JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2009-000217
En fecha 22 de abril de 2009, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº 740-09 de fecha 30 de marzo de 2009, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana ELDA DEL CARMEN MELÉNDEZ APONTE, titular de la cédula de identidad Nro. 4.723.601, debidamente asistida por la Abogada Xioely Gómez Torrealba, inscrita en el Instituto de Previsión del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 90.191, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta obligatoria establecida en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia definitiva dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 12 de noviembre de 2008, mediante la cual se declaró Con Lugar la querella interpuesta.
En fecha 27 de abril de 2009, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que se dicte la decisión correspondiente.
En fecha 28 de abril de 2009, se pasó el expediente a la Juez Ponente.
En fecha 20 de enero de 2010, debido a la incorporación del Juez EFRÉN NAVARRO, se reconstituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
Por auto de fecha 27 de abril de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, advirtiendo la reanudación de la misma una vez transcurrido los lapsos previstos en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 9 de diciembre de 2010, se dio por recibido en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia suscrita por la ciudadana Elda del Carmen Meléndez, antes identificada, debidamente asistida por la Abogada Victoria Gutiérrez inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 133.319, solicitando pronunciamiento en la presente causa.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto planteado, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 13 de febrero de 2008, la ciudadana Elda del Carmen Meléndez, antes identificada, debidamente asistida por la Abogada Xioely Gómez Torrealba, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Ministerio del Poder Popular para la Educación, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que, “(…) Ingresé a la Administración Pública en el año 1975, desempeñando el cargo de Inspectora de Salud Pública, adscrita al hoy Ministerio de Salud y Desarrollo Social, en donde actualmente cumplo mi labor en el cargo de Inspector de Salud Pública IV, (…) realizando un trabajo de campo que comprende las labores de inspección, supervisión y control a los diferentes establecimientos expendedores de alimentos, bebidas y otros, funciones cuya naturaleza me permite prestar mis servicios en un horario flexible, diurno o nocturno (…)” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “(…) es menester señalar que posterior a mi ingreso a la Administración Pública, comencé a desempeñarme como docente al servicio del Ministerio de Educación en el año 1986 y después de veintidós (22) años de servicio, soy titular del cargo de Docente IV/Aula en la Escuela Inés Lucía Martínez, aunque en la actualidad me encontraba ejerciendo funciones como Directora (E) en la Escuela Bolivariana `Ciudad de Maracay´, dependiente de la Zona Educativa del Estado Lara (…) no obstante desde hace aproximadamente cuatro años, se han venido presentando una serie de irregularidades motivadas por una serie de intereses particulares de algunos funcionarios adscritos al Ministerio de Educación que, de alguna forma, configuraron un acoso laboral en mi contra, conforme con la clausula (sic) 90 de la Convención Colectiva que ampara a los docentes. (…), en fecha 28 de julio de 2004 levantó un acta donde señala que yo había abandonado mi cargo de Directora (E) de la E.B. Ciudad de Maracay, a pesar de que me había sido concedida una licencia o permiso por el periodo comprendido entre el 15 de julio y el 30 de julio de 2004 para el cuidado de mi menor hijo que fue objeto de una intervención quirúrgica, permiso que inclusive estaba avalado por el I.P.A.S.M.E., que fue ignorado con todos sus efectos legales por mi Supervisor, el Profesor Rafael Ramírez, quien obviando todo esto ratificó que yo estaba incursa en un supuesto de abandono de cargo” (Mayúsculas y negrillas de la cita).
Que, “…sobre la base de este supuesto abandono de cargo, el Jefe de la Coordinación de Supervisión de la Zona Educativa del Estado Lara, mediante informe referencial de fecha 29 de julio de 2004, recomendó la apertura de una averiguación administrativa inicial en mi contra y posteriormente, en fecha 19 de agosto de 2004, el Jefe de la División de Asesoría Jurídica de la Zona Educativa del Estado Lara, Carlos Pereira, solicita al Director de la Oficina de Personal del Ministerio de Educación y Deportes, mi desincorporación de nómina, por estar incursa en abandono de cargo, (…) e igualmente, en fecha 16 de septiembre de 2004, el ciudadano José Daniel Barrios, en su condición de Instructor, solicita la suspensión de mi cargo con goce de sueldo hasta tanto dure la investigación iniciada en mi contra, la cual me es notificada el 20 de septiembre de 2004 (…)”.
Que, “(…) en fecha 16 de noviembre de 2004, se levanta acta donde se declara concluida la averiguación administrativa iniciada en mi contra y en fecha 18 de noviembre de 2004, fue presentado el informe final, en el que se considera plenamente comprobado que incurrí en `…observar conducta contraria a la ética profesional, a la moral, a las buenas costumbres y a los principios que informan nuestra Constitución y demás leyes de la República, por ejercer simultáneamente un cargo docente y un cargo administrativo, hechos tipificados en el artículo 118.5 de la Ley Orgánica de Educación y 150.5 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente´. Sobre esta base, se inicia un procedimiento administrativo disciplinario en mi contra que concluye con acta final del 21 de septiembre de 2005, en donde se me considera incursa en la falta prevista en el artículo 118.5 de la Ley Orgánica de Educación, en concordancia con el artículo 150.5 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente, remitiéndose mi expediente disciplinario en fecha 22 de septiembre de 2005, a la Directora de la Zona Educativa del Estado Lara…”.
Que, “ (…) en fecha 18 de junio de 2007, fui notificada de la separación de mi cargo sin goce de sueldo por el periodo de tres (3) años, conforme se ordenó en Resolución N° 23 del 25 de mayo de 2007, suscrita por el Ministro del Poder Popular para la Educación, ciudadano Adán Chávez Frías, por considerar que estaba ejerciendo simultáneamente las funciones como Directora encargada de la Escuela Bolivariana Ciudad de Maracay y el cargo de Inspector de Salud del Estado Lara en el mismo horario, sancionándome finalmente por considerar incursa en la falta prevista en el artículo 118.5 de la Ley Orgánica de Educación y 150.5 del Reglamento del Ejercicio de la Profesión Docente (…)” (Negrillas de la cita).
Que, “(…) planteado lo anterior, conviene señalar la indefensión que se hizo evidente en el procedimiento (…) derivado del absoluto silencio en el que incurrió el órgano administrativo en la resolución definitiva mediante la cual se decide sancionarme, al no pronunciarse en manera alguna sobre los elementos probatorios que rielan en el expediente administrativo y que, se supone, debían servir para formar la convicción de dicho órgano administrativo a objeto de fundamentar su decisión (…)”.
Que, “(…) observamos que en el procedimiento administrativo que concluye con mi suspensión del cargo por un periodo de tres años, pese a que en una aparente garantía de mi derecho a la defensa, se me permitió la promoción y evacuación de todos los medios probatorios que ayudaran a esclarecer la verdad sobre los hechos, tal garantía se vio vulnerada e inobservada al no realizar la Administración pronunciamiento alguno sobre las pruebas que incorporé al procedimiento, (…) configurando ello una causa más de nulidad absoluta de todo lo actuado, conforme con lo dispuesto en el artículo 49.1 constitucional y el artículo 19.1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tomando en cuenta que el derecho a la defensa se materializa en el deber de los órganos de las cuestiones propuestas y de los principales argumentos, así como las pruebas aportadas al procedimiento (…)”.
Que, “(…) la Administración Pública no constató el supuesto cabalgamiento de horario en el que afirma que estaba incursa, simplemente se limitó a sustanciar un procedimiento, en el que si bien tuve oportunidad de promover una serie de pruebas, éstas no fueron valoradas por la Administración, cual es el caso de (…) los listados de asistencia que consigne (sic) en el marco procedimental, cuya fuerza probatoria fue obviada por la Administración, quien ni siquiera se pronunció al respecto, lo que obra en detrimento de mis derechos, toda vez que del análisis de estas documentales se desprende que es, a todas luces, falso el cabalgamiento de horario argüido por la Administración (…)”.
Que, “(…) al formularse los presupuestos fácticos que dieron origen al acto hoy impugnado, solo se limitó a alegar supuestos de hecho a mis espaldas, absolutamente falsos por demás, sin sustentarlos en prueba alguna y aunado a ello, no realizó acto alguno tendiente (sic) a verificar dichos presupuestos fácticos, a pesar de que correspondía a ésta la carga de probarlos puesto que, de lo contrario, estaría fundamentado su decisión sobre la base de datos inexistentes y por ende, ausente de causa, como efectivamente sucedió en el caso aquí planteado (…)”.
Que, “(…) la Administración confunde dos supuestos perfectamente distinguibles en el ámbito funcionarial, a saber, por una parte, la incompatibilidad de origen constitucional de desempeñar más de un destino público remunerado, y por la parte, el cabalgamiento de horario, circunstancia ésta que es ajena al primer supuesto por cuanto puede configurarse independientemente de aquel, máxime en aplicación de las excepciones previstas expresamente en el propio artículo 148 constitucional (…)”.
Que, “(…) no existe duda alguna acerca de la compatibilidad del ejercicio de la profesión docente con el cargo de Inspectora de Salud Pública que hoy ostento al servicio del Ministerio de Salud y Desarrollo Social, por lo que mal puede entenderse que el desempeño de ambas labores se excluye conforme con la norma citada, al contrario, dicho dispositivo constitucional activa la posibilidad de que coexista el ejercicio de un cargo docente con el desempeño de un destino público, por consiguiente, al interpretar erróneamente el contenido del artículo 148 constitucional y utilizado como sustento normativo del acto impugnado, la Administración generó un acto administrativo viciado en su causa y así solicito que sea declarado por este Tribunal (…)”.
Que, el acto administrativo contenido en la Resolución N° 23 del 25 mayo de 2007 está “(…) viciada (sic) de nulidad, por contravenir la normativa legal al haber sido dictado al margen del marco de la constitucionalidad y contraviniendo el bloque de legalidad, todo ello ocasiona la ilegal ejecución de la actuación impugnada, puesto que no podría considerarse legal la ejecución de un acto cuya base es nula de nulidad absoluta y así solicito que sea estimado (…)”.
Que, “(…) la administración inobservó de manera directa la excepción constitucional sobre la base de la cual resulta permisible el ejercicio de mi función docente de manera simultánea con el ejercicio de mi función como Inspectora de Salud Pública, todo lo cual permite que, ante la grosera vulneración de dicho precepto constitucional sea necesaria la tutela cautelar de amparo que hoy solicito. Así también, no solo resultó vulnerada la norma constitucional antes señalada, sino que la garantía al debido proceso consagrada en el texto constitucional (…) y conforme a la cual toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso judicial o procedimiento administrativo, con las debidas garantías y dentro de los plazos razonables determinados legalmente, vulneración que quedó evidenciada con la orden de cese de mis funciones como docente emanada de la Administración, sin que haya mediado un procedimiento administrativo que garantizara mi participación y el ejercicio del derecho constitucional a mi defensa (…)”.
Que, “(…) la presunción de buen derecho, en este caso está representada por la habilitación que constitucionalmente me ha sido otorgada para ejercer el cargo de Inspectora de Salud Pública y el cargo de docente, tal como lo expresa el artículo 148 constitucional señalado, aunado a los vicios derivados de la actuación de un órgano administrativo que actuó en clara violación a mi derecho a la defensa, lo cual se desprende de los elementos probatorios que aportamos con este recurso (…)”.
Que, “(…) el peligro en la mora, en el presente caso, deviene del peligro de ser privada injustificadamente del ejercicio de mis funciones como docente durante un periodo considerable, cuando la propia Constitución me lo permite, lo que al mismo tiempo comporta un verdadero daño al conglomerado de estudiantes que eran destinatarios de los conocimientos impartidos en mi cátedra, que debe ser ponderado (…)”.
Que, “(…) en caso de que no fuere estimada la pretensión cautelar principal del amparo constitucional y a los fines de evitar daños irreparables, con base en los artículos 2, 26, 49, 259 y 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y tomando en cuenta los extremos antes referidos (…)”.
Finalmente, solicitó “ (…) sea declarado nulo absolutamente el acto administrativo contenido en la Resolución N° 23 de fecha 25 de mayo de 2007, suscrita por el Ministro Adán Chávez, mediante la cual fui separada de mi cargo como docente de aula, (…) que sea acordada la reincorporación al cargo de docente VI (…) que me sean restituidos los salarios dejados de percibir desde la fecha de mi ilegal separación del cargo hasta la reincorporación efectiva (…) que se decrete (sic) amparo cautelar ordenando la suspensión de los efectos de la Resolución N° 23 de fecha 25 de mayo de 2007, suscrita por el Ministerio del Poder Popular para la Educación, Adán Chávez, o subsidiariamente, que se decrete medida de suspensión de efectos del referido acto administrativo (…)”.
II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
En sentencia de fecha 12 de noviembre de 2008, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“(…)En el caso de marras no resulta controvertida la prestación del servicio por parte de la querellante como Inspectora del Salud Pública IV adscrita al Programa de Alimentos de la Dirección de Salud del Estado Lara y a la vez como docente adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Educación, cuestión que ha sido esbozada por la Administración Pública en la Resolución Nº 23 del 25 de mayo de 2007, y admitida por la representación judicial de la querellante en el libelo de demanda y en la oportunidad de la audiencia definitiva del presente juicio. Sin embargo, se evidencia que la litis se encuentra trabada en cuanto a lo establecido en el acto administrativo recurrido –el cual tiene presunción de legalidad- que la ciudadana ELDA DEL CARMEN MELENDEZ está incursa en el ejercicio simultáneo de dos destinos públicos remunerados incompatibles donde al ser ambos del mismo turno laboral, el cumplimiento del primero soslaya gravemente el segundo, lo cual constituye a juicio de la Administración una incompatibilidad conforme al artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en concordancia con el artículo 35 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En relación a lo anterior, la representación judicial de la querellante aduce que el acto administrativo impugnado adolece de falso supuesto de hecho, ya que a su decir, el mismo se encuentra fundamentado en hechos falsos, inexactos y distorsionados; dice que es falso que haya ejercido dos cargos en idéntico horario de trabajo; que la Administración no constató el supuesto cabalgamiento de horario en el que afirma está incursa la querellante y que simplemente se limitó a sustanciar un procedimiento, que si bien tuvo oportunidad de promover una serie de pruebas, éstas no fueron valoradas por la Administración, cual es el caso de la constancia (anexo “C”).
Al entrar a revisar la denuncia esgrimida por la querellante, este Tribunal considera que en general el análisis del vicio de falso supuesto no se modifica en la reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia. Así se ha reiterado, que el mismo tiene lugar cuando el acto administrativo se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de forma distinta a la apreciada por la Administración. También cuando el fundamento del acto lo constituye un supuesto de derecho que no es aplicable al caso. (Sentencias Nº 1.931 del 27 de Octubre de 2004).
En el presente caso se debe revisar el cabalgamiento de horario afirmado por la Administración en el acto administrativo impugnado; en tal sentido al folio 36 del expediente se encuentra inserta la constancia presentada por la representación judicial de la querellante, expedida por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Unidad Sanitaria de Barquisimeto donde dice que la ciudadana ELDA DEL CARMEN MELENDEZ, Inspectora de Salud Pública IV, adscrita al Programa de Higiene de Alimentos de esa localidad realiza trabajos de campo: Inspección, Supervisión y Control a los diferentes expendedores de Alimentos, Bebidas y Otros, pudiendo ejercer funciones inherentes al cargo que desempeña en un horario flexible (diurno o nocturno); siendo así, este juzgador verifica que si bien la ciudadana presta sus servicios como Inspectora del Salud Pública IV adscrita al Programa de Alimentos de la Dirección de Salud del Estado Lara y a la vez como docente adscrita al Ministerio del Poder Popular para la Educación; mal podría la administración considerar que dichos cargos son incompatibles cuando claramente se evidencia de la documental referida que la querellante puede ejercer funciones inherentes al cargo que desempeña en horario flexible (diurno o nocturno) pudiendo cumplir su labor como Inspectora de Alimentos luego de cumplir su función docente, es decir, después de las cuatro (4) de la tarde toda vez que el horario flexible reconocido por la Dirección de Salud del Estado Lara se lo permite. Así, la Administración Pública mal puede considerar a priori el cabalgamiento de horario; en consecuencia se constata el vicio de falso supuesto de hecho cometido por la Administración y así se decide.
Así, la administración yerra al considerar que en el caso sub iudice la querellante estaba incursa en el ejercicio simultáneo de dos destinos públicos remunerados incompatibles; que ambos son prestados en el mismo turno laboral y más aún al valorar tales circunstancias para determinar la equivocada falta de probidad de la querellante, siendo que ad indicia se demuestra lo contrario.
Siendo así, este Tribunal encuentra fundados los alegatos realizados por la representación judicial de la querellante en la oportunidad de la audiencia definitiva al decir que la ciudadana Elda del Carmen Meléndez Aponte “…fue ilegalmente suspendida sin goce de sueldo de este último cargo, sobre la base de un falso supuesto de hecho según el cual, existía un cabalgamiento entre el horario que mi representada cumplía como docente y el horario en el que se desempeñaba como Inspectora de Alimentos adscrita al Ministerio de Salud, la falsedad de tal supuesto no pudo ser desvirtuado por la Administración y contrario a ello, mi representada sí logró demostrar la inexistencia del cabalgamiento de horario con la documental probatoria cursante al folio 36 del presente expediente, en donde corre inserta constancia emitida por la Directora del Programa de Higiene de Alimentos del Estado Lara, en la que se advierte que por las funciones inherentes al cargo que ocupa la ciudadana Elda Meléndez en dicho organismo, ésta desempeña sus labores en horario flexible (diurno o nocturno), por ende mal puede entenderse que dicho horario, flexible y por consiguiente adaptado a la naturaleza de las funciones ejercidas por mi representada, que inclusive podían ser desempeñadas en horas nocturnas, cabalga con el horario de ocho de la mañana a cuatro de la tarde en el que mi representada prestaba sus servicios como docente, demostrándose con ello que mi representada, tal como lo había hecho hasta ahora, cumplía sus labores como Inspectora de Alimentos, luego de cumplir con su labor docente, es decir, después de las cuatro de la tarde, toda vez que el horario flexible reconocido por la Dirección de Salud del Estado Lara se lo permitía…”
Precisando lo anterior, el artículo 148 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela prevé:
“Artículo 148. Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado, a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes que determine la ley. La aceptación de un segundo destino que no sea de los exceptuados en este artículo, implica la renuncia del primero, salvo cuando se trate de suplentes, mientras no reemplacen definitivamente al principal.”
Así las cosas, dado que el cargo que ocupaba la querellante para el momento de su separación era de docente IV adscrito al MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN, se corrobora que se trata de un cargo docente, por lo que ad literam se encuentra dentro del régimen de excepción que el constituyentista previó al señalar que: “Nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado, a menos que se trate de cargos académicos, accidentales, asistenciales o docentes que determine la ley…” (Negrillas del Tribunal).
En este mismo orden y dirección, habiéndose encontrado en el acto administrativo impugnado un vicio que acarrea la nulidad absoluta del mismo como lo es el vicio de falso supuesto de hecho, es forzoso para este sentenciador declarar la nulidad del acto impugnado, haciéndose inoficioso entrar a revisar los demás vicios alegados por le recurrente y así se decide.
En síntesis y vistas las consideraciones explanadas, resulta forzoso para quien aquí juzga declarar Con Lugar la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana ELDA DEL CARMEN MELENDEZ APONTE, en consecuencia la ciudadana mencionada tiene derecho a ser reincorporada al cargo que venía ejerciendo y a que le sean restituidos los salarios dejados de percibir que no constituyan prestación efectiva del servicio, desde la fecha de su ilegal separación del cargo hasta la reincorporación definitiva a su cargo y para dicho cálculo se ordena la realización de una experticia complementaria del fallo de conformidad con el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil y así se decide.
III
DE LA COMPETENCIA
En primer lugar considera necesario esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer en segunda instancia de la sentencia dictada en fecha 12 de noviembre de 2008, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual se declaró Con Lugar la querella funcionarial que interpuso la ciudadana Elda del Carmen Meléndez en contra de la República Bolivariana de Venezuela por órgano del Ministerio del Poder Popular para la Educación, y en tal sentido resulta oportuno citar lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”
Conforme a la norma supra transcrita, las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo constituyen la Alzada de los Tribunales Contenciosos Administrativos, es decir, los competentes para conocer en segundo grado de jurisdicción, de los recursos contencioso administrativos de naturaleza funcionarial.
Ello así, debe esta Corte hacer referencia a lo establecido en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República Bolivariana de Venezuela, el cual a texto expreso establece lo siguiente:
“Artículo 72: Toda sentencia contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
De la norma anteriormente citada se colige que el Legislador estableció una prerrogativa procesal a favor de la República, en los casos de sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa que sostiene dentro del proceso judicial la República, consistiendo dicha prerrogativa en que el fallo dictado en el asunto respectivo, deberá obligatoriamente ser consultado ante el Tribunal Superior Competente, y visto que en el presente caso la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidente, declaró Con Lugar la querella funcionarial interpuesta, siendo ello contrario a los intereses de la República, dicha sentencia resulta objeto de consulta.
En consecuencia, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer de la consulta de Ley, por ser la Alzada natural del mencionado Juzgado, en virtud de lo establecido en el artículo 72 ejusdem, en concordancia con el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se declara.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta de Ley, es necesario, antes de entrar a analizar el presente caso, profundizar acerca de la finalidad de dicha institución como prerrogativa procesal establecida en favor de la República, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con incidencia en todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa ejercida por la misma.
Conforme a ello, se debe señalar que la consulta en cuestión ha de ser planteada por el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, y que no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad es, como lo dispone en forma inequívoca el artículo 72 ejusdem, un medio de defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el Tribunal que conoce en primera instancia, tal y como fue expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902, de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), la cual establece:
“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…” (Resaltado de esta Corte).
Asimismo, la referida Sala en sentencia Nº 1.107, de fecha 8 de junio de 2007, (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:
“…El principal argumento que sustenta la solicitud de revisión se centra en un asunto de orden procesal: que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir su veredicto desconoció la norma contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que la sentencia de primera instancia no podía ser objeto de la consulta prevista en la referida norma porque lo decidido por el Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental -al decretar la inadmisibilidad de la acción jurisdiccional- en modo alguno iría en detrimento de las pretensiones y defensas esgrimidas por el Estado Lara, a quien se aplica extensivamente esta prerrogativa procesal que ostenta la República, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
(…)
La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.
Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, (…) Dicha declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales…” (Resaltado de esta Corte).
En consecuencia, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, siendo que las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez, sólo podrán ser revisadas mediante el recurso de apelación ejercido en forma tempestiva, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.
En primer término, verifica este Órgano Jurisdiccional que la pretensión objeto del presente recurso se circunscribe a la solicitud de nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución N° 23 de fecha 25 de mayo de 2007, emanada del Ministerio del Poder Popular para la Educación, mediante la cual se acuerda “… SEPARAR del cargo sin goce de sueldo, por el período de tres (3) años, a la ciudadana ELDA MELÉNDEZ, titular de la Cédula de Identidad número 4.723.601, Directora adscrita al a Escuela Bolivariana `Ciudad de Maracay´ dependiente de la Zona Educativa del estado Lara…”.
Ahora bien, esta Corte considera necesario destacar que en el ordenamiento jurídico venezolano se han establecido instituciones, entre ellas, la caducidad de la acción, que constituye una institución procesal revisable aún de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa, por lo que esta Corte a fin de verificar si la decisión objeto de consulta se encuentra ajustada a derecho considera necesario pronunciarse respecto a dicha institución, por ser materia que interesa al orden público, y a tal efecto se observa:
Al respecto, resulta oportuno precisar el lapso del cual disponen los funcionarios públicos para ejercer las acciones consagradas en el ordenamiento jurídico y reclamar los efectos de los actos de carácter particular una vez culminada la relación de empleo público con la Administración.
En tal sentido, conviene referir que con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, se estableció el lapso de caducidad de tres (3) meses para la interposición de los recursos derivados de una relación de empleo público. Así el artículo 94 ejusdem, establece:
“Artículo 94. Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto” (Destacado de la Corte).
Conforme a la norma transcrita, aplicable en casos de reclamaciones ejercidas por funcionarios públicos con motivo de la prestación de sus servicios, éstos disponen de un lapso de caducidad de tres (3) meses para interponer el recurso contencioso administrativo funcionarial desde el día en que se produjo el acto que dio lugar al reclamo, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto que afectó sus derechos subjetivos.
Ello así, con relación a las reclamaciones interpuestas en el ámbito contencioso funcionarial, el acto generador del reclamo viene a ser precisamente la resolución mediante la cual se separa del cargo a la hoy querellante, por cuya inconformidad acude a la vía judicial, por lo que el lapso de caducidad para el ejercicio del recurso deberá computarse a partir del señalado acto o la notificación del mismo.
Ello así, observa esta Corte que el presente recurso contencioso administrativo funcionarial fue interpuesto en fecha 13 de febrero de 2008 y la notificación del acto administrativo objeto de impugnación, se efectuó en fecha 18 de junio de 2007, como consta al folio doscientos quince (215) del expediente administrativo, evidenciándose que efectivamente transcurrió el lapso de caducidad de tres (3) meses previsto en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública y por ende, ha operado la caducidad de la acción, razón por la cual al tratarse de materia de estricto orden público, es forzoso para esta Corte REVOCAR el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de fecha 12 de noviembre de 2008 y declarar INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Elda del Carmen Meléndez, por haber operado la caducidad de la acción. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer la consulta de Ley prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 12 de noviembre de 2008, en el recurso contencioso administrativo funcionarial ejercido por la ciudadana ELDA DEL CARMEN MELÉNDEZ APONTE, antes identificada, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA EDUCACIÓN.
2.- REVOCA la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en fecha 12 de noviembre de 2008, mediante la cual se declaró Con Lugar la querella interpuesta.
3. INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, por haber operado la caducidad de la acción.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ (___) días del mes de __________________ de dos mil once (2011). Años 200° de la Independencia y 151° de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
El Juez Vicepresidente,
EFRÉN NAVARRO
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
Ponente
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
Exp. N° AP42-N-2009-000217
MEM/
En fecha ________________________ ( ) de ______________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _____________ de la _________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,
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