TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ENRIQUE SÁNCHEZ
EXPEDIENTE N°: AP42-N-2010-000306
En fecha 18 de junio de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 1026-2010 de fecha 07 de junio de 2010, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana MINKA CECILIA PÉREZ SALCEDO, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 11.784.704, asistida por la Abogada Maritza Elena Hernández, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 60.007, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO MORÁN DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la decisión dictada en fecha 21 de mayo de 2010, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual declinó en las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, la competencia para conocer de la presente causa.
El 30 de junio de 2010, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente al Juez ENRIQUE SÁNCHEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DE NULIDAD
En fecha 04 de mayo de 2009, la ciudadana Minka Cecilia Pérez Salcedo, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución S/N, dictada en fecha 06 de noviembre de 2008, por la Contraloría del Municipio Morán del estado Lara, mediante la cual se le declaró responsabilidad administrativa e impuso multa por la cantidad de dieciocho mil cuatrocientos ochenta bolívares fuertes (Bs. F. 18.480,00), y al efecto indicó:
Que, mediante auto dictado en fecha 13 de agosto de 2007, por el Contralor del Municipio Morán del estado Lara, ordenó de oficio una averiguación administrativa relacionada con el Contrato Nº 029-IMVIMOR-2006, suscrito entre el Instituto Municipal de la Vivienda Morandina (IMVIMOR) del cual era Presidenta y la Cooperativa Makiritare, Arquitectura y Construcción R.L., con el objeto de la construcción de doce (12) viviendas unifamiliares, ubicadas en la Parroquia Bolívar del referido Municipio, ello con fundamento en el artículo 176 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el artículo 77 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, y que mediante Oficio Nº CM-268-2007 del 15 de agosto de 2007, fue notificada que debía comparecer el 21 de agosto de 2007, a rendir declaraciones con respecto a la referida averiguación.
Alegó, que el denominador común del interrogatorio que se realizó a las personas llamadas a rendir declaraciones, en el caso fue “…acerca de las razones que privaron para el Instituto (IMVIMOR), que entonces representaba como Presidente, no le solicitara a la Cooperativa Makitirare (sic) Arquitectura y Construcción R.L., FIANZA DE FIEL CUMPLIMIENTO…”. (Subrayado y negrillas del texto original).
Señaló, que el 22 de julio de 2008, el Contralor del Municipio Morán del estado Lara, dictó auto de apertura del procedimiento administrativo para la determinación de la responsabilidad, en el cual se observa que “…fui declarada responsable y culpable de los hechos que se investigaban, sin tener claro el propio ente contralor a que (sic) tipo de fianza (anticipo o fiel cumplimiento) se refería…”.
Indicó, que en fecha 29 de octubre de 2008, se llevó a cabo la Audiencia Pública, prevista en el artículo 101 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, en la que debidamente asistida de Abogado, en dicha audiencia alegó el falso supuesto de derecho, por cuanto en el expediente administrativo consta la consignación del “…anticipo entregado al contratista …”, así como la retención del 10% del monto entregado lo que es empleado como mecanismo de garantía de las obligaciones del contratista, la cual constaba en la Cláusula Sexta del Contrato de la Obra; que para el momento de la suscripción del referido Contrato, se encontraban vigentes las normas dictadas por el Ministerio para la Vivienda y Hábitat Nº 033 del 11 de noviembre de 2005, contentiva de la declaratoria de estado de emergencia del Sistema Nacional de Vivienda y Hábitat y la contenida en el Decreto Nº 4.910 dictado por el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, denominado Normas para la Preferencia de Anticipo y Pronto Pago para Asegurar la Promoción y Desarrollo de las Micros, Pymis y Cooperativas, la cual “…permitía en su artículo 3 que se entregara al contratista (Cooperativas) el 50% del monto total de la obra…”, por lo que dicha Cooperativa entregó el anticipo en esas condiciones.
Indicó, que mediante Oficio Nº CM-DR-059-2008 del 06 de noviembre de 2008, fue notificada de la decisión del Contralor, mediante la cual fue declarada la responsabilidad administrativa, por haber incurrido presuntamente en los supuestos generadores de responsabilidad administrativa establecidos en el artículo 91 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal concatenado con los numerales 1 y 2 del artículo 93, 94 y los artículos 10 y 53 del Decreto Presidencial Nº 5.096 del 16 de septiembre de 1996, sobre las Condiciones Generales de Contratación para Obras, y la imposición de multa por la cantidad de dieciocho mil cuatrocientos ochenta bolívares fuertes (Bs. F. 18.480,00).
Alegó, que le fue violado su derecho a la presunción de inocencia, previsto en el numeral 2 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto en el auto de apertura del procedimiento administrativo el Contralor Municipal de manera a priori fue juzgada y declarada culpable, y que cuando fue citada para rendir declaraciones con respecto al Contrato Nº 029-IMVIMOR-2006, en la notificación no se le indicó que estaba siendo investigada.
Denunció, la violación del principio de culpabilidad contenido en los numerales 1 y 5 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, por cuanto la Administración no desplegó actividad probatoria para establecer de manera fehaciente y sin lugar a dudas su supuesta culpabilidad.
En cuanto a la multa impuesta, señaló que la misma es ilegal, ya que viola el principio de la taxatividad de las sanciones administrativas, en virtud que dentro de los seis (6) supuestos contenidos en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, no se encuentra como hecho generador el no haber exigido fianza de anticipo, pretendiéndose aplicar una sanción de multa tomando sólo el contenido del enunciado de la norma, la cual contiene los límites entre los cuales puede establecer el monto de la sanción, por tanto la Administración no subsumió en ninguno de los supuestos el hecho investigado.
En virtud de lo anteriormente narrado, solicitó la nulidad del acto administrativo impugnado.
-II-
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante sentencia dictada de fecha 21 de mayo de 2010, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declinó en las Cortes de lo Contencioso Administrativo la competencia para conocer de la presente demanda, fundamentando su decisión en las consideraciones siguientes:

“…Como punto previo a cualquier otro pronunciamiento, debe este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, pronunciarse sobre su competencia para entra a conocer y decidir el presente recurso contencioso administrativo de nulidad.

Así, se observa del escrito libelar y demás recaudos que hasta el momento conforman el presente asunto, que la parte recurrente ejerce una pretensión anulatoria para atacar la decisión dictada por la Contraloría del Municipio Morán del Estado Lara, en fecha 06 de noviembre del 2008, mediante la cual se declaró su responsabilidad administrativa y se le impuso sanción de multa por la cantidad de quinientas cincuenta unidades tributarias (550 u.t.), con ocasión a la averiguación relacionada con el contrato Nº 029-IMVIMOR-2006, suscrito entre el Instituto Municipal de la Vivienda Morandina y la Cooperativa Makiritare, Arquitectura y Construcción R.L.

…omissis…

En el caso de autos, la Administración Pública por órgano de la Contraloría Municipal del Municipio Morán del Estado Lara, ejerció su potestad sancionatoria contra la ciudadana Minka Cecilia Pérez Salcedo, en su condición de Presidenta del Instituto de la Vivienda Morandina (IMVIMOR), potestad materializada con fundamento a las previsiones legales contenidas en los artículos 91 numeral 3 y 93 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, tal y como se desprende del acto administrativo impugnado y demás recaudos acompañados al presente recurso.

En este sentido, debe señalar este Tribunal Superior que su competencia se circunscribe a aquellas acciones que interpongan los particulares contra las actuaciones administrativas emanadas de los Estados y Municipios, o algún Instituto Autónomo, ente Público o Empresa en la cual alguna de éstas personas político territoriales ejerzan un control decisivo y permanente, en cuanto a su dirección o administración, e igualmente para el conocimiento de todas las demandas que interpongan cualesquiera de lo (sic) entes o personas públicas mencionadas anteriormente contra los particulares o entre sí.
Igualmente, la sentencia Nº 1900, de fecha 27 de octubre de 2004, dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Marlon Rodríguez vs. Cámara Municipal Del Municipio `El Hatillo´ Del Estado Miranda) estableció que corresponde a los Juzgados Contenciosos Administrativos Regionales, conocer entre otras causas:

'3º. … las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción. (…)'

Conforme a lo anterior, pareciera en principio que este Órgano Jurisdiccional resulta el competente para pronunciarse sobre la ilegalidad del acto administrativo impugnado por la recurrente de autos, en virtud de que el referido acto administrativo fue dictado por la Contraloría del Municipio Morán del Estado Lara, cuyo control en sede judicial corresponde a este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.

No obstante, visto el marco legal y especial en que se desarrolló el procedimiento administrativo mediante el cual se determinó la responsabilidad administrativa y se impuso sanción de multa a la ciudadana Minka Cecilia Pérez Salcedo, este Tribunal Superior a los fines de asegurar la garantía constitucional del Juez Natural y entendiendo que la institución de la competencia stricto sensu es de orden público y que sólo por Ley puede ser atribuida; considera necesario que en el presente caso, revisar las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, respecto a la impugnación en sede judicial de los actos administrativos dictados en ejecución de dicha Ley.

Así las cosas, tenemos que el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, establece lo siguiente:

'Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.' (…)

Del único aparte de la norma transcrita se infiere un régimen de reserva especial de competencia a favor de las Cortes en lo Contencioso Administrativo, para conocer de los recursos de nulidad incoados contra las actuaciones de los órganos de control fiscal, distintos a la Contraloría General de la República y sus delegados, por lo que resulta menester para el caso de autos la identificación de aquellos órganos que actúan con tal carácter y del sujeto contra quien se declara la responsabilidad administrativa y consiguiente sanción de multa.

Al respecto, el artículo 1 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, establece que su objeto es regular las funciones, entre otros, del Sistema Nacional de Control Fiscal; lo cual nos remite a su artículo 24 en donde determina la forma en que está integrado dicho sistema, específicamente su numeral primero que señala lo siguiente:

'1. Los órganos de control fiscal indicados en el artículo 26 de esta Ley.

…omissis...'

Así las cosas, el artículo 26 eiusdem, establece que el Sistema Nacional de Control Fiscal se encuentra integrado, entre otros órganos, por la 'Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.', lo cual en concordancia con el citado artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, admite que la Contraloría del Municipio Morán del Estado Lara, pertenece a los demás los (sic) órganos de control fiscal, en virtud de que se encuentra comprendida entre las entidades a que se refiere el artículo 26 específicamente en su numeral 2.

Por lo tanto, visto que en el presente caso se interpuso una pretensión anulatoria contra una decisión dictada por un órgano de control fiscal distinto a la Contraloría General de la República y sus delegados, aunado al hecho de que dicho acto administrativo fue concebido en ejecución directa e inmediata de las sanciones contempladas en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Sistema Nacional de Control Fiscal, este Tribunal Superior en atención a las disposiciones normativas supra señaladas, considera que la presente causa debe ser conocida en primera instancia por las Cortes de lo Contencioso Administrativo con sede en la Ciudad de Caracas, por establecerlo así el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en concordancia con el artículo 26 numeral 2 eiusdem, tal y como se dejara establecido anteriormente.

Finalmente, observa este Juzgado Superior que en la notificación del acto administrativo dirigido a la ciudadana Minka Cecilia Pérez Salcedo y que riela al folio 104 del expediente, se le indicó los recursos correspondientes a que tenía derecho para ir contra la sanción que le fuera impuesta, y de donde se desprende que para el ejercicio del recurso contencioso administrativo de nulidad debía acudir a la 'Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con sede en la ciudad de Caracas…' con lo que se evidencia el señalamiento inequívoco respecto a que Órgano Jurisdiccional podía ejercer su pretensión anulatoria.

Delimitado lo anterior, y conforme a los razonamientos anteriormente expuestos, se estima que no se encuentran dados los supuestos necesarios para decidir la acción interpuesta por la ciudadana Minka Cecilia Pérez Salcedo; en consecuencia, resulta forzoso declarar la incompetencia de este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para entrar a conocer en primera instancia el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Resolución dictada por la Contraloría del Municipio Morán del Estado Lara, en fecha 06 de noviembre del 2008, y así se decide…”.

-III-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento del presente asunto, por lo que considera necesario realizar las siguientes precisiones:
En el presente caso, la ciudadana Minka Cecilia Pérez Salcedo, asistida de la Abogada Maritza Elena Hernández, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución S/N de fecha 06 de noviembre de 2008, dictada por el Contralor del Municipio Morán del estado Lara, mediante el cual fue declarada su responsabilidad administrativa e impuesta la multa por la cantidad de dieciocho mil cuatrocientos ochenta bolívares fuertes (Bs. F. 18.480,00).
Determinado lo anterior, se observa que el acto impugnado fue dictado por el Contralor del Municipio Morán del estado Lara, y a tales efectos es necesario a fin de determinar la competencia de esta Corte para conocer del presente caso, traer a colación lo establecido en el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal, que establece:
“Artículo 108. Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señalados en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.
En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”. (Resaltado de esta Corte).
En ese orden de ideas, establece el artículo 26 ejusdem:
“Artículo 26. Son órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal los que se indican a continuación:
1. La Contraloría General de la República.

2. La Contraloría de los Estados, de los Distritos, Distritos Metropolitanos y de los Municipios.

3. La Contraloría General de la Fuerza Armada Nacional

4. Las unidades de auditoría interna de las entidades a que se refiere el artículo 9, numerales 1 al 11, de esta Ley…”. (Resaltado de esta Corte).
Conforme a las normas antes transcritas, acota esta Corte que en virtud de que el acto administrativo aquí impugnado fue dictado por el Contralor del Municipio Morán del estado Lara, y conforme a lo establecido en el numeral 2 del artículo transcrito Ut-supra, este órgano que pertenece a los llamados órganos del Sistema Nacional de Control Fiscal, corresponde por tanto a este Órgano Jurisdiccional la competencia para conocer de la presente controversia.
En ese orden de ideas, resulta necesario para esta Corte traer a colación la sentencia Nº 00270 dictada por la Sala Político Administrativa, publicada en fecha 26 de febrero de 2009, (caso: Maritza Ascención Alayón Alvarado Vs. Dirección de Servicios Jurídicos y Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado Guárico), estableció lo siguiente:
“De la revisión hecha a las actas procesales se observa que el presente recurso de nulidad se ha interpuesto contra la Decisión s/n de fecha 23 de diciembre de 2003, dictada por la Dirección de Servicios Jurídicos y Determinación de Responsabilidades de la Contraloría General del Estado Guárico, a través de la cual declaró la responsabilidad administrativa de la recurrente, en su condición de Tesorera General del mencionado Estado y le impuso multa por la cantidad veinticinco mil quinientos bolívares (Bs. 25.500,00). Se evidencia entonces que el acto impugnado no emana del Contralor General de la República ni por órgano o persona alguna actuando por delegación, sino de un órgano de control fiscal distinto, como lo es la Contraloría General del Estado Guárico.

Al respecto, el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema Nacional de Control Fiscal prevé lo siguiente:

'Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 (sic) de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación.

En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.' (Resaltado de este fallo).

Establecido lo anterior, resulta necesario destacar que a tenor de lo dispuesto en la referida ley, las decisiones que declaran la responsabilidad administrativa de un funcionario público son impugnables por las siguientes vías: 1) recurso de reconsideración (cuya interposición se encuentra, en cualquier caso, sujeta al libre arbitrio del interesado habida cuenta que tales actos agotan la vía administrativa); 2) recurso contencioso administrativo de nulidad ante este Tribunal Supremo de Justicia, si la decisión proviene del Contralor General de la República o sus delegatarios; 3) recurso contencioso administrativo de nulidad ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo si ha sido dictada por los demás órganos de control fiscal.

En el presente caso el acto recurrido fue dictado por una autoridad distinta al Contralor General de la República, por lo que su conocimiento corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo. Así se decide…”.
De conformidad con las normas y al criterio jurisprudencial supra transcritos, las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, son competentes para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad que se intenten contra los Órganos de Control Fiscal, mientras sean autoridad distinta al Contralor General de la República.
De allí que, en el presente caso, al impugnarse el acto administrativo dictado en fecha 06 de noviembre de 2008, por el Contralor del Municipio Morán del estado Lara, autoridad distinta al Contralor General de la República, resulta esta Corte COMPETENTE para conocer de la presente causa, en consecuencia ACEPTA la declinatoria de competencia efectuada en fecha 21 de mayo de 2010, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Así se declara.
En consecuencia se remite el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines de que evalúe las causales de inadmisibilidad y continúe el procedimiento de Ley de ser el caso. Así se decide.
-IV-
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ACEPTA LA DECLINATORIA de competencia efectuada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante decisión de fecha 21 de mayo de 2010, para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana MINKA CECILIA PÉREZ SALCEDO, debidamente asistida por la Abogada Maritza Elena Hernández, contra la CONTRALORÍA DEL MUNICIPIO MORÁN DEL ESTADO LARA.

2. ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines de que evalúe las causales de inadmisibilidad y continúe el procedimiento de Ley de ser el caso.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiuno (21) días del mes de septiembre de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.

El Juez Presidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ
Ponente

El Juez Vicepresidente,

EFRÉN NAVARRO

La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA

La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO

EXP. Nº AP42-N-2010-000306
ES/

En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.

La Secretaria,