TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2006-001148
En fecha 12 de junio de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 772-06, del 3 de mayo de 2006, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial, interpuesta por los abogados José Agustín Ibarra, Pedro José Durán Nieto, Ylse Cárdenas y Juliser Coromoto Rodríguez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 56.464, 74.999, 78.959 y 64.268, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MARÍA OLIVA GUTIÉRREZ SÁNCHEZ, titular de la cédula de identidad N° 5.930.770, contra la “ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA”.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 26 de abril de 2006, por el abogado José Martín Labrador Brito, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 64.944, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana María Oliva Gutiérrez Sánchez, contra el fallo dictado por el mencionado Juzgado, en fecha 13 de enero de 2006, mediante la cual declaró inadmisible la querella funcionarial interpuesta.
En fecha 21 de junio de 2006, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza y se dio inicio a la relación de la causa, estableciéndose que la misma tendría una duración de quince (15) días de despacho, contados una vez vencidos los cuatro (4) días continuos que se le concedieron como término de la distancia, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación interpuesta, de conformidad con lo previsto en el artículo 19 aparte 18 y siguientes de la entonces vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.
El 18 de julio de 2006, el abogado José Agustín Ibarra, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, presentó escrito de fundamentación a la apelación.
Mediante auto de fecha 3 de febrero de 2010, este Órgano Jurisdiccional dejó constancia que por cuanto el 6 de noviembre de 2006, fue reconstituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Emilio Antonio Ramos González, Presidente; Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente; Alejandro Soto Villasmil, Juez; se abocó al conocimiento de la presente causa, reasignándose en consecuencia, la ponencia al Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó pasar el presente expediente a los fines de la decisión correspondiente.
El 11 de febrero de 2011, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Mediante decisión Nº 2011-0208, de fecha 17 de febrero de 2011, esta Corte declaró la nulidad de las actuaciones procesales suscitadas con posterioridad al lapso de fundamentación a la apelación y la reposición la causa al estado de iniciar el lapso de contestación a la fundamentación de la apelación, contando a partir de que constara en autos la última de las notificaciones de las partes aquí ordenadas y, por consiguiente, la continuación del procedimiento de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 87 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 2 de marzo de 2001, se libró comisión al Juzgado (Distribuidor) del Municipio Iribarren de la Circunscripción Judicial del Estado Lara, a los fines de practicar la Notificación de las partes y del Síndico Procurador del Municipio Iribarren del Estado Lara.
En fecha 26 de abril de 2011, se recibió del Alguacil de esta Corte Oficio de comisión Nº 2011-1248, dirigido al Juzgado Distribuidor del Municipio Iribarren del Estado Lara, el cual fue enviado a través de la valija oficial de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (D.E.M), el día 7 de ese mismo mes y año.
Por auto de fecha 20 de junio de 2011, este Órgano Jurisdiccional dio por recibido Oficio N° 4920-665, del 26 de febrero de ese mismo año, emanado del Juzgado Segundo del Municipio Iribarren del Estado Lara, anexo al cual se remitió las resultas de la comisión Nº KP02-C-2011-614, (nomenclatura de ese Juzgado), librada por esta Corte en fecha 2 de marzo de 2011.
Mediante auto del 19 de julio de 2011, vencido como se encontraba el lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación y de conformidad con lo previsto en el artículo 93 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente Alexis José Crespo Daza, a los fines de la decisión correspondiente.
El 25 de julio de 2011, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Examinadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO
En fecha 4 de abril de 2002, los abogados José Agustín Ibarra, Pedro José Durán Nieto, Ylse Cárdenas y Juliser Coromoto Rodríguez, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana María Oliva Gutiérrez Sánchez, interpusieron querella funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Señalaron, que “Nuestro mandante inició sus labores en calidad de OPERADOR DE EQUIPOS DE COMPUTACIÓN III en la Alcaldía del Municipio Iribarren del Estado Lara, desde el 17-05-83 al 20-11-2001, laborando por un tiempo de 18 años, 6 meses Y (sic) 3 días. Es el caso que el 21 de noviembre del 2001, se hicieron presente por ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara, la parte patronal Alcaldía del Municipio Iribarren y nuestro representado GUTIERREZ SÁNCHEZ MARIA (sic) OLIVA, quienes llevaron a cabo transacción donde ‘presuntamente’ Renuncia y en tal sentido se le otorga una bonificación única y especial prevista en el Artículo 9 de la Ordenanza de Reestructuración sobre la función pública de la (sic) distinta (sic) rama (sic) del poder público del Municipio Iribarren del Estado Lara. En tal sentido correspondiéndole 18 días de salario por cada año de servicio, en este orden de idas (sic) en la exposición de motivos de dicha Ordenanza en su encabezamiento expresa ‘...Responde al interés general, como es la agilización de la prestación de los servicios y la función Administrativa, anti-imperativo como las limitaciones financieras, los reajustes presupuestario y los Requerimientos de modificación en los servicios y cambios en la organización administrativa, que plantean la necesidad de facultar tanto a la rama ejecutiva como a la rama legislativa del poder público municipal para proceder a una reestructuración, siempre en el acatamiento del Orden Público acaecido’”. (Mayúsculas y resaltado del original).
Expresaron, que “(…) estamos ante una renuncia viciada porque la voluntad de los funcionarios que se acogieron a ella está mediatizada mediante un bono que presume un mayor beneficio al funcionario, cuando en la realidad estamos en presencia de una remoción, que no ha cumplido sus fases administrativas. La Renuncia viciada es nula y nula el acto que la conlleva, el simple ofrecimiento de la administración mediatiza, vicia, constriñe la voluntad, el acto volitivo de quien se acoja a ella. Y por ello, en el acta de renuncia se acogen a la bonificación única y especial establecida en el Artículo 9 de la Ordenanza de Reestructuración Sobre la Función Pública de las Distintas Ramas del Poder Público del Municipio Iribarren del Estado Lara. La transacción es la prueba evidente que la renuncia denunciada está viciada, ya que no es necesario transar la renuncia si ella es un acto volitivo totalmente libre”.
Agregaron, que “En el Acta de transacción en el particular 2° se señala: ‘Queda entendido que ésta (sic) Transacción Laboral no se interpreta como la renuncia de los derechos que favorecen a ‘EL EXTRABAJADOR’ sino simplemente significa la posibilidad de conciliación establecida en el artículo N° 3 de la Ley Orgánica del Trabajo Vigente’. Como se evidencia estamos en presencia de un acto de índole laboral en cuanto al grado de reivindicaciones, prestaciones e indemnizaciones que están en juego y en tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido que los derechos de los trabajadores son irrenunciables y no susceptibles de transacción lo que a su vez contrae la nulidad, de lo que es realmente una remoción”. (Mayúsculas del original).
Esbozaron, que “Cuando analizamos la transacción en comentario con respecto a otra lo único que cambia es el nombre del trabajador, su fecha de ingreso, el monto de sus prestaciones sociales, el resto de los elementos son idénticos para todas las transacciones celebradas por el MUNICIPIO. ¿Acaso la voluntad de tantas personas coincida de tal manera que se plasme como un clon y que ello sea el resultado de ésta (sic) transacción?. Indudablemente que es materialmente imposible, por ello estamos en presencia de manera irrefutable en un vicio al consentimiento el cual debe declararse”. (Mayúsculas del original).
Denunciaron, que “(…) ante la situación de presión en la cual se encontraba nuestro mandante primero si era o no funcionario público, si le era aplicable una u otra Convención Colectiva y que no gozaban del derecho convencional de Jubilación porque presuntamente había sido anulado, por tanto, para el momento de realizar la transacción no estaba en la situación ideal de escoger que era lo más beneficioso para el (sic) y su grupo familiar, de allí que incurrió inexorablemente en ERROR EXCUSABLE consistente en una falsa representación, y por consiguiente un falso conocimiento de la realidad, que le sustrajo la clarividencia en el querer y que vicio de nulidad su acto de escoger. Esta situación se hizo tan evidente, en la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN que hubo la necesidad, de elaborar un formato de aplicación general tanto de la ruptura laboral como de la transacción y que suscribieron las partes, lo que derivo (sic) en una forma preelaborada por la hoy recurrida y donde intervino sólo parcialmente la voluntad del trabajador como parte contratante de la misma, limitándose éste a suscribirla a efecto de recibir el pago adicionado ofrecido en lugar de su jubilación lo que erróneamente lo llevo a ver como lo más ventajoso lo establecido en el articulo (sic) 9 precitado (…)”. (Mayúsculas, resaltado y subrayado del recurso).
Señalaron, que “Establecido como quedó demostrado que nuestro mandante le corresponde la Jubilación de pleno derecho por el tiempo laborado de 18 años, 6 meses y 3 días (…)”, solicitaron, la aplicación de “(…) la Convención Colectiva (…) por vía de extensión de beneficio le (sic) otorga a nuestro mandante mejores condiciones para la jubilación y así pedimos sea acordado”.
Reiteraron, el hecho que “Verificado como está que a nuestro mandante le corresponde la pensión de jubilación de acuerdo a lo devengado en el último mes de labores que tuvo con el Municipio con un 85% por tener menos de 20 años de servicio”, es por lo que requirieron el pago de “(…) NOVENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y DOS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y CINCO CON CINCUENTA Y TRES CENTIMOS (sic) (Bs.98.572.585,63) (sic) (…)”, por concepto de prestaciones sociales, “(…) a lo cual se le debe restar la cantidad de VEINTISÉIS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS Y VEINTINUEVE CON SESENTA CENTIMOS (sic) (Bs 26.566.829,70), siendo la deuda patronal al momento de intentada la presente acción de BOLIVARES (sic) SETENTA Y DOS MILLONES CINCO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO CON NOVENTA Y TRES CENTIMOS (sic) (Bs. 72.005.755,93)”. (Mayúsculas y resaltado del original).
Requirieron, que “(…) la transacción llevada a cabo por ante la Inspectoría del Trabajo del Estado Lara en fecha 21 de noviembre del 2001 y que conlleva el acto de transacción y que presume la renuncia sea declarado nulo a los efectos de (…) que (…) se le otorgue a nuestro mandante la Jubilación, derecho el cual había adquirido solamente por el tiempo de labores que tuvo en la Administración Municipal, tal como lo establece la Convención Colectiva de Trabajo aplicable. En tal sentido, pedimos que tal renuncia al ser anulada se le ordene a la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA, que consagre el derecho de jubilación a nuestro poderdante (…), quien ingreso (sic) a la misma en fecha 17-05-1.973 hasta el 20-11-2001 cumpliendo todos los requisitos convencionales, y tomándose ésta (sic) última fecha como inicio de la Jubilación y el pago de la pensión respectiva la cual alcanza la cantidad de Bs. 707.320,78. (…) Y que las cantidades que por pensión se originen desde esa fecha 20-11-2001 hasta la ejecución del presente fallo sean pagadas con efecto retroactivo”. (Mayúsculas del recurso).
Finalmente, señalaron que “(…) visto el acto de transacción la parte Patronal el pago a nuestro mandante la suma de BOLIVARES (sic) VEINTISÉIS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS VEINTINUEVE CON SETENTA CÉNTIMOS (Bs.26.566.829,70), cuando en realidad le correspondía la cantidad de BOLIVARES (sic) NOVENTA Y OCHO MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y DOS MIL QUINIENTOS OCHENTA Y CINCO CON SESENTA Y TRES CENTIMOS (sic) (Bs. 98.572.585,63) a lo cual se le debe restar la cantidad de VEINTISÉIS MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS VEINTINUEVE CON SETENTA CENTIMOS (sic) (Bs. 26.566.829,70), siendo la deuda patronal al momento de intentada la presente acción de BOLIVARES (sic) SETENTA Y DOS MILLONES CINCO MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO CON NOVENTA (sic) TRES CENTIMOS (sic) (Bs. 72.005.755,93)”, así como también, la indexación sobres las cantidades anteriormente referidas.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante decisión de fecha 13 de enero de 2006, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró Inadmisible la querella funcionarial interpuesta, estableciendo a tal efecto lo siguiente:
“Antes de profundizar en el análisis del fondo de la controversia planteada en el caso que nos ocupa, este juzgador considera pertinente determinar si la parte recurrente agotó o no el procedimiento previo a las demandas contra la República, respecto a lo cual, conviene realizar las siguientes consideraciones:
La extinta Ley de Tribunales y Procedimientos del Trabajo, derogada por la vigencia de la Ley Orgánica Procesal del Trabajo, pero que fuera publicada en Gaceta Oficial N° 26.266 del 19 de noviembre de 1959, dicha ley en su artículo 32 establecía:
Artículo 32: En los juicios del trabajo contra las personas morales de carácter público, en su carácter de patronos, los Tribunales del Trabajo no darán curso a la demanda sin previa comprobación de haberse gestionado la respectiva reclamación por la vía administrativa.
(…omissis…)
Con relación a la normativa supra trascrita que, con ligeras variantes, estaba prevista en los artículos 30 y siguientes de la anterior Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 02597 del 13 de noviembre de 2001, generó las siguientes máximas:
1.-‘...el cumplimiento del antejuicio administrativo previo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cuando la demandada es la República, funciona como un requisito de admisibilidad de la demanda. No puede enfocarse su incumplimiento como una negación del ordenamiento jurídico a la tutela jurisdiccional. Por ello resulta indispensable diferenciar las causales de inadmisibilidad de una demanda de las de una acción. En el primer caso, la demanda podrá ser intentada en cualquier momento, siempre que se cumplan los requisitos previstos por la Ley, mientras que en el segundo tipo la acción jamás podrá ser intentada" De tal forma, que la omisión del requisito del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la Ley de admitir la demanda, mientras no se haya dado cumplimiento a tan importante requisito. Toda vez que la pretensión procesal si tiene la correspondiente protección jurídica y por tanto ahí no existe en verdad ausencia de acción ni prohibición de su ejercicio, la cuestión procesal consiste ?como ya se dijo- en exigir el agotamiento previo de la reclamación administrativa, la cual puede evitar el uso de la vía jurisdiccional.’
2.-‘han sido múltiples las construcciones doctrinales elaboradas para tratar de explicar la naturaleza jurídica del antejuicio administrativo. Es así, como un sector de la doctrina entiende el mismo, como una condición de admisibilidad de la demanda o recurso que se ha de interponer ante el Juez; para otros, orientados por la misma fundamentación cabría hablar del antejuicio administrativo como un equivalente a los presupuestos procesales que gobiernan a nuestro sistema adjetivo; sin faltar quienes atribuyan a dicho antejuicio el carácter de un procedimiento administrativo previo a las demandas contra la República. No obstante, entiende este Alto Tribunal que la institución que nos toca analizar, además de todas las características antes señaladas, constituye un privilegio que tienen los órganos administrativos fundamentado en el interés general que estos tutelan. Al respecto, debe señalarse que siendo el antejuicio administrativo tal y como se expresa en las líneas que anteceden, un privilegio de la Administración, su regulación son normas de excepción que deben interpretarse restrictivamente y ser consagradas en la ley. Así lo ha expuesto en repetidas oportunidades la extinta Corte Suprema de Justicia, en Sala Político Administrativa, al establecer:’ Por todo lo anterior se puede considerar agotado el antejuicio administrativo porque éste no es un elemento meramente formal, en el sentido de un procedimiento sin significado específico, sino el agotamiento de una vía ante la Administración, a los fines privilegiados para ésta, de conocer el alcance de las pretensiones que podrían ser deducidas en vía jurisdiccional. El derecho protege así al organismo público para impedirle que la sorpresa de una demanda inesperada, no precedida de reclamación alguna, pueda afectar los intereses que la administración tutela, que es la de toda la colectividad’ (Sentencia de fecha 4 de mayo de 1999).’
3.-‘el antejuicio administrativo se nos presenta como importante y fundamental por las razones siguientes: a) Sirve para una mayor protección de los intereses colectivos que tutela la Administración; b) Procura la transigencia de las partes, con el objetivo de evitar el pleito que una de ellas quiere entablar, c) Es una condición de admisibilidad de la demanda; y finalmente, d) Sirve para que la administración ejerza su potestad de autotutela.’
4.-‘se perfila como un instrumento que permite a la Administración ejercer su potestad de autotutela, al tiempo, que sirve para una mayor protección de los intereses colectivos, por lo que su observancia no puede entenderse como una instancia que se equipare a una supuesta desigualdad de la administración respecto de los particulares, sino que su objetivo consiste en que la Administración conozca el alcance de las pretensiones que podrían ser deducidas en vía jurisdiccional, evitando con ello la sorpresa de una demanda inesperada.’
Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia bajo el Nº 00957, Exp. Nº 15.332 de fecha 04 de agosto de 2004, bajo ponencia de la Magistrada Yolanda Jaimes Guerrero, estableció: ‘…Establecido lo anterior, pasa la Sala a analizar las defensas opuestas en el presente juicio:
En primer lugar, aprecia la Sala que la parte demandada al momento de contestar la demanda opuso, de conformidad con el artículo 361 del Código de Procedimiento Civil, la falta de cualidad pasiva, así como la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta.
En tal sentido, sostuvo que la República no podía ser directamente demandada en la persona del Procurador General de la República, por carecer dicho funcionario de la cualidad para sostener el presente juicio y que sólo en el supuesto de que esta Sala considerase procedente la reclamación formulada en tales términos, debía declararse inadmisible la demanda por no haberse cumplido con el antejuicio administrativo, previsto en los artículos 30 al 37 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, vigente para la fecha.
Sin embargo, de la exposición que la demandante realiza en su libelo y posterior reforma del mismo, se desprende que ésta finalmente dirigió su pretensión indemnizatoria contra ‘...la República en la persona del Procurador...’. De ahí que sea prudente advertir, atendiendo a la expresión empleada por la demandante, que la acción de daños y perjuicios se planteó contra la República y no contra el Procurador General de la República, por lo que resulta claro que no puede discutirse la cualidad pasiva de dicho funcionario, ya que éste ni siquiera fue señalado como el sujeto pasivo de la demanda ejercida ante esta Sala.
Por lo tanto, lo procedente es analizar, previa a cualquier otra consideración de fondo, si se cumplió el requisito relativo a la reclamación administrativa, consagrado para aquellos casos en que se intenta una demanda patrimonial contra la República.
A tal efecto, sostuvo la representación judicial de la República que la actora pretende entender satisfecho dicho requisito con la presentación de una comunicación dirigida al entonces Ministro de Justicia, en la cual le manifestó únicamente que ‘...la Registradora de la población de Tucacas, Distrito Silva del Estado Falcón, pide demasiados requisitos para registrar documentos (...). Quedan reservadas las acciones a que haya lugar para poner fin a este conflicto que no debió haber nacido, por ante los órganos competentes de la República...’ y en tal virtud, concluye la parte demandada que tal recaudo no cumple con las exigencias legales, por lo que debe declararse que en el presente caso se inobservó el tantas veces mencionado ante-juicio administrativo.
Al respecto, aprecia la Sala que han sido reiterados los pronunciamientos realizados en torno a la naturaleza y finalidad de la mencionada reclamación administrativa previa y en tal virtud se ha considerado que la vigencia del antejuicio administrativo previsto en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no tiene históricamente como causa eficiente real la de crear una instancia que equipare a una supuesta desigualdad de la administración respecto a los particulares, sino que a través de dicho mecanismo se persigue imponer a la República de las eventuales reclamaciones que se dirigen en su contra, con miras a que se dispongan soluciones no contenciosas a los futuros litigios que pudieran surgir.
Bajo estas premisas, la sentencia Nº 00489 publicada el 27 de marzo de 2001, señaló en torno al requisito de admisibilidad previsto en la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en su artículo 124, ordinal 2º, hoy establecido en el aparte 5°, artículo 19 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, lo siguiente:
‘...En este sentido resulta oportuno puntualizar que el uso de la vía administrativa no corresponde al cumplimiento de ninguna formalidad, sino como una necesidad que la propia dinámica administrativa impone en beneficio del administrado para ventilar la solución del conflicto antes de acudir a la vía jurisdiccional. Respecto a la figura de la conciliación, la Constitución de 1999, en su artículo 258 único aparte, reconoce los medios alternativos de resolución de conflictos como parte integrante del sistema de justicia venezolano. (...). Ello obedece al interés que se implementen mecanismos que permitan la solución no contenciosa de los conflictos que puedan surgir en un momento determinado entre los particulares y los intereses del Estado, con el fin último de garantizar de una manera efectiva la tutela de dichos intereses y la participación ciudadana en el marco de la resolución de los conflictos.
...omisiss...
Lo anterior, tiene su fundamento en el hecho de que la propia administración tiene facultad de revisar sus actos, bien sea de oficio o a solicitud de partes, pues como quedó establecido, no es posible controlar, de una manera efectiva y rápida todos los actos administrativos por vía judicial. De allí que la solución en cuanto a la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva, no se encuentra en la eliminación de los recursos administrativos, sino en mantenerlos para que no se cercene la posibilidad de que el administrado obtenga rápidamente una decisión respecto a su planteamiento...’. (Resaltado de la Sala).
Efectuadas las consideraciones anteriores, este Juzgador procede a examinar las actas procesales y, en este sentido, observa que no consta en autos que la parte recurrente haya acreditado el agotamiento del antejuicio administrativo previo en las demandas contra la República establecido por la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en sus artículos 54 al 60, aplicable al Municipio con fundamento en lo pautado en el artículo 102 de la derogada Ley Orgánica de Régimen Municipal, ley aplicable en el presente caso por haberse generado el hecho controvertido bajo la vigencia de la misma, tomando en cuenta que su petitorio para el año dos mil cuatro (2004), alcanzaba la suma de ciento cincuenta y siete millones ochocientos sesenta y tres mil ciento cuatro bolívares con ochenta y uno céntimos (Bs.157.863.104,81), suma que supera evidentemente las quinientas (500) unidades tributarias previstas en el artículo 56 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, equivalentes a doce millones trescientos cincuenta mil bolívares (Bs. 12.350.000,00), considerando que para el referido año la unidad tributaria tenía un valor equivalente a veinticuatro mil setecientos bolívares (Bs. 24.700,00), según lo dispuesto en la Resolución correspondiente al año 2004 publicada en Gaceta Oficial Nº 37.876, en consecuencia, ello aunado al hecho de que no consta en autos que dicha petición haya sido declarada procedente por el órgano correspondiente, evidencian la necesidad de agotar el procedimiento previo antes señalado y así se declara.
Por consiguiente, como quiera que resulta evidente que en el presente caso sí era necesario el agotamiento de la vía administrativa, ex artículo 56 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en consecuencia, la demanda mas no la pretensión ni la acción, debe ser declarada inadmisible de conformidad con el artículo 124.3 de la abrogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, hoy 19.6 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en Gaceta Oficial N° 37.942 del 20 de mayo de 2004, no pudiendo suplirse este requisito con probanzas posteriores, tal como lo adujo la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 00404, del 29 de abril de 2004, con ponencia del magistrado Levis Ignacio Zerpa, expediente N° 2002-0994, a tenor de lo siguiente:
‘La abogada Yhajaira Seijas de Jaén, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 15.155, en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil UNARTE, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, en fecha 18 de febrero de 1999, bajo el N° 20, Tomo A-9, interpuso ante esta Sala en fecha 06 de noviembre de 2002, demanda por cobro de bolívares e indemnización de daños y perjuicios, contra la CORPORACIÓN VENEZOLANA DE GUAYANA, Instituto Autónomo creado por Decreto N° 430 de fecha 29 de diciembre de 1960, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.574 de fecha 21 de junio de 1985. En el mismo escrito solicitó que se decretase medida preventiva de embargo.
2.- Respecto a la cuestión previa contenida en el ordinal 11 del artículo 346 del Código de Procedimiento Civil, referida a ‘la prohibición de la ley de admitir la acción propuesta’, alega la parte accionada que la parte demandante no realizó el antejuicio administrativo, por lo que el caso de autos, a su decir, es inadmisible de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En tal sentido, a los fines de analizar tal causal de inadmisibilidad se observa:
En decisión signada con el N° 1.735 de fecha 27 de julio de 2000, se estableció que:
‘...existen una serie de normas procesales que exigen al actor el cumplimiento de requisitos previos o la presentación de documentos específicos para que el juez admita la demanda. Es lo que en doctrina se denomina como documentos-requisitos indispensables para la admisión de la demanda...’
...omissis...
‘...el cumplimiento del antejuicio administrativo previo previsto en el artículo 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República cuando la demandada es la República, funciona como un requisito de admisibilidad de la demanda. No puede enfocarse su incumplimiento como una negación del ordenamiento jurídico a la tutela jurisdiccional. Por ello resulta indispensable diferenciar las causales de inadmisibilidad de una demanda de las de una acción. En el primer caso, la demanda podrá ser intentada en cualquier momento, siempre que se cumplan los requisitos previstos por la Ley, mientras que en el segundo tipo la acción jamás podrá ser intentada…’
De tal forma, que la omisión del requisito del antejuicio administrativo se traduce en una prohibición de la ley de admitir la demanda, mientras que no se le haya dado cumplimiento, pues tal procedimiento previo puede evitar el uso de la vía jurisdiccional.
…Una vez establecida la vigencia del privilegio procesal del antejuicio administrativo, resulta forzoso para esta Sala analizar si la parte accionada goza de tal prerrogativa, contenida en el artículo 54 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en los mismos términos establecidos en el artículo 30 la Ley derogada, el cual dispone que quienes pretendan instaurar demandas de contenido patrimonial contra la República, deben manifestarlo previamente por escrito, al órgano al cual corresponda el asunto y exponer concretamente sus pretensiones en el caso.
Por lo que en el caso de autos debe atenderse específicamente al contenido del artículo 14 del Decreto N° 676, mediante el cual se dicta la reforma del Estatuto Orgánico del Desarrollo de Guayana, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.574 de fecha 21 de junio de 1985, el cual dispone:
‘Artículo 14: La Corporación Venezolana de Guayana tendrá las prerrogativas y privilegios que al Fisco Nacional confiere el Título preliminar de la Ley Orgánica de Hacienda Pública Nacional’.
Así, visto que la presente demanda está dirigida contra Corporación Venezolana de Guayana, y demostrado como ha sido que el instituto demandado se le aplican las prerrogativas y privilegios otorgados al Fisco Nacional sin hacer ninguna distinción entre privilegios fiscales y procesales debe analizarse si en efecto la parte actora cumplió con el procedimiento administrativo previo.
…De la trascripción anterior, se aprecia que en efecto la parte actora antes de instaurar la presente demanda comunicó a la parte accionada la reclamación o acreencia que pretendía le fuese cancelada, por lo que considera esta Sala que se satisfizo el requisito de antejuicio administrativo, pues la parte demandante intentó previamente la vía extrajudicial para satisfacer la pretensión’.
De este modo, la demanda así planteada por la querellante debe ser declarada inadmisible porque no se acreditó el agotamiento del antejuicio administrativo previo en las demandas contra la República, aplicable a los Municipios de conformidad con el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal abrogada, aplicable al presente caso -rationae tempore- por haberse generado los hechos controvertidos bajo su vigencia.
Finalmente, en cuanto al análisis de los elementos probatorios aportados a los autos, este Tribunal se abstiene de valorarlos habida consideración de que la inadmisibilidad es un punto previo de mero derecho, por lo que en el caso sub iudice es innecesario aplicar el principio de exhaustividad de las pruebas previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este procedimiento de conformidad con lo establecido en el artículo 111 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con el artículo 22 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
(…omissis…)
Por las razones precedentemente expuestas este Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, Administrando Justicia, actuando en Nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por Autoridad de la Ley, declara inadmisible el recurso intentado (…) ello en virtud de no haberse acreditado el agotamiento del antejuicio administrativo previo en las demandas contra la República, aplicable a los Municipios de conformidad con el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal abrogada, aplicable al presente caso -rationae tempore- por haberse generado los hechos controvertidos bajo su vigencia”. (Mayúsculas y resaltado del a quo).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 18 de julio de 2006, el abogado José Agustín Ibarra, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante, consignó escrito de fundamentación a la apelación, con base en las siguientes consideraciones:
Expresó, que “Como lo señala el propio sentenciador aplicó una Ley que para el momento de sentenciar no estaba vigente como es la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y por vía extensiva aplicó a favor del Municipio privilegios procesales que el articulo (sic) 311 de nuestra constitución no lo establece. Más aun la nueva Ley del poder público municipal no establece en el ámbito procesal el agotamiento de la vía previa administrativa lo que echa por tierra las afirmaciones de la ad quo. De lo anterior se infiere una evidente contradicción en el fallo que se recurre en virtud que se vulnera el derecho a la defensa a mi representada como el acceso a la justicia establecido en nuestra constitución”.
Adujo, a favor de su representada el contenido de los artículos 26, 133 y 311 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, así como también, lo preceptuado en el artículo 102 de la entonces vigente Ley Orgánica de Régimen Municipal, señalando al respecto, que en el fallo apelado “(…) el Juez Superior Contencioso Administrativo, declaró inadmisible a presente querella en virtud y bajo la presunción de no haberse agotado el procedimiento previo a las demandas contra la República, situación la cual la hemos (sic) venido debatiendo en cuanto a la naturaleza de la acción que se incoa y el procedimiento establecido a tal fin”, solicitando, finalmente la declaratoria con lugar del recurso in comento, así como también “(…) se declare la nulidad del señalado fallo emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centre Occidental”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033, de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, observa esta Corte que el iudex a quo declaró Inadmisible la querella funcionarial interpuesta indicando, que “(…) en virtud de no haberse acreditado el agotamiento del antejuicio administrativo previo en las demandas contra la República, aplicable a los Municipios de conformidad con el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal abrogada, aplicable al presente caso –rationae tempore- por haberse generado los hechos controvertidos (…)”.
Por su parte, la demandante apeló de la referida decisión, bajo el argumento de que “(…) el propio sentenciador aplicó una Ley que para el momento de sentenciar no estaba vigente como es la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y por vía extensiva aplicó a favor del Municipio privilegios procesales que el artículo 311 de nuestra constitución no lo establece. Más aun la nueva Ley del poder público municipal no establece en el ámbito procesal el agotamiento de la vía previa administrativa lo que echa por tierra las afirmaciones de la ad quo (…)”.
Respecto a lo anterior, esta Corte debe señalar que el antejuicio administrativo previsto en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no resulta aplicable en los casos relativos a recursos contencioso administrativos funcionariales incoados contra la República, los Estados o los Municipios -como es el caso de autos-, tal como ha sido señalado específicamente por esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia N° 2006-00169, del 14 de febrero de 2006, dictada en el caso: Antonio José Fuentes García vs. Ministerio de Educación Superior, reiterada en numerosas oportunidades, en la cual se planteó lo siguiente:
“(…) el antejuicio administrativo debe agotarse en las demandas de contenido patrimonial, constituyendo, como ya se dijo, una condición de admisibilidad para la interposición de demandas patrimoniales contra la República, sin embargo, en el presente caso, la pretensión de la parte actora va dirigida a restablecer una situación jurídica presuntamente afectada, derivada del marco de una relación funcionarial entre el querellante y la Administración.
(…omissis…)
Con fundamento en lo expuesto, visto que en el caso de autos la controversia suscitada se dio en el marco de una relación funcionarial, se entiende, en virtud de las normas recogidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública, que estas deben dirimirse a través del ejercicio del recurso contencioso administrativo funcionarial (Querella) prevista en el Título VIII de la mencionada Ley, por lo que la prerrogativa del agotamiento de la vía administrativa, contenido en el Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no le resulta aplicable, siendo que el procedimiento previsto en la citada norma constituye un requisito previo para las demandas patrimoniales que se intenten contra la República, los Estados o los Municipios u otras personas jurídicas públicas y, no un requisito de admisibilidad de recursos o querellas de naturaleza funcionarial (…)”. (Resaltado de esta Alzada).
Ello así, resulta evidente que el agotamiento del antejuicio administrativo antes mencionado, constituye un requisito previo para las demandas de contenido patrimonial que se intenten contra la República, y no un requisito de admisibilidad de recursos o querellas funcionariales, cuya naturaleza, más que de índole patrimonial comporta un carácter social.
Sin embargo, debe aclarar esta Corte que la presente querella funcionarial fue interpuesta durante la vigencia de la derogada Ley de Carrera Administrativa, la cual regulaba la materia funcionarial, tanto en el ámbito sustantivo como adjetivo, y regía a nivel Nacional, sin embargo, era aplicada en materia de función pública a nivel Estadal y Municipal.
En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional debe traer a colación el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratio tempori, que prevé lo siguiente:
“Artículo 15.- Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”. (Subrayado de esta Corte).
Del texto antes transcrito, se evidencia la especial circunstancia a la que se encontraban sujetos los funcionarios públicos bajo la vigencia del mencionado precepto normativo, quienes a los fines del ejercicio válido de cualquier recurso de carácter jurisdiccional, estaban obligados a realizar ciertas actividades previas a la interposición del mismo, esto es, el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la correspondiente Junta de Avenimiento.
Ahora bien, precisada la obligatoriedad que tenían los funcionarios públicos, de acudir ante la Junta de Avenimiento a los fines de agotar la gestión conciliatoria, esta Corte observa que la ciudadana María Oliva Gutiérrez Sánchez interpuso la querella funcionarial contra la Alcadía del Municipio Iribarren del Estado Lara en fecha 4 de abril de 2002, esto es bajo la vigencia de la Ley de Carrera Administrativa la cual establecía en el parágrafo único del artículo 15 la obligatoriedad del agotamiento previo de la vía conciliatoria para intentar cualquier acción ante la jurisdicción contencioso administrativa.
Al respecto, evidencia esta Corte que los apoderados judiciales de la parte querellante consignaron ante esta Instancia, anexo en copias simple, escrito dirigido a la Directora de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Iribarren, el cual fue recibido en fecha 19 de marzo de 2002, (Ver folio 110), en el cual la parte da por agotada la gestión conciliatoria, verificándose de esta manera el cumplimiento por parte de la ciudadana María Oliva Gutiérrez Sánchez, del requisito de admisibilidad relativo al agotamiento de la gestión conciliatoria, previsto en el artículo 15, Parágrafo Único de la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa, aplicable -rationae temporis- al caso bajo análisis.
En razón de lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para esta Alzada, declarar Con Lugar el recurso de apelación interpuesto por los abogados José Agustín Ibarra, Pedro José Durán Nieto, Ylse Cárdenas y Juliser Coromoto Rodríguez, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana María Oliva Gutiérrez Sánchez, en consecuencia, se revoca la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 13 de enero de 2016, mediante la cual declaró inadmisible la querella funcionarial ejercida. Así se decide.
Ahora bien, revocada como ha sido la sentencia apelada, y en virtud de que la presente querella funcionarial fue declarado Inadmisible en primera instancia, sin que se haya dictado un pronunciamiento de fondo, se ordena la remisión del expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines de que éste proceda a pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido, ello como Órgano Jurisdiccional competente para conocer en primer grado de jurisdicción de las reclamaciones judiciales realizadas en materia funcionarial. (Vid. Sentencia de este Órgano Jurisdiccional, Nº 2007-1509, del 13 de agosto de 2007, caso: NANCY TERESITA FIGUEROA DE CARRANZA VS. MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTES). Así se declara.
Resulta oportuno para esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, advertir que la anterior revocatoria no implica que este Órgano Jurisdiccional, reconozca el derecho reclamado por la parte recurrente, razón por la cual, se insiste, corresponde al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, a los fines de respetar el principio de la doble instancia, resolver sobre el fondo del presente asunto.

V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer la apelación interpuesta por los abogados José Agustín Ibarra, Pedro José Durán Nieto, Ylse Cárdenas y Juliser Coromoto Rodríguez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 56.464, 74.999, 78.959 y 64.268, respectivamente, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la ciudadana MARÍA OLIVA GUTIÉRREZ SÁNCHEZ, titular de la cédula de identidad N° 5.930.770, contra la “ALCALDÍA DEL MUNICIPIO IRIBARREN DEL ESTADO LARA”.
2.- REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 13 de enero de 2006.
3.- ORDENA la remisión del presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, a los fines de que éste proceda a pronunciarse sobre el fondo del asunto debatido.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los ocho (8) días del mes de agosto del año dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

AJCD/23/21
Exp. Nº AP42-R-2006-001148

En fecha __________________ ( ) de _________de dos mil once (2011), siendo las _______________de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2011- ______________
La Secretaria Acc.,