JUEZ PONENTE: MARIA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2009-000147

En fecha 24 de marzo de 2009, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 09-0296 de fecha 12 de marzo de 2009, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar, y subsidiariamente con medida cautelar de suspensión de efectos, ejercido por la Abogada Iris Medina García, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 21.670, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la COOPERATIVA DE PROTECCIÓN AUTOMOTRIZ “COPROAUTO”, debidamente inscrita en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 23 de julio de 2002, bajo el Nº 45, Tomo 5, Protocolo Primero, contra la Providencia Administrativa de fecha 13 de enero de 2009, que ratificó la medida preventiva de cierre parcial administrativo impuesta en el Acta de Inspección de fecha 29 de diciembre de 2008, por parte del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS).

Dicha remisión fue efectuada en virtud de la declinatoria de competencia formulada por el referido Juzgado en fecha 3 de marzo de 2009.

En fecha 25 de marzo de 2009 se dio cuenta a la Corte.

En fecha 25 de marzo de 2009, se ordenó oficiar a la Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) a los fines que remitiese a esta Corte los antecedentes administrativos del presente caso. Por auto de esa misma fecha se designó ponente a la Juez María Eugenia Mata.

En fecha 30 de marzo de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

En fecha 7 de mayo de 2009, se recibió ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Corte Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia de la Apoderada Judicial de la recurrente mediante la cual consignó sentencia de un caso similar a título ilustrativo.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON ACCIÓN DE AMPARO CAUTELAR Y SOLICITUD SUBSIDIARIA DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 5 de febrero de 2009, la Apoderada Judicial de la parte recurrente, presentó escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Providencia de fecha 13 de enero de 2009, que ratificó la medida preventiva de cierre parcial administrativo impuesta en el Acta de Inspección de fecha 29 de diciembre de 2008, por parte del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), en base a las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Que, “…en fecha 29-12-2008 (sic), se presentaron en la oficina donde opera la Cooperativa de Protección Automotríz más de ocho (8) funcionarios que se identificaron como funcionarios del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), sin explicación de las causas que motivaron tal actuación, llegó al establecimiento el Presidente del INDEPABIS, acompañado de la Superintendente de Seguros y el Superintendente Nacional de Cooperativas SUNACOP, en compañía de periodistas, prensa escrita y cámaras canales (sic) de televisión, así los funcionarios del INDEPABIS ordenaron, el cierre inmediato del local y colocaron en la puerta del mismo un cartel que decía `Cerrado por el INDECU´.

Que, “…Inmediatamente el Presidente del INDEPABIS procedió a dar declaraciones a la prensa televisiva y escrita, junto con la Superintendente de Seguros y el Director de la Superintendencia Nacional de Cooperativas (…) acto seguido los funcionarios del INDEPABIS procedieron a levantar `Acta de Inspección´ (…) siendo impuesta en dicha acta una sanción de cierre parcial Administrativo indefinido…”.

Que, “… En el acta, que levantaron los funcionarios del ente público, no se plasmaron las razones que fundamentaron la toma de la medida de cierre parcial administrativo indefinido, pues, únicamente se hizo mención, en dicha acta (…) de los artículos 112 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, lo que demuestra que los funcionarios del INDEPABIS se atribuyeron facultades que les confiere la citada norma pero, que la citada norma en ningún momento se (sic) les atribuye la facultad de poder proceder autónomamente al cierre de los establecimientos sin estar precedido de un procedimiento previo como lo el (sic) contemplado en la Ley de Procedimientos Administrativos…”.

Que, “…. nada de lo que declaró por la prensa el Presidente del Instituto para la Defensa y Protección de los Bienes y Servicios (INDEPABIS) quedó plasmado en el Acta de Inspección, es decir fue sometida mi representada, al escarnio público sin razón y sin medida. Mi representada se vió obligada a solicitar inclusive la intervención de la Asamblea Nacional para que intercediera en el Instituto sobre la situación grave que hoy viven no solamente los asociados de dicha cooperativa si no también sus contratados y trabajadores de la misma…”.

Que, “… en fecha 5 de enero de 2009, la ciudadana Tamara Succurro González, con carácter de Apoderada Judicial de la Cooperativa, ejerció la debida oposición a dicha medida preventiva dentro de los tres (3) días siguientes de ejecutada tal y como lo prevé el artículo 119 del decreto y posteriormente consignó escrito de pruebas en la articulación de ocho (8) días (…) en fecha 13 de enero de 2009, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios se pronunció a la oposición formulada por mi mandante a la medida preventiva, mediante la Providencia Administrativa Nº 007…”.

Que, “…la Providencia dictada por INDEPABIS se encuentra viciada de nulidad absoluta (…) en virtud de que viola derechos constitucionales como son el Derecho a la Defensa y al Debido Proceso, pues (…) consta del Acta de Inspección levantada (…) que a mi representada CORPOAUTO se le impone en forma directa una sanción como fue el Cierre Parcial Administrativo Indefinido de la Cooperativa según Acta de Inspección de fecha 29/12/2008, sin que hubiere podido ejercer la debida defensa, sin darle la oportunidad de alegar sus derechos (…) Tal y como consta del Acta de Inspección consignada, sin ningún procedimiento previo, después de ejercida la oposición a dicha medida fue confirmado el cierre pero en forma parcial temporal sin fijar límite de tiempo lo que deja en completo estado de indefensión a mi representada. Ya que inicialmente el cierre era parcial indefinido y posteriormente fue modificada a temporal pero sin fijar límite de tiempo...”.

Que, “… la autoridad administrativa incumplió con su obligación al no subsumir las circunstancias fácticas en el supuesto de hecho de la norma, por lo que en consecuencia al encontrarnos frente a un acto carente de Causa y Motivo el funcionario incumplió con la obligación formal de fundamentar el acto administrativo, encontrándonos en definitiva frente a uno de aquellos actos que se dictó en flagrante violación de requisitos formales de fondo (…) y de forma por la ya mencionada ausencia consecuencial de motivación…”.

Que, “… el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) tiene conocimiento de nuestra actividad de protección automotriz desde el año 2004 cuando recibió la primera denuncia por parte de un afiliado, así como también a través de todos estos años ha convalidado nuestra actuación realizando conciliaciones en este Instituto `para que la Cooperativa pagase a algunos de los denunciantes afiliados e inclusive ha beneficiado en sus resoluciones de actos administrativos a mi representada…”.

Que, “…es necesario poner en conocimiento de su Tribunal, que también hemos sido investigados por otro organismo administrativo como lo es la SUPERINTENDENCIA DE SEGUROS, pues bien, en fecha 03 de Octubre de 2008, emitió una resolución administrativa bajo el Nº FSS-2-3-002356 (…) En fecha 24 de octubre de 2008 mi mandante recurrió de la resolución (…)por ante la SUDESEG con esto pretende mi representada demostrar que existe otro organismo administrativo que tienen conocimiento de las actividades que ejerce, quedando comprobado que también viene juzgando a mi mandante, lo que es evidente que mi representada COPROAUTO, está siendo enjuiciada por dos organismos administrativos, quedando claro que también se le está violando El Principio de la Unidad del Proceso contemplado en nuestra Constitución Nacional, lo que puede conllevar que indudablemente, a mi mandante se le pudiera perjudicar o beneficiar con resoluciones administrativas contradictorias o incompatibles…”.

Que, “… la decisión tomada mediante Providencia Administrativa numero 007 a mantener el cierre parcial de la Cooperativa, (…) viola no sólo los derechos de mi representada si no a la vez los derechos de sus trabajadores, en el sentido que injustamente se les imponga una medida preventiva de cierre parcial administrativo lo que conlleva al cese de sus actividades productivas, sin determinar la gravedad que ello implica para su representada como lo es el cese en el trabajo de más de 180 trabajadores en todo el Territorio Nacional, como de más de 1.500 vendedores, así mismo el daño que desde el punto de vista patrimonial vienen sufriendo desde el 29 de diciembre de 2008 hasta la presente fecha en perjuicio no sólo de sus asociados sino de todos los contratados, con los cuales debe dar cumplimiento a sus contratos, llevándola a la disminución en su patrimonio, lo que también se estarían violando otros derechos de índole constitucional, tal como la violación al derecho a la propiedad y el derecho al libre ejercicio de la actividad económica, situación esta que debe restablecerse…”.

Que, “…Coproauto está enfocado a funcionar como Administrador del fondo constituido por las retribuciones que aportan nuestros asociados y/o afiliados, es decir, una vez que sucede alguno de los hechos referidos anteriormente, los costos producidos por éstos son descontados de ese fondo, pudiendo la empresa, revisar dichas retribuciones cuando el monto de los eventos exceda del 70% de lo pagado por los asociados. También consideramos pertinente hacer de su conocimiento cuáles son los productos que ofrece `Coproauto´ a sus asociados y/o afiliados, los mismos son: Contrato de Prestación de Servicios y Garantías Administradas de Daños Propios, Contrato de Prestación de Servicios y Garantías Administrada a Terceros; Contrato de Prestación de Servicios y Garantías Administradas de Asistencia Legal; Contrato de Prestaciones de Servicios y Garantías Administradas de Accidentes Personales a Ocupantes, Servicio `PROVIAL´ de Veneasistencia 0800-ALOAPIS (…) INDEPABIS en la providencia administrativa discrimina los contratos que posee Coproauto sin un procedimiento previo…”.

Que, “…procedo a solicitar amparo constitucional contra las violaciones constitucionales cometidas en la Providencia Administrativa, 007 de fecha 13 de enero de 2009, emitida por el INSTITUTO PARA LA DEFENSA Y PROTECCIÓN PARA EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (…) el acta de inspección signada con el Nº 0086 de fecha 29-04-2008 y la providencia administrativa que decide ratificar la medida de el cierre impuesta… está afectado de nulidad absoluta y resulta violatorio al artículo 49 de la Constitución (…) presuntamente no se evidencia que se hubiese aperturado un procedimiento administrativo previo en el que se garantice el derecho a la defensa (…) lo cual configura el fumus boni iuris (…) en el presente casi se evidencia claramente que existió violación del derecho a la defensa y debido proceso, ya que los alegatos y pruebas relativas a la comprobación de que la Cooperativa de Protección Automotriz Coproauto ejerciera actividades de seguros no se le permitió debido a que la sanción de cierre parcial administrativo fue impuesta sin el debido proceso previo..”.

Que, “… al no apreciarse prima facie que a mi representada se le haya respetado el derecho a la defensa y al debido proceso en la sanción impuesta justifica el fumus boni iuris entendiéndose cumplido este primer requisito…”.

Que, “… igualmente fue violentado a mi mandante el principio de seguridad ,jurídica consagrado en el artículo 22 de la Constitución, pues al ser sorprendida con la medida de cierre parcial administrativo temporal, sin fijar límite de tiempo y sin optar por otras vías, además la manera en que se presentaron sometiéndola al escarnio público (…) declarando públicamente que no era una cooperativa legal (…) cuando está demostrado que realmente es completamente legal, se le colocó en un estado de incertidumbre jurídica, al no permitírsele conocer en que momento la administración impondría esa sanción…”.

Que, “…la autoridad administrativa incumplió con su obligación al no subsumir las circunstancias fácticas en el supuesto de hecho de la norma, por lo que en consecuencia al encontrarnos frente a un acto carente de causa y motivo el funcionario incumplió en definitiva frente a uno de aquellos actos que se dictó en flagrante violación de requisitos formales de fondo (…) y de forma…”.

Que, “… se ha violado el derecho a la igualdad establecido en el artículo 21 de nuestra carta magna en virtud que del texto de las noticias que consignó marcadas “I” se desprende que todo es por un plan de fiscalización (…) pero evidente Coproauto es la única que ha sido impuesta de una medida por INDEPABIS totalmente televisada y publicada, por ahora, a pesar de que se trata de un plan nacional de fiscalización…”.

Que, “…el funcionario que levantó el acta, vista la oposición realizada y por cuanto ya se había ejercido un recurso de reconsideración por ante la Superintendencia de Seguros, no podía imponer la medida de cierre `parcial administrativo´, ya que implica que se lleven dos procesos por ante dos órganos distintos por un mismo hecho, quedando probado este hecho con las consignaciones de los recursos realizados por ante los organismos administrativos. Lo que constituye violación a la unidad del proceso…”.

Que, “… se ha violado a mi representada el principio del derecho a la tutela judicial efectiva, al efecto, requiere mención el principio de Auto tutela administrativa y la delimitación del alcance de la potestad revocatoria de la administración…”.

Que, “… la violación del derecho a la igualdad establecido en el artículo 61 de la Constitución de 1961 (sic) (…) debido que según consta en el texto de noticias publicadas en diferentes diarios nacionales, de la veintena de empresa (sic) y cooperativas que ejercen actividades supuestamente de seguros (…) tenemos conocimiento que (…) sólo han cerrado muy pocas cooperativas. Esta actuación configura otra evidente violación constitucional del derecho al trato igualitario antes los mismos supuestos hechos violatorios que le imputa la Providencia Administrativa 007 de fecha 13-01-2009 (sic) a mi representada, ya que INDEPABIS, no ha tomado en cuenta el supuesto plan de Fiscalización que llevaría a cabo en base a (sic) empresas y cooperativas que supuestamente ejercen actividades de seguros siendo únicamente imputada públicamente mi representada…”.

Que, “… la violación de la tutela judicial efectiva del derecho al honor que acogió el artículo 60 de la Constitución vigente. Que en virtud del cierre parcial ahora temporal administrativo de Coproauto se desplegó una actividad publicitaria la cual sin el debido proceso para alegar nuestras defensas se nos expuso sin causa justificada a declaraciones tales como : es una cooperativa ilegal… utiliza subterfugios para desarrollar actividades de seguros, etc…”.

Que, “… INDEPABIS conoce de la actividad de Coproauto desde el año 2003 con los actos administrativos en los cuales ha recibido denuncias de afiliados y a (sic) convalidado las conciliaciones de algunas de esas denuncias permitiendo las indemnizaciones por parte de Coproauto en esa institución desde hace cierto tiempo, Actos Administrativos que convalidan la actividad que realiza Coproauto, ha publicado resoluciones administrativas que ha dictado a favor de mi mandante (…) por lo que si contamos que desde el conocimiento que INDEPABIS tienen de las actividades ejercidas por mi mandante del 2003, hasta la presente fecha enero 2009, han transcurrido más de cinco (5) años, por lo que evidentemente se encuentra totalmente prescrita cualquier acción o sanción que el Instituto (sic) INDEPABIS pueda intentar contra mi mandante…”.

Que, “… en nombre de mi representada y en forma subsidiaria solicito como medida cautelar innominada y en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, suspenda los efectos del acto administrativo impugnado (…) en tal sentido señalamos que existe presunción de buen derecho o fumus boni iuris, por cuanto lo dispuesto en la Providencia Administrativa 007 del 13 de enero de 2009, lesiona directamente los derechos constitucionales a la libertad, económica y la lesión a las garantías constitucionales a la legalidad y de libre competencia, por causa de la discriminación fáctica que se produce por la imposición de una sanción de cierre administrativo, que detiene la actividad que genera los ingresos para mantener a la cooperativa. Así como el periculum in mora al tener que asumir riesgos que (sic) técnica y comercialmente pueden decidir no cubrir, afectando su actividad económica habitual…”.

Que, “… actualmente no le se le puede exigir a mi representada recurrente el cumplimiento de un acto administrativo que atenta contra su patrimonio y, en consecuencia, su actividad económica se encuentra afectada, es decir, se configuró el periculum in mora en el caso de autos, ya que dicha medida impone a mi representada la prohibición de emitir nuevos contratos lo que cercena drásticamente la actividad económica que desempeña. Y si se impuso la sanción de que deberá responderle a los afiliados de las obligaciones constituidas, siendo mi representada un fondo de administración….la ejecución de la medida impuesta por INDEPABIS ha traído una considerable disminución en el patrimonio que afectaría significativamente su estabilidad, económica de continuar dicha medida….”.

Finalmente solicitó “… se declare nula la Providencia Administrativa Nº 007 publicada con fecha 13 de enero de 2009 y el inmediato restablecimiento de la situación jurídica infringida y el goce de los derechos y garantías constitucionales mencionados, y por tanto el pleno ejercicio de su actividad económica y la oportunidad de ejercicio pleno del derecho a la defensa y al debido proceso. Por consiguiente, y para hacer efectiva la protección constitucional solicitada, acuerde por esta vía: 1.- Dejar sin efecto declarando nula la Providencia Administrativa 007 del 13 de enero de 2009, que impuso el cierre parcial administrativo temporal efectuado el 29-12-08 (sic) por funcionarios del INDEPABIS. 2- O en su defecto declarar el amparo cautelar por las violaciones constitucionales denunciadas y ordenar al INDEPABIS, abstenerse de realizar cualquier actuación o dictar cualquier otro acto que pretenda mantener el cierre efectuado o signifique una nueva lesión a los derechos constitucionales de mi representada. 3- O en su defecto suspender como medida cautelar innominada solicitada en forma subsidiaria, los efectos del acto administrativo contentivo de la Providencia Administrativa Nº 007 de fecha 13-012009 (sic) dictada por el Instituto de Defensa y Protección para el Acceso de los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y ordenar en consecuencia la apertura de la cooperativa…”.

II
DEL FALLO QUE DECLINA LA COMPETENCIA

En fecha 3 de marzo de 2009, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declaró Incompetente para el conocimiento de la presente causa en los siguientes términos:

“…Por cuanto el presente caso se trata de un recurso contencioso administrativo de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 007, de fecha 13 de enero de 2009, emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (INDEPABIS), este Tribunal pasa a revisar su competencia para conocer de la presente causa y al respecto observa:
La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia determinó los supuestos de competencia establecidos a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo mediante sentencia dictada en fecha 26 de octubre de 2004 (caso: Marlon Rodríguez vs. Cámara Municipal del Municipio “El Hatillo” del Estado Miranda), en este sentido debe observarse que otorgó competencia a los referidos juzgados para conocer de las acciones o recursos de nulidad, por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, contra los actos administrativos emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción. En igual forma la precitada Sala mediante sentencia de fecha 07 de agosto de 2007, con Ponencia de la Magistrada Carmen Zuleta de Merchán, estableció la competencia en materia de amparos autónomos contra los órganos de inferior instancia de la Administración Central, y en tal sentido señaló que el conocimiento de los mismos corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, y a los fines de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución.
A tono con lo anterior, se observa que en el presente caso se trata de un recurso de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 007, de fecha 13 de enero de 2009, emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (INDEPABIS), vale decir, es un ente de carácter nacional adscrito al órgano ejecutivo con competencia en materia de Industrias Ligeras y Comercio, de conformidad con lo establecido en el artículo 100 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley para la Defensa de las Personas en el acceso a los Bienes y Servicios, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nº 5.889, de fecha 31 de julio de 2008, órgano que forma parte de la Administración Pública Nacional, quedando sometida la revisión judicial de sus actos a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y a tenor de lo establecido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencias de fecha 26 de octubre de 2004 y 07 de agosto de 2007, respectivamente, este Juzgado no tiene competencia para conocer de los recursos de nulidad que se intenten contra los actos administrativos emanados del referido Instituto.
Del mismo modo se observa que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 24 de noviembre de 2004, dictó sentencia mediante la cual señalo lo siguiente: “..Atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
( Omisis)
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.…” (Resaltado de este Tribunal)
A tenor de lo establecido en la sentencia supra transcrita, se observa que entre las competencias atribuidas a las Cortes de lo Contencioso Administrativo se encuentra la de conocer de los recursos de nulidad que por razones de ilegalidad e inconstitucionalidad se ejerzan contra los actos administrativos emanados de los órganos que ejerzan el Poder Público con rango nacional, cuando su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal; en este sentido y en atención al caso de autos se observa, que la presente causa tiene por objeto la nulidad del acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa Nº 007, de fecha 13 de enero de 2009, emanada del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a Bienes y Servicios (INDEPABIS); ente éste que no se corresponde con una autoridad estadal ni municipal, ni encuadra dentro de las máximas autoridades, de conformidad con lo previsto en los numerales 30 y 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, por tal motivo y en atención a los criterios jurisprudenciales expuestos precedentemente, este Juzgado declara su incompetencia para conocer de la misma y ordena la remisión del expediente a la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de que se pronuncie sobre su competencia y así se decide. (Resaltado del fallo)



III
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para el conocimiento de la presente causa en virtud de la declinatoria de competencia efectuada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 3 de marzo de 2009, y al respecto observa lo siguiente:

En fecha 16 de junio de 2010, entró en vigencia la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.447 de la misma fecha, reimpresa en fecha 22 de junio de 2010, en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.451, la cual en su artículo 24 estableció un nuevo régimen de competencias, que inciden en el funcionamiento de esta Corte en el ejercicio de su labor jurisdiccional.

Ahora bien, los artículos 2 y 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela consagran derechos y principios que resguardan los valores que deben imperar en la sociedad, como es el reconocimiento del Estado de Derecho y de Justicia y es así como debe garantizarse en el proceso una justicia expedita y sin reposiciones inútiles, todo lo cual hace que esta Corte analice previamente su competencia para continuar el conocimiento del presente caso.

Visto lo anterior, debe esta Corte aludir al contenido del artículo 3 del Código de Procedimiento Civil, a cuyo tenor:

“La Jurisdicción y competencia se determinan conforme a la situación de hecho existente para el momento de la presentación de la demanda, y no tiene efecto respecto de ellas los cambios posteriores de dicha situación, salvo que la ley disponga otra cosa”.

Ello así, en atención a la referida norma, aplicable por mandato expreso del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe esta Corte concluir que la competencia se determina de acuerdo a la situación de hecho existente para el momento en que es presentada la demanda, pudiendo ser modificado posteriormente sólo por disposición de la Ley.

En el caso de autos, la acción principal se circunscribe al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y subsidiariamente con medida cautelar de suspensión de efectos, contra la Providencia Nº 007 de fecha 13 de enero de 2009, que ratificó la medida preventiva de cierre parcial administrativo, impuesta en el acta de inspección de fecha 29 de diciembre de 2008, por parte del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).

Ahora bien, en ausencia de una norma legal que para la fecha de interposición del presente recurso regulara la distribución de las competencias de los Órganos que integran la jurisdicción contencioso administrativa distintos a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, dicha Sala mediante sentencia Nº 2271 de fecha 24 de noviembre de 2004, caso: Tecno Servicios Yes´ Card, C.A. Vs. PROCOMPETENCIA, aplicable rationae temporis, estableció lo siguiente:

“Así, atendiendo a las recientes sentencias dictadas por esta Sala en las cuales se ha regulado transitoriamente la competencia de jurisdicción contencioso-administrativa, considera la Sala que las Cortes de lo Contencioso Administrativo son competentes para conocer:
3.- De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad o inconstitucionalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los numerales 30 y 31 del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, si su conocimiento no estuviere atribuido a otro Tribunal.

Igualmente el artículo 44 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Nº 5.890 de fecha 31 de julio de 2008, establece lo siguiente:

“… Artículo 44:
Son órganos superiores de dirección del nivel central de la Administración Pública Nacional, la Presidenta o Presidente o de la República, la Vicepresidenta Ejecutiva o Vicepresidente Ejecutivo, el Consejo de Ministros, las Ministras o Ministros, las viceministras o viceministros; y las autoridades regionales.
Es órgano superior de coordinación y control de la planificación centralizada la Comisión Central de Planificación.
Son órganos superiores de consulta del nivel central de la Administración Pública Nacional, la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, las juntas sectoriales y las juntas ministeriales...”

De conformidad con la normativa expuesta y el criterio jurisprudencial supra transcrito, las acciones intentadas contra el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), siendo este un ente público que está excluido de los denominados órganos superiores de dirección, serían competencia de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, ya que éstas mantienen la competencia que les había sido otorgada mediante el numeral 3, del artículo 185 de la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es decir, son competentes para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad que se intenten contra autoridades distintas a las denominadas como altas autoridades del Estado y contra las autoridades estadales y municipales (cuyo control jurisdiccional corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo Regionales). Siendo ello así, esta Corte acepta la declinatoria de competencia efectuada por el Juzgado Superior Cuarto Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la presente causa. Así se decide.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Corte para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, se advierte que fue ejercido conjuntamente con amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, por lo que si bien correspondería, en principio, remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que se pronuncie acerca de su admisibilidad, dicho envío retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la medida cautelar solicitada, y en consecuencia atendiendo a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, establecidos en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, esta Corte pasa a analizar la admisibilidad del recurso, y a tal efecto se observa:

El artículo 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, aplicable rationae temporis, contempla la causales de inadmisibilidad de las demandas, solicitudes y recursos interpuestas ante los órganos jurisdiccionales donde rija la referida Ley, como es el caso de las Cortes de lo Contencioso Administrativo. No obstante, cabe señalar, que de conformidad con el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derecho y Garantías Constitucionales, la presente acción puede ser interpuesta en cualquier tiempo siempre y cuando haya presunción de la violación de un derecho constitucional por el acto administrativo impugnado, lo que implica -a priori- la inobservancia de la caducidad de la acción como causal de inadmisibilidad.

Siendo ello así, observa esta Corte que la presente acción no contiene conceptos ofensivos o irrespetuosos, así como tampoco contiene acciones que se excluyan mutuamente, fueron acompañados los documentos fundamentales y se evidencia claramente la legitimidad del accionante, razón por la cual se ADMITE la presente acción en cuanto ha lugar en derecho salvo su apreciación en la definitiva. Así se decide.

Ahora bien, declarada la admisibilidad del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse respecto del amparo cautelar solicitado y, al respecto observa lo siguiente:

En sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, dictada por el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa (Caso: Marvin Sierra Velasco), determinó la naturaleza del amparo cautelar en los siguientes términos:

“…Así, invariablemente ha entendido la doctrina del Alto Tribunal que en el caso de la interposición de un recurso contencioso-administrativo o de una acción popular de inconstitucionalidad de leyes y demás actos normativos, ejercidos de manera conjunta con el amparo constitucional, éste último reviste un carácter accesorio de la acción principal, al punto de que la competencia para conocer de la medida de tutela viene determinada por la competencia de la acción principal.
Dentro de ese contexto, luce adecuado destacar el carácter cautelar que distingue al amparo ejercido de manera conjunta y en virtud del cual se persigue otorgar a la parte afectada en su esfera de derechos constitucionales, una protección temporal, pero inmediata dada la naturaleza de la lesión, permitiendo así la restitución de la situación jurídica infringida al estado en que se encontraba antes de que ocurriera la violación, mientras se dicta decisión definitiva en el juicio principal.
…omissis…
Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado.
En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación…”.

Así, tenemos que el amparo cautelar tiene una naturaleza meramente accesoria y preventiva respecto del recurso principal, resultando necesario para su procedencia los requisitos típicos de las medidas cautelares, sólo que en este caso se adicionará la violación o amenaza de violación de derechos o garantías constitucionales.

En este sentido, tenemos que el fumus boni iuris ha sido ampliamente definido por la doctrina y jurisprudencia nacional y extranjera, considerándose en líneas generales como una presunción de buen derecho (parte de la doctrina la ha denominado olor a buen derecho) que ostenta el accionante o como una posición jurídica tutelable, de la cual se derivan intereses jurídicos que merecen protección. El autor Piero Calamandrei lo denominaba como un “cálculo de probabilidad”, y en nuestra doctrina se ha manejado como un juicio de verosimilitud (apariencia o credibilidad) del Derecho alegado, para referirse a una posición jurídica que se desprende de las relaciones jurídicas objeto de la controversia.

El fumus boni iuris es el fundamento legitimador de la pretensión cautelar, pues sólo quien ostenta un interés jurídico en juicio está habilitado para pretender su obtención y consecuente tutela, lo que implica que quien pretende la misma requerirá de instrumentos o medios probatorios que demuestren su veracidad (vgr. la existencia en autos del acto administrativo impugnado, contrato administrativo, etc.) coadyuvando así, a la convicción del juez de la existencia de ese buen derecho.

Esta presunción de buen derecho, requerirá -como su nombre lo indica- de indicios, elementos o circunstancias que doten la solicitud de una apariencia probable de legitimidad, es decir, que haya una perspectiva o presunción a favor del solicitante de que efectivamente ostenta derechos que merecen ser tutelados y que serán efectivamente acordados en la definitiva, los cuales en el caso de amparo cautelar deberán ser de rango constitucional.

Visto lo anterior, se observa que la parte actora fundamenta su presunción de buen derecho en que “…presuntamente no se evidencia que se hubiese aperturado un procedimiento administrativo previo en el que se garantice el derecho a la defensa (…) lo cual configura el fumus boni iuris (…) en el presente caso se evidencia claramente que existió violación del derecho a la defensa y debido proceso, ya que los alegatos y pruebas relativas a la comprobación de que la Cooperativa de Protección Automotriz Coproauto ejerciera actividades de seguros no se le permitió debido a que la sanción de cierre parcial administrativo fue impuesta sin el debido proceso previo..”.

Igualmente considera que fue violentado el principio de seguridad jurídica, ya que “…al ser sorprendida con la medida de cierre parcial administrativo temporal, sin fijar límite de tiempo y sin optar por otras vía además la manera en que se presentaron sometiéndola al escarnio público (…) declarando públicamente que no era una cooperativa legal (…) cuando se está demostrando que realmente es completamente legal, se le colocó en una estado de incertidumbre jurídica, al no permitírsele conocer en que momento la administración impondría esa sanción…”.

Refirió también que se violó el derecho a la igualdad “… en virtud que del texto de las noticias que consignó marcadas “I” se desprende que todo es por un plan de fiscalización (…) pero evidente Coproauto es la única que ha sido impuesta de una medida por INDEPABIS totalmente televisada y publicada, por ahora, a pesar de que se trata de Plan Nacional de Fiscalización…”.

También alegó la violación del principio de unidad del proceso en virtud de que “…el funcionario que levantó el acta, vista la oposición realizada y por cuanto ya se había ejercido un recurso de reconsideración por ante la Superintendencia de Seguros no podía imponer la medida de cierre `parcial administrativo´, ya que implica que se lleven dos procesos por ante dos órganos distintos por un mismo hecho, quedando probado este hecho con las consignaciones de los recursos realizados por ante los organismos administrativos. Lo que constituye violación a la unidad del proceso…”.

Finalmente, hizo referencia a la violación de la tutela judicial efectiva señalado que “… se ha violado a mi representada el principio del derecho a la tutela judicial efectiva, al efecto, requiere mención el principio de Auto tutela administrativa y la delimitación del alcance de la potestad revocatoria de la administración (…) la violación de la tutela judicial efectiva del derecho al honor que acogió el artículo 60 de la Constitución vigente. Que en virtud del cierre parcial, ahora temporal, administrativo de Coproauto se desplegó una actividad publicitaria la cual sin el debido proceso para alegar nuestras defensas se nos expuso sin causa justificada a declaraciones tales como : es una cooperativa ilegal… utiliza subterfugios para desarrollar actividades de seguros, etc…”.

Vistos los señalamientos efectuados por la parte recurrente esta Corte pasa a analizar el primero de los derechos constitucionales alegados como conculcados, siendo éste el derecho a la defensa y al debido proceso.

En este sentido, es observa que con relación al artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado de manera pacífica y reiterada lo siguiente:

“…El derecho a la defensa y al debido proceso constituyen garantías inherentes a la persona humana y en consecuencia, aplicables a cualquier clase de procedimientos. El derecho al debido proceso ha sido entendido como el trámite que permite oír a las partes, de la manera prevista en la Ley, y que ajustado a derecho otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas. En cuanto al derecho a la defensa, la Jurisprudencia ha establecido que el mismo debe entenderse como la oportunidad para el encausado o presunto agraviado de que se oigan y analicen oportunamente sus alegatos y pruebas. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa cuando el interesado no conoce el procedimiento que pueda afectarlo, se le impide su participación o el ejercicio de sus derechos, o se le prohíbe realizar actividades probatorias…” (Sentencia Nº 05 de Sala Constitucional, Expediente Nº 00-1323 de fecha 24/01/2001).


Conforme lo anterior, y vista la denuncia presentada relativa a la falta de procedimiento para la imposición de la sanción, esta Corte evidencia que en el propio acto administrativo impugnado, existe información detallada de las fases en las cuales el recurrente ejerció su defensa frente a las imputaciones realizadas por la Administración, previo a la emisión del acto administrativo impugnado, las cuales se encuentran expresadas en los siguientes términos:

“…en fecha 29 de diciembre de 2008, los funcionarios del INDEPABIS, se trasladaron y constituyeron en la sede de la Cooperativa de Protección Automotriz (COPROAUTO), ubicada en la Avenida Francisco de Miranda, Centro Plaza, torre A, piso 11, oficina A, Caracas, a los fines de practicar la fiscalización ordenada, dejando constancia entre otras cosas, del incumplimiento de las autorizaciones, permisos legales y/o reglamentos. En este sentido, fue adoptada de conformidad con el ordinal 11 del artículo 110 y numeral 5 del artículo 111 ejusdem, medida preventiva de `cierre administrativo parcial, hasta tanto presenten la documentación requerida de la legalidad de la naturaleza de la actividad comercial. Cabe destacar que dicha medida implica la abstención de la oferta de servicio y cualquier tipo de contratación y renovación a nivel nacional en relación a la prestación del mismo, en consecuencia la medida abarca todas las sucursales u oficinas ubicadas en el país, de Coproauto´.
CONSIDERANDO
Que en la misma fecha del acta veintinueve (29) de diciembre de 2008, los ciudadanos Luis Davila y Charlotte Bello, venezolanos, mayores de edad, titulares de la cédula de identidad Nros. 4.768.930 y 14-775-436, en su orden, en su carácter de secretario y Apoderado, se opusieron al acto manifestando lo siguiente: En este acto nos oponemos a lo expuesto en la presente acta por cuanto se interpuso un recurso de reconsideración en fecha 24-10-08 por ante el Ministerio de Poder Popular para las Finanzas en virtud del acto administrativo de fecha 03-10-08 dictada por la SUDESEG. Es todo.
CONSIDERANDO
Que en la oportunidad legal en fecha 5 de enero de 2008, la ciudadana Tamara Succurro Gonzalez, venezolano, mayor de edad, de este domicilio titular de la cédula de identidad Nro. 6.293.487, abogada en ejercicio, inscrita en el Inpreabogado bajo el Nro 43.072, en su carácter de apoderada judicial de la Cooperativa de Protección Automotriz, presentó escrito de oposición en donde expone entre otras cosas lo siguiente: `Me opongo al cierre administrativo parcial impuesto por este Instituto, por cuanto no existe en el acta elementos que fundamenten la presunción de la violación del artículo 110 numeral 11 y artículo 11 numeral 5 no consta la apertura de un procedimiento que antecediera a esa medida por lo que se configura la violación del derecho a la defensa… asi mismo en el acta Nº 000886 se ejerció la debida oposición por cuanto consta que se interpuso un recurso de reconsideración por ante la Superintendencia de Seguros … donde consta que en virtud del auto emanado de esa Superintendencia que ordena suspender las actividades de seguros mi mandante ejerció dicho recurso a los fines de probar que no ejerce actividades de seguro. Por lo antes expuesto es que mi mandante tampoco puede ser juzgada o sancionada o iniciar un procedimiento por dos organismos a la vez´.
A su vez consignó los siguientes recaudos: recurso de reconsideración intentado por ante la SUDESEG, así mismo y como complemento autorización de la SUNACOOP, Patente de Actividades entre otros.
CONSIDERANDO
Que de los recaudos consignados tales como Licencia de Actividades Económicas emitida por la dirección de Administración Tributaria del municipio Chacao del estado Miranda, así como de los Recursos de Reconsideración consignados se verifica que la cooperativa de autos funge como oficina dedicada al ramo de seguros y es el caso que conforme a la Providencia Administrativa Nº FSS-2-200036300004481 de fecha 25 de abril de 2007 emanada de la Superintendencia de Seguros esta Cooperativa se le negó la inscripción en el Registro de Sociedades de Seguros Mutuos o Cooperativas de Seguros, así mismo en el acto administrativo Nº FSS-2-3002356 de fecha 3 de octubre de 2008, también dictado por la Superintendencia de Seguros se ordenó la suspensión de las actividades de Seguros realizada por la Cooperativa de Protección Automotriz (Coproauto)…”.(Resaltado del acto administrativo)

Aunado a lo expuesto en el acto administrativo impugnado, del cual se desprende claramente la posibilidad del ejercicio que tuvo la recurrente de todos los medios destinados a su defensa (escrito de oposición, diligencias, escrito ratificando la oposición, etc), así como el pleno conocimiento de la causa por la cual la Administración decidió abrir las respectivas averiguaciones y ordenar el cierre preventivo de la Cooperativa (Coproauto), puede evidenciarse también en el expediente al folio cuarenta y nueve (49), que cursa Acta de Inspección Nº 000886 de fecha 29 de diciembre de 2008, emanada del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU), en la cual se le informa a la Cooperativa Coproauto que no cumple con los permisos legales y reglamentos, la cual se encuentra debidamente recibida por la Cooperativa y tienen dentro de la misma documental las oposiciones efectuadas a dicha acta de parte del Secretario y el Apoderado de la Cooperativa Coproauto.

Aunado a ello, el artículo 111 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, regula lo relativo a la materia cautelar, estableciendo que los funcionarios autorizados del referido Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios dispondrán de amplias facultades para proceder a dictar y ejecutar medidas preventivas, con base en determinados requisitos de procedencia relativos al adecuado y efectivo desenvolvimiento de los sujetos de la cadena de distribución, producción y consumo de bienes y servicios, conformidad con el ordenamiento jurídico.

Así, de conformidad con lo anterior, esta Corte observa que la parte recurrente pretende equiparar un pronunciamiento definitivo de la Administración con la adopción de una medida cautelar previa al procedimiento de establecimiento de responsabilidad, obviando completamente que, en primer lugar, la medida cautelar que se dicta a modo preventivo se encuentra ampliamente fundamentada en la presente causa, lo cual se desprende de los señalamientos efectuados por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios en el acto administrativo impugnado; y en segundo lugar, la posibilidad del ejercicio de las medidas cautelares por parte de la administración, en este caso, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, está plenamente regulada en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios como efectivamente se indicó.

Por lo expuesto, considera esta Corte que el argumento efectuado por la parte recurrente relativo a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso establecido en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, debe ser desechado prima facie y así se decide.

En relación con el argumento relativo a que el acto administrativo impugnado viola el principio de seguridad jurídica, ya que a decir de la recurrente fue sorprendida con una medida de cierre, señaló que “…se está demostrando que realmente es completamente legal, se le colocó en una estado de incertidumbre jurídica, al no permitírsele conocer en que momento la administración impondría esa sanción…”se observa lo siguiente:

El principio de seguridad jurídica ha sido delineado por la jurisprudencia española, haciendo énfasis en que el mismo se encuentra fundamentado en la confianza que produce la actuación de la Administración, que debe estar enmarcada dentro de los límites dispuestos por el ordenamiento jurídico -y orientada por la protección del interés general-, al punto de que “...dicha “confianza” se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes, para que induzcan racionalmente a aquél, a confiar en la “apariencia de legalidad” de una actuación administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos e inversiones de medios personales o económicos, que después no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos que realmente y en definitiva son producidos con posterioridad por la Administración, máxime cuando dicha “apariencia de legalidad”, que indujo a confusión al interesado, originó en la práctica para éste unos daños o perjuicios que no tiene por qué soportar jurídicamente (...)” (Sentencia del Tribunal Supremo Español del 8 de junio de 1989, parcialmente transcrita).
Ahora bien, esa “apariencia de legalidad”, según señala sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Electoral, de fecha 1 de agosto de 2001, (caso: Asociación Civil Club Campestre Paracotos), determina entonces que el particular afectado por una actuación administrativa, confiará entonces en que los efectos que ella produce son válidos y legales, y, en caso de apegarse a los mandatos que le dicte la misma, debe presumirse entonces que con la adopción de esa conducta -supuestamente apegada a la legalidad- el ciudadano obtendrá los beneficios prometidos por la Administración, o evitará los perjuicios advertidos por ella en caso de incumplimiento del mandato.
Conforme lo anterior y volviendo al caso de autos, esta Corte ha expuesto en el presente fallo, la normativa en materia cautelar que faculta al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, a dictar la medida preventiva que se encuentra controvertida en la presente causa, ello en virtud de la Providencia Administrativa impugnada. Siendo ello así, puede evidenciarse que la actuación de la Administración en la presente causa, se encuentra fundamentada dentro de una facultad expresa de la Ley, artículo 111 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, lo cual materializa la confianza y apariencia de legalidad existente en la Providencia Administrativa Nº 007 de fecha 13 de enero de 2009.

Los razonamientos expuestos traen como consecuencia que esta Corte deseche el alegato formulado por la parte recurrente relativo a la violación en la presente causa del principio de seguridad jurídica. Así se decide.

En relación con el alegato relativo a la violación del derecho constitucional a la igualdad, la parte recurrente alega que existiendo otras compañías, así como un plan de fiscalización a nivel nacional de parte del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios “… en virtud que del texto de las noticias que consignó marcadas “I” se desprende que todo es por un plan de fiscalización (…) pero evidente Coproauto es la única que ha sido impuesta de una medida por INDEPABIS totalmente televisada y publicada, por ahora…”.

Así, con relación al derecho a la igualdad establecido en el artículo 21 constitucional, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, estableció en sentencia de fecha 13 de mayo de 2002, (caso: Giuseppe Giannetto Pace y Miguel Antonio Castillejo, en su condiciones de Presidente y Rector de la Universidad Central de Venezuela), lo siguiente:

“…El referido artículo establece que todas las personas son iguales ante la ley, lo que explica que no se permitan discriminaciones fundadas en la raza, el sexo, el credo, la condición social o aquellas que, en general, tengan por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio en condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de toda persona.
Pueden reconocerse tres modalidades del derecho a la igualdad: a) igualdad como generalización, que rechaza los privilegios, al vincular a todos los ciudadanos a unas normas generales que no admiten distingos; se relaciona con el conocido principio de que la norma jurídica regula las categorías de sujetos y de situaciones, para las cuales existe una misma respuesta por parte del Derecho; b) igualdad de procedimiento o igualdad procesal, que supone la sanción de reglas de solución de conflictos, iguales para todos, previas e imparciales; y c) igualdad de trato, que implica atender igualmente a los iguales. Sucede, no obstante, que respecto a un mismo supuesto de hecho puedan darse diferencias en los elementos que lo conforman, lo que daría lugar a la aplicación de consecuencias jurídicas diferentes según que las distinciones sean relevantes para justificar un trato desigual (la igualdad como diferenciación) o irrelevantes, en cuyo caso se dará un trato igual (la igualdad como equiparación).
La igualdad como equiparación rechaza, como quedó dicho, la discriminación fundada en criterios de diferenciación considerados irrelevantes. El anotado rechazo se funda mayormente en criterios razonables, formados a través del tiempo y asumidos como tales por la ética pública en un momento determinado.
En cambio, la igualdad como diferenciación toma en cuenta las diferencias que existen entre hechos aparentemente similares, para -en función igualadora-, dar un trato diferenciado. Aquí no se aplican criterios abstractos, como en el caso anterior, sino que se imponen criterios valorativos o de razonabilidad, con el fin de ponderar si las diferencias advertidas justifican el trato desigual. Póngase por caso las políticas que siguen ciertas Universidades de admitir estudiantes sin que tengan que cumplir ciertos requisitos que sí se exigen a los demás estudiantes, por el hecho de provenir de algunas zonas del país; o las normas que imponen que en determinados organismos estén representadas minorías en un número mínimo, no obstante que por los procedimientos ordinarios de elección tal cuota sería inalcanzable, léase: representación indígena en el parlamento. Estos ejemplos intentan ilustrar acerca de hechos o situaciones que justifican un trato diferenciado a supuestos de hecho en principio similares (cf. el tema de las políticas de la “acción afirmativa” y la “discriminación a la inversa” en Richard A. Watson, vid. Democracia Americana. Logros y Perspectivas, México, Noriega Editores, 1989, trad. de Ricardo Calvet Pérez, p. 552).
… Al juez, por otra parte, desde la premisa de que el legislador es el primer intérprete de la Constitución –de allí que le esté vedado invadir la esfera de las opciones políticas que el legislador tiene reservadas-, le corresponde ponderar si la definición o calificación que el legislador haga de las situaciones de facto o las relaciones de vida que deben ser tratadas de forma igual o desigual, no vacíe de contenido el derecho fundamental que se denuncie como conculcado. Respecto a la anotada prohibición de arbitrariedad o irrazonabilidad dos son las vías que se han ensayado para examinar una denuncia en estos términos: a) una primera, juzga si el criterio utilizado carece de una suficiente base material para proceder al tratamiento diferenciado; o b) a través de un criterio negativo, que sirve para fundamentar la censura solamente en aquellos casos de desigualdad flagrante e intolerable. La Sala estima que su juicio, en estos casos, exige la determinación de si el contenido del derecho fundamental de que se trate ha sido o no desconocido, y ello supone un análisis de si el criterio diferenciador es razonable, esto es, si es tolerable por el ordenamiento constitucional. Luego, cumplida esta fase, el juez se abstendrá de controlar si el legislador, en un caso concreto, ha encontrado la solución más adecuada al fin buscado, o la más razonable o más justa, ya que de lo contrario se estaría inmiscuyendo en la mencionada discrecionalidad legislativa (cf. la contribución de Luis Nunes de Almeida a la obra colectiva Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa Actual, Tecnos, pp. 227-230).


Ahora bien, precisados los lineamientos que delimitan los supuestos en que efectivamente se materializa la violación del artículo 21 Constitucional, observa esta Corte que el Apoderado Judicial de la parte recurrente pretende establecer una relación directa entre la supuesta falta de apertura de procedimiento administrativo al resto de las empresas que supuestamente serían susceptibles de ser fiscalizadas por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, y la nulidad del acto administrativo que sanciona al recurrente, siendo ello absolutamente incompatible puesto que los supuestos de derecho que intenta relacionar son disímiles entre sí.

Lo anterior tiene su fundamento en que el procedimiento administrativo instaurado en contra del recurrente consta de una serie de fases procesales y parámetros de legalidad que sólo podrían ser susceptibles de anulación, ello de conformidad con el derecho a la igualdad alegado como conculcado, si el mismo se evidenciara como desigual ante otro procedimiento administrativo igualmente instaurado contra otra Cooperativa o empresa y que, con los mismos supuestos de hecho y de derecho, el mismo hubiese culminado con una manifestación de voluntad de la administración distinta o que hubiese sido realizado mediante un procedimiento administrativo con fases y fundamentos jurídicos diferentes.

Conforme lo anterior, esta Corte debe precisar que el Apoderado Judicial de la parte recurrente señala que existió desigualdad en la manera en que se establecieron las responsabilidades administrativas de Coproauto en relación con otras empresas que supuestamente no han sido fiscalizadas por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, pretendiendo con dicho argumento construir un vicio de ilegalidad que anule el acto administrativo que confirma la medida preventiva de cierre temporal de la Cooperativa Coproauto.

Siendo ello así, advierte esta Corte que el derecho a la igualdad considerado como conculcado en la presente causa, no encuentra acogida ni materialización alguna, en la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado por el Apoderado Judicial de la parte recurrente, de allí que el argumento deba ser desechado, y así se decide.

En relación con el alegato relativo a la violación del principio de unidad del proceso, alega la parte recurrente que “…el funcionario que levantó el acta, vista la oposición realizada y por cuanto ya se había ejercido un recurso de reconsideración por ante la Superintendencia de Seguros, mal podía imponer la medida de cierre parcial administrativo, ya que implica que se lleven dos procesos por ante dos órganos distintos por un mismo hecho, quedando probado este hecho con las consignaciones de los recursos realizados por ante los organismos administrativos. Lo que constituye violación a la unidad del proceso…”.

Conforme lo expuesto, resulta para esta Corte necesario precisar en primer lugar que la representación judicial de la parte recurrente señala una violación a la “unidad del proceso” constituyendo ello un incorrecto uso de la terminología jurídica ya que el proceso es el vínculo que existe entre el ejercicio de la acción procesal y la jurisdicción, el cual constituye un todo único e indivisible como mecanismo de resolución de conflictos, no evidenciándose en la presente causa que exista una presunta ruptura o desconexión entre los elementos que configuran al concepto de proceso como unidad.

Ahora bien, entiende este Órgano Jurisdiccional que la parte recurrente pretende señalar que en la presente causa ha habido dos procedimientos, entendido este último como un conjunto de actos concatenados entre sí que se configuran desde que surge el conflicto de intereses jurídicos entre partes hasta la resolución del mismo en el acto administrativo definitivo, o en la sentencia si la controversia se presenta a nivel jurisdiccional.

Siendo ello así, resulta conveniente acotar que la parte recurrente considera que existen dos procedimientos en la presente causa, ello en virtud que se ejecutó una medida cautelar administrativa a pesar de existir un recurso de reconsideración en espera de decisión, el cual estaba dirigido justamente a la oposición de la efectiva aplicación de la medida preventiva de cierre temporal de la Cooperativa Coproauto.

En este sentido, resulta de importancia precisar, que la medida cautelar de cierre temporal de la Cooperativa Coproauto, responde a un análisis previo por parte del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios de un conjunto de requisitos que, una vez establecidos, constituyen prima facie, fundamentos de hecho y de derecho que hacen presumir violaciones al ordenamiento jurídico vigente en materia de Bienes y Servicios, por parte de la Cooperativa Coproauto, situación esta que la misma recurrente tuvo oportunidad de conocer y defenderse como efectivamente ya fue analizado en el presente fallo, lo cual trajo finalmente como consecuencia la efectiva aplicación de la medida cautelar de cierre temporal.

Así, no resulta procedente la pretensión de la parte recurrente relativa a que el ejercicio del recurso de reconsideración, sin el análisis debido del mismo y la respuesta de la Administración al respecto, suspenda la medida cautelar ejecutada por el referido Instituto (INDEPABIS), puesto que no forma parte de las consecuencias jurídicas derivadas del ejercicio de dicho recurso, que el mismo tenga efecto anulatorio de medidas preventivas administrativas. Lo anterior trae como consecuencia que este Órgano Jurisdiccional deseche el argumento formulado por la recurrente y así se decide.

En relación con el alegato relativo a la violación de la tutela judicial efectiva, considera la parte que existe dicha vulneración, a decir de la misma, junto con la violación de una “…tutela judicial efectiva del derecho al honor que acogió el artículo 60 de la Constitución vigente….” Ello en virtud de que el “ cierre parcial ahora temporal administrativo de Coproauto se desplegó una actividad publicitaria la cual sin el debido proceso para alegar nuestras defensas se nos expuso sin causa justificada a declaraciones tales como: es una cooperativa ilegal (…) utiliza subterfugios para desarrollar actividades de seguros, etc…”.

En este sentido, observa esta Corte que la tutela judicial efectiva, lleva en sí, el reconocimiento de una primera fase de protección conformada por las estructuras organizativas procesales las cuales, siendo consideradas en sentido unitario como la forma diseñada para la puesta en contacto de la acción y la jurisdicción, revela la visión de lo que es el proceso.

Siendo ello así, la primera fase donde se reconoce la tutela judicial efectiva es en el correcto ejercicio de las formas procesales que revisten los procedimientos a fin de hacer efectiva la herramienta por medio de la cual se garantiza la tutela de los intereses jurídicos de los peticionantes, la cual es el proceso.

En una segunda fase, establecido el proceso como la herramienta para conocer de la acción y la importancia del mismo para la efectividad en la protección de los derechos, es necesario resaltar que la tutela judicial efectiva también se reconoce en la finalidad para la cual existe la jurisdicción, ya que, existiendo esta última como potestad deber del Estado de realizar el derecho, juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, puede vislumbrarse la realización del derecho y el juzgamiento, como componentes endógenos al proceso, no obstante, ello no exime la tercera premisa, la cual es precisamente la que enlaza tutela judicial efectiva y jurisdicción, y que existe justamente en esa posibilidad coercitiva del Estado, a través de sus órganos jurisdiccionales, de hacer ejecutar lo juzgado.

Conforme lo anterior, considera esta Corte que la recurrente pretende enmarcar dentro del ámbito de la tutela judicial efectiva declaraciones y consecuencias jurídicas emanadas de un procedimiento instaurado en contra de la Cooperativa Coproauto y que bajo ningún fundamento de hecho o de derecho revisten relación alguna con los lineamientos que delimitan a la tutela judicial efectiva, ya que ésta apunta al ámbito garantista de los derechos procesales constitucionales, pretendiendo el recurrente ajustar dicha norma a una presunta actividad publicitaria realizada sin un debido proceso, situación esta última que ya fue desvirtuada en el presente fallo. De allí que dichos argumentos deban ser desechados y así se decide.

Resulta igualmente necesario precisar nuevamente, que las declaraciones realizadas por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, como ya se señaló anteriormente, son consecuencia de las irregularidades determinadas por la Administración en el actuar de la Cooperativa Coproauto, las cuales trajeron como resultado que se dictara la medida preventiva de cierre de la Cooperativa, no pudiendo en consecuencia la recurrente establecer una relación directa entre su responsabilidad en el incumplimiento del ordenamiento jurídico vigente en materia de bienes y servicios y la violación del derecho constitucional a la tutela judicial efectiva y al honor.

Por las consideraciones precedentemente expuestas, esta Corte observa que en la presente causa no existen situaciones generadas por el actuar de la Administración que resulten prima facie violatorias de los preceptos establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de allí que resulte necesario declarar IMPROCEDENTE el amparo cautelar solicitado y así se decide.

Ahora bien, habiéndose declarado la improcedencia de la acción de amparo cautelar solicitada, corresponde a esta Corte, pronunciarse en torno a la tempestividad del recurso interpuesto y, a tal efecto se observa:

El recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto el 5 de febrero de 2009, el acto administrativo recurrido es de fecha 13 de enero de 2009, en razón de lo cual, se observa que, de conformidad con el artículo 109 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, lo no dispuesto en la misma con relación al ámbito procedimental, deberá ser regido de conformidad con las disposiciones contenidas en la Ley que contemple los procedimientos administrativos, siendo en el presente caso el artículo 19, ordinal 18 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela aplicable rationae temporis, el cual establecía el lapso de seis (6) meses para la interposición del presente recurso, por lo que su ejercicio resulta TEMPESTIVO. Así se decide.

Precisado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la medida de suspensión de efectos solicitada por el recurrente, y al respecto observa que plantea su solicitud en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela.

En ese sentido solicitó “…suspender como medida cautelar innominada solicitada en forma subsidiaria, los efectos del acto administrativo contentivo de la Providencia Administrativa Nº 007 de fecha 13-012009 dictada por el Instituto de Defensa y protección para el Acceso de los Bienes y Servicios (INDEPABIS) y ordenar en consecuencia la apertura de la cooperativa…”.

Conforme a lo anterior, señaló como presunción de buen derecho que “…lo dispuesto en la Providencia Administrativa 007 del 13 de enero de 2009, lesiona directamente los derechos constitucionales a la libertad económica y la lesión a las garantías constitucionales a la legalidad y de libre competencia, por causa de la discriminación fáctica que se produce por la imposición de una sanción de cierre administrativo, que detiene la actividad que genera los ingresos para mantener a la cooperativa…”.

Así, cabe destacar que las medidas cautelares como manifestación de la función jurisdiccional, tienen como finalidad esencial, una búsqueda de tutela efectiva del Estado de Derecho, generándose como consecuencia una satisfacción cierta del interés jurídico propuesto por el titular del derecho reclamado, ello en el sentido que una vez efectuadas todas las fases del proceso, al momento de la sentencia, esta no sea ilusoria. Esa ilusoriedad del fallo puede verse materializada cuando la sentencia se hace inejecutable y por ende el proceso pierde su finalidad. De allí que el momento de la jurisdicción no finalice con la declaración del derecho en la sentencia, si no que resulta necesario saber y constatar que la misma puede hacerse efectiva.

De lo expuesto se desprende claramente, que esa necesidad del Estado de garantizar la efectividad del actuar jurisdiccional así como el cumplimiento de la justicia a través del resguardo del ordenamiento jurídico, es la base sobre la cual se desarrolla la institución de las medidas cautelares.

Planteado de este modo el carácter esencial de las medidas cautelares, resulta necesario precisar que las mismas requieren del cumplimiento de ciertos requisitos de procedencia para que las mismas puedan ser otorgadas. Es entonces la primera de esas exigencias la verosimilitud de buen derecho o fumus boni iuris lo cual implica la apariencia de credibilidad del derecho invocado por parte del solicitante de la medida, siendo ello así, se advierte que en la labor del juez para el análisis de tal requisito, debe determinarse que el derecho invocado tenga verosimilitud y que la pretensión ejercida tenga la apariencia de no ser contraria a la ley y/o a las buenas costumbres.

En este sentido, aprecia esta Corte preliminarmente que de las circunstancias narradas por el recurrente, y de lo que establece la Resolución Administrativa impugnada, se desprenden elementos que razonablemente justificarían la actuación del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, para la imposición de la medida preventiva de cierre de la Cooperativa Coproauto. Ello por cuanto existe motivación expresa que explica en primer lugar, las causas que motivaron la procedencia de un cierre temporal que, en fase preliminar, resultó presuntamente atentatoria del ordenamiento jurídico vigente en materia de Bienes y Servicios, tal como lo dispone el acto administrativo impugnado, ello en virtud de una supuesta falta de documentación que acredita la naturaleza jurídica de la Cooperativa Coproauto, y en segundo lugar, la potestad expresamente establecida en el artículo 111 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, relativa a la materia cautelar, la cual establece que los funcionarios autorizados del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios dispondrán de amplias facultades para proceder a dictar y ejecutar medidas preventivas, con base en determinados requisitos de procedencia relativos al adecuado y efectivo desenvolvimiento de los sujetos de la cadena de distribución, producción y consumo de bienes y servicios, de conformidad con el ordenamiento jurídico.

Así, considera esta Corte que la presunción de verosimilitud de buen derecho en la presente causa, sin que ello implique prejuzgamiento alguno sobre el fondo del asunto, y sin desconocer los argumentos y probanzas que traiga la parte recurrente a juicio con ocasión del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, no está presente en el alegato sostenido por la parte recurrente, constitutivo del fumus boni iuris, por medio del cual pretenden desvirtuar la actuación del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, cuando establece la aplicación de una medida preventiva de cierre temporal de la Cooperativa Coproauto, y que carece de fundamento, toda vez que como se aprecia prima facie, el referido Organismo, ostenta dentro de sus facultades legales, la posibilidad real y efectiva de ejercer y aplicar medidas cautelares. con relación a todas las actuaciones que engloba esa materia.

Lo expuesto, preliminarmente, constituye para este Órgano Jurisdiccional un elemento que sin entrar a analizar el fondo de la controversia, legitima a la Administración en la presente causa, para el conocimiento de causas dentro de la competencia atribuida a éste, y la aplicación de medidas cautelares dentro de las mismas, cuando ello lo requiera las circunstancias del caso y se cumplan los requisitos de procedencia establecidos en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

Ahora bien, siendo que los requisitos de procedencia para el otorgamiento de las medidas cautelares deben ser concurrentes, resulta para esta Corte innecesario examinar la procedencia del riesgo o peligro de infructuosidad del fallo, llamado también periculum in mora, puesto que con base a las consideraciones efectuadas resulta improcedente en el presente caso la idoneidad en la presunción de buen derecho para el otorgamiento de la medida tal como quedó expuesto anteriormente. Así se decide.

Con base en lo expuesto, esta Corte considera que no están satisfechos los requisitos de procedencia (fumus boni iuri y periculum in mora) de las medida cautelar solicitada, por lo cual resulta necesario declarar IMPROCEDENTE la medida de suspensión de efectos solicitada. Así se decide.

Finalmente, se ordena remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines que continúe el procedimiento. Así se declara.

V
DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:

1.- Su COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar, y subsidiariamente con medida cautelar de suspensión de efectos, ejercido por la abogada Iris Medina Garcia, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (IMPREABOGADO) bajo el Nro. 21.670, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la COOPERATIVA DE PROTECCIÓN AUTOMOTRIZ “COPROAUTO”, debidamente inscrita en la Oficina Subalterna del Segundo Circuito del Municipio Libertador del Distrito capital, en fecha 23 de julio de 2002, bajo el Nº 45, Tomo 5, Protocolo Primero, contra la Providencia Administrativa de fecha 13 de enero de 2009, que ratifica la medida preventiva de cierre parcial administrativo impuesta en el acta de inspección de fecha 29 de diciembre de 2008, por parte del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS).

2. ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar, y subsidiariamente con medida cautelar de suspensión de efectos instaurado.

3.- IMPROCEDENTE el amparo cautelar solicitado.

4.- IMPROCEDENTE la medida subsidiaria de suspensión de efectos solicitada.

5. REMITASE el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines que continúe el procedimiento.


Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.


Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil once (2011). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.



Juez Presidente,


ENRIQUE SÁNCHEZ
Juez Vicepresidente,


EFRÉN NAVARRO


La Juez,


MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Secretaria

MARJORIE CABALLERO

Exp. N° AP42-N-2009-000147
MEM

En fecha ___________________ ( ) de _________________________
De dos mil once (2011), siendo la (s) ______________ de la ___________,
Se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________________

La Secretaria