JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Número AP42-R-2008-001733
En fecha 6 de noviembre de 2008, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 1480-08, de fecha 24 de septiembre de 2008, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió expediente judicial contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la abogada Norely Manrique Castillo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 21.058, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana JUANA DEL ROSARIO PINEDA PABÓN, titular de la cédula de identidad Nro. 2.809.082, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACION.
Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 24 de septiembre de 2008, mediante el cual se oyó en ambos efectos la apelación interpuesta por la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 07 de julio de 2008, mediante la cual declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 24 de noviembre de 2008, se dio cuenta a la Corte, y por auto de la misma fecha, de conformidad con lo previsto en el artículo 19, aparte 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, se dio inicio a la relación de la causa, la cual tendría una duración de quince (15) días de despacho, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación interpuesta. Asimismo, se designó ponente al Juez EMILIO RAMOS GONZÁLEZ.
En fecha 16 de diciembre de 2008, la abogada Norely Manrique Castillo, antes identificada, actuando en su carácter de apoderado judicial de la querellante presentó escrito de fundamentación a la apelación interpuesta.
El día 21 de enero de 2009, se dio inicio al lapso de cinco (05) días para la promoción de las pruebas.
En fecha 28 de enero de 2009, la Secretaria de esta Corte dejó constancia que la abogada Norely Manrique Castillo, antes identificada, consignó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 29 de enero de 2009, la Secretaria dejó constancia de haberse concluido el lapso de cinco (05) días para la promoción de pruebas.
En fecha 03 de febrero de 2009, esta Corte ordenó agregar a los autos las pruebas promovidas. En esa misma fecha, la Secretaria de esta Corte dejó constancia de haberse iniciado el lapso de tres (03) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
Mediante auto de fecha 09 de febrero de 2009, esta Corte indicó que en fecha 05 de febrero de 2009, venció el lapso de oposición a las pruebas promovidas, y ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional.
En fecha 10 de febrero de 2009, la Secretaria de esta Corte deja constancia de haberse pasado el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, el cual fue recibido ese mismo día.
En fecha 17 de febrero de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte se pronunció respecto de las pruebas promovidas, señalando que “(…) la invocación antes referida no es medio de prueba, y le corresponderá a la Corte la apreciación de todos los autos que conforman el proceso (…)”.
En fecha 26 de febrero de 2009, se ordenó practicar el cómputo de los días correspondientes al lapso para la apelación de la anterior decisión, dejándose constancia que “(…) desde el día 17 de febrero de 2009, exclusive, hasta [ese día], inclusive, han transcurrido cuatro (04) días de despacho, correspondientes a los días 18, 19, 25 y 26 de febrero de 2009 (…)”.
En esa misma fecha, se ordena remitir el presente expediente a esta Corte, en vista de que no existe prueba que evacuar y el mismo se recibió ese mismo día.
En fecha 6 de mayo de 2009, la abogada Norely Manrique Castillo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 21.058, en su carácter de apoderada judicial de la querellante solicitó la fijación del acto de informe.
En fecha 12 de mayo de 2009, esta Corte fijó para el día jueves 1º de julio de 2010, para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, de conformidad con el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
En fecha 09 de agosto 2010, visto el auto dictado por esta Corte en fecha 12 de mayo de 2009, se revoca el referido auto y se ordena pasar el presente expediente al Juez ponente Emilio Ramos González a los fines de la decisión correspondiente.
En fecha 12 de agosto de 2010, la Secretaria de esta Corte dejó constancia de haberse pasado el presente expediente al ciudadano Juez Ponente, a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 29 de noviembre de 2007, la abogada Norely Manrique Castillo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 21.058, actuando con el carácter de apoderada judicial de la ciudadana Juana del Rosario Pineda Pabón, titular de la cédula de identidad Nro. 2.809.082, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Ministerio del Poder Popular para la Educación, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Manifestó la apoderada judicial que su representada “(…) comenzó a prestar servicios como maestra para el Ministerio de Educación, en fecha 16/01/1971, hasta el día 01/01/ 1979, labor que desempeñó en constante ascenso, pues posteriormente ejerció cargos de Subdirectora (Grupo Escolar Manuel Díaz Rodríguez desde 16/09/1973 hasta el 30/09/1981 y Escuela Guzmán Blanco desde el 01/101981 (sic) hasta el 31/12/1982; Directora (Escuela Guzmán Blanco desde 01/01/1983 hasta el 15/03/1987: Supervisora II (Sección de Educación Primaria, Estado Guárico, desde el 16/03/1987, hasta el día 09/08/1983 y, finalmente como Docente VI/Supervisor. Sección de Primaria, Estado Guárico, desde el 10/08/1983, hasta 01/01/1999), fecha ésta en que terminó dicha relación de trabajo por vía del beneficio de jubilación que le fue otorgado (…)”.
En este orden de ideas, explicó que “(…) durante dicha relación de empleo [su] representada hizo uso de un permiso no remunerado que disfrutó desde 02/08/1979, inclusive, hasta el día 31/01/1981, inclusive fecha en que concluyó la mencionada licencia, toda vez que en fecha 01/02/1981, fue REINCORPORADA al cargo que para la fecha de la licencia ejercía de Subdirectora del Grupo Escolar Manuel Díaz Rodríguez, ubicado en la ciudad de Caracas, y a partir de esta última fecha, es decir, a partir del día de su REINCORPORACION, 01/02/1981, continuó la prestación de sus servicios mencionada hasta el día 01/01/1999, fecha en la cual, según resolución Nº 8.929, de fecha 01/01/1999, librada por el ciudadano Ministro de Educación, le fue concedido el mencionado BENEFICIO DE JUBILACION, de conformidad con lo establecido en el ordinal 2º del artículo 6 de la hoy derogada Ley de Carrera Administrativa y de lo establecido en el artículo 106 de la Ley Orgánica de Educación, en concordancia con lo previsto en el artículo 191 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, fecha para la cual se encontraba adscrita a la Sección de Educación Primaria, correspondiente a la Zona Educativa del Estado Guárico, con el cargo de Docente VI/Supervisora (…)”. (Mayúsculas del Original) [Corchetes de esta Corte].
Explicó asimismo que, “(…) para la fecha de la mencionada RESOLUCION de JUBILACION (01/01/1999), tenía una ANTIGÜEDAD o TIEMPO de servicio en el Ministerio de Educación de VEINTINUEVE (29) AÑOS, desde luego que su ingreso al servicio de dicha institución tuvo lugar en fecha dieciséis de enero de mil novecientos setenta y uno (16/01/1971) (…)”. (Mayúsculas del Original).
La parte querellante alegó que “(…) la señalada ANTIGÜEDAD de la relación de trabajo de [su] poderdante, consta de los archivos de la Oficina de Personal del Ministerio de Educación y se mantuvo con carácter interrumpido desde la fecha de su ingreso el 16/01/1971, hasta el 01/08/1979, fecha esta a partir de la cual, como se dijo, por ‘PERMISO NO REMUNERADO’ pasó a prestar servicios en la FUNDACION ‘GRAN MARISCAL DE AYACUCHO’ en el cargo de ‘COORDINADOR ADJUNTO’, adscrita a la Coordinación de México, hasta el 31/01/1981, data esta cuando culminó el referido ‘PERMISO NO REMUNERADO’ y, cumplidos los trámites administrativos respectivos, en fecha 01/02/1981, fué (sic) REINCORPORADA por el Ministerio de Educación, en las mismas condiciones y con el mismo cargo que desempeñaba antes de la fecha en que comenzó tal permiso, es decir, en el cargo de SUBDIRECTORA DEL GRUPO ESCOLAR ‘MANUEL DIAZ RODRIGUEZ’, ubicado en la ciudad de Caracas.(…)”. (Mayúsculas del Original) [Corchetes de esta Corte].
En ese mismo sentido, la querellante destacó que “(…) dicho permiso, NO CONSTITUYE, ni es asimilable, ni tampoco homologable a una RENUNCIA, ni a un RETIRO, figuras éstas que ponen término a la relación laboral y que, por ende, tienen consecuencias y efectos jurídicos distintos y diferenciados de lo que se produce la figura del ‘PERMISO NO REMUNERADO’, en la cual se mantiene intacto, vivo el nexo laboral con la institución que lo autoriza, significando durante el tiempo que duró dicho ‘PERMISO NO REMUNERADO’, lo que se produjo fue una suspensión de la relación existente entre [su] mandante y el Ministerio de Educación y no una ruptura de la misma, por lo cual [su] representada tiene derecho a reclamar el pago de las prestaciones sociales y demás derechos que le adeuda el Ministerio de Educación, hoy Ministerio para el Poder Popular para la Educación por el tiempo de servicio prestado a ese ente entre el 16/01/1971 y el 31/01/1981 en virtud de la estabilidad que la amparaba en el ejercicio de sus funciones (…)”. (Mayúsculas del Original) [Corchetes de esta Corte].
Precisó que “(…) resulta pertinente observar que la ‘RENUNCIA’ de un funcionario DEBE CONSTAR POR ESCRITO y, asimismo, en caso de ‘RETIRO’, este debe constar en un acto administrativo librado por el organismo correspondiente y, tanto en el primer supuesto, como en el segundo, lo cual debe hacerse constar en el expediente del funcionario, situación que no es la ocurrida en el presente asunto pues, no consta en el expediente de los antecedentes administrativos de [su] poderdante recaudo alguno que evidencie RENUNCIA, ni RETIRO del cago de Subdirectora del Grupo Escolar ‘Manuel Díaz Rodríguez’, que ejercía para el 01/08/79, fecha del ‘PERMISO NO REMUNERADO’, sino, por el contrario, existen recaudos que demuestran el mantenimiento, la preservación de la relación laboral de [su] representada, al servicio del Ministerio de Educación, toda vez que, al cumplirse dicho ‘PERMISO NO REMUNERADO’, ocupó, nuevamente, dicho cargo en el mismo plantel o centro de estudios (…)”. (Mayúsculas del Original) [Corchetes de esta Corte].
Igualmente, subrayó que “(…) a los fines de la LIQUIDACION DE PRESTACIONES SOCIALES Y DEMAS BENEFICIOS DE LEY, generados por dicha relación de servicios, solo fueron calculados y pagados, a [su] mandante, DIECISIETE (17 AÑOS Y DIEZ (10) MESES, pues a tales efectos, indebidamente y como si se tratara de un movimiento de REINGRESO, se consideró que el cálculo de dichos conceptos debía hacerse, como erróneamente se hizo, desde el 01/02/1981, hasta el 01/01/1999 (…) cuando lo cierto y verdadero es que el ingreso de [su] representada al Ministerio de Educación se produjo el día 16/01/1971 y el egresó (sic) en fecha 01/01/1999, tiempo que computado conforme a derecho alcanza una ANTIGÜEDAD de (28) AÑOS, ONCE (11) MESES Y QUINCE (15) DÍAS, es decir, de VEINTINUEVE (29) AÑOS, significando que los derechos laborales y prestaciones sociales y [su] representada han debido y deben ser calculados sobre la base de la antigüedad y no, como indebidamente fue calculada y pagada por la División de Prestaciones Sociales, sobre la errónea base de diecisiete (17) años y diez (10) meses, por lo cual el Ministerio de Educación adeuda, a [su] poderdante, las prestaciones sociales y demás derechos laborales generados por la mencionada relación de servicios desde el 16/01/1971 hasta el 01/01/1999, esto es, la diferencia de prestaciones sociales y demás derechos laborales, entre los cuales están los intereses que generen las prestaciones sociales, pues la liquidación y pago de los mismos se hizo parcialmente y no por el monto total de lo que por derecho corresponde a la ciudadana JUANA DEL ROSARIO PINEDA PABÓN (…)”. (Mayúsculas del Original) [Corchetes de esta Corte].
En vista a lo anterior, alegó que “(…) El acto liquidatorio (sic) (la liquidación) viola el derecho, de rango constitucional, pues estas son irrenunciables, violación que se concretiza al imponérsele la aceptación de un pago parcial de dichas prestaciones (…)”.
La parte querellante resaltó que “(…) [su] representada no recibió pago alguno de prestaciones sociales por parte de la ‘FUNDACION GRAN MARISCAL DE AYACUCHO’, por el tiempo en que prestó servicios para dicha institución en situación de permiso no remunerado, respecto del Ministerio de Educación (…)”. (Mayúsculas del Original). [Corchetes de esta Corte].
Asimismo, la querellante reiteró que “(…) la situación administrativa de [su] representada era la de un permiso no remunerado y no de un retiro ni mucho menos de una destitución, es que ella permanecía en la nómina del Ministerio de Educación durante la licencia (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Aunado a esto la abogada Norely Manrique Castillo adujo que “(…) para la quincena del día 25/11/1991, fecha para la cual [su] mandante tenía más de diez (10) años de haberse REINCORPORADO a su cargo, el talón de cheque emitido por la Oficina de pago Directo a su favor, reflejaba un ‘TIEMPO DE SERVICIO’ DE ‘22 A 4 M’, esto es, de veintidós (22) y cuatro (04) meses de antigüedad, lo cual revela que su situación administrativa no originó una solución de continuidad, sino que su relación de empleo con el Ministerio de Educación, hoy Ministerio del Poder Popular para la Educación, fue una sola desde el 16/01/1971, hasta su egreso por jubilación (…)”. (Mayúsculas del Original) [Corchetes de esta Corte].
Cabe agregar que el Ministerio efectuó un pago incompleto de prestaciones a su representada, por lo que en fecha 1º de diciembre de 2006 consignó escrito de reclamación de la diferencia de prestaciones sociales la cual a la fecha de la demanda ninguna respuesta ha dado dicho organismo.
Al respecto la querellante arguyó que “(…) la circunstancia del pago parcial nos conduce por razones lógicas, a afirmar que las cantidades pagadas por los conceptos de: ‘Indemnización por Antigüedad’, ‘Intereses de Fideicomiso Acumulado’, ‘Compensación por transferencia’ e ‘Intereses Adicionales del 19/06/97’ a la fecha de egreso, reflejadas en el recaudo que contiene el indebido o erróneo cálculo de prestaciones sociales de [su] mandante, es inferior a los pagos que por tales conceptos tiene derecho, en razón de que el tiempo de servicio que ha debido calcularse a los fines del pago de sus prestaciones sociales y demás beneficios generados por dicha relación de empleo, es el comprendido desde el inicio de la relación (16/01/1971) inclusive, hasta el 19/06/1997 exclusive, fecha de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Trabajo y del actual régimen de prestaciones sociales, lo que significa un tiempo de servicio, hasta esta última data de VEINTISIETE (27) años, CINCO (5) MESES y DOS (2) DÍAS que sumados al tiempo de servicio laborado desde el 19/06/1997, inclusive, hasta el 01/01/1999, esto es, de UN (01) AÑO, SEIS (06) MESES y TRECE (13) DÍAS, completan un total de VENTIOCHO (28) AÑOS, ONCE (11) MESES Y QUINCE (15) DÍAS, fracción de tiempo ésta de (11) meses y quince (15) días, que debe computarse como un año, por lo que resulta un tiempo de servicio de VEINTINUEVE (29) AÑOS, que es el tiempo de servicio que debía tomar el cuenta el Ministerio de Educación para el cálculo y pago de las prestaciones y derechos de [su] representada y no como ocurrió pues, lo que tomó en cuenta la División de Prestaciones sociales del Ministerio de Educación Cultura y Deportes, fue un tiempo de servicios comprendido entre el 01/02/1981, hasta el 01/01/1999, es decir, de DIECISIETE (17) AÑOS y TREINTA Y UN (31) DÍAS (…)”. (Mayúsculas del Original) [Corchetes de esta Corte].
La parte querellante aclaró que “(…) la equivocidad de dicho cálculo se produjo al considerar, la División de Prestaciones Sociales del Ministerio de Educación Cultura y Deporte, que la licencia referida había originado una solución de continuidad en la relación de empleo existente entre [su] representada y el Ministerio de Educación, y en consecuencia, procedió indebidamente, a hacer el cálculo y la liquidación de prestaciones sobre la base del tiempo de servicio prestado por ella desde la fecha de su reincorporación (01/01/1981), hasta la fecha de su egreso por jubilación (01/01/1999), sin considerar que se trataba de una relación de trabajo que se inicio el día 16/01/1971 y concluyó el día 01/01/1999 (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Igualmente, la recurrente sostuvo que “(…) el Ministerio de Educación adeuda a [su] representada las cantidades correspondientes a los siguientes conceptos: Intereses por Fideicomiso; los Intereses Adicionales previstos en el Parágrafo Primero del artículo 668 de la Ley Orgánica del Trabajo, desde el 19 de junio de 1997 hasta el 21/08/2006, fecha en que se emitió el cheque de pago parcial de los derechos de [su] representada y también los intereses moratorios generados por el retardo en el pago de dichas obligaciones, más los intereses legales y moratorios que se sigan generando hasta el efectivo pago de las cantidades adeudadas, pues los montos pagados por estos conceptos fueron igualmente parciales, por no haber sido calculados por todo el tiempo de servicio de [su] representada, cantidades todas estas que pido son calculadas mediante experticia complementaria del fallo.(…)”. [Corchetes de esta Corte].
Adicionalmente señaló que “(…) el último salario mensual devengado por [su] mandante fue de Bs. 220.000,00 que el salario mensual al 31/12/1996 era de Bs. 88.926,00 y que el salario del mes anterior al 19/06/1997 era de 88.926,00 (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Al respecto, fundamentó su solicitud en lo establecido en los artículos 89 numeral 2 y 92 de la Constitución Nacional. Además la apoderada judicial sustenta esta solicitud en que “(…) la norma contenida en el artículo 72 de Ley de Educación derogada el cual resulta aplicable en este caso (…)”.
Igualmente señaló que “(…) en concatenación con el articulo 72 in comento, es aplicable el artículo 40 del Reglamento General de la Ley de Educación derogada, por haber ocurrido la licencia durante la vigencia de dicha ley y su reglamento (…)”.
En ese mismo orden de ideas indicó que “(…) la norma establecida en el artículo 86 de la Ley Orgánica de Educación vigente, según la cual las relaciones de trabajo del personal docente se rigen por las disposiciones de dicha ley y por la legislación laboral ordinaria (…)”.
Asimismo, agregó que “(…) el artículo 87 de la Ley Orgánica de Educación que homologa el goce de las prestaciones sociales de los profesionales de la docencia a las de los trabajadores ordinarios (…)”.
Igualmente sostuvo que “(…) la Ley Orgánica de Educación vigente mantiene incólume la concepción sobre el beneficio de antigüedad y el derecho de los docentes a disfrutar de licencias remuneradas o no y de considerar el tiempo de duración de la licencia para todos los efectos del escalafón y demás beneficios que correspondan al interesado como consecuencia de la antigüedad, en sus artículos 94 y 95, normas estas en las cuales apoyo esta querella (…)”.
Así, solicitó se efectúe en pago de los pasivos laborales siguientes:
“(…) 1. Por tiempo de servicio superior a seis meses al 19/06/1997 (Articulo 665 de la L.O.T): Días 60 x Bs. 7.409,00 (salario diario)= Bs. 444.540,00.
2. Pagos por cambio de Sistema: A) Antigüedad (literal “a” del artículo 666 de la L.O.T). Días: 30 X 27,12 (27 años y 5 meses de servicio)=días 813. 813 días X Bs. 7.409,00 (salario diario dl mes anterior al 19/06/97)=Bs. 6.027.540,00. B) Compensación por transferencia (literal “b” del artículo 666 de la L.O.T). Días 30 X 13 años (último párrafo del literal “b”)=días 390. 390 días X Bs. 2.964,20 (salario diario al 31/12/1996)= Bs. 1.155.960,00
3. Por vacaciones fraccionadas correspondientes al periodo 1.998-1999. Días 07 X 7.409,00 (último salario diario)=51.863,00” (…)”. (Destacados del original)
Adicionalmente, solicitó se efectúe el pago de las cantidades relativas a: “(…) Intereses por Fideicomiso, los Intereses Adicionales previstos en el Parágrafo Primero del artículo 668 de la Ley Orgánica del Trabajo, desde el 19 de junio de 1997 hasta el 21/08/2006, fecha en que se emitió el cheque del pago parcial de los derechos de [su] representada (…)”. (Destacados del original) [Corchetes de esta Corte].
Igualmente, solicitó el pago de los intereses legales y moratorios que se sigan generando hasta el efectivo pago de las cantidades adeudadas, además reclamó la indexación de las cantidades adeudadas a su representada.
II
DEL FALLO APELADO
El 07 de julio de 2008, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado la abogada Norely Manrique Castillo, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Juana del Rosario Pineda Pabón, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
“Expuestos como han sido los extremos de la presente querella, correspond[ió] a [ese] Juzgado verificar si la presente querella se interpuso tempestivamente, para lo cual se hacen las siguientes consideraciones:
La jurisprudencia y la Doctrina han señalado que la acción como derecho de la persona a exigir de los órganos jurisdiccionales, mediante el proceso, la resolución de una controversia o una petición, debe ser ejercido en un determinado lapso de conformidad con la ley, y en caso de no incoarse en dicho tiempo la acción deviene en inadmisible y la tutela jurídica del estado invocada por el accionante no tiene lugar si ella se ejerce después de vencido el lapso.
En tal sentido, debe señalar esta sentenciadora que la Jurisprudencia y la Doctrina han señalado que la acción como derecho de la persona de exigir de los órganos jurisdiccionales mediante el proceso, la resolución de una controversia o una petición, debe ser ejercido en un determinado lapso de conformidad con la Ley, y en caso de no incoarse en dicho tiempo la acción deviene en inadmisible y la tutela jurídica del estado invocada por el accionante no tiene lugar a ella se ejerce después de vencido el lapso.
La caducidad es un termino [sic] fatal y un plazo en el cual se debe realizar la actividad que la ley previno para ello, es decir, se debe interponer formalmente la acción con la pretensión que mediante ella se hace valer, si esto no ocurre la acción caduca y se extingue al igual que la pretensión. El legislador ha creado la caducidad por razones de seguridad jurídica, y establece el limite [sic] temporal para hacer valer derechos y acciones; la falta del ejercicio dentro del lapso prefijado los extinguen, la caducidad solo es creada por mandato legal y es un plazo que no admite interrupción ni suspensión, el mismo transcurre fatalmente y su vencimiento implica la extinción de la acción para ejercer el derecho que se pretende hacer valer, por lo que tal acción debe ser interpuesta antes de su vencimiento.
Es por ello, que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 14/12/2006, dictada en ocasión del recurso de revisión interpuesto por RAMONA IAURA CHACÓN DE PULIDO vs. GOBERNACIÓN DEL ESTADO TACHIRA, con ponencia de la Magistrada: LUISA ESTELA MORALES LAMUÑO, estableció que en las acciones que se incoaran con ocasión de reclamos de prestaciones sociales y sus derivados se tomara en consideración las previsiones establecidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, específicamente lo relativo al lapso de caducidad previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, como normas de carácter especial y, por tanto, de aplicación prevalente en materia contencioso administrativa funcionarial, para asegurar la estabilidad de aquellas formas dirigidas a la iniciación, instrucción y decisión del proceso, como forma de garantizar al ciudadano el conocimiento cierto y previo de las reglas que regulan el derecho de acceso a la jurisdicción, predicado por el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Ahora bien, a los efectos de verificar la caducidad de la presente acción, debe estar juzgadora establecer el momento de inicio del lapso establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. En tal sentido, se evidencia al folio Nº 77 del expediente, declaración rendida por la ciudadana Juana del Rosario Pineda Pabón, en su carácter de querellante en la presente causa, en virtud del auto para mejor proveer dictado por este Tribunal en fecha 22 de mayo de 2008; mediante el cual, reconoce ante este órgano jurisdiccional haber obtenido el cobro en sede administrativa de las prestaciones sociales canceladas a su persona en fecha 07 de septiembre de 2006, afirmación que constituye una confesión por parte de la querellante, que indica el nacimiento del derecho para accionar, es decir, para solicitar el reclamo de las diferencias de prestaciones sociales, la cual debió incoarse dentro de los tres (03) meses siguientes. Siendo por ello así, es esta fecha (07 de septiembre de 2006), la que debe tomarse como punto de partida para el cómputo del lapso de caducidad.
Una vez establecida la fecha del inicio del lapso para interponer el recurso contencioso administrativo funcionarial por ante esta Jurisdicción, esto es, a partir del 07 de septiembre de 2006 (fecha en la que se obtiene el pago de prestaciones sociales ), y visto que la presente querella fue interpuesta por ante esta jurisdicción el 29 de noviembre de 2007, se evidencia que para la fecha de la interposición de lq querella habían transcurrido Un (01) año, dos (02) meses y veintidós (22) días, lo que significa que habían transcurrido con creces un lapso superior al que determina el mencionado artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Publica, en consecuencia, había operado la caducidad de la acción, lo que lleva forzosamente a declarar inadmisible por caducidad de la presente acción y así [decidió]”. [Corchetes de esta Corte].
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 16 de diciembre de 2008, la abogada Norely Manrique Castillo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Juana del Rosario Pineda Pabón, presentó escrito de fundamentación a la apelación, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
La recurrente indicó que “(…) la sentencia apelada violó el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (en lo adelante L.E.F.P), así como también la norma del ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil (en lo adelante C.P.C), por haber incumplido con su deber de pronunciamiento expreso sobre los motivos de hecho y de derecho vinculados a los extremos litigiosos en el presente asunto (…)”.
La recurrente alega que la sentencia apelada no advirtió que en el escrito contentivo de la querella fue alegado que “(…) de acuerdo con los artículos 86 y 87 de la Ley Orgánica de Educación, las normas aplicables sobre la extinción de la acción, relativa a las reclamaciones sobre prestaciones sociales de los docentes, esta disciplinada por la Ley Orgánica del Trabajo que, es la más beneficiosa al trabajador funcionarial-docente y que no prevé término de caducidad alguno para interponer la acción (…)”.
Igualmente, adujo que “(…) la apelada no se pronuncia sobre los extremos alegados, relativos a la aplicabilidad del término de prescripción y a la inaplicabilidad del término de caducidad a que se refiere el artículo 94 de la L.E.F.P. y, en consecuencia violó la norma del artículo 108 eiusdem, por no haber soslayado, por completo tal extremo (…)”.
Adicionalmente alegó que “(…) el artículo 87 de la Ley Orgánica de Educación homologa las prestaciones sociales de los docentes a las prestaciones sociales reguladas por la Ley Orgánica del Trabajo, está (sic) también concediéndole a aquellas prestaciones la protección constitucional que se le brinda a estas últimas, luego entre los beneficios legales de que disponen los docentes están las que se derivan del ejercicio de la acción correspondiente dentro del lapso de prescripción que, a diferencia de la caducidad, es interrumpible lo que quiere significar que el alegato, relativo a la inaplicabilidad de la caducidad y a la aplicabilidad de la prescripción, por ser un argumento que tiene carácter de orden público, es alegable en cualquier estado y grado del proceso(…)”.
La abogada Norely Manrique Castillo, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Juana del Rosario Pineda Pabón afirmó que “(…) de conformidad con el artículo 244 del C.P.C. la apelada es nula (…)”.
La parte recurrente sostuvo que “(…) la sentencia apelada violó el artículo 108 de la L.E.F.P., así como también violó la norma del ordinal 3º del artículo 243 del C.P.C., por haber incumplido con el requisito de validez de la sentencia, relativo al deber de precisar los extremos de la litis o de expresar los términos en que quedo planteada la controversia (…)”.
Además “(…) la apelada, por su parte, en su capítulo I ninguna mención hizo sobre el alegato, de orden público, que fue esgrimido en el mencionado escrito consignado en fecha 09/06/2008, relativo a la inaplicabilidad del término de caducidad del lapso de prescripción para intentar la acción de reclamación de diferencia de prestaciones, alegato que también fue invocado en la querella (…)”.
Sostiene que “(…) la apelada, al no hacer la indicación del extremo a que me refiero, violó las normas pertinentes antes mencionadas, comportando ello, la nulidad de la sentencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 244 del C.P.C. (…)”.
Además, la recurrente sostuvo que “(…) la recurrida desaplicó el artículo 86 de la Ley Orgánica de Educación que expresamente establece que las relaciones de trabajo de los docentes se rigen por las disposiciones de la Ley Orgánica de Educación y las contenidas en la legislación laboral (…)”.
Dentro de este marco, adujo que “(…) la desaplicación de la norma en comento obedece a que el tribunal a quo, soslayó que la accionante o querellante no es una funcionaria pública de las incluidas en el ámbito de aplicación subjetivo o personal del artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ni tampoco de aquellos excluidos expresamente de dicho ámbito, sino que corresponde a una categoría de funcionarios a que se contrae el único aparte del articulo 2 iusdem (sic), norma que, de manera expresa, reconoce la existencia de otros estatutos de la función pública dictados por leyes especiales para determinadas categoría de funcionarios públicos, es decir, soslayó que la querellante pertenece a una categoría de funcionarios públicos regidos por un estatuto legal especial, como lo es el contenido en la Ley Orgánica de Educación por tratarse de una trabajadora o profesional de la docencia y que, como tal, está regida en todo lo relativo a su relación de trabajo, por lo establecido en la Ley Orgánica de Educación y la Ley Orgánica del Trabajo y su reglamento, por mandato del artículo 86 de la primera ley mencionada y, por ello, está bajo el amparo de las normas sustantivas y adjetivas o procesales de tales instrumentos legales y normas sustantivas y adjetivas o procesales de tales instrumentos legales y fuera de las previsiones de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en lo relativo al as (sic) prestaciones sociales y a la manera de extinguirse este derecho (…)”.
Igualmente, denunció que “(…) la juzgadora a quo, desaplicó el dispositivo legal establecido en la Ley Orgánica del Trabajo que prevé que todas las acciones provenientes de la relación del trabajo ‘prescribirán’ al cumplirse un año contado desde la terminación de la prestación de los servicios, pues apartándose del dispositivo bajo comentario desaplico la prescripción y aplicó falsamente el término de caducidad de tres (03) meses previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, vulnerando así el derecho constitucional de la querellante de percibir y obtener el pago absoluto de sus prestaciones sociales y demás beneficios derivados de la relación de trabajo que la unió al Ministerio de Educación y que fue descrita en el libelo o querella (…)”.
En el mismo orden de ideas, sostuvo que “(…) la recurrida desaplico el dispositivo legal relativo a la interrupción de la prescripción, a que se contrae el literal ‘B’ del artículo 64 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues la prescripción de la reclamación interpuesta por [su] mandante contra la República, por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Educación y Deportes, fue interrumpida por reclamación formulada ante dicho Ministerio en fecha 01/12/2006, tal como fue alegado y probado durante el proceso, y aplicó falsamente el lapso de caducidad de tres (03) meses establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…)”. [Corchetes de esta Corte].
Asimismo, señaló que “(…) la sentencia apelada consideró que la querella o demanda interpuesta por [su] mandante era un recurso contencioso administrativo funcionarial, desde luego que aunque en su parte motiva dejó establecido “que el objeto principal de la presente querella lo constituye la solicitud de la parte actora del pago de las diferencias de prestaciones sociales”, en el dispositivo sentó que declara “INADMISIBLE el presente recurso contencioso administrativo funcionarial (…)”. (Mayúsculas del Original) [Corchetes de esta Corte].
De igual manera, señaló que “(…) yerra la juzgadora a quo al incurrir en el referido falso supuesto de hecho, en razón de que ningún acto administrativo se impugna en el presente asunto y, ninguna nulidad de acto administrativo se pretende con esta acción, sino que la única y absoluta pretensión de la querellante es de contenido netamente patrimonial, vale decir, solicitud de condena de pago de diferencia de prestaciones sociales que le adeuda la República, por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Educación y Deportes (…)”.
En este mismo sentido, adujo que “(…) la recurrida incurre en el falso supuesto de derecho consistente en considerar que toda reclamación funcionarial o interpuesta con motivo de una relación de empleo público es un “recurso contencioso administrativo funcionarial”, evidenciando así un desconocimiento de que, además de las acciones funcionariales previstas en los numerales 1 y 2 del artículo 93 de la Ley del Estatuto de la Función Publica, la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia prevé en su artículo 21, de forma taxativa, las acciones que cualquier persona natural o jurídica puede interponer contra la República y que son a saber las siguientes; a) Juicios (demandas) en que sea parte la República, en las que debe agotarse, previamente el procedimiento administrativo establecido en el Titulo Cuarto de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (articulo 21 encabezamiento); b) Demandas de nulidad (recursos contenciosos administrativo de nulidad), por ilegalidad o inconstitucionalidad de contratos convenios o acuerdos celebrados por los organismos públicos nacionales, estadales o generales municipales o del Distrito Capital, cuando afecten intereses particulares o generales legítimos, directos, colectivos o difusos (articulo 21 primer párrafo); c) demandas de nulidad de leyes, reglamentos, ordenanzas u otros actos administrativos de efectos generales emanados de alguno de los órganos del Poder Publico Nacional, Estadal o Municipal (primera parte o supuesto del párrafo 8 del artículo 21) y d) demandas de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares emanados de alguno de los órganos del Poder Publico Nacional, Estadal o municipal de efectos particulares, por razones de inconstitucional o de ilegalidad (segunda parte o supuesto del párrafo 8 del artículo 21) (…)”.
Además, alegó que “(…) el título IV de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, artículo 54 al 60 prevé el procedimiento administrativo previo a las acciones contra la República (…)”.
Cabe considerar por otra parte, que “(…) por mandato de lo establecido en los artículos 58, 59 y 60 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el interesado solo queda facultado para accionar contra la República una vez agotados dichos lapsos, haya respuesta o no de la administración (…)”.
En consecuencia, manifestó que “(…) tratándose la presente querella de una acción o juicio de naturaleza absoluta y únicamente patrimonial contra la República, mal puede aplicársele el término de caducidad que rige para los recursos de nulidad porque ellos es contrario al procedimiento previsto en el mencionado TITULO IV de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y contrario a la lógica jurídica (…)”.
Asimismo, la recurrente alegó que “(…) Quedó demostrado que [su] mandante mediante escrito dirigido al Ministerio del Poder Popular para la Educación y recibido por este en fecha 01/12/2006, presentó reclamación extrajudicial de los derechos que aquí reclama, sin recibir respuesta alguna de dicho ente, por lo que debió accionar contra la república mediante demanda por concepto de diferencia de prestaciones sociales (…)”.[Corchetes de esta Corte].
En resumen la abogada Norely Manrique Castillo, antes identificada, sostuvo que “(…) en el presente asunto obvió la sentenciadora a quo, lo siguiente: a) que estamos en presencia de un juicio contra la República; b) que los derechos e intereses involucrados son de índole docente-laboral por tratarse de una relación de trabajo o de empleo público-docente y c¨) que la acción tiene una única y exclusiva pretensión de condena de orden patrimonial, que no admite la aplicación del lapso de caducidad de las pretensiones de nulidad que persiguen los recursos contenciosos administrativos, a que se refiere la Ley del Estatuto de la Función Publica y, por ello, desaplicó el artículo 86 de la Ley Orgánica de Educación que impone la aplicación de la ley laboral como ley rectora de las reclamaciones laborales de los miembros del personal docente, como si se tratara de una reclamación de prestaciones sociales generadas por una elación (sic) de empleo público ordinaria, es decir, de aquellas regidas por la Ley del Estatuto de la Función Pública (…)”.
Igualmente, reiteró que “(…) no puede caber ninguna duda de que en el presente caso las legislaciones aplicables con la Ley Orgánica de Educación y la Ley Orgánica del Trabajo, pues consta suficientemente en autos la condición de docente de [su] mandante (…)”. [Corchetes de esta Corte].
En este orden de ideas, la parte recurrente destacó el artículo 2 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente en armonía con el Articulo 77 de la Ley Orgánica de Educación.
Finalmente, dicho lo anterior “(…) la sentencia apelada debe ser revocada y así pid[ió] que se declare (…)”. Asimismo señala que, “(…) el presente recurso de apelación debe ser declarado con lugar y procedente la pretensión de [su] mandante de que se le pague la diferencia de prestaciones sociales que le adeuda el Ministerio del Poder Popular para la Educación y Deportes (…)”. [Corchetes de esta Corte].
IV
COMPETENCIA
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer de la presente causa, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la parte recurrente, contra la decisión de fecha 07 de julio de 2008, dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y, a tal efecto, observa que:
El a quo en el fallo apelado declaró que “(…) Una vez establecida la fecha del inicio del lapso para interponer el recurso contencioso administrativo funcionarial por ante esta Jurisdicción, esto es, a partir del 07 de septiembre de 2006 (fecha en la que se obtiene el pago de prestaciones sociales), y visto que la presente querella fue interpuesta por ante esta jurisdicción el 29 de noviembre de 2007, se evidencia que para la fecha de la interposición de la querella habían transcurrido Un (01) año, dos (02) meses y veintidós (22) días, lo que significa que habían transcurrido con creces un lapso superior al que determina el mencionado artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en consecuencia, había operado la caducidad de la acción, lo que lleva forzosamente a declarar inadmisible por caducidad de la presente acción y así [decidió]”. [Corchetes de esta Corte].
Por su parte la apoderada judicial de la querellante indicó en su escrito de fundamentación a la apelación que “(…) la sentencia apelada violó el artículo 108 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (en lo adelante L.E.F.P), así como también la norma del ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil (en lo adelante C.P.C), por haber incumplido con su deber de pronunciamiento expreso sobre los motivos de hecho y de derecho vinculados a los extremos litigiosos en el presente asunto (…)”.
Así las cosas, habiendo sido alegado en los enunciados términos, el vicio de incongruencia, debe precisarse que el mismo consiste en la alteración o modificación, por el Juez que conozca del asunto, del problema judicial debatido, ya sea porque no resuelva sólo sobre lo alegado, o bien porque no decida sobre todo lo alegado, diferenciándose así lo que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha entendido como incongruencia positiva y negativa. Este defecto incide en uno de los requisitos de fondo que debe cumplir toda sentencia cual es la adecuación, correlación y armonía entre las peticiones de tutela de las partes intervinientes y lo decidido en el fallo, atendiendo siempre al principio de exhaustividad, conforme al cual la decisión debe recaer sobre todas las pretensiones de las partes.
El principio de congruencia, en el derecho venezolano, está vinculado con el conflicto debatido entre las partes del cual surgen dos reglas: a) decidir sólo sobre lo alegado y b) decidir sobre todo lo alegado, pues el juez está en la obligación de decidir conforme a lo alegado y probado en autos, obligación que establece el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil. Así, la doctrina ha establecido, que el vicio de incongruencia se manifiesta de dos formas: la primera cuando el Juez emite su decisión más allá de los límites de la litis planteada sometida a su estimación, conocida como incongruencia positiva; y, la segunda, se presenta al omitir el Juez el debido pronunciamiento sobre uno alegatos expuestos entendida como incongruencia negativa. Esta última consideración conduce a establecer la obligación que tiene el Juez de decidir sobre todos y cada uno de los alegatos formulados por las partes.
En este sentido, el vicio de incongruencia negativa previsto en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, contiene implícito el principio de exhaustividad del fallo, el cual le impone al Juez la obligación de emitir una decisión de manera positiva y precisa, sin sobreentendidos, sin dejar cuestiones pendientes, sin incertidumbre ni ambigüedades congruentes con las pretensiones y defensas opuestas. Sobre el vicio de incongruencia negativa señaló la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia número 01342 de fecha 31 de julio de 2007, lo siguiente:
“...En cuanto a la congruencia, dispone el segundo precepto del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe dictarse con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas. Luego, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial...” (Destacado de la Sala).
En tal sentido, es conveniente resaltar que la sentencia no sólo debe contener decisión expresa, positiva y precisa (artículo 243 ordinal 3 del Código de Procedimiento Civil), sino que estos elementos deben estar referidos directamente a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, es decir al thema decidendum. Ello significa que, el Juez está constreñido a decidir sobre las cuestiones que las partes le hayan propuesto, en virtud de que dichos alegatos fijan los límites de la relación procesal y, por ende, el Juez deberá circunscribir su análisis a los argumentos esbozados como fundamento de la pretensión del demandante, y a aquellos alegatos esgrimidos como contestación a dicha pretensión (principio de congruencia) salvo que se trate de un caso de eminente orden público. Por otra parte, esa decisión ha de ser en términos que revelen claramente, el pensamiento del sentenciador en lo dispositivo, el cual no puede ser implícito o tácito, ni contener expresiones vagas u oscuras, ni requerir de inferencias, interpretaciones o raciocinios para saber que fue lo decidido.
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Ello así, corresponde a esta Alzada verificar si el a quo incurrió en el vicio analizado, y al respecto se observa que el iudex a quo, por razones de orden público, antes de pronunciarse respecto al fondo del asunto verificó si la querella funcionarial fue interpuesta tempestivamente, de lo cual resultó que había operado la caducidad de la acción -revisable en cualquier estado y grado de la causa- en consecuencia, declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial, siendo inoficioso el pronunciamiento sobre los demás alegatos esgrimidos, de allí esta Corte evidencia que el iudex a quo no incurrió en el vicio de incongruencia negativa alegado por la representación judicial de la parte actora. Así se decide.
Asimismo, agregó que “(…) la apelada no se pronuncia sobre los extremos alegados, relativos a la aplicabilidad del término de prescripción y a la inaplicabilidad del término de caducidad a que se refiere el artículo 94 de la L.E.F.P. y, en consecuencia violó la norma del artículo 108 eiusdem, por no haber soslayado, por completo tal extremo (…)”.
En primer lugar, esta Corte considera necesario realizar algunas consideraciones con relación a la figura de la caducidad, para lo cual, conviene advertir que en el contencioso administrativo predominan los lapsos de caducidad y no de prescripción.
Así pues, tenemos que si bien la caducidad y la prescripción, son figuras relacionadas al tratar sobre los efectos jurídicos del tiempo, son procesalmente distintas, siendo necesario resaltar tal discrepancia, a grandes rasgos. En tal sentido, debe señalarse que la prescripción puede suspenderse, interrumpirse y renunciarse si es extintiva; por su parte, la caducidad es un lapso que no puede suspenderse, corre fatalmente y, por tanto, no puede interrumpirse, y además, no puede renunciarse, pues una vez que ha transcurrido el tiempo automáticamente genera todos sus efectos, entre ellos la inadmisibilidad de la acción propuesta.
En todo caso, es oportuno observar que la caducidad de la acción se concreta en la existencia de una imposibilidad jurídica para su ejercicio, que se produce como consecuencia de haber transcurrido el lapso fijado por el legislador para hacer valer un derecho; como tal, el período de tiempo en referencia representa un lapso de carácter procesal que transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni de suspensión (Vid. Sentencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Número 2007-350 de fecha 13 de marzo de 2007, caso: Domingo Alfredo Díaz Segovia).
Así, tal como lo ha establecido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Número 727 de fecha 8 de abril de 2003, el lapso de caducidad previsto por el legislador a los fines que la parte interesada pueda hacer valer sus derechos, constituye un aspecto de gran importancia dentro del proceso, dado su carácter ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica garantizada en nuestro sistema democrático y social de derecho y de justicia.
En este mismo orden de ideas, el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece lo siguiente:
“Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contados a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto”:
De esta forma, la finalidad del lapso de caducidad se encuentra en la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento de que transcurrido el lapso legalmente previsto, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le autorice; ello para evitar que haya acciones judiciales que puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente incidiría negativamente en la seguridad jurídica. De este modo, toda persona que se encuentra en la posibilidad jurídica de acudir ante los Órganos Jurisdiccionales para hacer valer sus derechos, deberá hacerlo dentro del lapso que a tal efecto le concede el ordenamiento jurídico, esto es, deberá proponer los recursos judiciales pertinentes dentro del tiempo hábil para ello (Vid. sentencia de esta Corte supra citada).
En el mismo orden de ideas, sostuvo la representación judicial de la parte actora que “(…) la recurrida desaplicó el dispositivo legal relativo a la interrupción de la prescripción, a que se contrae el literal ‘B’ del artículo 64 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues la prescripción de la reclamación interpuesta por [su] mandante contra la República, por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Educación y Deportes, fue interrumpida por reclamación formulada ante dicho Ministerio en fecha 01/12/2006, tal como fue alegado y probado durante el proceso, y aplicó falsamente el lapso de caducidad de tres (03) meses establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…)”. [Corchetes de esta Corte].
En ese orden de ideas, esta Corte observa que el escrito de reclamación de diferencias de prestaciones sociales presentado por la parte recurrente ante el Ministerio del Poder Popular para la Educación, el cual cursa al folio 22 del expediente judicial, se reitera, que por tratarse de una reclamación de diferencia de prestaciones sociales, el lapso para computar la caducidad de la acción establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, comienza a correr a partir del hecho generador de la lesión, en el presente caso la fecha de ocurrencia de la lesión es el 07 de septiembre de 2006 -según los propios dichos de la parte actora- y es a partir del mismo día que comienza a correr el lapso de tres (3) meses para la interposición de la querella.
Así, esta Corte estima necesario destacar que en materia de prestaciones sociales el tema de la “caducidad” ha sido objeto de varios criterios jurisprudenciales sostenidos; ello así la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia de fecha 18 de octubre de 2007 (caso: Mary Consuelo Romero Yepez Vs. Fondo Único Social), fijó el criterio según el cual.
“(…) debe establecer esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo que el lapso de caducidad, independientemente de cuál sea éste (6 meses de la Ley de Carrera Administrativa, 1 año de la sentencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 9 de julio de 2003 o, 3 meses de la Ley del Estatuto de la Función Pública), ha de aplicarse -sin excepción- tomando en consideración el criterio vigente para el momento en que se verifique el hecho que genere la lesión, es decir, el hecho que dé motivo a la interposición de la querella funcionarial (en términos de la derogada Ley de Carrera Administrativa) o del correspondiente recurso contencioso administrativo funcionarial (haciendo referencia a la Ley del Estatuto de la Función Pública), excluyéndose así la posibilidad de que se aplique el criterio vigente para el momento de la interposición del recurso.
(…Omissis…)
Una vez precisado que el hecho generador es el punto a partir del cual se comienza a contar el lapso de caducidad para el ejercicio del recurso respectivo con ocasión del reclamo de pago de prestaciones sociales, así como la diferencia de las mismas, es menester en este punto hacer referencia a que, tal como se indicó en líneas anteriores, existen en la materia tres (3) lapsos de caducidad distintos, los cuales a su vez, han generado varios supuestos en su aplicación. A saber:
(…Omissis…)
TERCER SUPUESTO: El hecho generador se produce estando en vigencia la Ley del Estatuto de la Función Pública, una vez superado el criterio del año por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión N° 2006-516, publicada el 15 de marzo de 2006, caso: Blanca Aurora García vs. Gobernación del Estado Táchira), sentencia en la cual se abandonó el criterio de un (1) año de caducidad, establecido previamente por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
En casos como el descrito, se aplicará el lapso de caducidad de tres (3) meses prevista en la Ley del Estatuto de la Función Pública, dado su efecto inmediato en las situaciones por ella previstas y que hayan acaecido luego de su entrada en vigencia (efecto ex nunc)”. (Destacado del original) (Subrayado y negrillas de esta Corte).
De tal manera que lo anteriormente explanado, es con el objeto de determinar el criterio jurisprudencial vigente a la fecha de configurarse el hecho que dio motivo a la interposición de la presente querella, a los fines de determinar si la decisión dictada por el iudex a quo se encuentra ajustada o no a tales criterios, siendo que ello procura salvaguardar el conjunto de situaciones, derechos y expectativas nacidas del régimen vigente para el momento en que se produjeron la situaciones de hechos que dieron lugar a la interposición del recurso.
Ello así, advierte esta Alzada que en fecha 07 de septiembre de 2006 la querellante recibió el pago de sus prestaciones sociales -según lo afirmado por la parte actora- siendo entonces en dicha fecha que se verifica la presunta lesión, es decir, el hecho que da motivo a la interposición de la querella funcionarial.
De lo anteriormente señalado y siendo que para el momento en que se produjo el hecho generador de la presunta lesión, ya se había abandonado el criterio de caducidad de un (1) año, encontrándose vigente, en consecuencia, el criterio establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual es de tres (3) meses para que los funcionarios solicitasen, ante la instancia judicial correspondiente, el pago de sus prestaciones sociales o la diferencia de éstas, con ocasión a la terminación de la relación funcionarial, es precisamente éste el lapso de caducidad aplicable al presente caso. Así se declara.
De igual manera, señaló que “(…) yerra la juzgadora a quo al incurrir en el referido falso supuesto de hecho, en razón de que ningún acto administrativo se impugna en el presente asunto y, ninguna nulidad de acto administrativo se pretende con esta acción, sino que la única y absoluta pretensión de la querellante es de contenido netamente patrimonial, vale decir, solicitud de condena de pago de diferencia de prestaciones sociales que le adeuda la República, por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Educación y Deportes (…)”.
Con relación al vicio alegado, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante Sentencia Número 00211, (caso: Héctor Jerónimo Valecillos Toro, contra la Contraloría General de la República), de fecha 8 de febrero de 2006 señaló que: “(…) es criterio reiterado (…) que el falso supuesto de hecho se manifiesta cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión, en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los objeto de decisión (…)”.
Por otra parte, la doctrina ha brindado diversas definiciones acerca del falso supuesto, aplicables todas al concepto de suposición falsa. Caracterizándose tal error como el establecimiento de un hecho mediante una prueba inexistente, falsa o inexacta; como la afirmación de un hecho falso, sin prueba que lo sustente; o la afirmación en la sentencia de un hecho concreto, sin base en prueba que sustente la afirmación en la sentencia de un hecho concreto, falso o inexistente, existiendo entre todas estas definiciones, una nota común, cual es, que se trataría de la afirmación o establecimiento de un hecho falso, por ello la doctrina ha pautado entre los requisitos de la denuncia de suposición falsa, que se señale el hecho concreto a que ella se refiere.
Ello así, corresponde a esta Alzada verificar si el a quo incurrió en el vicio analizado, y al respecto se observa que el iudex a quo, por razones de orden público, antes de pronunciarse respecto al fondo del asunto verificó si dicha querella se interpuso tempestivamente, de lo cual resultó que había operado la caducidad de la acción y en consecuencia inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial, lo cual era inoficioso pronunciamiento alguno sobre los alegatos esgrimidos, de allí que se evidencia que el iudex a quo no incurrió en el vicio de falso supuesto denunciado por la apelante. Así se decide.
Por los fundamentos explanados con anterioridad, esta Alzada encuentra ajustada a derecho la decisión proferida por el Juzgado Superior Séptimo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 07 de julio de 2008, razón por la cual, debe esta Corte declarar sin lugar la apelación ejercida por la representación judicial de la ciudadana Juana del Rosario Pineda Pabón. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto por la abogada Norely Manrique Castillo actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana JUANA DEL ROSARIO PINEDA PABÓN, contra la sentencia dictada el 07 de julio de 2008 por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EDUCACION.
2.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por la apoderada judicial de la parte recurrente.
3.- CONFIRMA la sentencia apelada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,
ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,
ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria,
MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES
ERG/007
EXP. N° AP42-R-2008-001733
En fecha _____________ ( ) de ______________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _______________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2010-___________.
La Secretaria
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