TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N° AP42-N-2006-000453
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 27 de noviembre de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo de la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por los abogados Víctor Álvarez Medina, Álvaro Ledo Nass, Gabriel Montiel Mogollón, Gilberto Hernández Kondryn, Joshua Flores Mogollón y Héctor Esqueda Torres, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 72.026, 101.795, 101.791, 101.792, 109.941 y 122.014, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la sociedad mercantil INVERSIONES PIÑEGRA, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 11 de julio de 1995, bajo el N° 2, Tomo 208-A Pro., contra la denegatoria tácita producida por el silencio administrativo, que confirmó el acto administrativo N° IAAIM-DG-2006-0065 del 28 de marzo de 2006 emanado del INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA.
El 28 de noviembre de 2006, previa distribución de la presente causa, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo se designó ponente al Juez Alejandro Soto Villasmil, a los fines de que este Órgano Jurisdiccional dicte la decisión correspondiente.
En la misma fecha se pasó el expediente al Juez ponente.
El 19 de diciembre de 2006, se recibió del abogado Héctor Eloy Esqueda Torres, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 122.014, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil recurrente, diligencia mediante la cual solicitó sea subsanado el error que cursa en la página seis (6) del escrito recursivo, expresando al efecto, que el convenimiento suscrito entre su representada y el Instituto recurrido, se realizó en fecha 15 de febrero de 2002.
En fecha 20 de diciembre de 2006, esta Corte admitió la demanda de nulidad ejercida, y declaró improcedente la solicitud de medida cautelar innominada y la solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo impugnado.
En fecha 21 de febrero de 2007, se recibió del abogado Héctor Eloy Esqueda, diligencia mediante la cual solicitó que sea remitido el presente expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 14 de marzo de 2007, se pasó el presente expediente al Juzgado de Sustanciación.
En fecha 21 de marzo de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte ordenó citar a los ciudadanos Fiscal General de la República, Presidente del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía y a la Procuradora General de la República, esta última de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Asimismo, ordenó remitir copia certificada de los recaudos correspondientes.
En fecha 18 de abril de 2007, el alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia de la notificación practicada al ciudadano Presidente del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía.
En fecha 8 de mayo de 2007, se consignó el recibo de notificación dirigido al Fiscal General de la República.
En fecha 9 de mayo de 2007, se dejó constancia de la notificación efectuada a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 23 de mayo de 2007, se recibió oficio Nº IAAIM-CJ-2007-089, emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía de fecha 30 de abril de 2007, anexo al cual remitió copias certificadas y simples del expediente administrativo relacionado con la presente causa.
En fecha 6 de junio de 2007, se libró el cartel previsto en el artículo 21, aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 7 de junio de 2007, se dejó constancia de la entrega del cartel de emplazamiento librado al abogado Héctor Eloy Esqueda.
En fecha 12 de junio de 2007, se recibió diligencia del Abogado Héctor Esqueda, mediante la cual consignó el cartel de emplazamiento librado por el Juzgado de Sustanciación, publicado en el diario “El Nacional”, en fecha 11 de junio de 2007.
En fecha 13 de junio de 2007, se ordenó agregar a los autos el cartel de emplazamiento librado por el Juzgado de Sustanciación.
En fecha 17 de julio de 2007, el abogado Héctor Eloy Esqueda apoderado judicial de la sociedad mercantil INVERSIONES PIÑEGRA, C.A., consignó escrito de promoción de pruebas.
En fecha 18 de julio de 2007, se dio inicio al lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a la admisión de las pruebas, asimismo se ordenó agregar a los autos el escrito de promoción de pruebas presentado en fecha anterior.
En fecha 18 de julio de 2007, el abogado Rommel Romero, en su carácter de apoderado judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, consignó escrito de pruebas.
En fecha 25 de julio de 2007, el abogado Héctor Eloy Esqueda, solicitó el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el día 11 de junio de 2007, hasta el día 25 de julio de 2007.
En fecha 25 de julio de 2007, el abogado Héctor Eloy Esqueda, solicitó el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el día 11 de junio de 2007, exclusive, hasta el día 25 de julio de 2007, inclusive.
En esa misma fecha, el apoderado judicial de la parte actora consignó escrito de oposición de pruebas.
En fecha 26 de julio de 2007, el Juzgado de Sustanciación solicitó que se practicara por Secretaría el cómputo de los días de despacho, conforme a la solicitud efectuada por el abogado Héctor Eloy Esqueda.
En la misma fecha anterior, la Secretaría del Juzgado de Sustanciación certificó que “que desde el día 11 de junio de 2007 hasta el día 25 de julio de 2007, inclusive, han transcurrido dieciocho (18) días de despacho, correspondientes a los días 12, 13, 14, 19, 20, 21, 26, 27 y 28 de junio de 2007; 3, 4, 10, 11, 12, 17, 18, 19 y 25 de julio de 2007.”
En fecha 1 de agosto de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte admitió las pruebas promovidas en fecha 17 de julio de 2007, por el apoderado judicial de la parte actora.
En la misma fecha del acto anterior, el Juzgado de Sustanciación declaró inadmisible el escrito de promoción de pruebas de la parte recurrida por resultar extemporáneo, y en consecuencia declaró procedente la oposición formulada por el abogado Héctor Eloy Esqueda.
En fecha 14 de agosto de 2007, se recibió del abogado Héctor Esqueda, diligencia mediante la cual solicitó la remisión del expediente a esta Corte, a los fines de que la causa prosiga su curso de ley.
En fecha 30 de octubre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte ordenó practicar el cómputo por Secretaría de los días de despacho transcurridos desde el día 1 de agosto de 2007, exclusive, hasta el día 30 de octubre de 2007, inclusive.
En la misma fecha del auto anterior, la Secretaría del Juzgado de Sustanciación certificó que “que desde el día 1° de agosto de 2007, exclusive, hasta el día de hoy, inclusive, han transcurrido treinta y un (31) días de despacho correspondientes a los 2, 7, 9 y 14 de agosto de 2007; 18, 19, 20, 21, 24, 25, 26, 27 y 28 0de septiembre de 2007; 1, 2, 3, 4, 5, 10, 11, 15, 16, 17, 18, 22, 23, 24, 25, 26, 29 y 30 de octubre de 2007.”
En fecha 30 de octubre de 2007, en virtud de haber vencido el lapso de evacuación de pruebas, el Juzgado de Sustanciación ordenó remitir el presente expediente a esta Corte.
En fecha 30 de octubre de 2007, esta Corte recibió el expediente remitido por el Juzgado de Sustanciación.
En fecha 28 de febrero de 2008, se recibió del abogado Victor Álvarez Medina, antes identificado, diligencia mediante la cual sustituye poder en el abogado Carlos José Milano inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado Nº 130.009, asimismo solicitó se fije la oportunidad para la celebración del acto de informes en forma oral.
Mediante diligencia presentada en fecha 9 de abril de 2008, el abogado Carlos Milano, ya identificado, solicitó que se fije la oportunidad para la celebración del acto de informes en forma oral.
En fecha 13 de agosto de 2008, el abogado Victor Álvarez Medina, consignó diligencia mediante la cual ratifica en todas y cada una de sus partes las diligencias de fechas 28 de febrero y 9 de abril del mismo año.
En fecha 23 de octubre de 2008, se recibió del abogado Víctor Álvarez Medina, antes identificado, diligencia mediante la cual sustituye poder reservándose el ejercicio en el abogado Javier Quintana Yanez inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado Nº 131.087.
En fecha 12 de noviembre de 2008, el abogado Javier Quintana, consignó diligencia mediante la cual ratificó la solicitud de que se fije la oportunidad para la celebración del acto de informes orales, solicitud ésta que ratificó en fechas 25 de noviembre y 16 de diciembre de 2008.
En fecha 12 de enero de 2009, se fijó el tercer día de despacho siguiente para el inicio a la relación de la causa, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, aparte 6 de Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 13 de enero de 2009, el abogado Javier Quintana, consignó diligencia mediante la cual solicitó a esta Corte que fije la fecha para la celebración del acto de informes en forma oral.
En fecha 21 de enero de 2009, esta Corte fijó para el día 4 de febrero de 2010, la oportunidad para la celebración del acto de informes en forma oral, de conformidad con lo establecido en el artículo 19, aparte 8 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 26 de enero de 2010, el abogado Víctor Álvarez, ya identificado, consignó diligencia mediante la cual sustituyó poder, reservándose su ejercicio, en los abogados Jorge Luis Capote Río y Luis Manuel Alvarez González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo en Nº 111.438 y 144.664, respectivamente.
En fecha 4 de febrero de 2010, fecha fijada para que tuviera lugar el acto de informes en forma oral, se dejó constancia de la comparecencia tanto del apoderado judicial de la parte recurrente, así como de la parte recurrida. Igualmente, se dejó constancia que se encontraba presente en este acto la representación del Ministerio Público. Finalmente, la parte recurrente consignó escrito de conclusiones.
En fecha 4 de febrero de 2010, el abogado José Jiménez, antes identificado, presentó escrito de conclusiones. (Ver folio 220)
En fecha 4 de febrero de 2010, la abogada Sorsire Fonseca inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 66.228, en su carácter de representante del Ministerio Público, consignó escrito de opinión fiscal.
En fecha 8 de febrero de 2010, comenzó la segunda etapa de la relación de la causa, la cual tuvo una duración de veinte días de despacho.
En fecha 29 de abril de 2010, se dijo “vistos.”
En fecha 3 de mayo de 2010, se pasó el presente expediente al ciudadano Juez Ponente ALEJANDRO SOTO VILLASMIL.
El 10 de agosto de 2010, el apoderado judicial de la parte demandante solicitó se dicte decisión en la presente causa, la cual fue ratificada el 6 de octubre del mismo año.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su conocimiento, previas las siguientes consideraciones:
I
DE RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD Y DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
En fecha 27 de noviembre de 2006, los apoderados judiciales de la sociedad mercantil recurrente interpusieron demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Indicaron que el 1º de agosto de 1995, su representada suscribió un contrato de concesión con el Instituto Autónomo recurrido por el “uso de espacio para la actividad de restaurante formal” en un local con un área de 256 mtr2, ubicado en el Terminal Internacional de Maiquetía, nivel 3, zona de tránsito, entre ejes 12-13 con E, F, G y H.
Que como resultado del “Proyecto Maiquetía”, el cual tenía por objeto la remodelación del Terminal Aéreo, el referido Instituto requirió disponer de las áreas ocupadas por varios concesionarios, entre los cuales se encontraba su mandante, según alegaron, ocasionó “el desmantelamiento y paralización total de las operaciones del restaurante (el PortónAeropuerto (sic) restaurante) que como concesionario operaba Inversiones Piñegra C.A.”.
Expresaron que la salida de su representada del local en el que se encontraban llevando a cabo su actividad, fue originada por la ejecución del “Proyecto Maiquetía” el 15 de febrero de 2002, razón por la cual el Instituto suscribió con su representada “un convenimiento que tiene por objeto subsanar las consecuencias evidentemente negativas que traería el desmantelamiento y paralización de las actividades del restaurante el Portón.Aeropuerto (sic) propiedad de Inversiones Piñegra C.A (…)”, en el marco de cuyo cumplimiento, la Dirección de Comercialización del Instituto le solicitó en fecha 24 de abril de 2003 a su representada “entrega del Proyecto Digitalizado para la reubicación del restaurante”.
Que en fecha 20 de junio de 2003 la recurrente dio cumplimiento a la solicitud anterior “entregando el Proyecto Digitalizado de la reubicación del nuevo restaurante en un diskette de 31/2 (sic) de alta densidad identificado con el N° D2200B463G”. Proyecto que posteriormente mediante Oficio N° IAAIM-DC-DCI-2003-929 del 25 de agosto de 2003, la referida Dirección aprobó en parte y realizó un conjunto de consideraciones, en lo relativo a las instalaciones eléctricas y electromecánicas y notificó que “en vista de la remodelación del Terminal internacional (sic) las áreas preasignadas están siendo ocupadas por la dirección de extranjería (sic); por lo que la aprobación del proyecto consignada (sic) por su representante, no le da acceso al uso, goce, y disfrute de las mismas, debiendo esperar el momento indicado por el Instituto para la disposición de las áreas en un tiempo no determinado”.
Alegaron que en fecha 2 de octubre de 2003, su representada consignó comunicación en la que se dejó constancia del cumplimiento de las recomendaciones hechas al Proyecto por parte del Instituto recurrido, desarrollándose de manera técnica detallada y precisa los puntos que engloban el proyecto de reubicación.
Arguyeron que en fecha 30 de abril de 2004, el Instituto informó a su representada sobre “la aprobación definitiva del Proyecto de Reubicación (…)”, mediante Oficio N° IAAIM-DC-2004-464 suscrito por el Director de Comercialización. Que posteriormente, el mismo funcionario, a través del Oficio N° IAAIM-DC-2004-980 del 11 de agosto de 2003, “notificó a Inversiones Piñegra C.A sobre el área definitiva del local y un ajuste del área que pasa de 254 mts2 a 207,3 mts2 alegando la reestructuración espacial y funcional del sector, quedando ubicado el referido local ubicado entre los ejes 23 y 24 con E y H”.
Que el 4 de noviembre de 2004, el mencionado Director de Comercialización del Instituto recurrido, mediante Oficio N° IAAIM-DC-2004-1182, le notificó a su representada que “mediante punto de Cuenta N° 141, de fecha 12 de Agosto de 2004, es[a] Dirección solicito (sic) la reubicación de dicho Concesionario, la cual fue aprobada por la Dirección General. Así mismo le notific(ó), que en vista de la remodelación del Terminal Internacional, las áreas asignadas están siendo ocupadas por la dirección de extranjería (sic), por lo que la aprobación del mencionado punto de cuenta aun (sic) no le da acceso al uso, goce, y disfrute de las mismas”. (Negrillas del Original)
Argumentaron que el 29 de agosto de 2005, su representada -Inversiones Piñegra, C.A.- informó al Instituto recurrido “el monto de reinstalación y apertura del restauran (sic), dicho monto ascendía a TRESCIENTOS SIETE MILLONES CUARENTA Y DOS MIL QUINIENTOS EXACTOS (Bs. 307.042.500), esa (sic) misma fecha que los Directores Principales de Inversiones Piñegra C.A mediante oficio se dirigen al Director de Comercialización del IAAIM para plantear la posibilidad de que el nuevo Contrato que estableció la Cláusula Cuarta del Convenio antes citado se suscribiera con una nueva empresa llamada Corporación Piñegrater, C.A, la cual tendría la misma razón social y estaría compuesta por los mismo (sic) socios de Inversiones Piñegra C.A.”. (Negrillas del Original) (Mayúsculas del Original).
Que el Director General del Instituto, mediante Oficio N° IAAIM-DG-2006-0065 del 28 de marzo de 2006, notificó a su mandante del “írrito acto administrativo (…) en el cual se indicó que su propuesta de suscribir el Contrato con Corporación Piñegrater, C.A fue improcedente, además se le informo (sic) que ‘debido a la falta de consentimiento y de aceptación explicita (sic) de firmar el contrato de concesión, del cual tiene conocimiento su representada, es[e] Organismo retira su propuesta de contratación por desuso de la parte interesada’”, violentando, a su decir, el convenimiento de fecha 15 de febrero de 2003, pues no se tomó en cuenta todo el proceso que tenía como fin último la reubicación del restaurante en su nueva área. (Negrillas del Original).
Indicaron que el “5 de mayo de 2005”, la recurrente interpuso recurso de reconsideración “ANTE LA MAXIMA AUTORIDAD” contra el referido acto administrativo de efectos particulares identificado con el N° IAAIM-DG-2006-0065 del 28 de marzo de 2006, mediante el cual se retiró la propuesta del Convenio suscrito el 15 de febrero de 2005, y que hasta la fecha no se ha obtenido respuesta del mencionado recurso por parte del Instituto Autónomo Internacional de Maiquetía.
Que la situación descrita genera numerosas pérdidas a su mandante “no solo (sic) en lo patrimonial, sino también en lo moral a aunado (sic) a la afectación de todo un entorno que dependía del restaurante (…) y ocho empleados que de manera directa gozaban de todos sus beneficios laborales y que con la paralización de las actividades del restaurante fueron liquidados creando así un estado de inestabilidad en un gran número de familias”.
Que el acto administrativo impugnado fue dictado en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, pues la actuación desarrollada unilateralmente por la Dirección General del Instituto se realizó “(…) sin que (se) haya mediado ningún procedimiento administrativo, que permitiera a (su) representada exponer su punto de vista presentar alegatos, y en definitiva defenderse para evitar el grosero acto administrativo que violentó de manera perversa sus intereses y derechos, resulta clara la violación de las series (sic) de normas constitucionales y legales (…) y por ende del derecho a la defensa y de acceso a la justicia de (su) representada (…)”.
Alegaron que el acto objeto de impugnación se encuentra inmerso en el vicio de falso supuesto de hecho al sostener que “(…) hubo por parte de (su) representada falta de consentimiento y de aceptación explicita (sic), sin que en el acto se justificara de manera alguna tal aseveración en algún pronunciamiento de (su) representada, es decir, pareciera que el Instituto llega(ría) a esa conclusión de la nada sin previo análisis del caso dejándose llevar por un presentimiento de la posible actuación de (su) representada, cuando lo cierto es que (su) representada venía cumpliendo todos los requerimientos efectuados por el Instituto”, pues los hechos resultan falsos y adicionalmente no comprobados.
Igualmente, señalaron que “el acto administrativo impugnado no tiene base legal que lo sustente, pues de la lectura del acto se puede determinar que el mismo, no goza de la tan necesaria base legal o justificación legal que da origen al acto sancionatorio”, quebrantando así el principio de seguridad jurídica lo que conllevaría como consecuencia la nulidad absoluta del acto administrativo objeto de impugnación.
Finalmente, solicitaron la admisión y declaratoria con lugar de la presente demanda de nulidad y que “En caso de que sea considerada improcedente la acción de medida cautelar (sic) innominada intentada, (…), sea declarada CON LUGAR SEA ORDENADA LA SUSPENSIÓN DE LOS EFECTOS DEL ACTO OBJETO DE LA PRESENTE IMPUGNACIÓN”. (Mayúsculas del Original).
II
DEL ESCRITO DE INFORMES PRESENTADO POR LOS APODERADOS JUDICIALES DE INVERSIONES PIÑEGRA S.A
En fecha 4 de febrero de 2010, los abogados Jorge Luís Capote Río y Luís Álvarez González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 111.438 y 144.664, actuando en representación de la sociedad mercantil Inversiones Piñegra, presentaron escrito de conclusiones con fundamento en lo siguientes:
Ratificaron sus argumentos y adicionalmente expresaron “que nunca existió un procedimiento administrativo previo que garantizara el ejercicio del derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como ha sido el criterio pacífico y reiterado de la Sala Político Administrativa en la materia, donde se ha dejado claro que el ejercicio del derecho a la defensa consiste además en exigir al Estado el cumplimiento de procedimientos previos a toda sanción, con el objeto de que sean establecidos con claridad, los hechos que se le imputan con su normativa legal aplicable, así como presentar los argumentos y pruebas que fueren pertinentes para la defensa del administrado”.
De igual modo, indicaron que “el acto administrativo lesivo de sus derechos y garantías constitucionales, parte de un falso supuesto de hecho, al considerar que Inversiones Piñegra C.A, había falta de consentimiento y aceptación explícita para la firma del Contrato de Concesión, retirando por desuso la propuesta (…) queda expuesta la gran contradicción en la cual incurre el Instituto, puesto que (su) representada adelantó una variedad de proyectos y demás gestiones durante el largo proceso del cual fuere objeto una vez que tuvo que desalojar el local producto de la remodelación del Aeropuerto y lograr la reubicación del restaurante, aspecto que nunca pudo concretarse, ya que el Instituto, de manera reiterada, manifestó la imposibilidad de ejecutar tal acción, ya que el espacio estaba asignado a la Dirección de Extranjería impidiendo el uso, goce y disfrute del local (…)”.
Señalaron que el acto administrativo recurrido, se encuentra con falta absoluta de base legal, pues “no posee sustento jurídico alguno, por lo que constituye en (sic) acto violatorio de derechos constitucionales y legales que definitivamente quebranto el principio de seguridad jurídica que establece nuestra Carta Magna”.
Igualmente, esgrimieron que el referido documento -Convenimiento de fecha 15 de febrero de 2002- sirve por sí sólo para demostrar, “que desde el 15 de Febrero de 2002, nuestra representada dejó de realizar su actividad económica, lo que trae como consecuencia un irreparable daño no sólo a Inversiones Piñegra C.A sino a su conjunto de trabajadores y sus núcleos familiares”.
De igual manera, “se desprende del contrato de concesión que (su) mandante tenía el derecho de ejercer su actividad económica en las instalaciones del aeropuerto hasta el día 1º de Agosto de 2003, más una prórroga por 8 años, pero no hizo uso de ese derecho y se accedió a la firma del convenimiento, partiendo sobre la base de la buena fe del aeropuerto y en la voluntad del mismo en cumplir con dicho acuerdo, además como hemos sostenido reiteradamente, (su) poderdante siempre tuvo la firme intención de colaborar con la remodelación del Aeropuerto de Maiquetía a pesar de que esta remodelación afectaría completamente el ejercicio de su actividad económica”.
Que esa representación judicial promovió la prueba documental “constituida por el Acto administrativo numero IAAIM-DC2003-296, de fecha 24 de abril de 2003, cuyo contenido demuestra que el Instituto reconoció la existencia del convenimiento y por lo tanto, en atención a las condiciones de carácter técnico, solicitó el proyecto digitalizado del nuevo local y además le asign(ó) una nueva área tal como había sido suscrito por el Instituto, quedando por consecuencia demostrado que el aeropuerto, en principio gestionó las condiciones para reubicar al concesionario en una nueva área, por lo tanto en el mencionado documento se solicita el proyecto digitalizado y lo circunscribe a un área determinada”.
Indicaron que en razón de lo anterior, promovieron “una prueba documental constituida por la comunicación de fecha 20 de junio de 2003, mediante la cual Inversiones Piñeegra C.A, notifica al Instituto del cumplimiento cabal de la solicitud de carácter técnico realizada por el mismo en el acto descrito en el Punto tenor y Comunicación de fecha 2 de octubre del 2003, mediante la cual versiones Piñegra C.A, notificó al Instituto que cumplió con todas las indicaciones de tipo técnico solicitadas por el mismo para efectuar la ubicación en la nueva área, demostrando más allá de cualquier duda razonable que (su) representada cumplió con las exigencias del Instituto (…)”. (Negrillas del escrito).
Igualmente señalaron que “quedó perfectamente demostrado que (su) representada (…) promovió la celebración del contrato, con lo cual se cumpliría con uno los aspectos del convenimiento, es decir, la referida prueba confirmó que resulta absolutamente falso que de parte de nuestra representada no hubo consentimiento y aceptación explícita para la firma del contrato, tal como lo expresa el irrito acto impugnado”. (Subrayado del escrito).
Que “las pruebas documentales constituidas por los Actos administrativos número IAAIM-DC-DCI-2004-464 de fecha 30 de abril de 2004 y IAAIM-DC-DCI-2004-1182 de fecha 4 de noviembre de 2004, mediante los cuales el Instituto aprueba el proyecto de reubicación el local a través del punto de cuenta número 141, de fecha 12 de agosto de 2004, en vista del perfecto cumplimiento de los estándares técnicos por parte de (su) representada, quedando claramente demostrado que el instituto, de manera formal aprobó el proyecto de reubicación, por lo cual es una profunda incongruencia que luego mediante el irrito (sic) acto impugnado pretenda desconocer todos los derechos de (su) representada y más aún señalando que decayó el interés de nuestra representada, sin tener fundamento alguno para realizar dicha aseveración”. (Negrillas de escrito).
Indicaron que “(…) no solo (sic) es el hecho cierto de la aprobación formal de la reubicación del local, sino que es el Instituto quien evit(ó) la ocupación del espacio asignado alegando que estas áreas están siendo utilizadas por la Dirección de Extranjería, es decir, la única razón que evitó la ocupación de (su) representada en su área asignada fue la negativa expresa del Instituto. Por lo tanto no le correspondía a (su) representada tomar la decisión de ocupar el área, puesto que de manera expresa el Instituto nos condicionó la ocupación a un tiempo indeterminado”.
De igual manera se desprende del acto administrativo de fecha 4 de noviembre de 2004, señalado con el “número IAAIM-DC-DCI-2004-1182, que el Instituto reconoció y valoró todo el contenido del convenimiento de fecha 15 de Febrero de 2002, por lo tanto no comprende es(a) representación judicial como el mismo puede luego desconocerlo alegando que no existió disposición por parte de (su) representada, cuando repetimos fue el Instituto quien limitó siempre (su) acceso al área asignada, a los efectos de instalar para su posterioridad puesta en funcionamiento el restaurante”.
Finalmente, expresaron que de las consideraciones realizadas en el presente capítulo, puede evidenciarse que el fundamento establecido en el irrito acto administrativo emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, quedando demostrada la procedencia de una serie de vicios y violaciones al orden constitucional, legal y reglamentario que detenta el acto objeto de la presente impugnación, motivo por el cual, solicitaron “(…) que el presente recurso sea declarado CON LUGAR, y por consecuencia se declare la NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO OBJETO DEL PRESENTE PROCESO JUDICIAL”. (Negrillas del escrito).
III
DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante escrito de fecha 4 de febrero de 2010, la abogada Sorsire Fonseca, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 66.228, actuando con el carácter de Fiscal Tercera del Ministerio Público, presentó escrito de informe en los términos siguientes:
Indicó que “Como se desprende del expediente, en el marco del convenio y a los fines de realizar los preparativos para la reubicación del concesionario, el instituto en cuestión solicitó a la empresa Inversiones Piñegra C.A., [la] entrega del Proyecto Digitalizado para la reubicación del restaurante, siendo que el 20 de junio de 2003, la empresa accionante dio cumplimiento a dicha solicitud, consignando el proyecto en un disckette (sic).” (Corchetes de esta Corte).
Que “Luego de los ajustes correspondientes ya habiendo acogido la empresa las recomendaciones realizadas por el Instituto sobre el Proyecto presentado, éste finalmente mediante Oficio IAAIM-DC-2004-464, del 30 de abril de 2004 le informó a la empresa Inversiones Piñegra C.A, la aprobación definitiva del proyecto, expresándole que ‘finalizada la revisión y evaluación de la propuesta arquitectónica, se considera procedente dicho proyecto, quedando aprobado para la elaboración y firma del contrato entre el Instituto e Inversiones Piñegra C.A’”.
Adujo que “Aprobado el proyecto de la empresa recurrente, solicitó a la Dirección de Comercialización del Instituto, el 29 de agosto de 2005, el monto de reinstalación y apertura del nuevo restaurante, solicitándole que considerara la posibilidad de que el nuevo contrato de concesión se suscribiera con una empresa llamada Corporación Piñegrater C.A, la cual tendría la misma razón social y estaría compuesta por los mismos socios”.
Indicó que en la supuesta solicitud el Director General del Instituto, en fecha 28 de marzo de 2006, le informo que “[ese] Instituto acordó con la empresa Inversiones Piñegra, según convenimiento de fecha 15 de febrero de 2002, y que con ella es que tiene la obligación contractual, en consecuencia dicha solicitud es improcedente, en cuanto a la duración del contrato es la establecida en forma estándar por todos los concesionarios”.
Asimismo, se le notificó que “(…) debido a la falta de consentimiento y de aceptación explícita de firmar el contrato de concesión, del cual tiene conocimiento su representada, [ese] Organismo retira su propuesta de contratación por desuso de la parte interesada, en el presente caso Inversiones Piñegra (…)’” (Corchetes de esta Corte).
Que “luego de aprobado el Proyecto Maiquetía por parte del Instituto Autónomo Internacional de Maiquetía, el cual significaba la paralización evidente de las operaciones del restaurante, el Instituto celebró un convenio con la empresa Inversiones Piñegra, el cual establecía que se daba por terminado el presente contrato de concesión suscrito el 1 de agosto de 1995, mediante el cual se concedía la explotación de la actividad de un restaurante formal, asumiendo la obligación de celebrar un nuevo contrato de concesión con dicha empresa, reubicando al concesionario en un área de aproximadamente el mismo metraje”.
Indicó que “Luego de efectuado todo el procedimiento destinado a la elaboración del proyecto y siendo aprobado el mismo por parte del Instituto y sólo a la espera de la firma definitiva del contrato de concesión, la empresa planteó ante dicho Instituto la posibilidad de que el contrato se celebrara con una nueva empresa llamada Corporación Piñegrater, C.A., formada por los mismos socios y con la misma razón social, frente a lo cual el Instituto en vez de simplemente manifestar su negativa ante esta solicitud, y formular su decisión de contratar única y exclusivamente con la empresa inversiones Piñegra, C.A., entendió, a juicio del Ministerio Público, en forma errónea, tal solicitud como falta de consentimiento y de aceptación explícita de la empresa, procedimiento (sic) directamente a retirar su propuesta de contratación”.
Opinó que “(…) la administración, al entender que la propuesta formulada por la empresa constituía falta de consentimiento y de aceptación de su parte de firmar el contrato de concesión, incurrió en un error de interpretación, que se traduce en definitiva en el vicio de falso supuesto, toda vez que la propuesta de la empresa en modo alguno puede ser considerada como una manifestación de la parte accionante de no consentir y por ende de no firmar el contrato de concesión, dicha solicitud por su naturaleza no era más que una propuesta que podía ser denegada por la administración en ejercicio de sus facultades, pudiendo proceder a suscribir el contrato de concesión con la empresa Inversiones Piñegra”. (Corchetes de esta Corte).
Que “No obstante, en el caso de autos, la administración incurrió en un error de interpretación al considerar la propuesta de la empresa accionante como una falta de consentimiento y de aceptación de firmar el contrato de concesión, cuando ello formaba parte de la negociación efectuada y el Instituto podía negar tal requerimiento y proceder a la firma del contrato de concesión con la empresa con la que venía operando el Restaurante y con la que celebró en principio el convenio”.
Indicó que “En el caso de autos, (…), la administración apreció erróneamente los hechos, en este caso, la propuesta de la empresa concesionaria, y ello produjo una consecuencia negativa en contra de la parte accionante, toda vez que basada en esa errónea apreciación, retiró su propuesta de contratación e incurrió en consecuencia en violación del convenio celebrado el 15 de febrero de 2002, que tenía por objeto subsanar las consecuencias negativas que traía consigo el referido ‘Proyecto Maiquetía’. En consecuencia, el Ministerio Público concuerda con el argumento sostenido por la parte recurrente, al estimar que el acto administrativo se encuentra viciado de nulidad por incurrir en el vicio de falso supuesto de hecho”.
Adujo que “el acto administrativo impugnado, mediante el cual el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía retira su propuesta de contratación, con fundamento en una errónea apreciación de los hechos, violando con ello [el] convenio de contratación suscrito con la empresa accionante, carece igualmente de fundamento legal y por ende se encuentra viciado de nulidad por ausencia de base legal y así [solicitó] sea estimado por esa Digna Corte”. (Corchetes de esta Corte).
Finalmente, solicitó que “el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de INVERSIONES PIÑEGRA C.A., contra el acto administrativo signado con el N° IAAIM-DG-2006-0065, de fecha 28 de marzo de 2006, dictado por el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA, debe ser declarado CON LUGAR”. (Corchetes de esta Corte) (Mayúsculas del Original).
IV
DE LAS PRUEBAS APORTADAS POR LA RECURRENTE
Los apoderados judiciales de Inversiones Piñegra C.A., presentaron conjuntamente con el escrito recursivo, los siguientes elementos probatorios:
1. Original de Acto Administrativo Nº IAAIM-DG-2006-0065, emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, de fecha 28 de marzo de 2006 y notificado en fecha 4 de abril de 2006, mediante el cual se notificó que el Instituto retiró su propuesta de contratación por desuso de la parte interesada.
2. Copia simple del Convenimiento entre el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía e Inversiones Piñegra C.A., de fecha 15 de febrero de 2002, mediante el cual el IAAIM acuerda la reubicación de Inversiones Piñegra C.A., una vez finalizados los trabajos de remodelación del terminal internacional.
3. Original del Contrato de Concesión Comercial entre Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía e Inversiones Piñegra C.A.
4. Oficio original Nº IAAIM-DC-2003-296, de fecha 24 de abril de 2003 emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, mediante el cual solicitó el suministro del proyecto digitalizado a Inversiones Piñegra C.A.
5. Copia simple de la Comunicación de fecha 20 de junio de 2003, emanada de Inversiones Piñegra C.A., en la cual se le dio respuesta al oficio IAAIM-DC-2003-296, emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, haciendo entrega del proyecto digitalizado requerido.
6. Copia simple del Oficio Nº IAAIM-DC-DCI-2003-929, de fecha 25 de agosto de 2003, emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, mediante el cual la Dirección de Comercialización del Instituto, consideró no procedente el proyecto y realizó algunas consideraciones para la aprobación del mismo.
7. Copia simple de la comunicación emanada de Inversiones Piñegra C.A., de fecha 2 de octubre de 2003, mediante la cual se dejó constancia del cumplimiento de las recomendaciones hechas por la Dirección de Comercialización del Instituto, en respuesta al oficio Nº IAAIM-DC-DCI-2003-929.
8. Original del Oficio Nº IAAIM-DC-DCI-2004-464, emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, de fecha 30 de abril de 2004, mediante el cual dicho Instituto consideró procedente el proyecto modificado.
9. Copia del Oficio Nº IAAIM-DC-DCI-2004-980, de fecha 11 de agosto de 2004, emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, mediante el cual pre asignó el área donde funcionaría el restaurant El Portón, correspondiente a Inversiones Piñegra C.A.
10. Copia simple del Oficio IAAIM-DC-DOC-2004-1182, emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, de fecha 4 de noviembre de 2004, mediante el cual la Dirección de Comercialización del Instituto, le notificó a Inversiones Piñegra C.A. que las áreas asignadas para dicha Inversora estaban ocupadas por la Dirección de Extranjería, y que por lo tanto no tenían acceso al uso, goce y disfrute de las instalaciones en cuestión.
11. Copia simple Comunicación emanada de Inversiones Piñegra C.A, de fecha 29 de agosto de 2005, dirigida al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en la que remitió el presupuesto aproximado de la remodelación del nuevo local comercial.
12. Copia certificada del Recurso de Reconsideración interpuesto por Inversiones Piñegra C.A, de fecha 5 de mayo de 2006, contra el acto administrativo Nº IAAIM-DG-2006-0065, de fecha 28 de marzo de 2006, en el que se retiró la propuesta del Convenio suscrito en fecha 15 de febrero de 2005.

V
DEL ESCRITO DE INFORMES PRESENTADO POR LA REPRESENTACIÓN JUDICIAL DEL INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA
En fecha 4 de febrero de 2010, el abogado José Jiménez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 66.350, actuando en representación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, presentó escrito de conclusiones con fundamento en los siguientes argumentos:
Con relación al derecho a la defensa y al debido proceso negó, rechazó y contradijo “el alegato de la parte recurrente de que (su) representado, el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía haya dejado cumplir con el procedimiento legalmente dispuesto, toda vez que aún cuando INVERSIONES PIÑEGRA CA; había renunciado a su condición de concesionario, lo mantuvo informado en cada una de las gestiones realizadas y decisiones tomadas respecto al convenimiento que habían suscrito, cabe señalar, que fue realmente INVERSIONES PIÑEGRAS C.A. quién en fecha 29 de Agosto de 2005 manifestó en comunicación enviada al economista José Albornoz, Director de Comercialización de I.A.I.M, planteé (sic) hacer el nuevo contrato de concesión a nombre de una nueva empresa expresando que los accionistas eran los mismos, solicitando que se le hiciera por un mayor tiempo lo que originó lo contenido y decidido por el Director General en Punto de Cuenta N° 380 de fecha 28 de Noviembre 2005, mediante el cual se deja constancia que el 17 de Enero de 2005, le fue aprobada la reubicación de la empresa Inversiones Piñegra C.A, mediante el Punto de Cuenta N 005, al siguiente mes es decir el 2 de Febrero de 2005, consta fue remitido a la Consultoría Jurídica del Instituto para la elaboración del respectivo contrato de concesión. Asimismo, consta que el Instituto ha mantenido múltiples reuniones con la empresa INVERSIONES PIÑEGRAS C.A; en las cuales ha manifestado su desacuerdo con las condiciones de la nueva concesión y prueba de ello se concreta con la comunicación enviada el 29 de Agosto de 2005 por Inversiones Piñegras CA”.
Igualmente, la representación judicial de la parte recurrida solicitó “se verifique los motivos expuestos en el Punto de Cuenta N° 380 del 28 de Noviembre de 2005 en relación con los Puntos de Cuenta N°004, el N° 005 mediante los cuales se puede observar que el Instituto se mantuvo en forma diligente conforme al convenio suscrito y es justamente el recurrente quien después de transcurrido tanto tiempo (17 de Enero de 2005) manifiesta no estar de acuerdo con las condiciones del contrato de la nueva concesión observándose que desde el 29 de Agosto de 2005 a la fecha 28 de Noviembre de 2005 habían transcurrido 4 meses sin respuesta alguna ni excusa alguna de Inversiones Piñegras C.A. de los motivos por los cuales no acudió a suscribir el nuevo contrato de Concesión por ante la Consultoría Jurídica del Instituto, mal puede entonces la parte recurrente denunciar violación a los Derechos Constitucionales alegados cuando fue este quien abandonó el procedimiento (…)”.
Respecto al argumento vinculado al falso supuesto de hecho al dictar el acto administrativo objeto de impugnación, señaló que “se desprende del expediente Administrativo y de las confesiones reiteradas de la parte recurrente, que habían transcurrido 5 años de gestiones y justamente, es Inversiones Piñegras C.A; quien no insta ha el Instituto ni manifiesta los motivos por el cual no acudió a la Consultoría Jurídica a suscribir el nuevo contrato de concesión que CONSTA había pasado para su elaboración desde la fecha 2 de Febrero de 2005, como se desprende del Punto de Cuenta N° 005, fecha en la fue remitido el caso Piñegras, C.A. a la Consultoría Jurídica del Instituto para la elaboración del respectivo contrato de concesión, y en consecuencia, pido sean desestimados tales alegatos y vicios denunciados”. (Mayúsculas del escrito).
Alegó como punto previo que la parte recurrente “(…) ejerció Recurso de Reconsideración contra el acto que en fecha 27 de noviembre de 2006 impugna en la Jurisdicción contenciosa, (…) basta revisar la fecha que señala incoa el recurso de reconsideración (05 de mayo de 2006) por la parte recurrente (…) que voluntariamente escogió la vía administrativa para recurrir, lo hizo extemporáneamente, pues inversiones Piñegras,C.A, lo ejerció después de cumplir un mes de haberle notificado el acto impugnado, y no como expresa CONTRA LA DENEGATORIA TÁCITA (SILENCIO ADMINISTRATIVO) POR PARTE DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA QUE CONFIRMA EL ACTO IDENTIFICADO CON EL Nº IAAIM-DG-20060065, cuando no hubo denegatoria tácita, y no hubo confirmación del acto impugnado, sino que deliberadamente o no, pretende sorprendernos en nuestra buena fe, toda vez que no hizo uso del lapso legalmente concedido para el ejercicio del Recurso de Reconsideración, y debe entenderse como no ejercido, por lo que debe ser declarado por esta Corte al momento de decidir”. (Mayúscula y negritas del escrito).
Conforme a lo anterior, señaló que “aun (sic) presentándolo en tiempo útil, transcurridos los quince días hábiles de haberlo interpuesto, debió ejercer entonces el Recurso Jerárquico, y no lo hizo, sino que acude a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa trascurridos siete (7) meses de haber sido notificado el acto impugnado, por lo que deberá ser declarado INADMISIBLE el presente Recurso por caducidad, todo conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela (…)”.
Alegó que “sorprende la recurrente cuando por un acto de aceptación voluntaria, dio por terminado el contrato de concesión que mantenía con el Instituto desde 1.995, y firmó un convenimiento donde como el mismo copia textualmente en su libelo, quedaron claras las condiciones de la nueva contratación administrativa , y justamente en base al desinterés y silencio en suscribir al nuevo contrato que reposaba en la Consultoría Jurídica del Instituto desde febrero de 2005, como consta en memorando IAAIM-Dc2005-0123, y en la motivación de Punto de Cuenta 380, de fecha 28 de noviembre de 2005, dio lugar al acto que le fue notificado en fecha 04 de abril de 2006. Por lo anteriormente expuesto resulta vago tal alegato, cuando es la empresa Inversiones Piñegra, C.A. la que sorprendió con su comunicación mediante la cual, solicit(ó) se suscriba el nuevo contrato de concesión con una persona jurídica distinta, a la que se comprometió mediante el convenio tantas veces referido y pretende luego de cinco años de negociaciones modificar el convenio, lo que no fue admitido por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía”.
Finalmente, solicitó, se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo contra “la denegatoria tácita por parte de la autoridad administrativa que confirma el acto identificado con el Nº IAAIM-DG-20060065, emanado del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en fecha 28 de marzo de 2006”. (Negritas del escrito).

VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
De la competencia
Como punto previo, ante la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, debe este Órgano Jurisdiccional revisar su competencia para decidir el presente recurso de nulidad. En este sentido, es importante precisar que en aplicación del principio de la perpetuatio fori, previsto en el artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente en concordancia con el criterio jurisprudencial vigente para la época (Vid. Tecno Servicios Yes’ Card C.A), el análisis del presente caso debe efectuarse a la luz de lo dispuestos en la hoy derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por ser esta la Ley que se encontraba vigente para el momento de la interposición del recurso; consecuencia de lo cual, debe esta Corte ratificar su competencia para conocer de la situación de autos.
Punto previo
(i) De la tempestividad del recurso de reconsideración
Alegó la representación judicial del Instituto que “el recurrente voluntariamente escogió la vía administrativa para recurrir, lo hizo extemporáneamente, pues inversiones Piñegras C.A, lo ejerció después de cumplir un mes de haberle notificado el acto impugnado (…) pues no hizo uso del lapso legalmente concedido para el ejercicio del Recurso de Jerarquíco y debe entenderse como no ejercido (…)”.
Asimismo, expresó que “(…) aún presentándolo en tiempo útil, transcurridos los quince días hábiles de haberlo interpuesto, debió ejercer entonces el Recurso Jerárquico, y no lo hizo, sino que acud(ió) a la Jurisdicción contenciosa administrativa transcurridos los siete (7) meses de haber sido notificado del acto impugnado (…)”.
Con relación a este argumento, este Órgano Jurisdiccional debe realizar algunas consideraciones con relación a dos aspectos fundamentales (i) la tempestividad del recurso jerárquico de conformidad con lo previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (ii) y la tempestividad del recurso contencioso administrativo de nulidad de conformidad con lo consagrado en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia –aplicable ratione temporis- y para ello se observa lo siguiente:
Este Órgano Jurisdiccional debe señalar que en fecha 28 de marzo de 2006, el ciudadano José David Cabello Rondón, actuando en su carácter de Director General del Instituto Autónomo Internacional Maiquetía, dictó acto administrativo Nº IAAIM-DG-2006-0065 mediante la cual puso fin a la relación contractual que hasta ese momento tenía con la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, debido “a la falta de consentimiento y aceptación explicita de firmar el contrato de concesión”, el cual fue notificado el 12 de abril de 2006, tal y como se desprende del acto administrativo objeto de impugnación. (Ver folio 37 del expediente judicial).
En razón de ello, se observa que los apoderados judiciales de la parte recurrente interpusieron recurso de reconsideración el cual fue debidamente sellado y recibido en fecha 5 de mayo de 2006 contra el acto objeto de impugnación.
Ello así, este Órgano Jurisdiccional considera oportuno traer a colación lo previsto en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en la cual se establece lo siguiente:
“Artículo 95. El Recurso Jerárquico procederá cuando el órgano inferior decida no modificar el acto de que es autor en la forma solicitada en el recurso de reconsideración. El interesado podrá, dentro de los quince (15) días siguientes a la decisión a la cual se refiere el párrafo anterior, interponer el Recurso Jerárquico directamente para ante el Ministro”. (Negritas de esta Corte).

Visto lo anterior, se observa que en el presente caso, la parte recurrente fue notificada del acto administrativo impugnado el 12 de abril de 2006, fecha a partir de la cual debía comenzar a computarse el lapso de quince (15) días para la interposición del recurso de reconsideración, esto es los días 17, 18, 20, 21, 24, 25, 26, 27, 28 de abril de 2006; y 2, 3, 4, 5, 8, 9 de mayo del mismo año, inclusive, fecha en la que finalizaba el lapso para la interposición del recurso jerárquico.
Precisado lo anterior, esta Corte debe traer a colación lo previsto en el artículo 42 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual consagra lo siguiente:
“Artículo 42: Los términos o plazos se contarán siempre a partir dl día siguiente de aquel que tenga lugar la notificación o publicación, en los términos o plazos que vengan establecidos por días, se computaran exclusivamente los días hábiles, salvo disposición en contrario. Se entenderán por días hábiles a los efectos de esta Ley, los días laborables de acuerdo con el calendario de la Administración Pública (…). (Subrayado y negritas de esta Corte).

Visto la norma citada, se observa que los lapsos para el ejercicio de este tipo de recursos deben computarse exclusivamente en días hábiles, excluyendo lógicamente, los días calificados como no hábiles y los días feriados de acuerdo con el calendario de la Administración Pública.
Ahora bien, siendo que la parte recurrente fue notificada el 12 de abril de 2006 y visto que interpuso el recurso de reconsideración el 5 de mayo de 2006, resulta lógicamente tempestivo, pues debe descontarse los días 13, 14 y 19 de abril del año 2006, las cuales forman parte del grupo de fechas “festivas o feriadas”, del referido año, lo que permite así verificar la tempestividad de dicha interposición, razón por la cual, este Órgano Jurisdiccional desestima el alegato esgrimido por la representación judicial del Instituto recurrido. Así se decide.
(ii) De la caducidad de la acción
Por otra parte, la representación judicial del Instituto recurrido, alega la caducidad de la acción al indicar que habían “transcurrido siete (7) meses desde su interposición”, razón por cual debía ser declarado inamisible de conformidad con lo previsto en el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia.
En ese sentido, este Órgano Jurisdiccional debe precisar que el acto administrativo de primer grado identificado con el Nº IAAIM-DG-2006-0065, fue ratificado en virtud del silencio administrativo en que incurrió el Director General del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía al no resolver el recurso de reconsideración interpuesto por la parte recurrente.
Visto los términos en los que quedó planteado el referido argumento, esta Corte considera necesario traer a colación el criterio asumido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante decisión Nº 1213 del 30 de mayo de 2006, con relación al alcance del silencio administrativo, expresando lo siguiente:
“(…) el interesado podrá intentar el recurso de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares, dentro del término de seis meses, contra el acto recurrido en vía administrativa, cuando la Administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el término de noventa días a partir de la fecha de interposición del mismo.
De acuerdo con lo previsto por nuestra legislación, el transcurso del lapso previsto para decidir el Recurso Jerárquico sin que la Administración se hubiere pronunciado, hace nacer para el interesado el derecho de actuar en vía contenciosa, al operar, de este modo, el denominado silencio administrativo negativo. Con esta previsión, se entiende entonces agotada la vía administrativa al vencer el referido término sin pronunciamiento por parte de la Administración, lo cual nuestra jurisprudencia ha venido interpretando, desde hace ya algún tiempo, como una garantía a favor del administrado para permitirle el ejercicio del recurso contencioso administrativo contra un acto que no causa estado, en caso de inacción de la Administración en la resolución del recurso administrativo interpuesto contra dicho acto, y porque con el transcurso del plazo del silencio administrativo se permite al administrado recurrir ante la vía contencioso administrativa, se trata, por tanto, de una ficción legal con meros efectos procesales a favor del derecho al acceso a la justicia y a la defensa del administrado. El principal efecto procesal del silencio administrativo negativo, es el de considerar agotada la vía administrativa para acudir a la vía jurisdiccional contencioso administrativa.
En consecuencia, la figura del silencio administrativo (…) se establece como una garantía a favor del administrado, para permitirle el ejercicio del recurso contencioso administrativo contra un acto que no causa estado y que la posibilidad que se abre al particular de recurrir ante el silencio administrativo es eso mismo, una facultad o derecho y no una obligación y mucho menos una carga; y si el interesado decide no utilizar el beneficio procesal, puede optar libremente por esperar la decisión expresa del recurso administrativo, en cuyo caso, de no satisfacerle el mismo en sus pretensiones, puede intentar entonces el recurso contencioso administrativo de nulidad contra ese nuevo acto que causa estado.
Es por ello que, la figura del silencio administrativo no puede verse sino como un mecanismo procesal que permite a los administrados ejercer el recurso contencioso administrativo, cuando la Administración ha guardado silencio en la resolución del recurso administrativo y, como consecuencia, debe interpretarse que la regulación de esta figura está concebida en beneficio del interesado, y no en su perjuicio”. (Subrayado de la cita y negritas de esta Corte).

De la decisión antes citada, se observa que la ficción legal del silencio administrativo, prevista en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, opera únicamente como una garantía a favor de los administrados frente a la falta de respuesta oportuna por parte de la Administración, que permite a los interesados la posibilidad de elegir entre acogerse al silencio administrativo de efectos negativos y por tanto intentar el recurso inmediato siguiente en el lapso oportuno, o en su defecto, esperar la decisión tardía de la Administración, en cuyo caso el lapso de caducidad empezaría a computarse una vez que se emitiere dicho acto.
Ello así, se debe mencionar que este Órgano Jurisdiccional mediante decisión Nº 2006-2785, de fecha 20 de diciembre de 2006, dictó decisión mediante la cual se aceptó la competencia, declaró improcedente las medidas cautelares, analizó el tema de la caducidad, señalando lo siguiente:
“(…) Asimismo, es conveniente precisar, que los actos administrativos que resuelven extemporáneamente un asunto resultan válidos, dado que la Administración conserva su deber de decidir los asuntos sometidos a su conocimiento, aun transcurrido el lapso legalmente previsto para ello, esto derivado del deber constitucional (artículo 26) y legal (artículos 2 y 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 9 de la Ley Orgánica de la Administración Pública) que tiene la Administración de ofrecer respuestas a las peticiones de los particulares’.
Siendo las cosas así, resulta claro que, en principio, la procedencia del recurso contencioso administrativo de nulidad presupone la existencia de un acto definitivo que cause estado, sea que éste fue dictado por el órgano administrativo correspondiente o que haya operado el silencio administrativo, y siendo este último el caso, el acto resultaría válido. Sin embargo, en el caso de que la Administración en el transcurso del lapso previsto para resolver el o los recursos administrativos que interpusiese el administrado afectado, no se pronunciare expresamente, se produciría la ficción de entender negada la solicitud ejercida, estimándose agotada la vía administrativa, tal como ocurre en el presente caso.
En el marco del punto en referencia, resulta importante destacar que con respecto a la caducidad en aquellos casos en los cuales estamos en presencia de la ficción legal del silencio administrativo, dicha causal comienza a transcurrir una vez cumplido el lapso del cual dispone la Administración para dar respuesta al recurso interpuesto ante la autoridad competente. Tal premisa encuentra su justificación en que, si bien el agotamiento previo de la vía administrativa no constituye una causal de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo en la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, como sí lo era en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ello sin embargo no debe entenderse como una habilitación legal para que las partes interpongan el respectivo recurso contencioso administrativo en sede jurisdiccional sin antes haber agotado la vía recursiva administrativa iniciada a sus instancias, “supuesto en el cual carecería de sentido y sería contrario a los mencionados principios de economía y eficacia del proceso, que se movilice por medio del ejercicio del derecho de acción todo el aparato jurisdiccional, con miras a obtener un pronunciamiento acerca de la legalidad de dicha actuación, cuando lo cierto es que la misma no comporta el carácter de definitiva, por estar sometida a un proceso de revisión por parte de la propia Administración y del cual puede resultar la revocatoria o confirmatoria del acto” (Vid. sentencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia sentencia Nº 6302 del 23 de noviembre de 2005, caso: Teresa de Jesús Centeno de Díaz, decisión citada por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia N° 2006-02413 del 26 de julio de 2006).
En efecto, tal como lo expuso la jurisprudencia invocada con antelación, resulta importante precisar que para la fecha de interposición del recurso de marras (27 de noviembre de 2006) había transcurrido sobradamente el lapso de quince (15) días previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos para que fuera resuelto el recurso de reconsideración interpuesto el 5 de mayo de 2006, de manera que, en principio, no existe el riego de que tanto la Administración como el Juez Contencioso Administrativo pudieran llegar a pronunciarse en sentidos contrapuestos, siguiendo el tenor del criterio jurisprudencial parcialmente citado supra”.

Visto lo anterior, se observa que en el presente caso, la parte recurrente -se insiste- fue notificada del acto administrativo impugnado el 12 de abril de 2006, posteriormente, interpuso recurso de reconsideración el 5 de mayo de 2006, al cual la administración podía dar respuesta o por el contrario obstar por apegarse el ya explicado silencio administrativo, pero ambos hasta el 30 de mayo del mismo año, y siendo que la interposición fue el 27 de noviembre del año 2006, este Órgano Jurisdiccional debe concluir que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto tempestivamente, pues no transcurrió el lapso de seis (6) meses previsto en la Ley para la declaratoria de la referida consecuencia jurídica solicitada por el apoderado Judicial de la Instituto recurrido, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional ratifica lo explanado en la decisión Nº Nº 2006-2785, de fecha 20 de diciembre de 2006, con respecto al tema objeto de discusión. Así se decide.
Del fondo el asunto
Determinado lo anterior, este Órgano Jurisdiccional observa en el presente caso estamos en presencia de un recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil “INVERSIONES PIÑEGRA C.A” contra “LA DENEGATORIA TÁCITA POR PARTE DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA QUE CONFIRMA EL ACTO IDENTIFICADO CON EL Nº IAAIM-DG-2006-0065” emanado del Instituto Autónomo Internacional de Maiquetía en fecha 28 de marzo y notificado en fecha 4 de abril de 2006, suscrita por el ciudadano José David Cabello Rondón actuando en su carácter de Presidente del referido Instituto, mediante la cual se le informó a la referida sociedad mercantil “que debido a la falta de consentimiento y aceptación explicita de firmar el contrato de concesión”, de la parte interesada y del desuso del espacio para la actividad de restaurante formal de la zona: local con un área de 256 M2 conformado por un área de comedor de 153 M2 y un área de cocina de 103 M2, ubicado en el terminal internacional, nivel 3, zona de tránsito, entre los ejes 12-13 con E, F, G y H.
Ello así, este Órgano Jurisdiccional debe acotar que por razones de metodología, estructura y mayor entendimiento, pasará a resolver la totalidad de los alegatos esgrimidos por el recurrente de la siguiente manera (i) Del vicio de falso supuesto (ii) del vicio de ausencia de base legal (iii) de la ausencia de procedimiento previo.
(i) Del falso supuesto de hecho vinculado al consentimiento y aceptación explícita de firmar el contrato de concesión
Los representantes judiciales de la parte accionante alegaron que el acto objeto de impugnación se encuentra inmerso en el vicio de falso supuesto de hecho al sostener que “(…) hubo por parte de (su) representada falta de consentimiento y de aceptación explicita, sin que en el acto se justificara de manera alguna tal aseveración en algún pronunciamiento de (su) representada, es decir, pareciera que el Instituto llega(ría) a esa conclusión de la nada sin previo análisis del caso dejándose llevar por un presentimiento de la posible actuación de (su) representada, cuando lo cierto es que (su) representada venía cumpliendo todos los requerimientos efectuados por el Instituto”, pues los hechos resultan falsos y adicionalmente no comprobados.
Asimismo, indicaron en su escrito conclusivo que el acto administrativo resulta lesivo de sus derechos y garantías constitucionales, pues parte de un falso supuesto de hecho, al considerar que en la actuación de Inversiones Piñegra C.A, había falta de consentimiento y aceptación explícita para la firma del Contrato de Concesión. Que por lo anterior “(…) queda expuesta la gran contradicción en la cual incurre el Instituto, puesto que (su) representada adelantó una variedad de proyectos y demás gestiones durante el largo proceso del cual fuere objeto una vez que tuvo que desalojar el local producto de la remodelación del Aeropuerto y lograr la reubicación del restaurante, aspecto que nunca pudo concretarse, ya que el Instituto, de manera reiterada, manifestó la imposibilidad de ejecutar tal acción, ya que el espacio estaba asignado a la Dirección de Extranjería impidiendo el uso, goce y disfrute del local (…)”.
Por su parte, la representación judicial del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), indicó en su escrito conclusivo respecto al argumento vinculado al falso supuesto de hecho al dictar el acto administrativo objeto de impugnación, que “se desprende del expediente Administrativo y de las confesiones reiteradas de la parte recurrente, que habían transcurrido 5 años de gestiones y justamente, es Inversiones Piñegras C.A; quien no insta a el Instituto ni manifiesta los motivos por el cual no acudió a la Consultoría Jurídica a suscribir el nuevo contrato de concesión que CONSTA había pasado para su elaboración desde la fecha 2 de Febrero de 2005, como se desprende del Punto de Cuenta N° 005, fecha en la fue remitido el caso Piñegras, C.A. a la Consultoría Jurídica del Instituto para la elaboración del respectivo contrato de concesión”. (Mayúsculas del escrito).
Por su parte, la representación judicial del Ministerio Público expresó que “Luego de efectuado todo el procedimiento destinado a la elaboración del proyecto y siendo aprobado el mismo por parte del Instituto y sólo a la espera de la firma definitiva del contrato de concesión, la empresa planteó ante dicho Instituto la posibilidad de que el contrato se celebrara con una nueva empresa llamada Corporación Piñegrater, C.A., formada por los mismos socios y con la misma razón social, frente a lo cual el Instituto en vez de simplemente manifestar su negativa ante esta solicitud, y formular su decisión de contratar única y exclusivamente con la empresa inversiones Piñegra, C.A., entendió, a juicio del Ministerio Público, en forma errónea, tal solicitud como falta de consentimiento y de aceptación explícita de la empresa, directamente a retirar su propuesta de contratación”.
Asimismo, opinó que “la administración, al entender que la propuesta formulada por la empresa constituía falta de consentimiento y de aceptación de su parte de firmar el contrato de concesión, incurrió en un error de interpretación, que se traduce en definitiva en el vicio de falso supuesto, toda vez que la propuesta de la empresa en modo alguno puede ser considerada como una manifestación de la parte accionante de no consentir y por ende de no firmar el contrato de concesión, dicha solicitud por su naturaleza no era más que una propuesta que podía ser denegada por la administración en ejercicio de sus facultades, pudiendo proceder a suscribir el contrato de concesión con la empresa Inversiones Piñegra”. (Corchetes de esta Corte).
Visto los anteriores argumentos, corresponde a este Órgano Jurisdiccional analizar si los hechos que sirvieron de fundamento a la Administración (Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM)), realmente ocurrieron, a los fines de determinar si tal como lo sostiene la recurrente el acto impugnado adolece del vicio de falso supuesto de hecho, para ello se observa lo siguiente:
Con relación al vicio de falso supuesto la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en reiteradas oportunidades ha desarrollado el señalado vicio, por nombrar alguna de ellas tenemos la decisión Nº 00044 de fecha 3 de febrero de 2004, caso: Comisión de Funcionamiento y Reestructuración del Sistema Judicial, en la cual se señaló lo siguiente:
“Esta Sala ha establecido que el vicio de falso supuesto se configura de dos maneras, a saber: cuando la Administración, al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. Ahora, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto”. (Negritas y subrayado de la Corte). (Vid Sentencias de la Sala Político Administrativa en sus decisiones Nros. 01089 del 15/07/03, 01117 del 19/09/02 y 00474 del 02/03/00, entre otras).

Asimismo, en reciente data, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nº 01811 del 10 de diciembre de 2009, caso: sociedad mercantil TADEO-ANZOATEGUI C.A. contra EL CONCEJO MUNICIPAL DEL MUNICIPIO TURÍSTICO EL MORRO, en la cual se analizó el vicio de falso supuesto de hecho, consideró lo siguiente:
“Respecto al vicio de falso supuesto, esta Sala ha establecido de manera reiterada que su configuración puede presentarse de dos maneras diferentes. La primera, cuando la Administración al dictar un acto administrativo fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión; caso en el cual se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. La segunda, cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión; lo cual incide en la esfera de los derechos subjetivos del administrado; se trata en este caso de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto (Vid. Sentencia No. 01640 de fecha 3 de octubre de 2007)”. (Negritas de esta Corte).

Ahora bien, visto la jurisprudencia ut supra citada, esta Corte pasa a revisar si en el caso en concreto la Administración al dictar el acto administrativo fundamento su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el asunto objeto de decisión; caso en el cual se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho. O por el contrario, se encuentra en el supuesto en el cual los hechos que dieron origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo sucedido y son indiscutibles, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión.
Ello así, y antes de realizar algún pronunciamiento con relación a los alegatos esgrimidos por la parte recurrente, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debe aseverar que tanto el referido contrato de concesión, como su posterior convenimiento, gozan de pleno valor probatorio en este juicio, habida cuenta que no fue impugnado y porque adicionalmente en su formación concurrieron las partes para manifestar su voluntad de vincularse con el objeto de producir determinados efectos jurídicos.
Visto el anterior análisis, este Órgano Jurisdiccional abordará diversos hechos que se desprenden de las actas que conllevaron al Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM) a dictar el acto administrativo Nº IAAIM-DG-2006-0065 de fecha 28 de marzo de 2006, suscrito por el ciudadano José David Cabello Rondón, actuando en su carácter de Director General del Instituto recurrido, mediante la cual se retiró la propuesta de contratación por desuso de la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A; para el uso de espacio para las actividades de restaurante.
Al respecto, tenemos que en fecha 1º de agosto de 1995, el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), representado por el ciudadano Domingo José Uzcátegui Pérez, actuando en su carácter de Director General del referido Instituto suscribió “contrato de concesión de uso de espacio para la actividad de restaurante formal en un local con un área de 256 metros cuadrados, ubicado en el terminal internacional, nivel 3, zona de tránsito, entre ejes 12-13 con E, F, G y H del Aeropuerto Internacional de Maiquetía”, con la sociedad mercantil INVERSIONES PIÑEGRA C.A.
Como resultado del “Proyecto Maiquetía”, el cual tenía por objeto la remodelación del terminal aéreo, el Instituto requirió disponer de las áreas ocupadas por varios concesionarios, entre los cuales se encontraba la sociedad mercantil Inversiones Pínegra C.A, ocasionando el desmantelamiento y paralización total de las operaciones del restaurante el “Portón Aeropuerto Restaurant”, propiedad de la hoy recurrente.
Que en fecha 22 de enero de 2002, el Director de Comercialización mediante Punto de Cuenta Nº 0051 dirigida al Director General le informó lo siguiente:
“El Instituto a través de Contrato de Concesión Especial para Restaurant, otorgó a la sociedad mercantil identificada en el epígrafe, bajo el régimen de concesión de explotación de la actividad de: Restaurant formal, por un periodo de ocho (8) años prorrogables por periodos iguales contados a partir del 1º de agosto de 1995 (…).
Proposición
Se somete a la consideración y aprobación del ciudadano Director General del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), la Resolución del Contrato por mutuo acuerdo entre las partes y la suscripción de un documento donde se condensen los términos y condiciones de la terminación del vínculo contractual, de conformidad con lo señalado supra”. (Resultado de esta Corte).

Posteriormente, en fecha 15 de febrero de 2002, el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), suscribió con la empresa Inversiones Piñegra C.A; un convenimiento que tiene por objeto subsanar las consecuencias que pudiera haber generado la remodelación llevada a cabo por el referido instituto, en el cual se estableció lo siguiente:
“Entre el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, (…) representado por el ciudadano Cap. (Ej) José Gregorio Vielma Mora (…) titular de la cédula de identidad Nº 6.206.038 (…) y por la otra parte, la sociedad INVERSIONES PIÑEGRA, C.A; inscrita en el Registro Mercantil I de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 11 de julio de 1995, bajo el Tomo 208-A-PRO, representada en este acto por los ciudadanos Lidia Tyjouk de Piñeiro y Didier Graterol Lobo, (…) titulares de la cédula de identidad Nº 3.473.596 y 2.629.088, actuando en su carácter de Directores Principales de la citada empresa (…).
(…Omissis…)
SEGUNDA: Con motivo de la ejecución de los trabajos a que alude la Cláusula Primera, ‘El Instituto’ y el ‘Concesionario’ de común acuerdo dan por terminado el Contrato de Concesión celebrado en fecha 01 de Agosto de 1.995, mediante el cual ‘El Instituto’ otorgó a ‘El Concesionario’ bajo la figura de concesión la explotación de la actividad de: Uso de espacio para la actividad de Restaurant Formal en la siguiente zona: local con un área de 256 M2 conformado por un área de comedor de 153 M2 y un área de cocina de 103 M2, ubicado en el terminal Internacional, nivel 3, zona de tránsito, entre ejes 12-13 con E, F, G y H.
(…Omissis…)
CUARTA: ‘El Instituto’ reubicará a ‘El Concesionario’ en un área que tenga aproximadamente, el mismo metraje previsto en el contrato de aquí se da por resuelto, comprendida dentro del Terminal Internacional, Nivel II, Zona de tránsito Fase II del Proyecto de Maiquetía, una vez que hayan concluido los trabajos en la referida obra, para lo cual se comprometen a celebrar un nuevo contrato de concesión, donde se incluirá, entre otros, la aplicación de las tarifas vigentes que reflejen las condiciones económicas y su respectivo avalúo (…).

De lo anterior, se observa que el fecha 15 de febrero de 2002, el Director General del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), suscribió convenimiento con la empresa INVERSIONES PIÑEGRA C.A, debido a la necesidad del instituto de mejorar la calidad de los servicios que presta a los usuarios del terminal internacional, por lo cual se adelantaban una serie de trabajos y obras del PROYECTO MAIQUETÍA, para cuya realización se requería disponer de todas las áreas ubicadas en el Nivel II, Zona Pública del Terminal Internacional y se procedió a desocupar a todos los concesionarios que para esa época ocupaban esas áreas y dentro de los cuales se encontraba la referida sociedad mercantil.
El 2 de febrero de 2005, mediante memorando IAAIM-DC-DOC-2005-0123, la Dirección de Comercialización, remitió a la Consultoría Jurídica del Instituto del Punto de Cuenta aprobado o descrito en el párrafo anterior, para la elaboración del respectivo contrato de concesión.
Posteriormente, en fecha 29 de agosto de 2005, la representación de la empresa Inversiones Pinegra, C.A, dirigió comunicación al ciudadano José Albornoz, quien desempeñaba para ese momento el cargo de Director de Comercialización del Instituto, indicando lo siguiente:
“De acuerdo a lo conversado con usted, en nuestra última reunión, me permito explicarlo por esta vía:
Como es de su conocimiento, nuestro negocio fue cerrado el día 15 de febrero de 2002, lo que nos ocasionó una gran pérdida y gran cantidad de gastos adicionales. Por esta razón, fue que le planteamos la posibilidad de hacer el nuevo contrato a nombre de nuestra nueva empresa, la cual se denomina ‘Corporación Piñegrater, C.A’.
Es importante señalar que la nueva empresa es similar a la de Inversiones Piñegra, C.A; y que los accionistas somos los mismos tal y como puede observarlo en el registro anexo. De igual manera queremos agradecerles que el nuevo contrato sea por el mayor tiempo posible, ya que de esta forma podríamos resarcir las pérdidas que nos ocasionó el cierre de nuestro restaurant y la inversión que tenemos que hacer para poner en funcionamiento el nuevo negocio”. (Negrillas de esta Corte).

Del acto supra citado se observa que, la representación de la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, solicitó expresamente se realizara un nuevo contrato de concesión con la empresa Corporación Piñegrater C.A, y se le extendiera el plazo de la concesión para -a su decir- resarcir los daños ocasionados.
En razón de ello, el 28 de marzo de 2006, se dictó el acto administrativo Nº IAAIM-DG-2006-0065 suscrito por el ciudadano José David Cabello Rondón actuando en su carácter de Presidente del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), mediante el cual se expresó lo siguiente:
“REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA
INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA
Ciudadano.
Didier Graterol Lobo
Director de la Empresa
Inversiones Piñegra, C.A.
Presente.-

Me dirijo a usted en la oportunidad de dar respuesta a su comunicación de fecha 29 de agosto de 2005, donde nos informa la posibilidad de realizar un nuevo contrato a nombre de la empresa Corporación Piñegrateer C.A. y que la duración del contrato fuera mayor.
Al respecto le informo que este Instituto acordó con la empresa Inversiones Píñegra, según convenimiento de fecha 15 de febrero de 2002, y que con ella es que tiene la obligación contractual, en consecuencia dicha solicitud es improcedente, en cuanto a la duración del contrato establecida en forma estándar para todos los concesionarios.
Igualmente, sirva la presente para notificarle, que debido (sic) a la falta de consentimiento y de aceptación explícita de firmar el contrato de concesión, del cual tiene conocimiento su representada, este Organismo retira su propuesta de contratación por desuso de la parte interesada, en el presente caso Inversiones Piñegra, C.A.”

Del acto administrativo citado, se observa que el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional del Maiquetía (IAAIM), notificó a la representación judicial de la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, que “(…) debido a la falta de consentimiento y de aceptación explícita de firmar el contrato de concesión, del cual tiene conocimiento su representada, ese organismo retir(ó) su propuesta de contratación por desuso de la parte interesada”.
De la significancia del desuso en los contratos de concesión
Ahora bien, este Órgano Jurisdiccional observa que en el presente caso, la Administración representada por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), dictó acto administrativo de fecha 28 de marzo de 2006, dirigido a el ciudadano Dadier Graterol Lobo, actuando en su carácter de Director de la Empresa Inversiones Piñegras, C.A, en la cual se le señaló entre otras cosas los siguiente: “(…) debido a la falta de consentimiento y de aceptación explícita de firmar el Contrato de Concesión, del cual tiene conocimiento su representada, este Organismo retira su propuesta de contratación por desuso de la parte interesada, en el presente caso Inversiones Piñegras (…)”.
Antes de entrar al análisis de fondo del acto administrativo impugnado este Órgano Jurisdiccional debe necesariamente abordar el tema del desuso, figura jurídica utilizada por la Administración del acto administrativo impugnado.
Ello así, y vista la afirmación realizada por la Administración esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debe necesariamente traer a colación la definición del “desuso” según el diccionario de la Real Academia Española, quien lo define como “desuso. deshabitación, olvido, abandono, prescripción”.
Vista la anterior definición, se debe señalar que la peculiar figura del “desuso”, según el Derecho Comparado ha de ser identificada como un modo de extinción de la concesión administrativa y que debe ser diferenciada de otras como la revocatoria por razones de oportunidad y la caducidad.
El desuso no comporta una revocación por razones de oportunidad, pues su fundamento no es que el acto ha devenido inoportuno, sino que el particular no ha hecho uso de derecho que el acto le acordaba. La extinción no es imputable a la administración -como la revocación por razones de oportunidad- sino al individuo y éste no puede pretender indemnización por la extinción del acto.
Por otra parte, es necesario señalar que el “desuso” difiere de la caducidad en que esta última implica un incumplimiento de obligaciones esenciales del co-contratante convirtiéndose ésta en una evidente sanción, mientras que el “desuso” nace del no ejercicio de un derecho que faculta a retirarlo del campo jurídico en base a una voluntad, presumida legalmente, de renunciarlo. (Vid. Derecho Administrativo General. Romero Pérez, Enrique. Año 1999. Página 427. México).
En ese mismo sentido se puede concluir que el “desuso”, es “la falta de utilización por el individuo de los derechos que un acto le confiere, está íntimamente ligado con el tiempo de vigencia del acto administrativo”, un ejemplo típico de esta situación, es un acto administrativo que faculta a una persona a realizar determinada conducta durante un cierto tiempo, y la falta de ejecución del acto hace que la Administración pueda extinguirlo sin mayor limitación, es decir no se traduce en la rigidez de cumplimiento, pues su objeto principal se frustra, es decir, más que cumplimiento hay incumplimiento del objeto para el cual fue instaurado. (Vid. Diez Manuel. “Obra el Acto Administrativo”. Pag.298. España. Año 1991.).
Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional debe precisar que el tema del desuso, resulta un tema poco abordado por la doctrina y la jurisprudencia, sin embargo, de una profundo análisis debe precisarse que el mismo tiene sobrada relevancia en el tema de las concesiones pues, al ser otorgado mediante un contrato de concesión, es decir, un “derecho” al cual no se le da “uso” de acuerdo a lo pautado por las partes, sin duda alguna podría considerarse un incumplimiento de lo pactado por las partes mediante contrato, sin embargo, no puede obviarse situaciones evidentemente particulares, como lo puede ser el abandono voluntario y tácito de el derecho que le fue otorgado, pues si nos movemos en la esencia de una real situación de hecho nos encontraremos que más allá de un incumplimiento de las cláusulas del contrato, nos localizamos en una unilateral voluntad de la parte contratada de continuar, razón por la cual entra en juego la significancia del desuso, pues aunque el contratante insista que continuar la relación contractual con el contratado, el simple hecho de no ejecutar acción alguna, no manifestar interés alguno, permite el correcto uso de la figura jurídica del “desuso” y no del incumplimiento, pues la situación de variar de acuerdo al momento en que susciten los hechos en cada caso en particular.
Ello así, este Órgano Jurisdiccional observa que riela a los folios 42 y 44 del expediente judicial Punto de Cuenta Nº 380 de fecha 28 de noviembre de 2005, suscrito por el Director de Comercialización del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), en la cual se expresó lo siguiente:
“Asunto: Retiro por parte de la Administración por desuso y falta de aceptación explícita del contrato de concesión de Inversiones Piñegra, C,A.
(…)
En fecha 2 de febrero de 2005, mediante memorando IAAIM-DC-DOC-2005-0123, la Dirección de Comercialización, remite a la Consultoría Jurídica de este Instituto el Punto de Cuenta Aprobado y descrito en el párrafo anterior, para la elaboración del respectivo contrato de concesión.
Ahora bien, desde la fecha anteriormente señalada se han mantenido múltiples reuniones en las cuales la empresa Inversiones Piñegra C.A., a manifestado su desacuerdo con las condiciones de concesión; prueba de esto es que en fecha 29 de agosto de 2005, dirige una comunicación a la Dirección de Comercialización planteado que el contrato sea elaborado a nombre de otra compañía diferente a Invesiones Piñegra C.A, y que la vigencia del contrato sea del mayor tiempo posible.
Proposición
Por todo lo anteriormente expuesto se somete a consideración del ciudadano Director General la Revocatoria del Convenimiento suscrito entre la empresa Inversiones Piñegra C.A y este Instituto de fecha 15 de febrero de 2002, del Punto de Cuenta Nº 005 de fecha 17 de enero de 2005, elaborado por la Dirección de Comercialización y el retiro del Proyecto de Contrato de Concesión Comercial que reposa en la Consultoría Jurídica por desudo del interesado”. (Negrillas de esta Corte).

Precisado lo anterior, y a los fines de analizar en forma definitiva el acto administrativo impugnado, este Órgano Jurisdiccional de la revisión exhaustiva del expediente debe señalar que el origen del acto administrativo de impugnación viene vinculado a una solicitud de fecha 29 de agosto de 2005, realizada por la representación de la “sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A”; mediante la cual solicitan se realice un nuevo contrato de concesión, pero esta vez con la “Corporación Piñegrateer C.A”, la cual a decir del recurrente es una empresa similar e inclusive con los mismos socios y al efecto se observa lo siguiente:
Riela al folio 40 de la pieza II del expediente administrativo, documento constitutivo de fecha 29 de junio de 1995, mediante la cual los ciudadanos RAMÓN PIÑEIRO TUÑEZ y DIDIER GRATEROL LOBO, titulares de la cédula de identidad Nros. 5.151.767 y 2.629.088; crearon la sociedad mercantil INVERSIONES PIÑEGRA C.A, con una duración de veinte (20) años y un capital social de un millón de bolívares (Bs. 1.000.000,00), dividido en mil acciones (1.000), la cual fue registrada ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda bajo el Nº 2, Tomo 208-A.
Al folio 46 de la pieza II del expediente administrativo, riela convocatoria de accionistas de Inversiones Piñegras C.A; de fecha 1º de octubre de 1999, el ciudadano Didier Graterol Lobo, actuando en ese momento como Director Principal de la Sociedad en referencia y actuando por autorización expresa de la Asamblea de Accionistas de conformidad con lo consagrado en el artículo 267 del Código de Comercio, expresándose lo siguiente:
“A los accionistas de la compañía, se les convoca para la celebración de una Asamblea Extraordinaria que tendrá lugar el día 13 de octubre de 1999, a las 10:00 am, en la sede social de la compañía (…) en dicha reunión se someterá a consideración y resolución de los presentes lo siguiente:
1º) Aprobar o no, el nombramiento de los Directores Principales de la compañía por un nuevo período de dos (2) años que estipula el artículo 267 del Código de Comercio y,
2º) Considerar y resolver sobre cualquier otro aspecto relativo al punto que constituye el objeto de la asamblea.
Una vez leído el texto de la convocatoria, los asistentes a la reunión deliberaron sobre la conveniencia de aprobar o no los aspectos enunciados en la misma, concluido lo cual por unanimidad y por considerarlo conveniente a los intereses de la compañía resolvieron lo siguiente:
1º) Se aprueba designar por un nuevo periodo de dos (2) años que estipula el artículo 267 del Código de Comercio como Directores principales de la compañía a los señores DIDIER GRATEROL LOBO y LIDIA TYJOUK DE PIÑEIRO, quienes son venezolanos, mayores de edad, de este domicilio y titulares de la cédula de identidad Nros. V- 2.629.088 y V- 3.473.536, respectivamente”. (Mayúsculas del original y negrillas de esta Corte).

Por otra parte, riela al folio 57 de la pieza II del expediente administrativo, documento constitutivo de fecha 26 de diciembre de 2001, mediante la cual los ciudadanos LIDIA TYKOUK DE PIÑEIRO y DIDIER GRATEROL LOBO, titulares de la cédula de identidad Nros. 3.473.536 y 2.629.088, crearon la compañía anónima CORPORACIÓN PIÑEGRATER C.A, con una duración de cincuenta (50) años y un capital social de un millón de bolívares (Bs. 1.000.000,00), dividido en mil (1000) acciones, la cual fue debidamente registrada ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda, bajo el Tomo 32-A Pro.
De los documentos anteriormente citados, se observa que la sociedad mercantil Inversiones Piñegras C.A, efectuó una Asamblea de Accionistas mediante la cual tenía como único objeto la designación por un nuevo periodo de dos (2) años de conformidad con lo consagrado en el artículo 267 del Código de Comercio como Directores Principales de la compañía a los señores Didier Graterol Lobo y Lidia Tyjouk de Piñero, lo cual fue debidamente aprobado por los socios que la conforman.
No obstante, se observa que los ciudadanos LIDIA TYKOUK DE PIÑEIRO y DIDIER GRATEROL LOBO, titulares de la cédula de identidad Nros. 3.473.536 y 2.629.088, expresamente decidieron:
“Que hemos convenido en constituir, como formalmente constituimos, una COMPAÑÍA ANÓNIMA que se regirá por las siguientes cláusulas, las cuales han sido redactadas con suficiente amplitud, para que sirvan de DOCUMENTO CONSTITUTIVO Y ESTATUTOS SOCIALES, tal y como se señala en la clausula siguiente:
PRIMERA: La empresa girará bajo la denominación de comercial de ‘CORPORACIÓN PIÑEGRATER, C.A’.
DECIMA QUINTA: El ejercicio económico de la empresa comenzará con la inscripción del presente documento en el Registro Mercantil respectivo, y terminará en el mes de diciembre del mismo año”.

Visto los documentos que rielan en el expediente administrativo, los cuales tienen plena validez por devenir de un funcionario público autorizado para ello y en ejercicio de sus funciones, y que no fueron impugnadas por las partes, esta Corte les otorga pleno valor probatorio y al efecto observa lo siguiente:
Que la sociedad mercantil o compañía anónima es aquella sociedad que tiene por objeto la realización de uno o más actos de comercio o, en general, una actividad sujeta al derecho mercantil, en la cual las obligaciones sociales están garantizadas por la responsabilidad ilimitada y solidaria de todos los socios. (Ver artículo 201 del Código de Comercio).
Por otra parte, tenemos que la corporación o compañía anónima es una persona jurídica (distinta de una persona física) que a menudo posee derechos amparados por la ley similares a aquellos de una persona natural, en la cual las obligaciones sociales están garantizadas por un capital determinado y en la que los socios no están obligados sino por el monto de su acción. (Ver artículo 201 del Código de Comercio).
Ello así, es importante resaltar que en el caso de autos, la representación judicial de la sociedad mercantil Inversiones Piñegras C.A., solicitó la celebración de un nuevo contrato de concesión pero con la empresa denominada “Corporación Piñegrateer C.A”., alegando que “la nueva empresa es similar a la de Inversiones Piñegra C.A, y que los accionistas (eran) los mismos tal y como puede observarlo en el registro”, y que por ello el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), debía cumplir con lo convenido el 15 de febrero de 2002.
Vista la afirmación realizada por la parte recurrente, este Órgano Jurisdiccional pasa a revisar si efectivamente la sociedad mercantil “Inversiones Piñegra C.A” y la “Corporación Piñegrater C.A”, y si efectivamente se efectuó trasferencias o cesión de derechos u obligaciones, así como el cumplimiento del debido procedimiento para cambio de nombre o razón social, y al efecto se debe señalar que:
El cambio de razón social de una empresa o establecimiento de comercio de una persona natural, es una simple reforma estatutaria que no tiene efecto alguno en las obligaciones y derechos que se tengan. (Vid. Osorio, Jesús. Derecho Mercantil. Año 2000. Caracas. Pag. 54).
Al respecto, se debe precisar que el cambio de nombre o de razón social, supone una reforma estatutaria, lo que implica modificar el registro mercantil o incluso la escritura pública en algunos casos, de suerte que no habrá una figura jurídica nueva sino una antigua que ha cambiado, que se ha modificado, pero sigue siendo la misma y en el registro mercantil habrá constancia de ello, de modo que no se puede engañar a nadie con ese cambio de razón social.
Si en realidad la empresa pretendía liquidarla creando una nueva, desde cero, requería realizar todos los activos y pagar todos los pasivos, de modo que tampoco será fácil incumplir con dichas obligaciones, y no debemos olvidar que aun cuando la sociedad se liquide y no pague sus obligaciones, hay responsabilidad de sus socios, por lo que no será tan fácil desconocer una obligación.
Esta práctica es común principalmente en algunas Empresas o en otros casos en la actualidad las cooperativas, entre otras, que se crean únicamente para contratar con entidades del Estado, denotándose que cada año se firma un contrato con una nueva empresa pero resulta que los asociados son los mismos que tenían las empresas anteriores. En estos casos no se trata de una sociedad mercantil a la que le han cambiado su razón social sino de una Empresa nueva conformada por las mismas personas que siempre han contratado con el Estado.
Es por ello, que se debe tener extremada cautela en este tipo de procedimientos mercantiles, pues en algunos casos se ha llegado a considerar que el hecho de cambiar de nombre o de razón social a la empresa o al establecimiento de comercio, tiene efectos legales sobre los derechos adquiridos, y principalmente sobre las obligaciones contraídas, lo que ha llevado a muchos a cambiar de razón social en un intento por evadir ciertas responsabilidades y obligaciones como es el caso de las laborales.
Ello así, se observa que en el presente caso, la representación judicial de la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, pretende otorgarle los mismos efectos a Corporación Piñegrater C.A, cuando ha quedado claro que los efectos y consecuencias de la sociedad mercantil Inversiones Piñegra, no pueden ser trasladados sin cumplir los pasos legales correspondientes, pues Inversiones Piñegra C.A, todavía no ha sido liquidada y por lo tanto sigue surtiendo efectos legales, pues ni de los estatutos, ni de la Asamblea Extraordinaria, se observa que la misma haya tenido la intención de cambiar o trasformar su denominación, sino por el contrario, únicamente tuvo como objeto el cambio de Directores de la Empresa Inversiones Piñegra C.A. Lo cual no debe confundirse con un acto totalmente distinto que va vinculado a la creación o más bien la constitución de una corporación denominada “Piñagrateer C.A”.
Para aclarar la situación esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, pasa a mostrar la evidente confusión del recurrente en cuanto a la constitución y efectos de las empresas referidas, y para ello se debe observar lo siguiente:
Su fecha de constitución, su denominación y registro
La sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, fue constituida el 29 de junio de 1.995, ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y del Estado Miranda, bajo el Nº 2, Tomo 208-A.
La Corporación Piñegrateer C.A, fue constituida el 26 de diciembre de 2001, por ante el Registro Mercantil Cuarto de la Circunscripción Judicial del Distrito Capital y del Estado Miranda, bajo el número 41- Tomo 103.

De sus socios, duración y capital social
La sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, fue inicialmente constituida por los socios Ramón Piñeiro Tuñez y Didier Graterol Lobo, titulares de la cédula de identidad Nros. 5.151.767 y 2.629.088; con una duración de veinte (20) años y un capital social de un millón de bolívares (Bs. 1.000.000,00), dividido en mil acciones (1000).
La Corporación Piñegrateer C.A, fue constituida por los socios Lidia Tykouk De Piñeiro y Didier Graterol Lobo, titulares de la cédula de identidad Nros. 3.473.536 y 2.629.088, crearon la compañía anónima CORPORACIÓN PIÑEGRATER C.A; con una duración de cincuenta (50) años y un capital social de un millón de bolívares (Bs. 1.000.000,00), dividido en mil acciones (1000).
De su objeto
Ambas sociedades, tienen por objeto “el ramo de la inversión y desarrollo inmobiliario, la administración y explotación por cuenta propia o de terceros de fondo de comercio” y la realización de todo acto de comercio que acuerde acometer la Asamblea de la empresa.
De sus cambios estatutarios
La sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, aprobó en fecha 13 de octubre de 1999, previo cumplimiento de las formalidades legales y estatutuarias correspondiente una Asamblea Extraordinaria, mediante la cual se designó por un nuevo período de dos (2) años a los Directores Principales de la Compañía.
La sociedad Corporación Piñegrateer C.A, desde la fecha de su constitución no ha sido trasformada de modo alguno.
Vistos las evidentes diferencias entre la sociedad mercantil Piñegra C.A; y Corporación Piñegrateer C.A; resulta incuestionable que se trata de dos personas jurídicas diferentes, aunque las mismas tengan el mismo objeto y socios similares pues tal y como lo establece el artículo 201 del Código de Comercio el cual consagra con claridad que “Las compañías constituyen personas jurídicas distintas de la de los socios”, razón por la cual debe concluirse entonces que las empresas objeto de análisis, resultan evidentemente distintas.
De la figura del Intuitu Personae en los contratos de concesión
Ahora bien, visto que en el presente caso, se aprecia la intención y la insistencia de la representación judicial de la sociedad mercantil Inversiones Piñegras C.A, de solicitar al Instituto recurrido, contrate con la Corporación Piñegrateer, situación que este Órgano Jurisdiccional no puede pasar desapercibido y que conlleva necesariamente hacer algunas consideraciones con relación al carácter intuitu personae de los contratos de concesión.
Visto lo anterior, es oportuno traer a colación lo definido por el Diccionario de la Real Academia Española, con relación a la figura “intuitu personae”, el cual en principio es denominado como una locución latina que significa ‘en atención a la persona’. Hace referencia a aquellos actos o contratos que se celebran en especial consideración de la persona con quien se obliga.
Ello así, se observa entonces que el carácter personalísimo del contrato es una característica propia de las concesiones. Al referirse al carácter intuitu personae en el contrato de concesión el autor Otto Mayer señaló: “lo que hay de esencial en la empresa concesionaria que debe ser examinado, o que es esencial desde el punto de vista de la policía, y lo que es decisivo, para conceder o negarla, son la persona del concesionario, o los recursos materiales que han de utilizarse en la empresa, o bien estas dos a la vez”. (Vid. citado por VILLAR, Palasí. Concesiones Administrativas. Nueva Enciclopedia Jurídica. Seisx Editores. Barcelona. Página 732).
El carácter intuitu personae de la concesión, como lo destaca otro reconocido autor Marienhoff, tiene dos consecuencias fundamentales, a saber, el primer lugar, la concesión de servicio público debe ser ejercida personalmente por el concesionario (es decir, por su exclusiva cuenta y riesgo), y en segundo lugar, no puede ser transferida o cedida sin autorización del concedente. (Vid. cf. MARIENHOFF Miguel, Ob. Tratado de Derecho Administrativo. Cit. Tomo III.B. Página 613).
Ello así, este Órgano Jurisdiccional utilizando como referencia a el derecho comparado español, es oportuno traer a colación parcialmente la decisión Nº 109/2003 del 5 de junio de 2003 dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional Español, en un caso referido a la regulación de los servicios de oficinas de farmacia, la cual toca el tema intuitu personae de manera bien particular, señalando lo siguiente:
“Y finalmente, la prohibición de venta, cesión, traspaso, etc. de la autorización de apertura de una oficina de farmacia, enunciada en el art. 14, párrafo primero, de la Ley de Extremadura, y el carácter de intransferibles de tales autorizaciones que prescribe el art. 38.1 de la Ley castellano-manchega, se corresponden y guardan plena coherencia con el carácter intuitu personae de dichas autorizaciones. La obtención de la titularidad, a diferencia del régimen del Decreto 909/1978 basado en características objetivas y en criterios de prioridad en la solicitud, se produce en ambas regulaciones autonómicas -y tal regulación no está impugnada en los recursos de inconstitucionalidad promovidos por el Presidente del Gobierno- en virtud y a través del sistema de concurso público de méritos y conforme a baremo reglamentariamente establecido, y en el que han de tenerse en cuenta, entre otros, los méritos académicos, la experiencia profesional, la formación postgraduada, etc. (artículos 11 de la Ley 3/1996 de Extremadura y 22.3 y 4 de la Ley 4/1996 de Castilla-La Mancha). Pues bien, siendo ello así, es decir, accediéndose a la titularidad de una oficina de farmacia conforme al criterio de la idoneidad subjetiva, es decir, de la consideración como verdadero agente sanitario del profesional ejerciente, no es coherente que en este régimen, que no se opone a la Ley 16/1997 sino que está cercano a sus principios reguladores (art. 3.2) se imponga como normación básica una pieza o elemento de la autorización que se halla en dirección opuesta a la referida configuración personal de la autorización administrativa. Por ello, si bien tiene pleno sentido que las licencias o autorizaciones previas que atienden a criterios objetivos en su otorgamiento sean transmisibles, no cabe afirmar lo mismo cuando la transmisión se predica respecto de permisos o habilitaciones marcadamente subjetivos o personales, pues ello viene a desvirtuarlos. Tampoco desde esta perspectiva, pues, puede calificarse como normación básica una determinación que no se acomoda ni es coherente con las líneas esenciales del régimen en que aquella viene a insertarse”. (Negritas de este Órgano Jurisdiccional).

En atención de lo expuesto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, mediante decisión Nº 01495 del 15 de septiembre de 2004, caso: sociedad mercantil INFINITA 90.9 F.M; C.A contra Rubén Darío Rodríguez, se indicó lo siguiente:
“De lo anteriormente expuesto se evidencia, que la demanda planteada ante el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil y Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Barinas, consiste en que con motivo de la venta efectuada por el ciudadano Rubén Darío Rodríguez, de las acciones de la cual era propietario en la sociedad mercantil INFINITA 90.9 F.M. C.A, otorgue un documento por ante una Notaría Pública, mediante el cual renuncie al uso de la Frecuencia 90.9 F.M. sonora, que le fue conferida en concesión por el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, a favor de la referida sociedad mercantil, a los fines de que ésta pueda tramitar ante la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), el traspaso de dicha concesión de Persona Natural a Persona Jurídica.
En tal sentido, es conveniente precisar que el régimen de las concesiones antes existentes, hoy habilitaciones administrativas y concesiones de uso y explotación del espectro radioeléctrico, son de carácter intuito personae, por lo que su cesión o transferencia debe ser autorizada por la misma autoridad administrativa que las otorgó, esto es, el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, hoy Ministerio de Infraestructura, a través de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), tal y como lo establecen los artículos 2 y 44 del Reglamento sobre la Operación de las Estaciones de Radiodifusión Sonora, publicado en la Gaceta Oficial Nº 4.530 Extraordinario, de fecha 10 de febrero de 1993 (…)”.

De la sentencia ut supra citada se observa como la Sala emplea el intiutu personae como una característica típica de la contratación administrativa creadora de una obligación o un derecho personal a cargo o a favor del contratante, tomando en cuenta que se esté en presencia de colaboración o atribución, respectivamente, dicho en otros términos se trata de un acto intuitus personae.
Precisado entonces el carácter personalísimo de la contratación administrativa, es decir, el corolario de que el cumplimiento de las obligaciones contenidas en el contrato le corresponde personalmente al concesionario, se concluye que la confianza acordada por la Administración no puede ser alterada mediante autorizaciones no autorizada.
Visto lo anterior, este Órgano Jurisdiccional debe precisar que el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), al tiempo de otorgar la concesión al concedente -Inversiones Piñegra C.A-tuvo en consideración las condiciones personales del concesionario, y se basó en ellas para deferirle la concesión. Como es lógico imaginar, esto encuentra su fundamentación en que, como se van a conceder derechos encaminados, por una vía u otra, a satisfacer intereses colectivos, no pueden adjudicarse a cualquier persona, sino solamente a aquéllas que verdaderamente garanticen que dichos intereses no se perturbarán. Además, su ejercicio conllevará la realización de una actividad patrimonial, por lo que el concesionario debe tener la capacidad económica suficiente para ello; máxime cuando en la concesión de servicios públicos un elemento esencial es la continuidad y regularidad del servicio. Sin dudas, no toda persona puede inmiscuirse en el círculo de acción reservado a la Administración Pública.
En virtud del carácter intuito personae de la concesión el concesionario tiene la obligación de realizar personalmente lo concedido. Claro está, ello no quiere decir de propia mano, pues casi siempre por el tipo de actividad que va a desempeñar, ello es materialmente imposible; sino que se refiere a que quienes ejecutan en la práctica lo concedido estén subordinados al concesionario a partir de una relación de empleo, así como por el hecho de este último afronte con su patrimonio la ejecución del objeto dado en concesión.
De esta característica, se evidencia en el hecho de que los derechos que implica el acto de concesión no son transmisibles, ni cedibles, ni siquiera a los herederos, si no hay una intervención directa del concedente autorizando esa transmisión. Tampoco se puede establecer ningún tipo de gravamen a favor de terceros. Siendo reconocidas como causas de cesación de la concesión administrativa, la extinción del concesionario y la afectación de su capacidad jurídica. La no transferencia de la concesión por parte del concesionario, hace que la misma se convierta en un requisito indispensable para aquél, soportándose también sobre eso su carácter personalísimo.
En atención a lo anterior, se observa que la representación judicial de la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, pretende convertir una relación de carácter personal e intransferible, como lo es el derecho al uso del espacio para la actividad formal de restaurante, a una empresa distinta denominada Corporación Piñegrateer C.A, otorgándole el derecho a tener una actividad que no le correspondía ni podía corresponderle, a sabiendas de la característica intuito personae que rige a las concesiones administrativas, y así también en el convenimiento suscrito con el Instituto recurrido, en el que se quiso mantener el mismo carácter al comprometerse con la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, resultando contrario a lo pactado expresamente por las partes en el contrato de concesión y en el convenio la posibilidad de contratar con un tercero, sin explicar con precisión que fue lo que sucedió con la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A,
Asimismo, esta Corte debe resaltar que la representación judicial de la parte recurrente no justificó ni probó la liquidación de la sociedad mercantil Inversiones Piñegras C.A, situación de la cual pudiera especularse que la misma ha contratado con otro ente del Estado y que de manera sutil pretende hacer valer sus intereses mediante otra empresa obviando el cumplimiento de todos los requisitos y procedimientos previos de contratación.
Precisado lo anterior, esta Corte no puede pasar desapercibido que tanto en el contrato de concesión, como en el “convenimiento”, suscrito por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM) y la representación de Inversiones Piñegra, C.A, dejó claramente plasmado lo siguiente:
“Décima Segunda: ‘El concesionario’ no podrá ceder, ni traspasar esta concesión, ni en forma alguna enajenarla o gravarla, por lo cual ‘El Instituto’ de todas las obligaciones y consecuencias que se deriven de este contrato. En caso que ‘El Instituto’ de todas las obligaciones y consecuencias que se deriven de este contrato. En caso que ‘El Concesionario’ proceda a ceder, traspasar, enajenar, gravar a declararse o ser declarado en cesación de pago, quiebra, disolución, liquidación o ser sujeto de interdicción, ‘El Instituto’ declarara la caducidad inmediata del contrato de concesión”. (Contrato de concesión).
CUARTA: ‘El Instituto’ reubicará a ‘El Concesionario’ (…) una vez que hayan concluido los trabajos en la referida obra, para lo cual se comprometen a celebrar un nuevo contrato de concesión (…)”. (Negrillas del Convenimiento).

Visto lo anterior, se debe mencionar que el “convenimiento” suscrito por las partes el 15 de febrero de 2002, también fue celebrado entre el Instituto Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM) e Inversiones Piñegra C.A, por lo que también sería incoherente pensar que un documento surgido de una concesión, donde la Administración actuó de buena fe asegurando los derechos de la parte afectada, en el presente caso, la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, pretenda hacerlo valer para otra empresa cuando el “convenimiento” nada plantea sobre este tipo de diligencias, como traspasar o ceder derechos adquiridos en un “convenimiento”, sino por el contrario deja claramente establecido en su cláusula cuarta del “convenimiento”, la obligación de un derecho personal (intuito personae) entre el Instituto e Inversiones Piñegra C.A. y el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM).
En razón de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional considera oportuno analizar el contenido del documento suscrito por los contratantes, para determinar cuál fue la intención de estas, haciendo uso del lo previsto el in fine del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, en los siguientes términos:
“En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la ley, de la verdad y de la buena fe”.

La norma parcialmente transcrita, permite a los jueces la interpretación de los contratos o actos de las partes, cuando estos presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, pues en la mayoría de los casos los contratos están redactados en términos tan claros que no ameritan interpretación alguna, pero hay casos, como el de autos, toca al Juez hacer una interpretación de la voluntad y propósito de los contratantes, a los fines de desentrañar cual fue la verdadera intención de las partes, atendiendo siempre a la ley, la verdad y la buena fe.
Aplicando lo anterior al caso de autos y a los fines de dilucidar cualquier duda al respecto, esta Corte Segunda trae a colación la totalidad del “convenimiento” suscrito por las partes, en el que se estableció lo siguiente:
“Entre el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, creado mediante la Ley Especial, publicada en Gaceta Oficial N° 29.585 del 16 de Agosto de 1.971, representado en este acto por el ciudadano Cap. (Ej.) José Gregorio Vielma Mora, venezolano, mayor de edad, titular de (a cédula de identidad N° 6.206.038, en su carácter de Director General, designado a través de Decreto Presidencial N° 1.660 de fecha 28 de enero de 2002, publicado en Gaceta Oficial N° 37-373 de la misma fecha, actuando conforme a lo previsto en el artículo 10 de la precitada Ley, quien en lo sucesivo se denominará “EL Instituto” por una parte y por la otra, la sociedad INVERSIONES PIÑEGRA, C.A., inscrita en el Registro Mercantil 1 de La Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, eL 11 de Julio de 1.995 bajo el N° 2, Tomo 208-A Pro, representada en este acto, por los ciudadanos Lidia Tyjouk de Piñeiro y Didier Graterol Lobo, venezolanos, mayores de edad, de este domicilio, titulares de las cédulas de identidad Nos. 3.473.596 y 2.629.088, actuando en sus caracteres de Directores Principales de la citada empresa, debidamente facultados para suscribir este instrumento legal, tal como se evidencia de la documentación presentada la cual se anexa y forma parte integral de este instrumento, quienes en lo adelante y a los mismos efectos, se denominarán “EL Concesionario”; se ha acordado en celebrar el presente convenimiento, el cual se regirá por estas cláusulas siguientes:
PRIMERA: ‘El Instituto’ a efectos de mejorar la calidad de los servicios que presta a los usuarios del Terminal Internacional, actualmente adelanta una serie de trabajos dentro del marco del ‘Proyecto Maiquetia’, para cuya realización requiere disponer inmediatamente de las áreas ubicadas en el Nivel II, Zona Pública del Terminal Internacional, que ocupan diversos concesionarios, entre los cuales se encuentra la empresa INVERSIONES PIÑEGRA, C.A.
SEGUNDA: Con motivo de la ejecución de los trabajos a que alude la Cláusula Primera, ‘El Instituto’ y ‘El Concesionario’ de común acuerdo dan por terminado el Contrato de Concesión celebrado en fecha 01 de Agosto de 1.995, mediante el cual ‘El instituto’ otorgó a ‘El Concesionario’ bajo la figura de concesión la explotación de la actividad de: Uso de espacio para la actividad de Restaurant Formal en la siguiente zona: (ocal con un área de 256 M2 conformado por un área de comedor de 153 M2 y un área de cocina de 103 M2, ubicado en el Terminal Internacional, nivel 3, zona de tránsito, entre los ejes 12-13 con E, F, G y H.
TERCERA: ‘El Concesionario’ entregará a ‘El Instituto’ el día 15 del mes de Febrero del año 2002 el área dada en Concesión, ubicada en: Terminal Internacional, nivel 3, zona de tránsito, entre tos ejes 12-13 con E, F, G y H a tal efecto suscribirán la correspondiente Acta de Recepción.
CUARTA: ‘El Instituto’ reubicará a ‘El Concesionario’ en un área que tenga, aproximadamente, el mismo metraje previsto en el Contrato que aquí se da por resuelto, comprendida dentro del Terminal Internacional, Nivel II, zona de tránsito, Fase II del Proyecto Maiquetía, una vez que hayan concluido los trabajos en la referida obra, para lo cual se comprometen a celebrar un nuevo Contrato de Concesión, donde se incluirá, entre otros, la aplicación de las tarifas vigentes que reflejen las Condiciones Económicas y su respectivo Avalúo (canon mensual fijo, canon mensual variable y [os porcentajes por concepto de incidencia por servicios).
QUINTA: Queda expresamente entendido entre las partes que para el momento de la firma del presente convenimiento existen aún algunas inconsistencias en cuanto a [a superficie de las áreas que realmente ha utilizado ‘El Concesionario’ y el monto por concepto de canon de concesión al cual ascienden las mismas, al igual que sobre la procedencia de una eventual indemnización a favor de ‘El Concesionario’. Por tal motivo las partes acuerdan posponer la discusión de este punto para sucesivas conversaciones.
SEXTA: ‘EL Instituto’ suspenderá (a facturación a ‘EL Concesionario’, a partir de 15 de Febrero del 2002, hasta su definitiva reubicación en el área que se menciona en la cláusula Cuarta de este instrumento legal”.

Visto el anterior documento, este Órgano Jurisdiccional tal y como lo precisó en líneas anteriores, no observa ninguna cláusula mediante la cual se pudiera pensar en alguna posibilidad de cesión o traspaso a terceros, y mucho menos otorgar derechos a una nueva sociedad mercantil para la celebración del contrato de concesión, pretendiendo la parte recurrente obtener beneficio particular y ventajismos sobre una serie de concesionarios que para obtener sus concesiones cumplen con los requisitos pautados en la Ley, por lo que aceptar tal esta condición no sólo resultaría contraria a los caracteres esenciales de la concesión, sino que también conllevaría inexorablemente a violaciones de orden constitucional, como lo son el derecho a la igualdad y el derecho a un debido procedimiento, en cumplimiento del principio de la reserva legal.
Visto lo anterior, es necesario precisar que el contrato de concesión de servicios públicos, como contrato administrativo, se define por llevar como característica fundamental el carácter personalísimo. En este caso, el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía (IAAIM), seleccionó a Inversiones Piñegra C.A, en virtud de sus particularidades que la calificaban para el desarrollo adecuado del objeto del contrato. Es en razón de la naturaleza intuitu personae de la concesión que, una vez adjudicada, le compete al concesionario en primer lugar, la concesión de servicio público debe ser ejercida personalmente por el concesionario, es decir, por su exclusiva cuenta y riesgo y, en segundo lugar, no puede pretenderse la transmisión sin autorización del concedente. Sin duda, este carácter personalísimo surge como una característica típica de la contratación administrativa el cual crea una obligación o un derecho personal a cargo o a favor del contratante, según se esté en presencia de 'colaboración' o 'atribución', respectivamente; dicho en otros términos, se trata de un acto intuitus personae.
Razón por la cual, a criterio de este Órgano Jurisdiccional, resulta obvio el carácter personalísimo de la contratación administrativa realizada por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), pues del mismo contrato de concesión suscrito por las partes, se desprende que el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la relación le corresponden personalmente al concesionario, en este caso, la sociedad mercantil Inversiones Piñegra, C.A, lo que excluye la posibilidad de una transferencia de la concesión bajo ciertos supuestos, como los que pretende el recurrente, intentando alterar por una intervención a un tercero lo pactado inicialmente con la Administración, como lo es la “Corporación Piñegrateer C.A” pues sólo la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, es o era la única autorizada para ejecutar por sí mismo la concesión, haciendo obviamente uso del principio intuitus personae la cual entraña la ilicitud de las cesiones y subcontrataciones no válidas.
A mayor abundamiento, es importante resaltar la facultad de juez no llega hasta poder desnaturalizar los contratos o actos so pretexto de interpretarlo. El juez no puede moverse para fijar el sentido de las cláusulas de una convención, sino dentro del círculo propio al carácter jurídico ilegal de ella: él interpreta el contrato que se somete a discusión pero no lo cambia de distinta naturaleza. Sintetizando: interpreta, pero no desnaturaliza.
Aunado a ello, esta Corte debe dar especial importancia al principio de intangibilidad del contrato que en armonía con los artículos 1.166 y 1.264 del Código Civil contemplan la obligatoriedad de las partes de cumplir las obligaciones contractuales en los mismos términos en que fueron pactadas, sin que los terceros resulten dañados o se aprovechen de tales obligaciones.
Visto lo anterior, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debe precisar que, en el caso de autos mas allá de interpretar alguna de cláusula del contrato de concesión o del “convenio”, lo que evidentemente se pretende es dejar clara, que en ambos documento existen dos elementos fundamentales y que no pueden ser ignorados por este Órgano Jurisdiccional, en primer lugar, que el contrato de concesión suscrito en el año 1995, entre la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, y el Instituto Autónomo Internacional del Maiquetía (IAAIM), se prohibió expresamente, “ceder, ni traspasar” la concesión otorgada para el uso de restaurante formal, y en segundo lugar, se observa del “convenio” celebrado el 15 de febrero de 2.002 que el mismo fue suscrito por las mismas partes, ratificando entonces el carácter intuito personae mediante la cual se realizó el mismo y que por lo tanto sus efectos eran invariables con relación a la intención inicial del Instituto de cumplirle específicamente a la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A..
Ello así, se debe precisar que el acto administrativo dictado por la administración se encuentra conforme a los hechos planteados, pues obviamente, ante tales circunstancias, no podía la administración concertar contratación alguna con Corporación Piñegrateer C.A, interpretándose entonces como una evidente negativa de suscribir el contrato por parte de la sociedad mercantil Inversiones Piñegras C.A, incurriendo así en un evidente desuso del espacio designado para el local, pues la administración no podía, ni obligar a la referida empresa, ni someterse a la voluntad de la misma por un tiempo indefinido y a conveniencia de lo pedido por esta.
De manera pues, que a la luz de los razonamientos expuestos, esta Corte concluye que la parte recurrente -se insiste- mostro un claro desinterés en suscribir la concesión y recuperar el espacio físico asignado, dándose de esta manera la figura del desuso que anteriormente fue delineado, sino que al contrario la parte recurrente pretendió exigir a la Administración cambiar lo pactado desconociendo así el espíritu que caracteriza a este tipo de contrataciones, y así evitar cumplir con los canales legales correspondiente en este tipo de casos, razón por la cual esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativa desecha el argumento esgrimido por la representación judicial de la parte recurrente. Así se decide.
(ii) De la ausencia de base legal del acto impugnado
Señalaron que “el acto administrativo impugnado no tiene base legal que lo sustente, pues de la lectura del acto se puede determinar que el mismo, no goza de la tan necesaria base legal o justificación legal que da origen al acto sancionatorio” quebrantando así el principio de seguridad jurídica lo que conllevaría como consecuencia la nulidad absoluta del acto administrativo objeto de impugnación.
Por su parte, el Ministerio Público en su escrito “consider(ó) el Ministerio Público que el acto administrativo impugnado, mediante el cual el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía retira su propuesta de contratación, con fundamento en una errónea apreciación de los hechos, violando con ello [el] convenio de contratación suscrito con la empresa accionante, carece igualmente de fundamento legal y por ende se encuentra viciado de nulidad por ausencia de base legal y así [solicitó] sea estimado por esa Digna Corte”. (Corchetes de esta Corte).
Con respecto al argumento referido a la alegada ausencia de fundamento legal del acto administrativo, este Órgano Jurisdiccional debe previamente hacer algunas precisiones con respecto al carácter de interés público e interés general y al efecto podemos destacar que:
En realidad, el “interés público” funciona y debe funcionar como presupuesto teleológico de todo el actuar administrativo. Quiérase decir que, siempre que la Administración pública actúa como tal, independientemente del campo concreto de su actuación, debe tener, in genere, como finalidad, la conquista del interés público. En caso contrario, la Administración incurrirá en zonas de incumplimiento del ordenamiento jurídico.
Sobre el punto, el autor Miguel Berrueta en su obra “el incumplimiento de la concesión pública”, indicó que “En determinados campos de la actuación administrativa, sin embargo, la consecución del interés público o interés general adquiere una mayor connotación y especialidad. Uno de estos campos de actuación administrativa en que la teología administrativa debe estar regida con mayor rigor si cabe a la consecución del interés público, es en materia de contrataciones. La Ley de Contrato Administrativo, como diría VEDEL, no puede ser pura y simplemente la voluntad de las partes, sino que deben ser las necesidades de interés público las que conduzcan a la conclusión del contrato. Por ello, como señala PEQUIGNOT, la Administración contrata no como un contratante ordinario, pretendiendo un fin egoísta, sino para el público, con un fin de interés público. El interés general es como el ‘fundamento filosófico’ de la contratación administrativa, en expresión de BADAQUI”. (Vid. BARRUETA Miguel. Del Incumplimiento de la Concesión Administrativa.. España. Editorial Monte Corvo. Año1985. Pags. 169 y 170).
El modelo del nuevo Estado intervencionista se produce la cualificación del Estado de Derecho como Estado Social de Derecho, de manera que la legitimación de la organización política de la sociedad ya no va a estar dada únicamente por la sujeción de las autoridades que detentan el poder del principio de legalidad, sino que, adicionalmente, pasa a exigírseles a las mismas que orienten su actividad a la realización de los fines esenciales de la persona humana, que le permitan realizarse como individuo y en su vida en sociedad.
Ante este reto, la respuesta dada por la realidad contemporánea ha sido la de atribuir al Estado el deber de garantizar la prestación de los servicios demandados por la población, pero liberándolo de la obligación de asumir la prestación, trasladándola a los particulares y reservándose la potestad reguladora, empleada para forzar a los prestadores a brindar el acceso universal a los servicios y evitar las prácticas que atentan contra ese objetivo.
Partiendo de estos presupuestos, pocas dudas caben de que, como ya puso de manifiesto el autor Alejando Nieto en su Obra la “Estudios Históricos sobre la Administración”, expresó que “los intereses sociales no están organizados bipolarmente entre los individuales y los públicos, sino que también hay que tener en cuenta los intereses colectivos, entendidos como aquellos que afectan a una comunidad o grupos concretos. Intereses que, aunque tengan una vertiente individual, sólo tienen verdadero sentido desde una perspectiva colectiva naturalmente (…)”. (Vid. Año 1986. Pag. 356. España).
Ello así, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo debe hacer mención a la novedad prevista en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referida al concepto de fines de Estado que se encuentra especialmente definido tanto en su preámbulo como dentro del artículo 3. Así consagra entre otros, el “bien común” o el “bienestar colectivo”, que en términos jurídicos se traduce en el “interés público” que se concibe, en sí, como algo diferente a la mera suma de intereses privados y cuya determinación le corresponde, en principio, a la Constitución.
En este mismo sentido, es importante hacer algunas consideraciones con relación a las prerrogativas especiales que tiene la Administración en la ejecución de ejecución de los contratos administrativos y del importante carácter de utilidad general del contrato de concesión, en ese sentido es oportuno traer a colación la decisión Nº 00391 la Sala Político Administrativa del 6 de marzo de 2007, caso: sociedad mercantil BABCOCK DE VENEZUELA C.A. contra la sociedad mercantil C.V.G. SIDERÚRGICA DEL ORINOCO, C.A. (SIDOR), indicó lo siguiente:
“Respecto del tercer requisito, aun cuando del contrato no se desprende la existencia de cláusulas exhorbitantes, vale destacar que la convención estará supeditada en todo momento al régimen jurídico que regula la contratación pública, toda vez que siendo la actividad administrativa ejecución directa de la ley, la creación de un régimen contractual específico para el desarrollo de una determinada actividad con fines de servicio público, no sustrae el objeto del contrato de la hegemonía legal que define las potestades de los Órganos de la Administración Pública; de allí que pueda decirse, que determinada la utilidad general de un contrato administrativo, por vía de consecuencia, se estará en presencia de cláusulas exhorbitantes, aunque las mismas no formen parte del pacto suscrito”.
Conforme a la jurisprudencia parcialmente transcrita, se observa que la Sala Político Administrativa indicó que si bien en el contrato -del caso citado- no se establecieron de manera expresa las mencionadas cláusulas exorbitantes, sin embargo, es importante destacar que dicho contrato se encuentra sometido al régimen jurídico que regula la contratación pública en razón de la evidente utilidad pública de su objeto, por lo cual se entiende que en el contrato están presentes implícitamente las referidas cláusulas.
En definitiva, resulta una posibilidad por parte del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), el poder hacer uso de ciertas prerrogativas públicas, es decir poderes extraordinarios que surgen con el objeto de preservar el interés público y que son inherentes a la Administración Pública, no siendo necesario que estén incorporados en el texto contractual, ya que son en definitiva términos implícitas dentro del mismo contrato de concesión, es decir, la esencia y naturaleza del contrato en sí mismo.
Es por ello, que siendo el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM) el ente contratante encargado de dirigir y controlar la ejecución del contrato, podía sancionar los incumplimientos de la contraparte; modificar unilateralmente las cláusulas del contrato, o resolver unilateralmente su rescisión del contrato de concesión.
Lo importante a destacar en relación a los poderes extraordinarios por parte del ente contratante, en este caso, el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), es que en realidad no resultaron de la emanación del contrato en sí mismo, sino que devienen de una posición de superioridad jurídica en la cual se encuentra, pues, como lo diría el autor Gustavo Zagrebelsky en su obra “Jueces Constitucionales”, “lo que importa es que el poder no sea ejercido en el interés particular de quien lo detenta, sino gobernar para el pueblo entero, es decir vida colectiva”, en consecuencia, la voluntad por parte del referido Instituto de dar por concluido el contrato de concesión que presta un evidente servicio público de interés general, como el realizado por Inversiones Piñegras, debe considerarse implícita en el contrato y que debía ejercerlos mediante su actividad formal.
Es decir, mediante la emisión del acto administrativo Nº IAAIM-DG-2006-0065, dictado el 26 de marzo de 2006, por el ciudadano José David Cabello Rondón, actuando en su carácter Director General del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, y en que solo informó a la representación judicial de la sociedad mercantil Inversiones Piñegras C.A; la finalización del mismo, expresando un motivo adicional como lo era la falta de consentimiento y aceptación explícita de firmar un contrato de concesión pretendiendo colocar sus intereses por encima de lo de la colectividad e imponer su carácter privatista como elemento fundamental violentando así, principios constitucionales, razón suficiente para que este Órgano Jurisdiccional desestime el argumento esgrimido por la representación judicial de la parte recurrente. Así se decide.
(iii) De la violación al derecho a la defensa y al debido proceso derivado de la falta de procedimiento administrativo.
Finalmente, alegaron los apoderados judiciales de la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A. en su escrito recursivo, que el acto administrativo impugnado fue dictado en flagrante violación del derecho a la defensa y al debido proceso, pues la actuación desarrollada unilateralmente por la Dirección General del Instituto se realizó “(…) sin que (se) haya mediado ningún procedimiento administrativo, que permitiera a (su) representada exponer su punto de vista presentar alegatos, y en definitiva defenderse para evitar el grosero acto administrativo que violentó de manera perversa sus intereses y derechos, resulta clara la violación de las series (sic) de normas constitucionales y legales (…) y por ende del derecho a la defensa y de acceso a la justicia de (su) representada (…)”.
Asimismo, expresaron en su escrito conclusivo consignado ante esta Instancia, que “nunca existió un procedimiento administrativo previo que garantizara el ejercicio del derecho a la defensa, consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como ha sido el criterio pacífico y reiterado de la Sala Político Administrativa en la materia, donde se ha dejado claro que el ejercicio del derecho a la defensa consiste además en exigir al Estado el cumplimiento de procedimientos previos a toda sanción, con el objeto de que sean establecidos con claridad, los hechos que se le imputan con su normativa legal aplicable, así como presentar los argumentos y pruebas que fueren pertinentes para la defensa del administrado”.
Al respecto la representación de la República negó, rechazó y contradijo “el alegato de la parte recurrente de que (su) representado, el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía haya dejado cumplir con el procedimiento legalmente dispuesto, toda vez que aún cuando INVERSIONES PIÑEGRA CA; había renunciado a su condición de concesionario, lo mantuvo informado en cada una de las gestiones realizadas y decisiones tomadas respecto al convenimiento que habían suscrito, cabe señalar, que fue realmente INVERSIONES PIÑEGRAS C.A. quién en fecha 29 de Agosto de 2005 manifestó en comunicación enviada al economista José Albornoz, Director de Comercialización de I.A.A.I.M, planteé hacer el nuevo contrato de concesión a nombre de una nueva empresa expresando que los accionistas eran los mismos, solicitando que se le hiciera por un mayor tiempo lo que originé lo contenido y decidido por el Director General en Punto de Cuenta N° 380 de fecha 28 de Noviembre 2005, mediante el cual se deja constancia que el 17 de Enero de 2005, le fue aprobada la reubicación de la empresa Inversiones Piñegra C.A, mediante el Punto de Cuenta N 005, al siguiente mes es decir el 2 de Febrero de 2005, consta fue remitido a la Consultoría Jurídica del Instituto para la elaboración del respectivo contrato de concesión”, por lo que mal podía la parte recurrente denunciar violación a los Derechos Constitucionales alegados, cuando fue este quien abandonó el procedimiento.
Por último, la Fiscal del Ministerio Público en su escrito de opinión sostuvo con relación a este alegato y de manera muy genérica que “la Administración incurrió en un error de interpretación al considerar la propuesta de la empresa accionante como una falta de consentimiento y de aceptación de firmar el contrato de concesión (…).
Visto lo anteriormente planteado, esta Corte observa que la parte recurrente alegó la violación del derecho a la defensa de su representada Inversiones Piñegra C.A, por cuanto el contrato de concesión de servicio público para uso de restaurante, le fue rescindido unilateralmente sin que existiera un procedimiento previo que le permitiera disponer de los medios y recursos para su defensa.
Ello así, este Órgano Jurisdiccional, con relación a este punto debe ratificar los argumentos citados en el presente fallo, con relación a la finalización de convenio realizado entre la Administración, en este caso, representada por el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), y la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A, en primer lugar, por el evidente desuso del espacio designado por la realización de actividades de tipo restaurant; en segundo lugar, por la equivocada pretensión de la parte recurrente de condicionar la realización de un futuro contrato de concesión con una empresa distinta a la que originalmente fue pactada, violentando así el principio intuitu personae, y en tercer lugar, la evidente intención de la parte recurrente de imponer su interés particular sobre el interés colectivo.
En respecto a este argumento, esta Corte no puede pasar desapercibido que la concesión fue otorgada para explotar un espacio para la actividad de restaurant espacio que debe ser considerado desde toda perspectiva como público, razón por la cual no pude el concesionario dificultar el uso y disfrute, en este caso de un restaurant que se encuentra ubicado dentro de las instalaciones del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, en el que una gran cantidad de personas que se desplazan en él, le dan un importante uso, inclusive trabajadores del mismo aeropuerto que en virtud de la lejanía de otros sitios de comida lo hacen dentro de las mismas instalaciones.
Razón por la cual resulta lógico y evidente que la “conservación, mantenimiento, funcionamiento constante y destinación al uso común”, no puede verse afectado por un intereses privado, en este caso, por una insistencia de la parte recurrente de la que celebrara un nuevo contrato de concesión con otra empresa totalmente distinta a con la que el Instituto se había comprometido, negando entonces la posibilidad de desarrollo de usos compatibles referidos al turismo, sin medir consecuencia alguna, y siendo que tal y como se explico el interés colectivo se encuentra en un status de superioridad ante el privado, no puede este Órgano Jurisdiccional darle otra interpretación.
Visto lo anterior, esta Corte debe precisar que la Administración al encontrarse ante un notorio desinterés de la parte recurrente de celebrar un futuro contrato de concesión, por razones de oportunidad y conveniencia y en protección del interés general o público, resulta legitima desde cualquiera de las ópticas del nuevo Estado Social de Derecho, pues se debe precisar que en el presente caso, la parte recurrente pretendía la realización de un procedimiento previo que solo corresponde a los casos de recisión del contrato de concesión, supuesto en el que evidentemente no nos encontramos, pues se insiste la Administración actúo valorando el desinterés de la parte recurrente de contratar, al no establecerse las cláusulas que en su criterio y conveniencia debía contener el nuevo contrato d concesión, pretendiendo imponer su interés particular ante el interés general modificando lo pactado en el convenio realizado con el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM) y su representada Inversiones Piñegra C.A., situación de la que evidentemente no hay duda pues, insiste mediante la interposición del presente recurso, se valore su intención de modificar a su libre albedrio el compromiso que conllevaría a la celebración de un futuro contrato de concesión.
Es por ello, que resulta relevante para la controversia de autos, insistir que independientemente de los términos en los que se hayan redactado las cláusulas del convenio, sería inoficioso, determinar la existencia de un procedimiento previo, si en el caso de marras no estamos en presencia de una recisión de contrato, sino por el contrario de una extinción del mismo en razón del evidente desinterés de la parte recurrente (Inversiones Piñegra C.A), situación esta que fue verificada anteriormente en la motiva del presente fallo y que generó la conclusión del contrato de concesión por incumplimiento de la parte recurrente del acuerdo suscrito el 15 de marzo de 2002 entre la sociedad mercantil Inversiones Piñegra C.A y el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional Maiquetía (IAAIM), razón por la cual, es lógico pensar -se insiste- que no era necesario iniciar un procedimiento previo a la referida empresa, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional considera que el referido Instituto no vulneró en forma alguna el derecho a la defensa y al debido proceso de la parte recurrente razón por la cual debe desecharse el argumento esgrimido por la representación judicial de la parte accionante referida a la presunta violación del derecho a la defensa y al debido proceso. Así se decide.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, declarar SIN LUGAR la demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada incoada por los abogados Víctor Álvarez Medina, Álvaro Ledo Nass, Gabriel Montiel Mogollón, Gilberto Hernández Kondryn, Joshua Flores Mogollón y Héctor Esqueda Torres, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 72.026, 101.795, 101.791, 101.792, 109.941 y 122.014, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la sociedad mercantil INVERSIONES PIÑEGRA, C.A., contra el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes señaladas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
- SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada por los abogados Víctor Álvarez Medina, Álvaro Ledo Nass, Gabriel Montiel Mogollón, Gilberto Hernández Kondryn, Joshua Flores Mogollón y Héctor Esqueda Torres, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 72.026, 101.795, 101.791, 101.792, 109.941 y 122.014, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la sociedad mercantil INVERSIONES PIÑEGRA, C.A., inscrita ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 11 de julio de 1995, bajo el N° 2, Tomo 208-A Pro., contra la denegatoria tácita producida por el silencio administrativo, que confirmó el acto administrativo N° IAAIM-DG-2006-0065 del 28 de marzo de 2006 emanado del INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veinticinco (25) días del mes de octubre de dos mil diez (2010). Años 200º de la Independencia y 151º de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Exp. Número AP42-N-2006-000453
ASV/ p.-

En fecha _____________ ( ) de __________ de dos mil diez (2010), siendo la(s) ________________minutos de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Número ______________________.

La Secretaria.