TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N°: AP42-R-2007-000862
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

El 12 de junio de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, el Oficio Nº 07-1009 de fecha 30 de mayo de 2007 emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y medida cautelar innominada por la ciudadana RAQUEL DE LOS ÁNGELES GRANADOS BENÍTEZ, portadora de la cédula de identidad N° 5.968.549, asistida por el abogado Iván Raúl Galiano, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 78.336, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.
Dicha remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido en fecha 12 de abril de 2007, por el mencionado abogado, en su condición de apoderado judicial del recurrente, en contra de la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 13 de marzo de 2007, mediante la cual declaró sin lugar el presente recurso contencioso administrativo.
En fecha 19 de junio de 2007, se dio cuenta a esta Corte, se designó ponente al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL y se dio inicio a la relación de la causa cuya duración sería de quince (15) días de despacho a los fines de que la parte apelante fundamentara la apelación ejercida.
Por auto de fecha 9 de julio de 2007, se ordenó agregar a los autos los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa, el cual fue recibido anexo al Oficio N° 07-1164 de fecha 19 de junio de 2007, emanado del referido Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
El 11 de julio de 2007, el apoderado judicial de la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados presentó escrito de fundamentación a la apelación.
El 25 de julio de 2007, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
Por auto de fecha 27 de septiembre de 2007, se ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos desde la fecha en que se inició la relación de la causa hasta la fecha de vencimiento del lapso de promoción de pruebas.
El 16 de octubre de 2007, se dictó auto mediante el cual se dejó constancia que venció el lapso probatorio y que ninguna de las partes hizo uso de tal derecho; asimismo, se fijó para el día jueves 7 de febrero de 2008, el acto de informes en forma oral, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 7 de febrero de 2008, se llevó a cabo el acto de informes en forma oral en la presente causa y se dejó constancia de la comparecencia de la representación judicial de la parte recurrente y de la incomparecencia de la parte recurrida.
Por auto de fecha 8 de febrero de 2008, se dijo “Vistos”.
El 11 de febrero de 2008, se pasó el expediente al Juez ponente.
Mediante decisión Nº 2009-00480 de fecha 10 de abril de 2008, esta Corte declaró la nulidad de las actuaciones procesales suscitadas con posterioridad al lapso de fundamentación a la apelación, y en consecuencia, repuso la causa al estado de iniciar el lapso de contestación a la fundamentación de la apelación, contado a partir de que constara en actas la última de las notificaciones ordenadas y, por consiguiente, la continuación del procedimiento de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 13 de mayo de 2008, el abogado Iván Raúl Galiana, actuando en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, consignó diligencia mediante la cual se dio por notificado de la decisión dictada por esta Corte el 10 de abril de ese mismo año.
En fecha 30 de octubre de 2008, el abogado Iván Raúl Galiana, antes identificado, consignó diligencia mediante la cual solicitó se practicara la notificación de la Cámara Municipal y del Síndico Procurador Municipal del Municipio recurrido.
En fecha 18 de febrero de 2009, el apoderado judicial de la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados ratificó las diligencias presentadas en fecha 13 de mayo y 30 de octubre de 2008.
En fechas 16 y 23 de abril de 2009, el abogado Iván Raúl Galiana, actuando en su carácter de apoderado judicial de la recurrente, consignó diligencia mediante la cual solicitó se practicara la notificación de la Cámara Municipal y del Síndico Procurador Municipal del Municipio recurrido.
En fecha 28 de abril de 2009, en virtud de la decisión dictada por esta Corte en fecha 10 de abril de 2008 y vista la diligencia de 13 de mayo de ese mismo año, este Órgano Jurisdiccional ordenó notificar a la parte recurrida y al Síndico Procurador del Municipio Libertador del Distrito Capital.
En esa misma fecha, se libró la boleta y los oficios Nos. CSCA-2009- 001632 y CSCA-2009-001633dirigidos al Presidente del Consejo Municipal y al Síndico Procurador del Municipio Libertador del Distrito Capital, respectivamente.
En fecha 21 de mayo de 2009, el alguacil de esta Corte dejó constancia de las notificaciones practicadas a los ciudadanos Presidente del Consejo Municipal y Síndico Procurador del Municipio Libertador del Distrito Capital.
En fecha 3 de junio de 2009, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 8 de junio de 2009, la abogada Lisset Perdomo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 32.989, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio recurrido, consignó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 10 de de junio de 2009, venció el lapso para la promoción de las pruebas.
En fecha 11 de junio de 2009, se ordenó agregar a los autos el escrito de promoción de pruebas presentado por la parte recurrida.
En esa misma oportunidad, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas, el cual venció el 16 de junio de de 2009.
En fecha 29 de junio de 2009, se ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines legales consiguientes.
En fecha 9 de junio de 2009, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual fue recibido en esa misma fecha.
Mediante auto de fecha 15 de julio de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte providenció acerca de las pruebas promovidas por la parte recurrida, advirtiendo que en relación con los Capítulos I y II del escrito de pruebas, relativos a la promoción del expediente administrativo y del expediente disciplinario, correspondería a la esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de fondo, la valoración de la totalidad del expediente administrativo promovido.
En fecha 23 de julio de 2009, el Juzgado de Sustanciación ordenó practicar por Secretaría los días de despacho transcurridos desde el 15 de julio de 2009, exclusive, hasta esa fecha, inclusive.
En esa misma fecha, la Secretaría del Juzgado de Sustanciación certificó que “desde el día 15 de julio de 2009, exclusive, hasta el día de hoy, inclusive, han transcurrido cuatro (4) días de despacho correspondientes a los días 20, 21, 22 y 23 de julio de 2009”.
En la misma fecha anterior, se ordenó remitir el presente expediente a esta Corte.
En fecha 27 de julio de 2009, se pasó el presente expediente a esta Corte, el cual fue recibido el mismo día.
El 5 de agosto de 2009, se fijó para el día 4 de agosto de 2010 la oportunidad del acto de informes en forma oral, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, aparte 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 12 de agosto de 2010, se revocó el auto dictado por esta Corte en fecha 5 de agosto de 2009, atendiendo a lo establecido en la Cláusula Quinta de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 en fecha 22 de junio de 2010, se ordenó pasar el presente expediente al Juez Ponente ALEJANDRO SOTO VILLASMIL a los fines de dictar la decisión correspondiente.
En fecha 13 de agosto de 2010, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
El 12 de diciembre de 2005, la ciudadana Raquel De Los Ángeles Granados Benítez, asistida por el abogado Iván Raúl Galiano, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial conjuntamente con solicitud de amparo cautelar y medida cautelar innominada, con base en las siguientes consideraciones:
Que en fecha 22 de mayo de 2001, ingresó como funcionaria fija a la Cámara Municipal del Municipio Libertador, para prestar sus servicios con el cargo de Jefe Técnico Administrativo II, adscrita a la Comisión Permanente de Economía de dicha Cámara y, el 24 de agosto de 2005 se le “notifica [su] destitución del cargo por estar presuntamente incursa en la causal de destitución prevista en el artículo 86, ordinal [sic] 9, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a saber ‘abandono injustificado de trabajo durante tres días hábiles en el lapso de treinta días continuos” (Corchetes de esta Corte).
Que la Dirección de Personal violó su derecho a la libertad sindical “al procurar [su] destitución no respetando [su] derecho a la protección sindical del cual gozaba al formar parte de la Junta Directiva del Sindicato (Sirtrab), con el cargo de Secretaria de Asuntos de la Mujer […]”, así como violó los artículos 89 y 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. (Negrillas del original) (Corchetes de esta Corte).
Señaló que “la decisión de destituir[le] de su cargo, no respetando la protección dada por la ley como lo es la inamovilidad laboral en [su] condición de Secretaria de Asuntos de la Mujer del sindicato SIRTRAB, se violentó a la vez [su] derecho al trabajo, contrario a esta decisión la Cámara Municipal del Municipio Libertador, alberga en su seno a dicha organización sindical, a quienes si le respeta su condición de protección sindical al no existir ni incoarse en contra de ellos ningún procedimiento, evidenciándose con ello discriminación hacia el ejercicio de [su] cargo en la secretaria de dicho sindicato explanado, por lo que a la vez menoscaba con su conducta [su] derecho al trabajo (…)” (Corchetes de esta Corte).
Precisó que “La Dirección de Personal de la Cámara Municipal, incurri[ó] en falso supuesto a destituir[la] de [su] cargo, alegando estar presuntamente incursa la causal de destitución prevista en el artículo 86, ordinal 9, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a saber ‘abandono injustificado de trabajo durante tres días hábiles en el lapso de treinta días continuos’. Situación esta que no podía configurarse dada [su] condición de ser directivo del sindicato Sirtrab-ML, con el cargo de Secretaria de Asuntos de la mujer, por lo que no es aplicable supuesto de hecho contenido en la norma invocada (…)” (Corchetes de esta Corte).
Alegó que “La Dirección de Personal de la Cámara Municipal, viola normas constitucionales y legales y el principio de la proporcionalidad en la aplicación de las normas, por cuanto omite dar cumplimiento al acatamiento a que debe sujetarse la administración en la aplicación de las normas, y que las normas a aplicarse deben guardar la debida proporcionalidad con la sanción que ella contiene, y ser acorde a la conducta del sujeto que es acreedor de la sanción a aplicarse”.
Finalmente solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo de destitución de su cargo y, se ordene su reincorporación al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía con el pago de todos los sueldos dejados de percibir y los respectivos aumentos que dicho sueldos hubieren experimentado, así como el pago de los beneficios de cesta ticket alimentación, disfrute de vacaciones con su respectivo bono vacacional y la corrección monetaria sobre el monto total que arroje la cantidad de los sueldos dejados de percibir, calculada sobre el índice de inflación monetaria sobre la pérdida del valor de la moneda desde el momento de su ilegal remoción y retiro hasta la fecha en que se produzca su efectiva reincorporación.
II
DEL FALLO APELADO

En fecha 13 de marzo de 2007, el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró sin lugar el recurso interpuesto, para ello razonó de la siguiente manera:
“[Ese] Tribunal para decidir observa:
Alega la querellante que el acto administrativo objeto de impugnación adolece del vicio de falso supuesto al haber decidido destituirla alegando la presunta incursión en la causal de destitución establecida en el artículo 86, ordinal 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, situación esta que no podía configurarse dada su condición de directivo del sindicato Sirtrab-ML. En tal sentido se señala:
En el caso bajo análisis se observa que la Administración decidió destituir a la querellante en virtud de no haber demostrado en sede administrativa que gozaba de fuero sindical y por haber incurrido en la causal de destitución prevista en el artículo 86 numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por lo que precisa [ese] Juzgado necesario determinar si efectivamente la querellante incurrió en la causal de destitución fundamento del acto al momento y si al momento de ser destituida gozaba de fuero sindical y en consecuencia de inmovilidad en el ejercicio de sus funciones, (…).
(…Omissis…)
Conforme al texto constitucional, puede entenderse al fuero sindical constitucionalmente previsto, como la garantía que tienen los promotores e integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales en ejercicio de funciones sindicales, en virtud de la cual no pueden ser despedidos, trasladados, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, en virtud de la inamovilidad de que gozan, salvo que ello haya sido autorizado por una autoridad competente, por una justa causa y seguido de un debido proceso a tales fines, protección esta que ampara al trabajador durante el tiempo y en las condiciones que determina la Ley.
Tal situación constituye una esencial característica del fuero en materia laboral, frente a la noción de estabilidad que protege a los funcionarios públicos de carrera, toda vez que mientras el fuero ampara a algunos trabajadores (en el presente caso a los promotores del sindicato y algunos directivos de la organización sindical) de forma absolutamente temporal, la estabilidad del funcionario alcanza sin distinción a todo funcionario de carrera en el ejercicio de un cargo de carrera, no en forma temporal sino permanente resaltando la protección garantista de la estabilidad en la función pública como ratio o esencia de ésta.
A su vez surge la estabilidad propia del funcionario público de carrera que conjuntamente con el derecho al ascenso, constituyen dos de los pilares de la carrera en Venezuela, siendo considerada por la doctrina y la jurisprudencia como estabilidad absoluta, frente a la estabilidad relativa, propia de la materia laboral.
(…Omissis…)
De manera que no puede deslindarse al funcionario de este marco legal, aún cuando el mismo ejerza alguna dirección sindical, siendo el procedimiento administrativo aplicable -aún en estos casos-, el contenido de forma general en la Ley del Estatuto de la Función Pública o en la norma estatutaria que regule su relación de empleo público, establecido como forma de protección a la estabilidad que resguarda la carrera en la función pública.
En consecuencia debe [ese] Juzgado concluir que en el presente caso la querellante al momento de su destitución estaba protegida por la estabilidad absoluta de la que gozan todos los funcionarios públicos de carrera, estabilidad que contiene un grado mayor de protección que la inamovilidad temporal y relativa reconocida por la Ley Orgánica del Trabajo a los trabajadores de empresas privadas que ejercen funciones sindicales.
Protección esta que se ve garantizada cuando en aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública la Administración le sigue un procedimiento disciplinario al funcionario público de carrera, con el fin de verificar la procedencia de la medida sancionatoria. De manera que la Administración al haber iniciado y concluido un procedimiento administrativo disciplinario en contra de la querellante, cumpliendo tal y como lo hizo con todas las fases del procedimiento establecidas en la ley, y respetando su derecho a la defensa, respetó y garantizó el derecho a la estabilidad absoluta de la cual gozaba la recurrente.
Ahora bien, dicho lo anterior, y en virtud de que el alegato principal de la querellante se circunscribe en señalar que el acto incurrió en falso supuesto al destituirla por abandono injustificado del trabajo durante tres días hábiles en el lapso de treinta días continuos, cuando se encontraba en ejercicio de funciones sindicales, por lo que no podía ser despedida, trasladada ni desmejorada en sus condiciones de trabajo, debe indicar [ese] Juzgado que como se señaló anteriormente, la estabilidad absoluta de la querellante se encuentra protegida por la obligación legal de la Administración de seguir una averiguación disciplinaria que respete los derechos previstos en el artículo 49 constitucional.
Resulta necesario entonces, verificar si a la querellante le fue seguido el procedimiento establecido en la ley para su destitución y si la causal por la cual fue destituida de su cargo fue comprobada y demostrada durante la investigación, en tal sentido se señala:
Del expediente administrativo de la querellante se desprenden todas las actuaciones realizadas en el procedimiento disciplinario abierto en su contra, el cual se resume de la siguiente manera:
Corre inserto al folio 60 del expediente disciplinario, auto de apertura emanado de la Dirección de Personal, donde se acuerda llevar a cabo todas las diligencias que sean necesarias a los fines de verificar las faltas cometidas por la funcionaria y de las circunstancias que puedan contribuir a su calificación.
En fecha 18 de octubre de 2004 se dictó al auto de determinación de cargos y se ordenó la notificación de la querellante.
Consta a los folios 84 y 85 del expediente disciplinario notificación dirigida a la ciudadana Raquel Granados mediante la cual se le informó del procedimiento de destitución abierto en su contra a los fines de que ejerciera su derecho de acceso al expediente y su derecho a la defensa, informándole el lapso en el cual debía presentarse para serle formulados los cargos, fijándose además los lapsos de promoción y evacuación de pruebas, notificación que por resultar infructuosa fue publicada en la prensa a través de cartel.
En fecha 23 de febrero la querellante consignó escrito de descargo.
Corre inserto al folio 107 del expediente disciplinario auto de apertura del lapso probatorio en el cual se fija el lapso de promoción y evacuación de pruebas.
En fecha 03 de marzo la querellante consignó escrito de conclusiones, el cual fue agregado al expediente.
Mediante auto que corre inserto al folio 123 del expediente disciplinario, se ordenó la remisión del expediente a la Consultoría Jurídica de la Cámara Municipal del Expediente Disciplinario, a los fines de la emisión de la opinión jurídica correspondiente respecto a la procedencia o no de la sanción.
Concluido el lapso probatorio, la Consultoría Jurídica consignó Informe emitiendo su opinión, luego de lo cual fue dictada la Resolución por medio de la cual se decide la destitución de la querellante.
Revisado como ha sido el expediente administrativo de la querellante, en primer lugar se evidencia claramente que la Administración inició una averiguación administrativa de carácter disciplinario en contra de la accionante por ‘abandono injustificado al trabajo durante tres días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos’, igualmente consta que la accionante en el curso de la averiguación disciplinaria, presentó en tiempo hábil los respectivos alegatos, y tuvo la oportunidad de comparecer y expresar las razones, así como las pruebas, que estimó pertinentes, las cuales como se indicó, constan en el expediente disciplinario.
En cuanto a la justificación o no de las inasistencias se observa que de acuerdo a los controles de asistencia que corren insertos a los folios 01 al 25 del expediente disciplinario, y a las actas que corren insertas a los folios 26 al 49 del expediente disciplinario, en las cuales se dejó constancia de la inasistencia de la ciudadana Raquel de los Ángeles Granado Benítez, durante los días 21, 22, 23, 28, 29 y 30 de junio, y 01, 02, 06, 07, 08, 09, 12, 13, 14, 15, 16 19, 20, 21, 22, 26, 28 de julio de 2004. Ahora bien, para justificar dichas inasistencias no podría la actora ampararse en el ‘fuero sindical’, el cual no le otorga una protección distinta a la de la estabilidad, ni la autoriza a abandonar las actividades que se encontraba llamada a realizar como funcionaria público y que, en todo caso de sustentarla en la denominada ‘licencia sindical’ (que no es el caso), debió tramitar debidamente un permiso o licencia ante las autoridades administrativas competentes, lo cual no consta que se haya otorgado, ni tan siquiera solicitado.
De manera que debe concluirse que efectivamente la querellante inasistió de forma injustificada a su lugar de trabajo durante un lapso superior a tres días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos.
En este estado es preciso señalar que la protección otorgada al ejercicio de la función sindical no constituyen en si (sic) mismo una autorización en blanco a favor del funcionario que ejerza funciones sindicales, para ausentarse en cualquier momento, sin justificación alguna ni autorización previa de su lugar de trabajo, abandonando la función pública que le ha sido legal y constitucionalmente encomendada, pasando por encima de cualquier autoridad e irrespetando los principios que informan y rigen la actividad administrativa.
(…Omissis…)
En consecuencia, siendo que el falso supuesto de derecho se verifica cuando se incurre en una errónea aplicación del derecho o en una falsa valoración del mismo, aplicándose al supuesto de hecho una consecuencia jurídica distinta a la prevista en la norma que lo regula; y el falso supuesto de hecho se presenta cuando se asume como cierto un hecho que no ocurrió, cuando se aprecian erróneamente los hechos o cuando se valoran equivocadamente los mismos, y visto que la Administración inició un procedimiento disciplinario, verificó la existencia de la falta, y dictó el acto administrativo de destitución en contra de la querellante, respetando su derecho a la estabilidad absoluta, subsumiendo perfectamente los hechos al derecho, y aplicando correctamente la correspondiente consecuencia jurídica prevista en la norma, no observa este Juzgado que la Administración haya incurrido en falso supuesto alguno, resultando en consecuencia forzoso desechar el alegato de la querellante en tal sentido, y así se decide.
En cuanto al alegato de desproporcionalidad de la actuación de la Administración, es de observar lo siguiente:
(…Omissis…)
En el caso de autos, y de acuerdo al contenido del acto administrativo objeto de impugnación, la Administración consideró a la ciudadana Raquel Granado, disciplinariamente responsable por abandono injustificado al trabajo durante tres días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos.
Ahora bien, de acuerdo a lo establecido en el artículo 143 constitucional y 5 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la naturaleza de la función pública es la de servir al ciudadano con eficiencia, eficacia, transparencia, honestidad y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho, procurando la continua mejora de los servicios y prestaciones públicas.
Estos principios se encuentran recogidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública como deberes inherentes a la función pública, cuando señala en su artículo 33 que los funcionarios públicos están obligados a prestar sus servicios personalmente con la eficiencia requerida y a cumplir debidamente con el horario de trabajo, salvo que exista un permiso o licencia debidamente autorizado y otorgado. De manera que el normal y eficiente desenvolvimiento de la Administración Pública depende en gran medida del cumplimiento por parte de los funcionarios a su servicio de los deberes y obligaciones encomendadas, y quienes en virtud de la investidura de sus cargos y de las funciones asignadas, las cuales precisan como deber fundamental el cumplimiento de los preceptos constitucionales y el apego a la legalidad, no pueden ni deben en ningún caso omitir actuación, o asumir actitudes que puedan afectar la eficiente y continua prestación de los servicios públicos, y siendo que fue demostrado que la querellante inasistió a su lugar de trabajo, sin justificación alguna y sin estar previamente autorizada, incumpliendo con ello su deber legal y constitucional de prestar eficientemente sus funciones, la consecuencia jurídica impuesta por la Administración, es la correspondiente al hecho cometido, de conformidad con los presupuestos legales y los hechos demostrados en autos, por lo que se desestima el alegato esgrimido por la querellante al respecto. Así se decide.
En razón a lo anteriormente expuesto debe [ese] Tribunal declarar Sin Lugar la querella formulada y en consecuencia, negar la solicitud de reincorporación al cargo y el pago de los sueldos dejados de percibir, y así se declara”. (Corchetes de esta Corte).

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 11 de julio de 2007, el abogado Iván Raúl Galiano, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados, fundamentó la apelación ejercida sobre la base de los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Denunció que el fallo recurrido incurrió en silencio de pruebas, por cuanto a su decir, “En la oportunidad procesal correspondiente y en la forma temporánea, se consignaron constancia actas constitutivas y estatutos de la (…) conformación de la Junta Directiva de SITRAB, de la cual se evidencia que la condición de SECRETARIA DE ASUNTOS DE LA MUJER de la querellante RAQUEL DE LOS ANGELES (sic) GRANADOS (…) Pruebas estas que no fueron valoradas en su oportunidad por el Juez que dicta la sentencia, omisión esta que desnaturaliza la validez de la sentencia proferida por el tribunal” (Mayúsculas del original).
Manifestó que el a quo incurrió en omisión del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil “porque en ningún caso se hablo (sic) del derecho a la defensa o que no hubiese seguido el debido proceso, profundidades estas donde el sentenciador se distrae y astrae (sic), para desviar del fondo de la causa, situación esta que no se ajusta a derecho ni va al fondo de lo demandado, por cuanto no es el punto controvertido, además lo utiliza para esgrimir que la recurrente si estaba protegida pero se le siguió el debido proceso, con lo cual pareciera validar la vulneración del fuero sindical o protección constitucional, lo que constituye un hecho contradictorio en la sentencia dictada, al sacar conclusiones fuera del contexto”.
Por otra parte, reclamó la errónea aplicación de la Ley, la cual a su juicio, “se produce (…) en la sentencia cuando el a quo, hace gala e invoca la normativa correspondiente a la protección sindical constitucional e ilustra ampliamente sobre sus efectos, no obstante, excluye de su aplicación a [su] representada, siendo que como podía entonces hacer uso de esa protección al estar sujeta al cumplimiento de la función pública y a la función sindical a la vez, argumentos estos que no se pasea el sentenciador, o no explica entonces cual fue el espíritu del constituyente al establecer la protección especial del fuero sindical, es decir en el entender de quien profiere la sentencia, solo esta (sic) sujeto a que se aplique el debido proceso y el derecho a la defensa, es decir es una protección sujeta a condición, que a la larga resulta virtual, efímera o desaparece a criterio de quien la interprete o aplique la Ley” (Corchetes de esta Corte).
Denunció la comisión de una presunta “denegación de justicia”, dado que a su exponer “Resulta por demás obvio la confusión de la cual presa la decisión del a quo, o la ambigüedad en que se soporta la misma, por cuanto si bien es cierto que en forma clara y precisa cita normas aplicables, mas niega los efectos de la misma en [su] representada o la diluye bajo la figura de la estabilidad por ser funcionaria pública, es decir esta (sic) negando la protección sindical cuando quien la ostente sea un funcionario publico (sic) investido o electo para el ejercicio de la función sindical, lo que constituye un (sic) denegación de justicia o en todo caso evidente discriminación” (Corchetes de esta Corte).
Finalmente, solicitó se declare con lugar el presente recurso de apelación y, en consecuencia, se revoque el fallo recurrido y se “ordene la reincorporación al cargo de [su] representada con el consabido pago de los sueldos dejados [de] percibir” (Corchetes de esta Corte).
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y consultas, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
Determinada la competencia de esta Corte, pasa a conocer la apelación interpuesta por el abogado Iván Raúl Galiano, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Raquel de Los Ángeles Granados Benítez, contra la sentencia dictada el 13 de marzo de 2007 por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado, y en tal sentido observa que la parte recurrente sustentó su apelación en que la sentencia impugnada incurrió en: i) Silencio de pruebas, ii) Omisión del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, iii) Errónea aplicación de la Ley y, iv) “Denegación de justicia”.
Ahora bien, no obstante la enumeración que antecede, esta Corte considera imperioso pasar a dilucidar de manera preliminar la denuncia de Omisión del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil.
i) Omisión del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil
Denunció la parte apelante que el a quo incurrió en omisión del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil “porque en ningún caso se hablo (sic) del derecho a la defensa o que no hubiese seguido el debido proceso, profundidades estas donde el sentenciador se distrae y astrae (sic), para desviar del fondo de la causa, situación esta que no se ajusta a derecho ni va al fondo de lo demandado, por cuanto no es el punto controvertido, además lo utiliza para esgrimir que la recurrente si estaba protegida pero se le siguió el debido proceso, con lo cual pareciera validar la vulneración del fuero sindical o protección constitucional, lo que constituye un hecho contradictorio en la sentencia dictada, al sacar conclusiones fuera del contexto”.
Ello así, aprecia esta Corte que lo alegado por la representación judicial de la recurrente se circunscribe en afirmar que el Tribunal de la causa efectuó un análisis sobre hechos que no fueron traídos al proceso como puntos controvertidos, específicamente respecto al derecho a la defensa y al debido, cuestión que a decir de la reclamante, el a quo utilizó para desviar del fondo de la causa, lo que a juicio de esta Alzada configura el vicio de incongruencia.
En ese sentido, resulta imperioso precisar que respecto del vicio de incongruencia, ha señalado la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de acuerdo con las exigencias impuestas por la legislación procesal, que toda sentencia debe contener decisión expresa, positiva y precisa, con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia (ordinal 5° del artículo 243 y artículo 12 del Código de Procedimiento Civil).
A tal efecto, esta Corte observa que el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil dispone:
“Artículo 243.- Toda sentencia deberá contener:
(…Omissis…)
5º. Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia”. (Destacado de la Corte).

De la norma supra señalada, se desprende el principio de la congruencia, conforme al cual el juez al decidir deberá hacerlo en forma expresa, positiva y precisa, con base en lo alegado por las partes y a los medios probatorios aportados por ellas, abarcando en su pronunciamiento todos y cada uno de dichos alegatos, así como las pruebas promovidas, a fin de dar cumplimiento al principio de exhaustividad, conforme al cual el juez tiene que decidir sólo y sobre todo lo alegado y probado en autos, sin sacar elementos de convicción no aportados por las partes, ni suplir a éstas en sus argumentos o defensas, pues de lo contrario, crearía un desequilibrio procesal o lo que es igual, otorgaría ventaja a una de las partes en detrimento de la otra, vulnerando con tal actuación el derecho constitucional de igualdad ante la ley previsto en el artículo 21 de la Carta Magna y la igualdad procesal prevista en el artículo 15 del referido Código adjetivo.
Este Órgano Jurisdiccional, mediante la sentencia Nº 2008-769, de fecha 8 de mayo de 2008, caso: Eugenia Gómez de Sánchez Vs. Banco Central de Venezuela, se pronunció en este sentido, estableciendo que:
“A los fines de determinar si la sentencia que hoy se impugna incurrió en el vicio de incongruencia el cual está establecido en el ordinal 5º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, es imprescindible traer a colación el texto de la referida norma, que dispone:
‘Artículo 243.- Toda sentencia deberá contener:
(…omissis…)
5º. Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia’.
En efecto, la sentencia para ser válida y jurídicamente eficaz, debe ser autónoma, es decir, tener fuerza por sí sola; debe en forma clara y precisa, resolver todos y cada uno de los puntos sometidos a la consideración del Juez, sin necesidad de nuevas interpretaciones, ni requerir del auxilio de otro instrumento. La inobservancia de estos elementos en la decisión, infringiría el principio de exhaustividad, incurriendo así el sentenciador en el vicio de incongruencia, el cual se origina cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes intervinientes en el proceso. Es decir, que el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. En el primer supuesto se configura una incongruencia positiva y, en el segundo, una incongruencia negativa, pues en la decisión el Juez omite el debido pronunciamiento sobre algunos de los alegatos fundamentales pretendidos por las partes en la controversia judicial. (vid. Sentencia Nº 223 de fecha 28 de febrero de 2008 dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, caso: General Motors Venezolana, C.A. vs. Fisco Nacional)”.

Ahora bien, siendo que la presente controversia se circunscribe en determinar si efectivamente existió pronunciamiento por parte del Juzgador de Instancia sobre hechos no controvertidos, evidencia esta Corte de la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, que la reclamación principal de la parte recurrente, expuesta dentro del escrito libelar, se dirigía a señalar que la misma no podía ser removida de su cargo por cuanto gozaba inamovilidad laboral concedida en virtud del fuero sindical, razón por la cual, a su decir, no era susceptible de ser sancionada con la destitución sin atenderse a su fuero sindical, y al no haberse hecho esto, se vulneró su derecho al trabajo.
Al respecto se observa el a quo, si bien reconoció que la recurrente se encontraba amparada por el fuero sindical, basó su decisión en el examen exclusivo del procedimiento disciplinario inciado en contra de la recurrente. Así, tenemos que el Juzgador de Instancia para sustentar su fallo manifestó que:
“Revisado como ha sido el expediente administrativo de la querellante, en primer lugar se evidencia claramente que la Administración inició una averiguación administrativa de carácter disciplinario en contra de la accionante por ‘abandono injustificado al trabajo durante tres días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos’, igualmente consta que la accionante en el curso de la averiguación disciplinaria, presentó en tiempo hábil los respectivos alegatos, y tuvo la oportunidad de comparecer y expresar las razones, así como las pruebas, que estimó pertinentes, las cuales como se indicó, constan en el expediente disciplinario.
(…Omissis…)
De manera que debe concluirse que efectivamente la querellante inasistió de forma injustificada a su lugar de trabajo durante un lapso superior a tres días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos.
(…Omissis…)
(…) y visto que la Administración inició un procedimiento disciplinario, verificó la existencia de la falta, y dictó el acto administrativo de destitución en contra de la querellante, respetando su derecho a la estabilidad absoluta, subsumiendo perfectamente los hechos al derecho, y aplicando correctamente la correspondiente consecuencia jurídica prevista en la norma, no observa este Juzgado que la Administración haya incurrido en falso supuesto alguno, resultando en consecuencia forzoso desechar el alegato de la querellante en tal sentido (…).
(…Omissis…)
En el caso de autos, y de acuerdo al contenido del acto administrativo objeto de impugnación, la Administración consideró a la ciudadana Raquel Granado, disciplinariamente responsable por abandono injustificado al trabajo durante tres días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos.
(…Omissis…)
(…) siendo que fue demostrado que la querellante inasistió a su lugar de trabajo, sin justificación alguna y sin estar previamente autorizada, incumpliendo con ello su deber legal y constitucional de prestar eficientemente sus funciones, la consecuencia jurídica impuesta por la Administración, es la correspondiente al hecho cometido, de conformidad con los presupuestos legales y los hechos demostrados en autos, por lo que se desestima el alegato esgrimido por la querellante al respecto. Así se decide”.

En razón de lo anterior, observa esta Corte que el a quo efectivamente desvió el estudio planteado por la recurrente respecto a la protección de inamovilidad otorgada por del fuero sindical centrando su examen únicamente en el procedimiento y acto disciplinario que recayó sobre la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez.

Por tanto, vistos los argumentos de la querella y las precisiones realizadas por el a quo, resulta evidente que el fallo apelado se apartó en sus apreciaciones y no resolvió todo lo planteado por la querellante, razón por la cual esta Corte concluye que efectivamente la sentencia apelada está inficionada del vicio de incongruencia, todo lo cual hace nula la sentencia, por carecer del requisito previsto en el ordinal 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
Vista la declaración que antecede, resulta forzoso para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declarar CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez, en consecuencia, NULO el fallo dictado por el Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 13 de marzo de 2007, mediante la cual declaró sin lugar el recurso interpuesto por la recurrente. Así se decide.
En razón de lo anteriormente expuesto y visto que se anuló el fallo dictado por el Juzgado a quo, pasa este Órgano Jurisdiccional a conocer del fondo de la controversia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, con fundamento en las siguientes consideraciones:
El ámbito objetivo del presente recurso contencioso administrativo funcionarial está dirigido a impugnar el acto administrativo de fecha 21 de julio de 2005, mediante la cual el Concejo Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital destituyó a la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez del cargo de Jefe Técnico Administrativo II por estar incurso en la causal establecida en el numeral 9 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Para sustentar la presente acción, la parte recurrente alegó que el acto impugnado se encuentra viciado de nulidad por considerar que existe: i) Violación a la libertad sindical, ii) Falso supuesto y, iii) Violación al principio de proporcionalidad.
i) Violación a la libertad sindical
Reclamó la recurrente que la Dirección de Personal violó su derecho a la libertad sindical “al procurar [su] destitución no respetando [su] derecho a la protección sindical del cual gozaba al formar parte de la Junta Directiva del Sindicato (Sirtrab), con el cargo de Secretaria de Asuntos de la Mujer (…)”, así como violó los artículos 89 y 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Negrillas del original) (Corchetes de esta Corte).
Manifestó además que “la decisión de destituir[le] de su cargo, no respetando la protección dada por la ley como lo es la inamovilidad laboral en [su] condición de Secretaria de Asuntos de la Mujer del sindicato SIRTRAB, se violentó a la vez [su] derecho al trabajo, contrario a esta decisión la Cámara Municipal del Municipio Libertador, alberga en su seno a dicha organización sindical, a quienes si le respeta su condición de protección sindical al no existir ni incoarse en contra de ellos ningún procedimiento, evidenciándose con ello discriminación hacia el ejercicio de [su] cargo en la secretaria de dicho sindicato explanado, por lo que a la vez menoscaba con su conducta [su] derecho al trabajo (…)” (Corchetes de esta Corte).
Ello así, ante la situación planteada y a los fines de atender a dicha cuestión, esta Corte considera necesario, de manera previa, realizar algunas reflexiones acerca de la protección del fuero sindical, y a tal efecto se observa que:
La protección que deviene del fuero sindical, es una garantía de que gozan algunos trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni trasladados a otros establecimientos u ocupaciones de la misma empresa o en un lugar distinto en el que presta sus servicios, sin causa justificada, previamente calificada como tal por el órgano competente.
Al respecto, el artículo 95 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece lo siguiente:
“Los trabajadores y las trabajadoras, sin distinción alguna y sin necesidad de autorización previa, tienen derecho a constituir libremente las organizaciones sindicales que estimen convenientes para la mejor defensa de sus derechos e intereses, así como a afiliarse o no a ellas, de conformidad con la Ley. Estas organizaciones no están sujetas a intervención, suspensión o disolución administrativa. Los trabajadores y trabajadoras están protegidos y protegidas contra todo acto de discriminación o de injerencia contrario al ejercicio de este derecho. Los promotores o promotoras y los o las integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales gozarán de inamovilidad laboral durante el tiempo y en las condiciones que se requieran para el ejercicio de sus funciones.
Para el ejercicio de la democracia sindical, los estatutos y reglamentos de las organizaciones sindicales establecerán la alternabilidad de los y las integrantes de las directivas y representantes mediante el sufragio universal, directo y secreto. Los y las integrantes de las directivas y representantes sindicales que abusen de los beneficios derivados de la libertad sindical para su lucro o interés personal, serán sancionados o sancionadas de conformidad con la ley. Los y las integrantes de las directivas de las organizaciones sindicales estarán obligados u obligadas a hacer declaración jurada de bienes” (Negrillas de esta Corte.

En tal sentido, el fuero sindical es un instituto técnico jurídico instituido por Ley en el artículo 449 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, a favor de algunos trabajadores y en función de la protección correspondiente a la libertad sindical. El principalísimo efecto del fuero sindical es el derecho a la inamovilidad tanto en el puesto como en el lugar y en las mismas condiciones existentes, por un tiempo que el legislador juzga suficiente para que la libertad sindical sea ejercida plenamente, mediante la prohibición al patrono de despedir, trasladar o desmejorar injustificadamente a cada uno de los trabajadores protegidos, imponiéndole al patrón la obligación de someter al conocimiento de la autoridad competente la causa del despido, traslado o desmejoramiento para que mediante el procedimiento preceptuado en el artículo 453 autorice al patrono a realizar el acto constitutivo del despido, traslado o desmejoramiento, es decir, no le está dado el patrono realizar la calificación previa de las causas en las que pretende fundamentar su decisión, tal como sucede con la estabilidad, pues precisa como condición sine qua non la autorización previa por parte del funcionario competente (Vid. sentencia N° 1076 de fecha 2 de junio de 2005 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia).
Visto lo anterior, resulta necesario aclarar que la Ley del Estatuto de la Función Pública, en su artículo 32, remite directamente a la Ley Orgánica del Trabajo en todo lo relativo a la materia sindical, no como cuerpo supletorio, sino como norma de aplicación primaria. Por su parte, la autonomía sindical se ve reforzada cuando la Administración, para poder retirar a un funcionario público del ejercicio del cargo que se encuentre investido del fuero sindical, requiera previamente la calificación de la procedencia de dicha finalización ante un órgano administrativo.
Ahora bien, respecto del procedimiento de calificación de despido previsto en la Ley Orgánica del Trabajo y del procedimiento disciplinario de destitución previsto en la Ley del Estatuto de la Función Público, esta Corte considera necesario señalar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia número 787 de fecha 27 de abril de 2007 (caso: José Gregorio Rodríguez), consideró necesaria la aplicación, tanto del procedimiento de calificación de despido regulado por la Ley Orgánica del Trabajo, así como del procedimiento disciplinario establecido por la Ley del Estatuto de la Función Pública para proceder a la destitución de funcionarios públicos que a su vez estuvieren amparados por fuero sindical en virtud de ejercer actividades sindicales. En esa oportunidad precisó la Sala lo siguiente:

“…el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo establece que los funcionarios o empleados públicos Nacionales, Estadales o Municipales se regirán por las normas sobre Carrera Administrativa Nacionales, Estadales o Municipales; y gozarán de los beneficios acordados por la Ley Orgánica del Trabajo en todo lo no previsto en aquellos ordenamientos.
Cabe destacar que la Ley del Estatuto de la Función Pública por disposición del artículo 144 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece las normas sobre el ingreso, ascenso, traslado, suspensión y retiro de los funcionarios de la Administración Pública, y prevé el procedimiento disciplinario de destitución, aplicable al acto administrativo emanado del Ministro de Educación Superior mediante el cual se despide al ciudadano Adón Díaz, ya que se dicta en ejercicio de la potestad disciplinaria que afecta la esfera particular de un funcionario público, aun cuando el mismo goce de licencia sindical, porque dicha licencia no separa a la persona de su condición de funcionario público.
(...Omissis…)
Dentro de este marco es importante señalar que el acto administrativo emanado del Ministro de Educación Superior mediante el cual se ‘despide’ al ciudadano Adón Díaz, lo afecta no sólo en su condición de representante sindical sino también como funcionario público o mejor dicho como docente de carrera, condición sobre la cual se ejerce la potestad disciplinaria.
Observa la Sala, que el ciudadano Adón Díaz si bien goza de inamovilidad en su condición de dirigente sindical, razón por la cual se le aplicó el procedimiento previsto para la calificación de despido de los funcionarios que gozan de fuero sindical en la Ley Orgánica del Trabajo, por gozar por otro lado de la estabilidad propia de todos los funcionarios al servicio de la Administración Pública, ha debido también utilizarse el procedimiento de la Ley del Estatuto de la Función Pública correspondiente a la destitución, o la normativa prevista en la Ley Orgánica de Educación, ya que la aplicación del procedimiento establecido en la Ley Orgánica del Trabajo no exime al órgano administrativo de la aplicación del procedimiento previsto en la norma estatutaria, ya que todo funcionario público al gozar de estabilidad, ésta debe ser considerada para su retiro, destitución o toma de alguna decisión que afecte su esfera de derechos. Así se decide.
Debe insistirse en que no estamos en presencia de una doble estabilidad en sentido estricto. Así como para el despido de un dirigente sindical del sector privado es necesario respetar el fuero sindical, el cumplimiento de lo dispuesto en la Sección Sexta del Capítulo II Título VII de la Ley Orgánica del Trabajo (referido al derecho colectivo del trabajo), no exime al patrono de las obligaciones contenidas, por ejemplo, en el Título II, Capítulo VI eiusdem; o en los decretos de inamovilidad laboral. Asimismo, si el dirigente tiene un régimen laboral o funcionarial especial, debe respetarse adicionalmente la normativa pertinente para la terminación de la relación de trabajo. En estos casos lo previsto en la citada Sección Sexta del Capítulo II del Título VII debe entenderse exclusivamente como un procedimiento para el ‘desafuero’ sindical no para su despido o retiro, cuando se trata de un funcionario de carrera; y así se decide”. (Negrillas de esta Corte).

En efecto, del criterio señalado se pueden extraer ciertas premisas, a saber: 1.- El carácter estatutario de la relación de empleo público entablada entre la Administración y sus funcionarios se mantiene aún cuando éstos ejerzan funciones sindicales; 2.- En estos casos, tales funcionarios gozarán de la inamovilidad propia de los dirigentes sindicales (fuero sindical) por un lado y, por el otro, de la estabilidad que les confiere su condición de funcionarios públicos de carrera; 3.- Para proceder a su destitución será necesario llevar a cabo el procedimiento previsto para la calificación de despido de los funcionarios que gozan de fuero sindical conforme a la Ley Orgánica del Trabajo y el procedimiento disciplinario regulado por la Ley del Estatuto de la Función Pública (Vid. sentencia de esta Corte Nº 2008-175 de fecha 8 de febrero de 2008).

De manera que, el procedimiento de calificación previa ante el Inspector del Trabajo, en el caso concreto de los funcionarios sindicales, agrega una garantía adicional a los funcionarios públicos, y por ello, en atención a la progresividad de los derechos laborales consagrada en la Constitución (Artículo 89 numeral 1), dicha calificación previa debe proceder. La garantía adicional que agrega tal procedimiento no es otra que materializar la autonomía sindical.
En virtud de lo expuesto, esta Corte advierte que para que la Administración proceda a destituir a un funcionario público amparado de fuero sindical tendrá que proceder a realizar el procedimiento disciplinario de destitución previsto en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los fines de imputarle los cargos que ameriten la comisión de alguna de las causales de destitución consagradas por el artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y darle la oportunidad al funcionario investigado de hacer valer sus derechos e intereses en todo el procedimiento administrativo y, solicitar ante la Inspectoría del Trabajo respectiva la calificación de despido que permita despojar al funcionario del fuero sindical que lo ampara, de conformidad con lo previsto en los artículos 449 y 453 de la Ley Orgánica del Trabajo. (Vid. sentencia N° 2007-2014 de fecha 3 de octubre de 2007 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, caso: Olga Petit Garcés contra el Instituto Nacional de Nutrición).
De acuerdo al criterio explanado se observa que, se considera necesaria la aplicación tanto del procedimiento de calificación de despido regulado por la Ley Orgánica del Trabajo, así como del procedimiento disciplinario establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública, para proceder a la destitución de funcionarios públicos amparos por fuero sindical, razón por la cual esta Corte estima necesario constatar si en el caso de autos, la ciudadana Raquel de Los Ángeles Granados Benítez gozaba de inamovilidad o fuero sindical para el momento en que la Dirección de Personal del Consejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, apertura y sustanció el procedimiento disciplinario a través del cual fue destituida del cargo de Jefe Técnico Administrativo I y verificar con ello la violación o no del derecho constitucional al debido proceso.
Del fuero Sindical
Al respeto, observa esta Corte de autos (folios 21 al 37 del expediente judicial) que el contenido de los Estatutos del Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital (SIRTRAB-ML-DC), en su Capítulo IV el Comité Ejecutivo, establece lo siguiente:
“Artículo 16: La Dirección y Administración del Sindicato estará a cargo del Comité Ejecutivo, el cual será electo mediante Sufragio Universal, Directo y Secreto para un periodo de tres (3) años, pudiendo optar a su reelección por un (1) período igual, u estará conformado como sigue: (1) Presidente, (1) Secretario General, (1) Tesorero, (1) Secretario de Organización, (1) Secretario de Juventud , Deporte y recreación, (1) Secretaría de asuntos de la Mujer, (1) Secretario de Atención al Personal Pensionado y/o Jubilado, Primer Suplente, Segundo Suplente, Tercer Suplente, Tribunal disciplinario: (1) Presidente, (1) Secretario, (1) Miembro Principal y (1) Suplente (…)”.
Artículo 18: El Comité Ejecutivo estará protegido por lo que prevé la Ley Orgánica del Trabajo en sus artículos 451 y 453 y el artículo 23 de la Ley de Carrera Administrativa, así como sus vocales, Tribunal Disciplinario y Delegados Sindicales”.

Conforme a la normativa transcrita, se desprende que el funcionario que se desempeñe en uno de los cargos identificados en el antes citado artículo 16 de los Estatutos del Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital (SIRTRAB-ML-DC), gozara de la protección del fuero sindical contemplada en la Ley Orgánica del Trabajo.
En ese sentido, se observa esta Corte que corre al folio 20 del expediente judicial constancia emitida por el Comité Ejecutivo del Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital (SIRTRAB-ML-DC), en la cual se refleja que la ciudadana Raquel Granados ostenta el cargo de “Secretaria de asuntos de la Mujer”.
Aunado a ello, se aprecia a los folios 12 al 19 del expediente judicial, distintas comunicaciones de las cuales se constata que la referida ciudadana detentaba el cargo antes mencionado.
Asimismo, se aprecia del “Acta de Asamblea General de Miembros Fundadores del Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital (SIRTRAB-ML-DC)” de fecha 5 de febrero de 2002, que la recurrente efectivamente detentaba el cargo de “Secretaria de asuntos de la Mujer”.
Finalmente, se evidencia al folio 131 del expediente una comunicación de fecha 7 de marzo de 2005, emitida por el Presidente del Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital (SIRTRAB-ML-DC), mediante la cual le informa al Presidente de la Comisión de Economía y Promoción Cooperativa que la funcionaria Raquel de los Ángeles Granados Benítez “ha sido designada como DELEGADA SINDICAL” en ese Sindicato (Mayúsculas y negrillas del original).
De modo que, de la revisión realizada a las actas del expediente, se pudo constatar que para la fecha en que fue aperturado y sustanciado el procedimiento disciplinario llevado a cabo a Raquel de los Ángeles Granados Benítez por la Dirección de Personal del Consejo del Municipio Libertador del Distrito Capital, vale decir en fecha 23 de agosto de 2004, la misma desempeñaba el cargo de “Secretaria de asuntos de la Mujer” del Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital (SIRTRAB-ML-DC), cargo que de conformidad con lo dispuesto en los artículo 16 y 18 de los Estatutos del referido Sindicato goza de la protección del fuero sindical contemplada en la Ley Orgánica del Trabajo.
Ahora bien, habiéndose constatado que la recurrente efectivamente gozaba de fuero sindical al momento en que se inició y sustanció el procedimiento administrativo aperturado en su contra, debe este Órgano Jurisdiccional pasar a verificar si en el presente caso la Administración realizó el procedimiento de desafuero antes descrito, y en ese sentido se tiene que:
Corre inserto a los folios 136 y 137 del expediente “Auto para mejor proveer” de fecha 5 de abril de 2005, emanado de la Consultoría Jurídica del Concejo del Municipio Bolivariano del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante el cual paralizó el procedimiento de destitución instruido a la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez, y ordenó devolver el expediente a la Oficina de Asesoría Legal a los fines de que le fuera realizado el procedimiento de solicitud de calificación de despido ante la Inspectoría del trabajo, previsto para el caso de los funcionarios presuntamente amparados por fuero sindical.
En cumplimiento de lo anterior, la Oficina de Asesoría Legal del Concejo del Municipio Bolivariano del Municipio Libertador del Distrito Capital solicitó en fecha 5 de mayo de 2005 al Director Nacional de Sindicatos y Otros Asuntos del Trabajo del Sector Público (folios 137 y 138 del expediente), “la autorización correspondiente en caso de ser procedente a fin de cumplir con el procedimiento disciplinario de destitución previsto en el artículo 86 de la ley del Estatuto de la Función Pública”.
Cuestión que fue respondida por el Director Nacional de Sindicatos y Otros Asuntos del Trabajo del Sector Público mediante oficio Nº 2005-0801 de fecha 2 de junio de 2005 (folio 139 del expediente), en el cual manifestó que “no es competente para emitir tal pronunciamiento en virtud de que corresponde a la dirección de Recursos Humanos del Concejo del Municipio Bolivariano Libertador realizar el procedimiento disciplinario solicitado”.
De allí pues, que aprecia esta Corte que aunque la Consultoría Jurídica de Concejo del Municipio Bolivariano del Municipio Libertador del Distrito Capital ordenó la realización del procedimiento de calificación de despido a los fines de dar cumplimiento al procedimiento de desafuero y así respetar la protección de fuero sindical de la recurrente, tal mandato se llevó a cabo de manera equivoca por parte de la Administración, por cuanto lo conducente era realizar tal procedimiento ante la Inspectoría del Trabajo y no ante la Dirección Nacional de Sindicatos y Otros Asuntos del Trabajo del Sector Público como erradamente lo hizo la Administración.
Todo lo anterior permite concluir a este Tribunal que el ciudadana Raquel de Los Ángeles Granados Benítez ejerció funciones sindicales en el Sindicato Bolivariano de Trabajadores de la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital (SIRTRAB-ML-DC), por lo que dicha funcionaria gozaba de inamovilidad propia de los dirigentes sindicales (fuero sindical) por un lado y, por el otro, de la estabilidad que les confiere su condición de funcionarios públicos; de manera que para proceder a su destitución no sólo sería necesario llevar a cabo el procedimiento disciplinario regulado por la Ley del Estatuto de la Función Pública, sino el procedimiento previsto para la calificación de despido de los funcionarios que gozan de fuero sindical conforme a la Ley Orgánica del Trabajo (Vid. sentencia N° 2008-175 de fecha 8 de febrero de 2008 dictada por esta Corte), cuestión que no se realizó en el presente caso.
Ahora bien, una omisión de tal entidad sería suficiente para anular el acto administrativo mediante el cual se destituyó a la recurrente, si no fuera porque, la anulación de tal acto por razones meramente procesales o formales en nada resolvería el fondo del asunto, que no es otro que la legitimidad de la actuación de la Administración con respecto a la destitución de la cual fue objeto la reclamante.
En este sentido, el artículo 257 de nuestra Carta Magna, señala la obligación de no sacrificar la justicia como fin último del proceso por la omisión de formalidades no esenciales, dando preeminencia a la concreción de la justicia material por encima de la justicia formal. En este caso, la Sala Político Administrativo mediante decisión número 02143 de fecha 7 de noviembre de 2000 (Caso: Alí José Venturini Villarroel vs Municipio Aguasay) declaró lo siguiente:
“La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, nos impone una interpretación del concepto de justicia donde la noción de Justicia material adquiere especial significación en el fértil campo de los procesos judiciales en los que el derecho a la defensa y debido proceso (artículo 49 del texto fundamental), la búsqueda de la verdad como elemento consustancial a la Justicia, en los que no se sacrificará ésta por la omisión de formalidades no esenciales (artículo 257), y el entendimiento de que el acceso a la Justicia es para que el ciudadano haga valer sus derechos y pueda obtener una tutela efectiva de ellos de manera expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos o reposiciones inútiles (artículo 26), conforman una cosmovisión de Estado justo, del justiciable como elemento protagónico de la democracia, y del deber ineludible que tienen los operadores u operarios del Poder Judicial de mantener el proceso y las decisiones dentro del marco de los valores y principios constitucionales.
El modelo de Estado Social y de Justicia, establece una relación integral entre la justicia formal y la material. En este sentido, en el contexto del Estado Social y de Justicia, la Administración está forzada a tener en cuenta los valores materiales primarios que reclama la sociedad, de lo contrario, su poder o autoridad se torna ilegítima y materialmente injusta (…)” (Resaltado de esta Corte).

En el caso de marras, observamos que la verificación de la omisión por parte de la Administración de la realización del procedimiento de desafuero ante la Inspectoría del Trabajo, prescindiría de la posibilidad de revisar el fondo del asunto planteado, lo cual conllevaría a privilegiar las formas por encima de la materia, siendo que el proceso sólo es un instrumento para llegar a la justicia pero no es el único, ya que la misma se puede alcanzar por otros cauces distintos.
Por esto, en el Estado Democrático, Social de Derecho y de Justicia que se encuentra contenido en el artículo 2 del Texto Constitucional vigente, según el cual la justicia se configura como un elemento existencial del Estado y un fin esencial del mismo (artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), el Estado venezolano pasó de ser un Estado Formal de Derecho, en el que predominaba la dogmática y la exégesis positivista de la norma, a un Estado de Justicia Material, en el que esa idea de Justicia se vino a constituir en un valor con intervención directa en el funcionamiento de las instituciones.
De modo que, el Derecho además de forma tiene materia, contenido, sustancia; elementos de los que están hechas las necesidades humanas que, convertidas en normas jurídicas, constituyen los derechos reconocidos por el ordenamiento positivo. Asimismo, el Derecho se objetiva en la materialización de la justicia en cuanto a la cosa o conducta debida a otro. De modo tal, que el contenido de los derechos bien sea como facultades de un lado, o conductas debidas por el otro, son materiales. Los derechos y facultades son al Derecho como la savia que recorre el cuerpo de un gran árbol de Sequoia; nutren y vivifican al Derecho adaptándolo a la realidad sobre la cual debe proyectarse.
Así, en concatenación con lo antes explanado, es menester indicar que la justicia tiene dos caras, una formal, de abstracción máxima, y una material, de mayor concreción. Se comprende como justicia formal la justicia en los procedimientos, métodos o caminos y la justicia material por su parte abarca el contenido o fondo en sus resultados, pese a la distinción de una de la otra, se complementan armoniosamente, como el alma y el cuerpo, para darle vida y entender mejor el Derecho. Es dable advertir entonces que el concepto de justicia en nuestra actual Constitución no tiene únicamente un carácter formal sino también material, y que la conjunción de la visión iusnaturalista de la justicia (justicia material, justicia distributiva) si bien es distinta no es incompatible con la visión positivista de la justicia (justicia formal, justicia conmutativa), y que como una especie de cabeza de Jano, ambos aspectos en principio contradictorios entre sí convivan concordemente, haciendo posible que por medio de la justicia material el Estado Social pueda desarrollar su acción a través de principios generales como la igualdad, la solidaridad, la democracia y la libertad y por medio del Estado de Derecho se brinde seguridad jurídica a los justiciables (Vid. sentencia de esta Corte Nº 2009-380 de fecha 12 de marzo de 2009, caso: Auristela Villarroel de Martínez vs. Instituto Nacional de la Vivienda (INAVI)).
Ahora bien, en aras de realizar un pronunciamiento ajustado a derecho, y apegado al principio de verdad material, la Corte estima necesario trasladarse al estudio de las actas que rielan en el expediente administrativo a los fines de comprobar de manera cierta las circunstancias en las que ocurrieron los hechos y así cotejar si en el presente caso efectivamente se perfeccionó la causal de destitución por la cual se desincorporo a la recurrente y, a tal efecto observa que:
ii) Falso supuesto
Denunció la representación judicial de la recurrente que “La Dirección de Personal de la Cámara Municipal, incurri[ó] en falso supuesto a destituir[la] de [su] cargo, alegando estar presuntamente incursa la causal de destitución prevista en el artículo 86, ordinal 9, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a saber ‘abandono injustificado de trabajo durante tres días hábiles en el lapso de treinta días continuos’. Situación esta que no podía configurarse dada [su] condición de ser directivo del sindicato Sirtrab-ML, con el cargo de Secretaria de Asuntos de la mujer, por lo que no es aplicable supuesto de hecho contenido en la norma invocada (…)” (Corchetes de esta Corte).
Establecido los puntos medulares de la presente denuncia, es preciso destacar que este Órgano Jurisdiccional ha establecido sobre el vicio de falso supuesto que el mismo se superpone bajo dos modalidades: i) de hecho, que ocurre cuando la Administración fundamenta la emisión del acto con hechos inexistentes o mediante una apreciación errada de las circunstancias acontecidas; ii) de derecho, que se manifiesta cuando en la decisión administrativa se efectúa una errónea relación entre la Ley y el hecho, delatada cuando se aplica la norma a un hecho no regulado por ella o cuando su aplicación se realiza de tal forma al caso concreto, que se arriba a consecuencias jurídicas distintas o contrarias a las perseguidas por el legislador (Vid. Sentencia de esta Corte N° 2008-603 de fecha 23 de abril de 2008, caso: Mary Caridad Ruiz de Ávila).
En este sentido, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 307 de fecha 22 de febrero de 2007 (caso: Rafael Enrique Quijada Hernández), señaló en relación al vicio de falso supuesto, lo siguiente:
“(…) esta Sala ha establecido en reiteradas oportunidades que éste se configura de dos maneras: la primera de ellas, cuando la Administración al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, casos en los que se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho; el segundo supuesto se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentarlo, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, en estos casos se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto” (Resaltado de la Corte).
Ahora bien, esta Corte observa que la presente denuncia se circunscribe en afirmar que el Municipio recurrido no podía destituir a la recurrente basándose en el supuesto sancionatorio contenido en el artículo 86, ordinal 9, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto a su decir, tal “Situación (…) no podía configurarse dada [su] condición de ser directivo del sindicato Sirtrab-ML, con el cargo de Secretaria de Asuntos de la mujer” (Corchetes des original).
Ahora bien, este Tribunal aprecia -como ya se desarrolló en líneas anteriores- que ciertamente la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez, al momento en que fue iniciado el procedimiento disciplinario instruido en su contra, gozaba de la protección del fuero sindical, razón por la cual, la Cámara Municipal recurrida, previo a destituirla de su cargo de Jefe Técnico Administrativo I, debía efectuar el procedimiento adecuado de desafuro ante la Inspectoría del Trabajo correspondiente, cuestión que no fue realizada por la Administración.
No obstante lo anterior, esta Corte en busca de la justicia material y siendo que en el presente caso acaecen una serie de hechos que hacen a este Órgano Jurisdiccional presumir que la conducta desplegada por la hoy recurrente fue irregular en el ejercicio de sus labores como funcionario público, ello amparándose bajo la figura del fuero sindical, es por lo que resulta imperioso realizar las siguientes apreciaciones:
El artículo 86 numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública establece lo siguiente:
“Artículo 86
Serán causales de destitución:
(…)
9. Abandono injustificado al trabajo durante tres días hábiles dentro del lapso de treinta días continuos”.

En el presente caso se evidencia de control de asistencia de la “Comisión Permanente de Economía, Comercio y Cooperativas” (folios 1 al 25 del expediente) que la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez no se apersonó a cumplir con sus labores como Jefe Técnico Administrativo I durante los días 21, 22, 23, 28, 29, 30 de junio y 1º , 2, 6, 7, 8, 9, 12, 13,14, 15, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28 de julio de 2004.
Del mismo modo, se aprecia a los folios 26 al 41 del expediente que corren insertas “Actas” suscritas por los funcionarios que laboran en las oficinas de Comisión Permanente de Economía, Comercio y Cooperativas, mediante las cuales dejaron constancia que la recurrente no se presentó a su puesto de trabajo durante los días 21, 22, 23, 28, 29, 30 de junio y 1º , 2, 6, 7, 8, 9, 12, 13,14, 15, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28 de julio de 2004.
De lo anterior se desprende que la ciudadana hoy recurrente, Raquel de los Ángeles Granados Benítez, efectivamente faltó a su puesto de trabajo durante 6 días en el mes de junio y de la misma manera durante 19 días en el mes de julio de 2004, no constando en el acervo probatorio ninguna constancia u autorización de la cual se desprenda que la misma poseía algún permiso justificado que le permitiera ausentarse de sus laborales durante ese período de tiempo.
En ese sentido, es necesario para esta Corte precisar que la protección otorgada en virtud del ejercicio de la función sindical no autoriza a la recurrente para abandonar su sitio de trabajo sin autorización alguna, amparándose en el supuesto de que no es susceptible de ser sancionada o destituida en virtud de poseer inamovilidad dada por el fuero sindical.
Cabe agregar que en todo caso, la recurrente debió sustentar tales ausencias por realizar actividades sindicales y, asimismo, debió tramitar debidamente un permiso ante las autoridades administrativas competentes, lo cual no consta que se haya otorgado, ni tan siquiera solicitado, por tanto se encontraba obligada la recurrente a desempeñar las funciones de su cargo como funcionario en su puesto de trabajo (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2009-404 de fecha 18 de marzo de 2009, caso: Carlos Zamora contra la Cámara Municipal del Municipio Libertador del Distrito Capital).
De allí pues que no pueda pretender la recurrente ausentarse a sus tareas como Jefe Técnico Administrativo II que ejercía en la Comisión Permanente de Economía, Comercio y Cooperativas, escudándose en la protección del fuero sindical, pues tal condición no la faculta para desamparar su puesto de trabajo, razón por la cual la actitud asumida por la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez denota una falta de compromiso en el ejercicio de sus labores como funcionaria pública cuya actividad -contrario a la conducta asumida por la recurrente- debía estar dirigida a desarrollar sus tareas con el mayor grado de compromiso, honestidad, probidad y responsabilidad.
De manera que al quedar plenamente comprobado la inasistencia de la recurrente a su puesto de trabajo, y dado que la norma parcialmente transcrita establece como sanción la destitución cuando se materializa el hecho, es indudable que la norma aplicable es la causal establecida en el artículo 86 numeral 9 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, relativa al abandono injustificado durante tres (3) días, tal como lo decidió la Dirección de Personal del Concejo del Municipio Bolivariano Libertador del Distrito Capital.
En ese orden de ideas, esta Corte concluye que aún cuando la Administración no realizó a la recurrente el debido procedimiento de desafuero ante la Inspectoría del Trabajo, no se podría consentir que atendiendo a una formalidad se sacrifique la justicia material, pues como se comprobó precedentemente la recurrente fue excesivamente irresponsable en el ejercicio de sus labores funcionariales.
Aunado a ello, este Órgano Jurisdiccional considera necesario reiterar lo señalado por esta Corte en la sentencia Nº 2007-361 de fecha 14 de marzo de 2007 caso: María del Carmen Méndez vs Ministerio del Trabajo, mediante la cual se destaca que el fundamento principal de la existencia de un régimen disciplinario reside en la necesidad que tiene la Administración, como organización prestadora de servicios, de mantener la disciplina interna y de asegurar que los funcionarios cumplan las obligaciones inherentes a su cargo, el incumplimiento de los deberes del funcionario o la incursión de éstos en alguna causal contemplada en la Ley como falta conlleva a la imposición de una sanción por parte de la Administración, ello con el fin de evitar el desequilibrio institucional que pudiera ser generado por desacatos a las normas reguladoras del organismo público.
En conclusión, dado que se desprende del expediente administrativo que la causal de destitución relativa al abandono injustificado de su puesto de trabajo quedó plenamente comprobada, razón por la cual esta Corte considera debe desestimarse la presente denuncia de falso supuesto. Así se decide.
iii) Violación al principio de proporcionalidad
Finalmente, alegó la recurrente que “La Dirección de Personal de la Cámara Municipal, viola normas constitucionales y legales y el principio de la proporcionalidad en la aplicación de las normas, por cuanto omite dar cumplimiento al acatamiento a que debe sujetarse la administración en la aplicación de las normas, y que las normas a aplicarse deben guardar la debida proporcionalidad con la sanción que ella contiene, y ser acorde a la conducta del sujeto que es acreedor de la sanción a aplicarse”.
Vistas la denuncia formulada, esta Corte considera necesario señalar preliminarmente algunas precisiones acerca del principio de proporcionalidad que rige en nuestro ordenamiento jurídico.
En ese sentido, debemos hacer alusión a lo contemplado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual señala:
“Artículo 12. Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
La disposición normativa ut supra reseñada consagra el principio de proporcionalidad. En términos generales, lo que quiere significar el mencionado principio es la obligatoria ponderación del hecho generador del acto administrativo y el fin último de la norma, reconociendo que aún cuando la norma deje un margen de discrecionalidad por parte de la Administración, ésta debe obrar con prudente arbitrio, examinando las circunstancias del caso, a los fines de mantener el equilibrio necesario para el cumplimiento de sus fines.
En esta perspectiva, debe destacarse que actualmente el principio de proporcionalidad se considera como un principio inherente al Estado de Derecho que deriva del “valor justicia” y de la propia “dignidad de la persona”, proclamados en el artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, los cuales impiden toda intervención innecesaria o excesiva que grave al ciudadano más allá de lo estrictamente indispensable para la protección de los intereses públicos y que se erigen, por ello, en canon de constitucionalidad de la actuación de aquellos.
Sin embargo, la posibilidad de aplicar los efectos lesivos de un ilícito administrativo determinado, es una actividad que se encuentra sometida tanto a límites formales, como a límites sustanciales dentro de los cuales se encuentra el principio de proporcionalidad de las sanciones, que proviene del valor superior de justicia según el cual, la lesión del bien jurídico o desvalor de resultado tipificado en la norma sancionatoria, no debe conllevar una coacción desproporcionada (Vid. Sentencia Nº 2008-1560 dictada por esta Corte en de fecha 12 de agosto de 2008 caso: Banco Exterior, C.A. Banco Universal Vs Instituto Autónomo para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario INDECU).
Sobre este principio, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Número 4913, de fecha 13 de julio de 2005, (caso: Antonio Ortega Bruzes Vs. Ministerio de la Defensa), señaló que:
“(…) la llamada proporcionalidad de las sanciones, constituye un principio contenido en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en virtud del cual se prevé que aun en los casos en que opere cierta discrecionalidad de parte de la Administración, se debe respetar la debida proporcionalidad entre el supuesto de hecho que dio lugar al acto administrativo y la finalidad de la norma, a objeto de alcanzar un verdadero equilibrio en el cumplimiento de los fines de la Administración Pública”.
De igual manera, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Número 144, de fecha 6 de febrero de 2007 (caso: Agencias Generales Conaven, C.A. y otros contra los artículos de la Ley Orgánica de Aduanas), señaló respecto al principio que se examina que:

“(…) constituye un límite de adecuación sobre los verdaderos alcances y finalidades de las sanciones, que implica para el caso de las sanciones que tienen carácter pecuniario, que la afectación patrimonial no sea distorsionada respecto del bien que sirve de medida para castigar una determinada conducta”.
(…Omissis…)
es de principio que la sanción debe alcanzar racionalmente el patrimonio del infractor evitando que obtenga un beneficio por la comisión de un ilícito administrativo, sin afectar la totalidad de los bienes o una parte sustancial de los mismos (…).”

Aplicando los anteriores razonamientos al caso de marras, observa esta Corte de un examen efectuado al acto recurrido, que la Administración fundamentó legalmente la sanción impuesta con base en el numeral 9 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual establece como causal de destitución el Abandono injustificado al trabajo durante tres (3) días continuos.
En razón de lo cual, esta Corte verificó de las actas que integran el presente expediente que efectivamente la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez se ausentó a su sitio de trabajo durante los días 21, 22, 23, 28, 29, 30 de junio y 1º, 2, 6, 7, 8, 9, 12, 13,14, 15, 16, 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28 de julio de 2004, no constando en el acervo probatorio constancia alguna de la cual se desprenda que la misma ostentaba algún permiso que le consintiera ausentarse de sus obligaciones durante ese periodo de tiempo.
Dicho de otro modo, quedó probado para esta Corte que la conducta desplegada por la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez configuró una evidente falta de responsabilidad en el ejercicio de sus funciones, pues quedó suficientemente demostrado que la misma no acudió a su sitio de trabajo durante más de tres días en un mes, lo cual indica que actuó con una gran falta de compromiso y seriedad en el desempeño de sus deberes funcionariales.
Dentro de esta perspectiva, es criterio de este Órgano Jurisdiccional al analizar el presente expediente y en virtud de las consideraciones expuestas en la denuncia precedente, que en el caso que se examina están dadas las circunstancias y los hechos que justifican la destitución cuestionada y que la Administración, en el acto impugnado, valoró el hecho de que la conducta irregular y poco responsable desenvuelta por la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez, incurrió en la falta cometida. Estos elementos fácticos permiten estimar a esta Corte que en el acto administrativo recurrido no existe desproporción entre la falta cometida y la destitución acordada, pues, se reitera, que los hechos acaecidos concuerdan perfectamente con los supuestos de la normativa aplicable, actuando el organismo público apegado al principio de proporcionalidad que debe ser observado, particularmente, al dictarse los actos administrativos sancionatorios.
Es pues, en razón de lo precedentemente expuesto que el denunciado vicio debe ser desechado. Así se declara.
Finalmente, con relación a la solicitud del pago de todas las remuneraciones dejadas de percibir y los respectivos aumentos que dicho sueldos hubieren experimentado, así como el pago de los beneficios de cesta ticket alimentación, disfrute de vacaciones con su respectivo bono vacacional y la corrección monetaria sobre el monto total que arroje la cantidad de los sueldos dejados de percibir, calculada sobre el índice de inflación monetaria sobre la pérdida del valor de la moneda desde el momento de su ilegal remoción y retiro hasta la fecha en que se produzca su efectiva reincorporación, esta Corte advierte que procedería dicha pretensión en el caso que el acto administrativo de destitución del recurrente hubiera sido declarada nula por los Órganos de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y; visto que, de los razonamientos de hecho y de derecho expuestos precedentemente declaran válido y ajustado a derecho el mencionado acto, en consecuencia, resulta improcedente dicha solicitud. Así se declara.
De esta manera, se reitera el criterio sentado por este Órgano Jurisdiccional en sentencia Nº 2009-554, de fecha 6 de abril de 2009, caso: Pedro José Modesto Sam Vs. Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, mediante la cual se estableció el procedimiento a cursar en caso de que haya sido destituido un funcionario amparado por fuero sindical, sin haber llevado a cabo antes el procedimiento de desafuero. Así se declara.
Ahora bien, no obstante, lo anteriormente señalado y visto que de una revisión de las actas que conforman la presente causa, esta Corte constató que la Administración Pública realizó únicamente el procedimiento disciplinario de destitución previsto en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, el cual fue analizado previamente y se determinó que el mismo fue sustanciado conforme a la mencionada disposición legal, donde se le respetó a la accionante su oportunidad para ejercer su derecho constitucional a la defensa, a los fines de que hiciera valer sus derechos e intereses durante todo el procedimiento administrativo; por tanto, al verificarse que el procedimiento administrativo realizado a la recurrente fue debidamente tramitado por la cámara Municipal del Municipio Bolivariano Libertador; este Órgano Jurisdiccional consideró válido y ajustado a derecho el acto administrativo de destitución de la hoy accionante, por lo que, produce los efectos legales correspondientes que la ley le otorga, y así fue declarado ut supra.
Así las cosas, esta Corte evidencia que la Administración obvió la realización del procedimiento contemplado por la Ley Orgánica del Trabajo para despojar a un funcionario público que se encuentra amparado con fuero sindical previsto en la Sección Sexta del Capítulo II Título VII de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual “debe entenderse exclusivamente como un procedimiento para el ‘desafuero’ sindical no para su despido o retiro”, tal y como lo expresa la sentencia citada ut supra; por lo que este Órgano Jurisdiccional entiende que dado esta circunstancia no se ha materializado el acto de retiro de la recurrente, lo cual se traduce en este caso en la desvinculación del funcionario con la Administración, en consecuencia, se ordena a la Cámara Municipal del Municipio Bolivariano Libertador, que instaure de manera inmediata ante la autoridad administrativa el respectivo procedimiento de calificación de despido.
En consecuencia, se ordena la reincorporación de la ciudadana Raquel de Los Ángeles Granados Benítez en el cargo de Jefe Técnico Administrativo II, o en su defecto a uno de igual o superior jerarquía en el referido Organismo, sólo a los fines de que la Administración cumpla con el mencionado procedimiento contemplado por la Ley Orgánica del Trabajo; con la advertencia de que la Administración puede hacer uso de las medidas cautelares administrativas consagradas en el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, mientras se cumple con dicho procedimiento, todo ello en virtud del estricto acatamiento del criterio sentado por la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia número 787 de fecha 27 de abril de 2007 (caso: José Gregorio Rodríguez), por lo que, sólo le procederá el pago del sueldo correspondiente al período que dure el procedimiento de desafuero. Así se declara.
Así, por virtud de lo antes expuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Raquel de los Ángeles Granados Benítez, asistida por el abogado Iván Raúl Galiano. Así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto el 12 de abril de 2007 por el abogado Iván Raúl Galiano, en su condición de representante judicial de la ciudadana RAQUEL DE LOS ÁNGELES GRANADOS BENÍTEZ, contra la sentencia dictada por Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital el 13 de marzo de 2007, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la referida ciudadana, contra el CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3.- ANULA la sentencia apelada.
4.-PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, y en consecuencia;
5.- ORDENA la reincorporación de la ciudadana Raquel de Los Ángeles Granados Benítez, en el cargo de Jefe Técnico Administrativo II, o en su defecto a uno de igual o superior jerarquía en el referido Organismo, sólo a los fines de que la Administración cumpla con el mencionado procedimiento contemplado por la Ley Orgánica del Trabajo; con la advertencia de que la Administración puede hacer uso de las medidas cautelares administrativas consagradas en el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, mientras se cumple con dicho procedimiento, todo ello en virtud del estricto acatamiento del criterio sentado por la sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia número 787 de fecha 27 de abril de 2007 (caso: José Gregorio Rodríguez), por lo que sólo le procederá el pago del sueldo correspondiente al período que dure el procedimiento de desafuero;
6.- NIEGA la solicitud de la recurrente del pago de todas las remuneraciones dejadas de percibir, desde su ilegal retiro, hasta su definitiva incorporación.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los veinte (20) días del mes de octubre de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Exp. N° AP42-R-2007-000862
ASV/31

En fecha ________________ ( ) de ___________________de dos mil diez (2010), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________.

La Secretaria,