JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-N-2007-000482
En fecha 14 de noviembre de 2007, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 3884-07 de fecha 1º de noviembre de 2007, emanado del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por las Abogadas Asmirian Nava y Noelis Flores, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 18.957 y 16.080, actuando con el carácter de Apoderadas Judiciales de la ciudadana MERCEDES COROMOTO SUÁREZ, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 3.886.480, contra el acto administrativo de retiro contenido en el oficio Nº PR 008-2012 de fecha 13 de diciembre de 2002, emanado del INSTITUTO NACIONAL PARA LA PEQUEÑA Y MEDIANA INDUSTRIA (INAPYMI).
Dicha remisión se efectuó de conformidad con el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para conocer en consulta del fallo dictado en fecha 26 de febrero de 2007, por el referido Juzgado Superior, mediante el cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 22 de noviembre de 2007, se dio cuenta a esta Corte, se designó Ponente a la Juez Neguyen Torres López, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines de que la Corte dictara la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó esta Corte, quedando conformada de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 26 de febrero de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, de la Apoderada Judicial de la recurrente, escrito solicitando el abocamiento en la presente causa.
En fecha 17 de marzo de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa y acordó notificar al Presidente del Instituto Nacional para la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), a la ciudadana Procuradora General de la República, advirtiendo que una vez consten en autos las respectivas notificaciones, comenzarían a correr los lapsos previstos en los artículos 14 y 90 del Código de Procedimiento Civil para la reanudación de la causa.
En fecha 26 de marzo de 2009, se recibió de la ciudadana Mercedes Suárez, asistida por la Abogada Ana María Marichales, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 59.681, escrito solicitando pronunciamiento en la presente causa.
En fecha 27 de abril de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Nacional para la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI).
En fecha 27 de mayo de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 2 de julio de 2009, se reasignó la ponencia al Juez Andrés Eloy Brito, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
En fecha 7 de julio de 2009, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 2 de febrero de 2010, se recibió de la ciudadana Mercedes Suárez, debidamente asistida por la Abogada Vegna Patiño, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 49.847, escrito mediante el cual solicitó el abocamiento en la presente causa y la notificación al Instituto Nacional para la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI).
En fecha 5 de abril de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez que transcurriera el lapso establecido en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 12 de abril de 2010, se reasignó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 26 de mayo de 2010, se recibió escrito de la ciudadana Mercedes Suárez, asistida por el Abogado Ildemaro Mora Mora, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 23.733, mediante el cual solicitó el pronunciamiento de esta Corte.
En fecha 16 de junio de 2010, se recibió escrito de la ciudadana Mercedes Suárez, asistida por la Abogada Noelis Flores, antes identificada, mediante el cual solicitó se dicte sentencia en la presente causa.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 12 de agosto de 2005, las Abogadas Asmiriam Nava y Noelis Flores, actuando con el carácter de Apoderadas Judiciales de la ciudadana Mercedes Coromoto Suárez, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Nacional para la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Manifestaron que su representada, “…ingresó a la Administración Pública en fecha 01/07/70 (sic) hasta el 15/10/73 (sic) en el Cargo de Oficinista II, en la Escuela J.A. Román Valecillos, dependiente de la Gobernación del Distrito Federal, donde laboró por espacio ininterrumpido de 3 años y tres meses, posteriormente, en fecha 01/01/82 (sic) ingresa en la CORPORACIÓN DE DESARROLLO DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA INDUSTRIA (CORPOINDUSTRIA) (…) desde el 16/02/1.995 (sic) hasta [el] 31/03/1.997 (sic), en fecha 01 de Abril de 1.997 (sic) le fue otorgado el cargo de SECRETARIA III, (Nº. de R.A.C.00385), en fecha 25 de abril de 2000, nuestra representada fue transferida a prestar servicio en la Comisión Liquidadora de CORPOINDUSTRIA…” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Asimismo, indicaron que en fecha 13 de diciembre de 2002 su poderdante fue notificada que el día 15 del mismo mes y año, vencería su período de disponibilidad, por haber resultado infructuosas las gestiones reubicatorias, sin antes haber sido notificada que se encontraba en período de disponibilidad, acto que, a su decir, resulta viciado de nulidad absoluta, pues “…crea un estado de indefensión, y además ha dejado de obtener la jubilación especial, (…) acordada por vía especial, aproximadamente a 27 funcionarios públicos en similares condición (sic) a nuestra representada”, a pesar de cumplir con los requisitos exigidos en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, para obtener tal beneficio, ya que cuenta con aproximadamente 25 años de servicio en la Administración Pública y 50 años de edad.
Expresaron que la ciudadana Mercedes Coromoto Suárez en reiteradas oportunidades envió comunicaciones solicitando que le fuera otorgado el beneficio de jubilación especial, sin obtener respuesta alguna por parte de la Administración, y que incluso en fecha 24 de agosto de 2001 el Presidente de la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA) envió “…oficio a la ciudadana Directora General de Coordinación y seguimiento del Ministerio de Planificación y Desarrollo Industrial…”, donde señaló que el proceso de liquidación, era una condición excepcional para considerar a dieciséis (16) funcionarios -dentro de los cuales se encontraba su representada-, “…que trabajan activamente y que reúnen los requisitos de antigüedad mas no de edad”, y que además, a pesar de haber sido egresados desde el mes de abril del año 2000, continuaron laborando ininterrumpidamente “…no siendo efectivo su retiro de la Carrera Administrativa” (Destacado de la cita).
Señalaron que en fecha 15 de noviembre de 2002, se creó el Instituto Nacional de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), el cual se subrogó en todos los derechos y obligaciones que correspondían a la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), motivo por el cual, su representada envió oficio dirigido a dicho Instituto para que éste procediera a subsanar el error en el que había incurrido la Administración al no haber emitido respuesta alguna respecto de los oficios enviados, “…produciéndose de esa forma el silencio administrativo negativo, contemplado en el artículo 93 de la L.O.P.A. (sic)”.
En ese sentido, solicitaron “…la impugnación y anulación del acto Administrativo de fecha 13 de Diciembre de 2002 donde se le notifica que el día 15 de Diciembre del mismo año vence su período de Disponibilidad, (…) notificación esta que nunca tuvo lugar y motivado a ello nuestra representada se dirige en diversas ocasiones por escrito a la administración a los fines de obtener la referida notificación o una respuesta a su solicitud con lo cual ciudadano Juez se viola[n] o se [le] esta[n] (sic) menoscabando a nuestra representada los derechos…”.
Finalmente, solicitaron la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado, así como la reincorporación de su representada, a los fines de que sea otorgado el beneficio de la jubilación especial.
II
DE LA CONTESTACIÓN AL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 30 de mayo de 2006, el Abogado Hugo Guédez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 71.982, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Instituto Nacional para la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), presentó escrito de contestación al recurso contencioso administrativo funcionarial, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Alegó como punto previo la caducidad de la acción, “…por lo que es evidente que a partir de la fecha en la cual se produce el hecho de la notificación que el 13 de diciembre de 2002 a la fecha en que intenta la acción en septiembre de 2005, han transcurrido 33 meses, lapso este que evidencia la caducidad de la acción, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa…”.
Indicó que el despido de la querellante fue producto de un proceso de liquidación y supresión de la Corporación de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), según el cual todos los despidos realizados conforme al Decreto de supresión y liquidación se consideraron justificados, y que “…en ese proceso la Gerencia de Recursos Humanos de CORPOINDUSTRIA procedió ha (sic) analizar los expedientes de personal de los trabajadores de la referida Corporación, (…) en ese sentido, a la querellante se le incluyó en un listado de trabajadores para considerarles el beneficio de jubilación especial, pero a la misma le fue negado tal beneficio por no estar dentro de los límites establecidos” (Mayúsculas del original).
Señaló respecto de la solicitud de reincorporación de la querellante, a los fines de que le sea otorgada la jubilación especial, que “…no queda claro sobre cuál es realmente el acto que presuntamente le lesiona sus derechos subjetivos, si el acto mediante el cual se negó la jubilación especial; o por el contrario, el acto mediante el cual se le retira de la Administración Pública. Esa misma ambigüedad se observa en la solicitud de pretensiones, por cuanto el objeto perseguido por la reincorporación al cargo, esto es el ejercicio efectivo de las funciones se contrapone con el fin perseguido por la querellante (…) lo que quiere decir ciudadano Juez, que tal como está planteada la controversia, mal puede declararse con lugar la querella, pues de ser decidida a favor de la querellante implicaría una subrogación del Juez en la Administración…”.
III
DEL FALLO EN CONSULTA
En fecha 26 de febrero de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, dictó sentencia que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
“…se evidencia en primer lugar que no se contempla de manera expresa cual (sic) es el objeto del acto, pues, pareciera que el objeto de la manifestación de voluntad administrativa no es otro que participar al administrado que está por vencerse el lapso de disponibilidad, que las gestiones reubicatorias resultaron infructuosas, y que resultaría incorporada al Registro de Elegibles.
No se señalaron los recursos a interponer, y lógicamente tampoco se contemplan los términos para su ejercicio.
Aquellas circunstancias remiten a este Juzgador a pensar que no puede configurarse la denuncia de caducidad, pues, tal y como lo establece el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos por cuyo mandato no deberán computarse los lapsos correspondientes para interponer el recurso apropiado. Así se decide.
(…)
Ahora bien, no consta en el expediente de la causa elemento de convicción de naturaleza instrumental que atribuya certeza procesal a la alegada existencia del acto administrativo de remoción (…) Asimismo, tal y como consta suficientemente del contenido del auto que riela al folio 24 de la presente causa, se solicitó, a la Administración descentralizada querellada, la remisión de los antecedentes administrativos correspondientes, remisión que se omitió.
Ante la no constancia en autos del aludido acto administrativo de remoción, no puede este Juzgador sino tenerlo como verificado, atribuyéndole certeza procesal al hecho alegado por la parte recurrente respecto a la no emisión del acto administrativo de remoción. Así se decide.
La anterior consideración tiene importantes consecuencias respecto al destino de la actuación administrativa recurrida.
La primera de ellas (…) se refiere a la verificación de una separación material del destino público desempeñado sin la correspondiente cobertura jurídica formal, criterio que encuentra explicación en el hecho de que si bien, se retiró materialmente a la recurrente del cargo público, no se emitió un acto administrativo formal que exteriorizara alguna voluntad administrativa en ese respecto.
Por otro lado, encontramos que la otra consecuencia de capital importancia que se pone ante este Juzgador es la inexistencia de un acto que fungiera como la manifestación de voluntad que exteriorizara el ánimo de la administración de romper el vínculo funcionarial (…).
Debe diferenciarse así el acto de separación del cargo que incumbe a la remoción, del acto de la exclusión de la estructura administrativa, verificado con el retiro.
Así las cosas, en el presente caso no puede sino asumirse el criterio de que ante la inexistencia del acto administrativo de remoción, y aunado a ello, ante la no expresión del pretendido acto de retiro, de la orden de retiro, debe declararse nula la actuación material de separación de la administración, y por lo tanto, debe ordenarse la reincorporación al cargo de la querellante. Así se decide.
Ahora bien, ante la petición formulada por la parte recurrente respecto a ordenar a la administración el trámite de la jubilación especial, debe decirse que la potestad administrativa a la que se refiere aquella actuación es una potestad discrecional de la administración, la cual responde a razones de mérito, oportunidad y conveniencia que deberá examinar únicamente la misma administración, no pudiendo este Juzgador declarar procedente tal petición…”.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse con relación con su competencia para conocer en consulta de los fallos dictados por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, cuando éstos resulten contrarios a los intereses de la República, o de algún ente que goce de las mismas prerrogativas procesales.
En ese sentido se observa, que el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece lo siguiente:
“…Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente” (Resaltado de esta Corte).
Adicionalmente, es preciso indicar que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, en su artículo 98, extendió a los Institutos Públicos los privilegios y prerrogativas que la ley acuerda a la República, en concordancia con el artículo 101 ejusdem, que dispone que los Institutos Autónomos se regularán conforme a las normas aplicables a los Institutos Públicos.
Asimismo, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 2.271, de fecha 24 de noviembre de 2004 (caso: Tecno Servicios Yes´Card, C.A., Vs. PROCOMPETENCIA), aplicable rationae temporis, delimitó el ámbito competencial de estas Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, reconociéndolas expresamente como Alzadas Naturales de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
De lo anterior, se evidencia que siendo las Cortes de lo Contencioso Administrativo, la instancia jurisdiccional de superior jerarquía del Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer de la consulta de la sentencia dictada en fecha 26 de febrero de 2007. Así se declara.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta planteada, considera necesario establecer la finalidad de dicha institución como una prerrogativa procesal a favor de la República, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, con relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República, o entes que gocen de las mismas prerrogativas procesales.
Conforme a ello, se debe señalar que la prerrogativa procesal de la consulta que haya de ser planteada ante el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad viene a ser, como lo dispone en forma expresa e inequívoca el mencionado artículo 72, un medio de defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el A quo. En efecto, a ningún otro resultado conduce la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), en la cual el Máximo Intérprete de la Constitución, expresó:
“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…” (Énfasis de esta Corte).
Asimismo, la señalada Sala en sentencia Nº 1.107 de fecha 8 de junio de 2007 (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:
“La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso…” (Énfasis de esta Corte).
Por tanto, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, o de los entes que gocen de las mismas prerrogativas procesales, a cuyo favor procederá la consulta, siendo que con relación a las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez, sólo procederá su revisión por intermedio del recurso de apelación que ejerciere en forma tempestiva, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.
Ahora bien, se observa que en el caso sub iudice, la parte recurrida es el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), instituto autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, contra el cual fue declarado Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la representación judicial de la ciudadana Mercedes Coromoto Suárez, motivo por el cual conforme a lo dispuesto en los artículos 98 y 101 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Extraordinaria Nº 5.890, esta Corte considera que a dicho Ente le son aplicables los mismos privilegios de los cuales goza la República, en este caso, la prerrogativa procesal de la consulta prevista en el artículo 72 del aludido del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto Con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así se decide.
En consecuencia, pasa esta Corte a revisar el fallo dictado en fecha 26 de febrero de 2007, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, sólo en cuanto a los aspectos que resultaron contrarios a las pretensiones, defensas o excepciones del mencionado Instituto Autónomo.
Como punto previo, debe esta Corte pronunciarse respecto de la caducidad de la acción en el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, por ser materia de orden público, y por tanto revisable en cualquier estado y grado del proceso.
Al respecto, se observa del escrito de contestación al recurso interpuesto, que la representación judicial del ente querellado alegó la caducidad de la acción, por cuanto “…el oficio de notificación donde se le indica que el período de disponibilidad vence el 15 de diciembre de 2002, fecha a partir de la cual la referida ciudadana tiene seis (6) meses para recurrir a la vía contencioso administrativa en caso de ver lesionados sus derechos, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa, vigente para la época; por lo que es evidente que para la fecha en la que intenta la acción en diciembre de 2005, han transcurrido 33 meses…”.
Con relación a dicha defensa, el Juzgado A quo indicó que el referido oficio de notificación de retiro, no señaló a la funcionaria los recursos a interponer, ni los lapsos para su ejercicio, motivo por el cual no podía computarse el lapso de caducidad para interponer el recurso correspondiente, conforme a lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto, observa esta Corte que la pretensión de la recurrente se dirige a la nulidad del acto de retiro dictado por el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI) en fecha 13 de diciembre de 2002, por lo que se considera oportuno citar los artículos 73, 74 y 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que disponen lo siguiente:
“Artículo 73. Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos, debiendo contener la notificación el texto íntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse”.
“Artículo 74. Las notificaciones que no llenen todas las menciones señaladas en el artículo anterior se considerarán defectuosas y no producirán ningún efecto”.
“Artículo 77. Si sobre la base de información errónea, contenida en la notificación, el interesado hubiere intentado algún procedimiento improcedente, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta a los efectos de determinar el vencimiento de los plazos que le corresponden para interponer el recurso apropiado”.
De las normas transcritas se desprende que la Administración tiene la obligación de notificar a los interesados de todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos, y que dicha notificación, deberá hacerse bajo ciertas formalidades, como lo son el deber de contener el texto íntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos, y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse; de no ser así, se considerará defectuosa dicha notificación y no producirá efectos.
Ello así, la notificación defectuosa de un acto administrativo no afecta la validez intrínseca o formal del acto, sino sólo su eficacia, tal como señala el autor Roberto Dromi: “Son especies de formas de publicidad la publicación y la notificación. La publicación es aplicable a los reglamentos, mientras que la notificación lo es a los actos administrativos. El acto que no ha sido notificado no produce efectos jurídicos inmediatos. (...) El acto administrativo carece de eficacia mientras no sea notificado al interesado, pero en cambio, no carece de validez”. (DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, p. 223).
En el caso de autos, se observa del contenido del acto administrativo impugnado, que no se cumplieron los requisitos formales exigidos para su notificación al interesado, conforme a lo previsto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues no se indicaron los recursos que procedían, los lapsos para ejercerlos ni los tribunales donde podían interponerse, produciéndose así la consecuencia prevista en el artículo 74 y 77 eiusdem, esto es, considerar defectuosa la notificación realizada, y por tanto, no procede realizar el cómputo del lapso de caducidad para interponer el respectivo recurso de impugnación. De allí que, esta Corte comparte lo expuesto por el Juzgado A quo en cuanto a que en la presente causa no operó la caducidad. Así se decide.
Ahora bien, se observa que el Juzgado A quo en el fallo consultado, estimó que no se produjo la remoción de la recurrente del cargo que desempeñaba en la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), por considerar que no había constancia en autos del expediente administrativo, y en consecuencia, que aquélla fue retirada de hecho de la Administración, sin que existiera “…un acto que fungiera como la manifestación de voluntad que exteriorizara el ánimo de la administración de romper el vínculo funcionarial”.
Asimismo, resulta oportuno reproducir la parte contenida en el escrito libelar de la querellante, donde se observa que únicamente señaló que “El día 13 de Diciembre de 2002, es notificada por parte de INAPYMI, que el día 15 de Diciembre de 2.002 (sic), vence su período de Disponibilidad en vista de que resultaron infructuosas la (sic) gestiones realizadas tendentes a su reubicación en la Administración Pública. Tal y como lo hemos señalado anteriormente a nuestra representada nunca se le notifico (sic) que estaba en período de disponibilidad…”, sin mencionar o impugnar en ningún momento el acto administrativo de remoción al que hace referencia el Juzgado A quo.
Así, comparado el petitum del presente recurso contencioso administrativo funcionarial con el dispositivo del fallo, esta Corte considera que al fallo consultado está viciado por ultrapetita al haber entrado a conocer de la existencia o no del acto administrativo de remoción, lo cual no había sido planteado en la litis.
Respecto al vicio de ultrapetita, resulta menester señalar, que dicho vicio se corresponde con la incongruencia positiva de la sentencia, incongruencia esta que surge cuando el juez extiende su decisión más allá de los límites del problema judicial que le fue sometido a su conocimiento, en este caso, haber acordado más de lo que fue solicitado por la parte recurrente.
Asimismo, resulta oportuno citar la sentencia No. 01-174 de fecha 30 de abril de 2002, dictada por la Sala de Casación Civil, donde se aprecia lo siguiente:
“El procesalista español Jaime Guasp, define el término congruencia como ‘la conformidad que debe existir entre la sentencia y la pretensión o pretensiones que constituyen el objeto del proceso, mas la oposición u oposiciones en cuanto delimitan este objeto. Es pues, una relación entre dos términos, uno de los cuales es la sentencia misma...’ (Derecho Procesal Civil. Tomo I. IV edición. Editorial Civitas. Año:1998 pág. 483).-
Así mismo la doctrina reiterada y pacífica de este Alto Tribunal sobre el asunto de la ultrapetita, ha sostenido el criterio expresado en sentencia Nº.135, de fecha 27 de abril de 2000, expediente Nº.99-287, en el juicio de Leila Violeta Rondón contra Nelson José León Rojas, cuando bajo la ponencia del Magistrado que aquí suscribe, se ratificó:
‘…El vicio de ultrapetita se configura en los casos en que se acuerda más de lo pedido por el demandante, es decir, cuando se condena al demandado a pagar o hacer una cosa mayor que la reclamada por el actor, o cuando la condenación versa sobre un objeto diferente del señalado en el libelo, extraño al problema judicial debatido entre las partes (…). De acuerdo con la autorizada doctrina de Humberto Cuenca, no toda modificación del objeto de la controversia vicia del (sic) fallo, por cuanto 'el tribunal puede acordar menos de lo reclamado (minus petitio), pero no puede pronunciarse sobre cosa no demandada (no petita), ni cosa extraña (extrapetita), ni más de lo pedido (ultrapetita), pues su decisión debe enmarcarse dentro de los límites de lo reclamado (intrapetita)' (…)
Del concepto de congruencia emergen dos reglas que son:
a) Decidir sólo lo alegado y b) Decidir sobre todo lo alegado.-
Con fundamento en la determinación del problema judicial que debe hacerse en la sentencia, podrá verificarse la llamada incongruencia del fallo, que aplicada a las dos reglas antes expuestas da lugar a la incongruencia positiva o Ultrapetita, cuando el juez extiende su decisión mas (sic) allá de los límites del problema judicial que le fue sometido a su consideración; o la incongruencia negativa o Citrapetita, cuando el juez omite el debido pronunciamiento sobre alguno de los términos del problema judicial; también es importante destacar lo que Guasp llama incongruencia mixta, que es la combinación de las dos anteriores, que se produce cuando el juez extiende su decisión sobre cuestiones que no le fueron planteados en el proceso (NE EAT IUDEX EXTRA PETITA PARTIUM)…”.
Dadas las consideraciones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, conociendo de la consulta prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, evidencia que efectivamente el Juez A quo incurrió en el vicio de ultrapetita, razón por la cual esta Corte REVOCA la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en fecha 26 de febrero de 2007, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
Revocada la sentencia apelada esta Corte pasa a pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido, para lo cual observa:
La parte recurrente alegó que en fecha 13 de diciembre de 2002, fue notificada que el día 15 del mismo mes y año, vencería su período de disponibilidad; asimismo que habían resultado infructuosas las gestiones reubicatorias realizadas durante el período de disponibilidad notificado según acto Nº 693 de fecha 14 de noviembre de 2002. No obstante, la recurrente alegó no haber sido notificada acerca de dicha situación de disponibilidad, por lo que el referido acto de notificación del retiro, a su decir, resulta viciado de nulidad absoluta, pues “…crea un estado de indefensión, y además ha dejado de obtener la jubilación especial, (…) acordada por vía especial, aproximadamente a 27 funcionarios públicos en similares condición (sic) a nuestra representada”, a pesar de cumplir con los requisitos exigidos en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, para obtener tal beneficio, ya que cuenta con aproximadamente 25 años de servicio en la Administración Pública y 50 años de edad.
En contradicción a ello, la parte querellada en su escrito de contestación al recurso, alegó que el despido de la querellante se produjo en función del proceso de liquidación y supresión de la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), y que fue dicho Ente el encargado de analizar los expedientes del personal, siendo que “…a la querellante se le incluyó en un listado de trabajadores para considerarles el beneficio de jubilación especial, pero a la misma le fue negado tal beneficio por no estar dentro de los límites establecidos”.
Para decidir, esta Corte estima necesario señalar que en fecha 25 de octubre de 1999, se publicó en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.397 Extraordinario, el Decreto con Rango y Fuerza de Ley de Supresión y Liquidación de la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), en cuyos artículos 11, literal f; y 13, se establece lo siguiente:
“Artículo 11. La Comisión Liquidadora estará sometida a la supervisión del Ministerio de la Producción y el Comercio y tendrá las siguientes atribuciones:
(…)
f) Proceder al retiro y despido de los empleados y demás trabajadores al servicio del Instituto”.
“Artículo 13. A los fines de garantizar el cabal cumplimiento del proceso previsto en este Decreto-Ley, la Comisión Liquidadora procederá a jubilar aquellos empleados y obreros que cumplan con los requisitos de Ley; a retirar y despedir, progresivamente, a los empleados u obreros que no fueren necesarios para el cabal cumplimiento de las actividades inherentes a la liquidación del ente, todo de conformidad con las leyes que rigen la materia” (Negrillas de esta Corte).
De la normativa transcrita se desprende que la Comisión Liquidadora, encargada de la definitiva liquidación de la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), quedó facultada para realizar el retiro de los empleados y demás trabajadores al servicio de dicho Ente, para lo cual procedería a jubilar a aquéllos que cumplieran con los requisitos de Ley, o en su defecto, a despedir progresivamente a los empleados y obreros, siempre que no resultara necesaria su incorporación a la Comisión Liquidadora para el cumplimiento de sus actividades.
De otra parte, la Ley para la Promoción y Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.571 de fecha 15 de noviembre de 2002, emanada de la Asamblea Nacional, señala en su Disposición Transitoria Tercera que “El Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), se subroga en todos los derechos y obligaciones que correspondan a la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA)”.
Adicionalmente, es de hacer notar que en los términos del Decreto de supresión y liquidación de la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), no se previó la transferencia del personal a su servicio al Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), así como tampoco, la subrogación de los derechos y obligaciones correspondientes a aquél, no implicaba la transferencia de dicho personal, sino que por el contrario, por imperio de la voluntad de la ley, los trabajadores debían ser retirados y despedidos, según corresponda.
Así, en cumplimiento de dicho mandato, y con fundamento en la referida subrogación legal, el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), emitió el oficio Nº PR 008-2002 de fecha 13 de diciembre de 2002, dirigido a la ciudadana Mercedes Coromoto Suárez, en el cual le indicó lo siguiente:
“Me dirijo a usted, en la oportunidad de informarle que el próximo 15/12/2002 (sic) vence el período de un (1) mes de disponibilidad contemplado en el Artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en Gaceta Oficial Nº 37.482 del 11/07//2002 (sic), situación que le fue notificada mediante Oficio Nº 693, de fecha 14/11/2002 (sic), suscrito por la Comisión Liquidadora de CORPOINDUSTRIA.
En tal sentido, le indico que durante el período indicado se hicieron las gestiones reubicatorias pertinentes a los fines de logar la reubicación administrativa dentro de la Administración Pública, las cuales resultaron infructuosas, razón por la cual se solicitará su incorporación al Registro de Elegibles que mantiene el Ministerio de Planificación y Desarrollo, contra el cual se cursan todas las solicitudes de personal que puedan presentarse por parte de los organismos de la Administración Pública” (Mayúsculas del original).
Del texto transcrito, observa esta Corte que la Administración indicó que mediante el oficio Nº693 de fecha 14 de noviembre de 2002, la querellante fue notificada de su pase a situación de disponibilidad, dada su separación del cargo que desempeñaba en la Comisión Liquidadora de la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), como consecuencia del mandato legal previsto en el Decreto de supresión y liquidación de dicho Ente, por lo que la decisión de remover y retirar a la funcionaria de su cargo no proviene de la Administración, sino del propio legislador, quien expresamente previó el retiro de los empleados del Instituto en el literal f, del artículo 11 del referido Decreto.
Asimismo se observa, que la notificación del retiro de la recurrente por parte del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), se dictó en virtud de la subrogación en los derechos y obligaciones de la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), de conformidad con la Disposición Transitoria Tercera del Decreto Nº 1.547 de fecha 15 de noviembre de 2002, por lo que el mencionado Instituto tenía la facultad de notificar el retiro y despido de los trabajadores a cargo del Ente suprimido.
De allí que, esta Corte considera que el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI) actuó conforme a derecho, y dio cumplimento a las obligaciones legalmente establecidas, al haber procedido a notificar del retiro de la Administración Pública a la ciudadana Mercedes Coromoto Suárez, mediante el oficio Nº PR 008-2002 de fecha 13 de diciembre de 2002, luego de la realización de las correspondientes gestiones reubicatorias, las cuales, según indicó la Administración, resultaron infructuosas.
En virtud de los razonamientos expuestos, esta Corte conociendo del fondo en virtud de la consulta prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, declara SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por las Apoderadas Judiciales de la ciudadana Mercedes Coromoto Suárez, contra el acto administrativo de retiro contenido en el oficio Nº PR 008-2002 de fecha 13 de diciembre de 2002, emanado del Instituto Nacional para la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI). Así se decide.
Finalmente, habiéndose declarado Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, estima esta Corte que resulta inoficioso hacer pronunciamiento alguno sobre la solicitud de jubilación especial por parte de la querellante. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de la consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, en fecha 26 de febrero de 2007, mediante el cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por las Abogadas Asmirian Nava y Noelis Flores, actuando con el carácter de Apoderadas Judiciales de la ciudadana MERCEDES COROMOTO SUÁREZ, contra el acto administrativo de retiro contenido en el oficio Nº PR 008-2002 de fecha 13 de diciembre de 2002, emanado del INSTITUTO NACIONAL PARA LA PEQUEÑA Y MEDIANA INDUSTRIA (INAPYMI).
2. REVOCA la sentencia dictada en fecha dictado por el Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, ello en virtud de consulta prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
3. SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión, remítase al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ ( ) días del mes de __________ de dos mil diez (2010). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
El Juez Vicepresidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
Exp. N° AP42-N-2007-000482
EN/
En Fecha________________________ ( ) de __________ -________________________ de dos mil diez (2010), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,
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