tal y como consta de la documentación cursante a los folios 58 y siguientes”, y que sin “(…) la existencia de una probanza que atribuya certeza a la comisión de una falta administrativa, necesariamente deberá considerarse que existe un defecto que afecta la causa del acto administrativo, a saber, un vicio constituido por un falso supuesto de hecho en razón de que la Administración asumió que los hechos estaban comprobados a partir de un elemento de convicción que no produce efecto jurídico alguno, todo lo cual afecta la validez del acto administrativo de destitución, el cual queda sin motivo fáctico alguno, ya que la falta administrativa a partir de la cual fue sancionada la funcionaria, no encuentra fundamento de comprobación en elemento de prueba alguno, por lo que no puede darse como comprobada tal falta”, razón por la cual declaró la nulidad de la Resolución N° 433 de fecha 7 de julio de 2006, notificada en fecha 21 de septiembre de 2006.
Así, se observa que los elementos consignados por la Administración a los fines de probar que la ciudadana Dulce Maldonado, se encuentra incursa en la causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, son las siguientes:
• Riela al folio 32 al 34 del expediente disciplinario, solicitud realizada por el Consultor Jurídico de la apertura del procedimiento administrativo de carácter disciplinario en contra de la ciudadana Dulce Maldonado, en el cual señaló:
“(…) le instruí verbalmente, a la mencionada abogada, en mi carácter de supervisor inmediato y en el ejercicio de mis competencias como Gerente de Consultoría Jurídica, que ejerciera la representación judicial en la referida acción, y por ende suscribiera el respectivo escrito; sin embargo ésta se negó a hacerlo de manera injustificada, siendo entonces el INIA representado en dicho acto judicial por los demás Abogados adscritos a esta Gerencia quienes en absoluta demostración de probidad y ejercicio de las funciones que le son atribuidas para con la Institución, y vista la instrucción dada por mi persona, asumieron tal compromiso y en consecuencia la defensa de los derechos e intereses de la misma. Ante esta negativa, ese mismo día se procedió a levantar un acta donde se dejó constancia de lo ocurrido, siendo suscrita por los abogados pertenecientes a esta Gerencia los cuales fueron testigos presenciales del hecho y por mi persona como Gerente de la Consultoría Jurídica”.
• Corre inserto al folio 35, acta levantada en fecha 17 de octubre de 2005, mediante el cual se dejó constancia que:
“(…) el Consultor Jurídico arriba identificado como superior inmediato, procedió a instruir a la ciudadana DULCE MALDONADO, (…) que procediera a formar parte como representante legal del Instituto en la ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL a interponerse en contra el MUNICIPIO MARIO BRICEÑO IRRAGORY por órgano de su Alcalde (…), en virtud de la problemática existente de ocupación ilegal de los terrenos aledaños a la Gerencia General del INIA, y a su vez a firmar el escrito contentivo de la referida acción, en cuyo acto la mencionada funcionaria se negó a participar y por ende a suscribir el referido documento, sin exponer razones de hecho y de derecho que justificaran su negativa. Ante tal situación, sólo suscribieron el escrito los abogados PATRICIA CABRERA, ANA BANDRES Y LUIS PEÑA ut supra identificados (…)”. (Mayúsculas del texto).
• Riela a los folios 36 al 53 del presente expediente, escrito contentivo de la “ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL” presentada ante el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, en fecha 18 de octubre de 2005, suscrito por los abogados Patricia Lorena Cabrera Castañeda, Luis Peña y Ana Bandres, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas.
Por su parte, la ciudadana Dulce Maldonado, a los fines de desvirtuar la causal imputada, en la oportunidad procesal correspondiente, consignó las siguientes pruebas:
“1.- Reproduzco y promuevo las Copias Certificadas del Expediente Disciplinario emanado del ente querellado Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA).
2.- Reproduzco, promuevo y hago valer el anexo marcado ‘A’, que riela al folio once (11) del expediente disciplinario, el cual contiene oficio original de fecha 21 de septiembre Acto Administrativo de Resolución N° 433 del 07-07-2006, que forma parte de las Copias Certificadas del Expediente Disciplinario, y de donde se observa infringidos los dispositivos legales contemplados en los Artículos 9, 12, y 18 ordinal 5to, entre otros de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
3.- Reproduzco, promuevo y hago valer, el anexo marcado ‘B’, que riela al folio numero (sic) doce (12) y que contiene la notificación de la resolución que en fecha 21-09-2006, me realizó el Gerente de Recursos Rumanos del ente querellado, de donde se evidencia VIOLACION (sic) AL DEBIDO PROCESO (Articulo (sic) 49, Constitución de la Republica (sic) Bolivariana de Venezuela), en virtud de que HUBO VIOLACION (sic) AL PROCEDIMIENTO ESPECIAL ESTABLECIDO EN LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCION (sic) PUBLICA (sic), ARTICULO 89 ORDINAL 8 ejusdem
4.- Reproduzco, promuevo y hago valer, el anexo ‘B-1’ que riela al folio numero (sic) catorce (14) el cual contiene el nombramiento cuando ingrese (sic) a la Carrera Administrativa.
5.- Reproduzco, promuevo y hago valer, el anexo que riela al folio numero (sic) quince (15) el cual contiene la copia del Movimiento de Personal Nº 00000075-B, de donde se evidencia mi adscripción al FONAIAP. Ahora INIA.
6.- Reproduzco, promuevo y hago valer, el anexo marcado ‘C’ que riela al folio dieciséis (16) donde se lee mi nombramiento en el nuevo cargo de carrera de Abogado 1, con adscripción a la Consultoria (sic) Jurídica del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA).
7.- Reproduzco, promuevo y hago valer, el anexo marcado ‘C’ que riela al folio diecisiete (17) donde se evidencia las felicitaciones que escribe Ml SUPERVISOR INMEDIATO, por haber ganado la posición numero (sic) uno en el cargo de Abogado I.
8.- Reproduzco, promuevo y hago valer el anexo marcado ‘D’ que riela al folio dieciocho (18) el cual constituye el oficio N° 356 de fecha 25/11/05, mediante el cual EL PRESIDENTE del INIA me coloca en situación administrativa, ordenándome COMISIÓN DE SERVICIO para EL CENIAP.
9.- Reproduzco, promuevo y hago valer el anexo marcado ‘E’ que riela al folio diecinueve (19), de donde se desprende la notificación que me hiciera la Gerencia de Recursos Humanos del INIA, para que asistiera a rendir DECLARACION (sic) INFORMATIVA por ante la funcionaria Abogada Digna Zambrano de Osto C.I. 4.569.248, el día 15/12/05.
10.- Reproduzco, promuevo y hago valer el anexo que riela al folio veinte y veintiuno (20-2 1) el cual constituye el contenido del ACTA DE ENTREVISTA tomada por la Abogada Digna Zambrano de Ostos, y que del mismo se desprende el objeto y los fines para lo cual se me notifico (sic). Obsérvese que es un llamado a rendir declaración informativa, y no una notificación de apertura de procedimiento como engañosamente pretende hacerlo ver quienes representan en este procedimiento a la Administración.
CAPITULO (sic) II
DE OTROS DOCUMENTOS PROBATORIOS
1.- Promuevo y hago valer originales de los recibos de pagos, y movimientos bancarios marcados con la letra (A) correspondientes a los meses julio 2006, agosto 2006, y primera quincena de septiembre 2006, lo que evidencia mi efectividad en el cargo de carrera de Abogado I y los pagos que realizo (sic) el ente querellado hasta el 14-09-2006.
2.- Promuevo y hago valer copias marcada con la letra ‘B’ del libro de ASIGNACIONES E INSTRUCCIONES, a los Abogados de la Consultoria (sic) Jurídica, correspondiente al mes de OCTUBRE/05, de donde se evidencia que JAMAS (sic) hubo asignación a mi persona con respecto a la firma o elaboración de algún AMPARO CONSTITUCIONAL.
3.- Promuevo y hago valer, copia marcada con la letra ‘C’ del AMPARO CONSTITUCIONAL, Expediente N° 7472, nomenclatura de este Tribunal, de donde se evidencia que no aparece mi nombre encabezando dicho escrito, en virtud de que no me fue encomendada representación alguna, tal y como se demuestra en el libro de asignaciones interna firmado por las Abogadas adscritas a ese Despacho Jurídico
4.- Promuevo y hago valer copia de oficios marcados con la letra ‘D’ dirigidos al Alcalde de Mario Briceño Iragorry, de donde se lee al pie de pagina (sic) mis iniciales /DM, Dulce Maldonado, lo que indica que preste la colaboración necesaria y a motus propio con el trabajo que estaba en ese entonces desarrollando la Consultoria (sic) Jurídica del hoy ente querellado INIA.
5.- Promuevo y hago valer, copia marcada con la letra ‘E’ sobre el dictamen emanado del Asesor Externo del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas INIA, (Abogado. Leonardo Rodríguez), lo que demuestra fehacientemente la violación al PROCEDIMIENTO ESPECIAL ESTABLECIDO EN EL ARTICULO (sic) 89 DE LA LEY DEL ESTATUTO DE LA FUNCION PUBLICA, ORDINAL 7 ejusdem.
6.- Promuevo y hago valer a los efectos de su exhibición copia marcada con la letra ‘F’ del acta suscrita por los Abogados Patricia Cabrera, Armando Melo, Luis Peña y Ana Bandres adscritos a la Consultoria (sic) Jurídica del INIA.
CAPITULO (sic) III
OTRAS DOCUMENTALES DONDE SE EVIDENCIA MI CONDUCTA INTACHABLE Y OBEDIENTE A LOS DEBERES COMO FUNCIONARIA PUBLICA (sic)
1.- Promuevo y hago valer, original de oficio dirigido a mi persona, marcado con la letra ‘G’ suscrito por el Presidente del INIA, del cual se lee ‘mi agradecimiento por su aceptación para formar parte del Comité de Licitaciones...’
2.- Promuevo y hago valer, oficio N° 0949 del 04/05/2005, suscrito por el Presidente del 1NIA, marcado con la letra ‘H’ de donde se lee... a fin de notificarle que motivado a reposo medico (sic) de la Dra. Maria (sic) Teresa Rangel Consultora Juridica (sic), queda encargada de esa Consultoria (sic), hasta tanto la titular se reincorpore a sus funciones… con la segura de contar con su apoyo y colaboración…’
3.- Promuevo y hago valer, Constancia de Trabajo, marcada con la letra ‘I’ de donde se evidencia mi reingreso a la Administración Publica (sic), Instituto Nacional de Investigaciones Agricolas (sic) (INIA) con fecha 01-11-1999.-
4.- Promuevo y hago valer, oficio suscrito por el Presidente del INIA, marcado con la letra ‘J’.
5.- Promuevo y hago valer, copias de oficio marcado con la letra ‘K’ de donde se evidencia mi conducta diligente y obediente a las instrucciones encomendadas.
6.- Promuevo y hago valer copia de oficio marcado con la letra ‘L’ de donde se evidencia el grado de compromiso Institucional para con el Organismo hoy ente querellado INIA, en virtud de mi compromiso con los intereses de la Republica (sic) y por ende del Estado Venezolano.
7.- Promuevo y hago valer, oficio marcado con la letra ‘M’ de donde se evidencia mi superación académica desarrollada en el marco de mi actuación como funcionaria de carrera.
8.- Promuevo y hago valer, copia marcada con la letra ‘N’ de certificado obtenido con ocasión a las charlas en los talleres que he dictado en representación del Organismo para quien he venido prestado dignamente mis servicios, y hoy lastimosamente es el ente querellado INIA.
CAPITULO (sic) IV
DE LA EXHIBICION (sic) DE LAS DOCUMENTALES
De conformidad con lo establecido en el Artículo 433 del Código de Procedimiento Civil, muy respetuosamente solicito la exhibición de los documentos en original, los cuales señalo en el capitulo (sic) I, Numeral 10, y del capitulo (sic) II Numeral 2, y 6, exhibición esta que debe realizar el ente querellado Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas (INIA), en virtud de que es de ese Organismo que emanan dichos documentos aquí señalados. Evacuadas como sean las pruebas promovidas solicito muy respetuosamente, que sean valoradas en la sentencia (…)”. (Destacado del original).
Ahora bien, debe esta Corte señalar que el punto neurálgico de la presente controversia consiste en verificar si la ciudadana Dulce Maldonado, incurrió en la causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, referida a “La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria público, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal”, para lo cual observa que la Administración alegó que la mencionada ciudadana se negó a “formar parte como representante legal del Instituto en la ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL” interpuesta contra el Municipio Mario Briceño Iragorry, consignando a tal efecto, el escrito contentivo de dicha acción, y el acta de fecha 17 de octubre de 2005, en la cual se dejó constancia de la supuesta desobediencia.
Así las cosas, se observa del escrito contentivo de la acción de amparo constitucional que la ciudadana Dulce Maldonado, efectivamente no se encuentra dentro de los abogados que interpusieron el respectivo recurso ante el Juzgado Superior Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Región Central, lo que a criterio de este Órgano Jurisdiccional, salvo prueba en contrario, constituía un deber como abogada adscrita a la Consultoría Jurídica del Instituto de Investigaciones Agrícolas.
Ahora bien, en la oportunidad procesal correspondiente, tal y como se evidenció anteriormente, la querellante no consignó elemento probatorio alguno que desvirtuara la causal imputada, pues, en sede administrativa sólo se limitó a mencionar que a la misma no le impartió instrucciones, y que por ende no se negó a cumplirlas, ni mucho menos -siendo ella de profesión abogado- impugnó el contenido acta en la cual se dejó constancia de la supuesta desobediencia.
Asimismo, resulta importante destacar que en sede judicial, la querellante se limitó a imputarle vicios al procedimiento de destitución instruido por la Administración -tal y como se evidenció en líneas anteriores- sin esgrimir alegato alguno sobre la causal imputada, aunado a la circunstancia relativa a que, del legajo probatorio consignado por ciudadana Dulce María Maldonado Pérez, se evidencia que los mismos se circunscribieron a hechos totalmente distinto a los que hace referencia el acta de fecha 17 de octubre de 2005, la cual sirvió de fundamento a la Administración para imponer la sanción de destitución bajo estudio, contenida en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, razón por la que resulta forzoso para esta Corte desestimar dichas pruebas, por no tener relación con el hecho controvertido.
Así las cosas, no resulta suficiente para esta Corte el solo alegato de la querellante esgrimido en sede Administrativa, referido a que en ningún momento se negó a cumplir con las órdenes encomendadas, y que por ende no resulta incursa en la causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues hace falta más que los simples dichos, para desvirtuar el acervo probatorio consignado por la Administración, que por demás, están circunscritos a la causal imputada, no así, los elementos probatorios consignados por la querellante.
Menos aun, cuando se observa del expediente administrativo contradicciones en las afirmaciones realizadas por la ciudadana Dulce Bustamante, pues, por un lado, en el acta de fecha 15 de diciembre de 2005, levantada a los fines de que rindiera declaración informativa en torno a la averiguación administrativa instruida en su contra, la misma respondió a las preguntas once y doce formulada, lo siguiente: “(…) PREGUNTA ONCE: ¿Diga usted si tiene conocimiento qué abogados estuvieron presentes en esta acción de amparo constitucional?. No se (sic), no tengo conocimiento. PREGUNTA DOCE: ¿Diga usted si tiene conocimiento de que (sic) se trataba la acción de amparo constitucional?. No se (sic) a cual amparo constitucional usted se refiere (…)”, y por otro lado, en el escrito de descargo presentado en fecha 5 de mayo de 2006, señaló que “Es falso que el día 17/10/05 hubo negativa alguna de mi parte, por cuanto el 18/10/05 antes de que se procediera a elaborara (sic) tal escrito, emití opinión jurídica dentro del Despacho del Consultor Jurídico, refiriéndole la improcedencia de la misma, habiendo el Abogado Armando Melo rechazado mi opinión por no ser vinculante (…)”, lo que, en primer lugar, evidencia que si tenía conocimiento de la elaboración del proyecto de acción de amparo mencionado, y en segundo lugar, su inconformidad con el contenido que en él se intentaba plasmar, considerando así esta Corte, que su señalamiento se traduce en una actitud renuente, pasiva o remisa a lo ordenado, constituyéndose así en una ruptura del principio de jerarquía.
Por lo tanto, no comparte esta Corte el criterio esgrimido por el Juzgador de Instancia, referido a que no existe en las actas que conforman el presente expediente que “(…) atribuya certeza a la comisión de una falta administrativa, necesariamente deberá considerarse que existe un defecto que afecta la causa del acto administrativo, a saber, un vicio constituido por un falso supuesto de hecho en razón de que la Administración asumió que los hechos estaban comprobados a partir de un elemento de convicción que no produce efecto jurídico alguno, todo lo cual afecta la validez del acto administrativo de destitución, el cual queda sin motivo fáctico alguno, ya que la falta administrativa a partir de la cual fue sancionada la funcionaria, no encuentra fundamento de comprobación en elemento de prueba alguno, por lo que no puede darse como comprobada tal falta”, pues, tal y como se evidenció anteriormente, dicha falta fue debidamente probada por la Administración, no siendo desvirtuada por la querellante, a través de elemento probatorio alguno.
En efecto, esta Alzada estima que encontrándose plenamente probada en autos que la recurrente incurrió en una falta grave la cual resulta encuadrable en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y sancionable con la destitución de su cargo, resulta forzoso para esta Corte declarar con lugar el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del Instituto Nacional de Investigaciones Agrícolas, se revoca la sentencia dictada por el Juzgador de Instancia, y en consecuencia, conociendo del fondo de la controversia, se declara sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer de la apelación ejercida en fecha 4 de junio de 2008, por la abogada Patricia Lorena Cabrera Castañeda, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 79.008, actuando con el carácter de apoderada judicial del INSTITUTO NACIONAL DE INVESTIGACIONES AGRÍCOLAS, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Central, en fecha 2 de junio de 2008, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos, por la ciudadana DULCE MARÍA MALDONADO DE PÉREZ, titular de la cédula de identidad Nº 8.196.239, asistida por el abogado Willmer Humberto Ovalles Fuentes, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 78.687, contra el referido instituto.
2.- CON LUGAR la apelación ejercida.
3.- REVOCA el fallo apelado.
4.- Conociendo del fondo del asunto, se declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Dulce María Maldonado de Pérez, ya identificada.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los catorce (14) días del mes de octubre del año dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

AJCD/5
Exp. Nº AP42-R-2008-001869
En fecha ____________ (__) de ____________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2010________.
La Secretaria,