CORTE PRIMERA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ACCIDENTAL “B”
JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-000027
En fecha 21 de septiembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio Nº 2697, de fecha 10 de septiembre de 2004, emanado del Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Abogados Jesús Rangel y Luz del Valle Pérez, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nros. 26.906 y 46.079, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano CIPRIANO ANTONIO CASTRO FLORES, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 4.682.285, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano de la ASAMBLEA NACIONAL.
Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oído en ambos efectos el recurso de apelación ejercido en fecha 3 de septiembre de 2003, por el Abogado Jesús Rangel, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Cipriano Antonio Castro Flores, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado Superior en fecha 29 de abril de 2003, que declaró Sin Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 3 de septiembre de 2004, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidente; Oscar Enrique Piñate, Vicepresidente; y Iliana Margarita Contreras Jaimes, Juez.
En fecha 14 de febrero de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado Jesús Rangel, antes identificado, mediante la cual solicitó el abocamiento de la presente causa.
En fecha 19 de octubre de 2005, fue constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Javier Sánchez, Juez Presidente; Aymara Vilchez, Juez Vicepresidente; y Neguyen Torres, Juez.
En fecha 20 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba.
En fecha 23 de marzo de 2006, se dio cuenta a la Corte y se dio inicio a la relación de la causa.
En esa misma fecha, se fijó el lapso de quince (15) días de despacho, para que la parte apelante presente el escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 24 de abril de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por el Abogado Jesús Rangel, antes identificado, mediante el cual formalizó la apelación.
En fecha 2 de mayo de 2006, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado Jesús Millan, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 117.900, actuando con el carácter de sustituto de la Procuradora General de la República, mediante la cual presentó copia certificada de la sustitución de mandato.
En esa misma fecha, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito presentado por el Abogado Jesús Millan, antes identificado, mediante el cual dio contestación a la formalización de la apelación.
En fecha 3 de mayo de 2006, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció en fecha 9 de mayo de 2006.
En fecha 11 de mayo de 2006, mediante Acta de Inhibición, el Juez Presidente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Abogado Javier Sánchez, se inhibió formalmente de la presente causa, conforme a la causal prevista en el artículo 82, numeral 9 del Código de Procedimiento Civil
En fecha 15 de mayo de 2006, se ordenó pasar el expediente a la Juez Vicepresidente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, a los fines de pronunciarse sobre la inhibición planteada, de conformidad con lo establecido en el artículo 11, aparte 2 de la Ley Orgánica del Tribunal supremo de Justicia.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Vicepresidente.
En fecha 25 de octubre de 2006, se declaró Con Lugar la inhibición planteada, se ordenó constituir la Corte Accidental y convocar al Primer Juez Suplente.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 9 de marzo de 2009, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa.
En esa misma fecha, se recibió del Juez Presidente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Abogado Andrés Brito, diligencia mediante la cual se inhibió formalmente de la presente causa, conforme a la causal prevista en el artículo 82, numeral 9 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 11 de marzo de 2009, se ordenó abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la inhibición.
En fecha 25 de marzo de 2009, se recibió del Juez Vicepresidente de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, Abogado Enrique Sánchez, diligencia mediante la cual se inhibió formalmente de la presente causa, conforme a la causal prevista en el artículo 82, numeral 9 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 20 de abril de 2009, se declaró Con Lugar las inhibiciones presentadas por los mencionados Jueces, y se ordenó constituir la Corte Primera Accidental de lo Contencioso Administrativo, previa convocatoria del Juez Suplente, a los fines de la continuación de la presente causa.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: Enrique Sánchez, Juez Presidente; Efrén Navarro, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 23 de septiembre de 2010, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba. En esa misma oportunidad, se ordenó convocar mediante oficio a la Abogada Marilyn Quiñónez, en su carácter de Segunda Juez Suplente de ese Órgano Jurisdiccional, a los fines de conformar la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “B”.
En esa misma fecha, se libró oficio dirigido a la Abogada Marilyn Quiñónez, en su carácter de Segunda Juez Suplente de este Órgano Jurisdiccional.
En fecha 29 de septiembre de 2010, se agregó a las actas comunicación suscrita por la Abogada Marilyn Quiñónez, mediante la cual manifestó su voluntad de integrar la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “B”, y conocer de la presenta causa.
En fecha 12 de enero de 2011, fue constituida Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “B”, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: EFRÉN NAVARRO, Juez Presidente; MARILYN QUIÑÓNEZ, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 20 de enero de 2011, se ordenó pasar el expediente a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “B”.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente.
En fecha 24 de enero de 2011, se dio cuenta a esta Corte.
En fecha 31 de enero de 2011, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y vista la paralización de la misma en virtud de la inhibición presentada en fecha 5 de abril de 2006, se revocó de conformidad con los artículos 206 y 310 del Código de Procedimiento Civil, los autos dictados en fechas 24 de marzo y 4 de abril de 2006, mediante los cuales se dio inicio a la relación de la causa y se fijo el lapso para la presentación del escrito de fundamentación de la apelación.
En esa misma fecha, se ordenó aplicar el procedimiento de segunda instancia previsto en los artículos 90, 91 y 92 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y a los fines de continuar con el trámite de la misma, se ordenó notificar al ciudadano Cipriano Antonio Castro Flores, al ciudadano Presidente de la Asamblea Nacional y a la ciudadana Procuradora General de la República.
En la misma fecha, se libró boleta dirigida al ciudadano Cipriano Antonio Castro Flores; y oficios dirigidos al ciudadano Presidente de la Asamblea Nacional y a la ciudadana Procuradora General de la República, respectivamente.
En fecha 15 de febrero de 2011, se recibió del ciudadano Alguacil de esta Corte, oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente de la Asamblea Nacional, la cual fue practicada en fecha 11 de febrero de 2011.
En esa misma fecha, se recibió del ciudadano Alguacil de esta Corte, boleta de notificación dirigida al ciudadano Cipriano Antonio Castro Flores, la cual fue practicada en fecha 11 de febrero de 2011.
En fecha 1 de marzo de 2011, se recibió del ciudadano Alguacil de esta Corte, oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, la cual fue practicada en fecha 22 de febrero de 2011.
En fecha 4 de abril de 2011, se designó ponente al Juez EFRÉN NAVARRO.
En esa misma fecha, se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para fundamentar la apelación.
En fecha 27 de abril de 2011, se abrió el lapso de cinco (5) días de despacho para la contestación a la fundamentación de la apelación, visto que la fundamentación de la apelación fue presentada en fecha 24 de abril de 2006.
En fecha 5 de mayo de 2011, se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “B” pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 5 de febrero de 2001, los Abogados Jesús Rangel y Luz del Valle Pérez, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales del ciudadano Cipriano Antonio Castro Flores, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Asamblea Nacional, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Señalaron que su representado “…ingresó en el Congreso de la República el 8 de octubre de 1978, laborando de manera ininterrumpida en el Poder Legislativo por lo menos diez (10) años”; y que en fecha 15 de agosto de 2000, la Comisión Legislativa Nacional resolvió otorgarle el beneficio de jubilación del cargo de Auxiliar Contable.
Indicaron que, “El Congreso de la República, en cumplimiento de lo pautado en el artículo 666 de la Ley Orgánica del Trabajo del año 1997, canceló el corte de prestaciones sociales, recibió las prestaciones correspondientes de manera sencilla, por la cantidad de Bolívares 10.949.407,59…”.
Expresaron, que su representado “…tuvo que aceptar la jubilación que la Comisión Legislativa Nacional ofreció, ello por cuanto se dejó sin estabilidad a los funcionarios públicos al servicio del Poder Legislativo…”, en virtud del Decreto de fecha 22 de diciembre de 1999, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 36.857 de fecha 27 de diciembre de 1999, contentivo del Régimen de Transición del Poder Público, según el cual “…Los funcionarios del Congreso de la República seguirán en sus cargos hasta tanto la Asamblea Nacional Constituyente o la Comisión Legislativa Nacional o la Asamblea Nacional efectúen nuevos nombramientos, u ordenen la reestructuración de los servicios administrativos y dicten las normas respectivas. A los fines de la reestructuración de sus servicios administrativos, queda sin efecto la estabilidad establecida por vía estatutaria, legal o convencional a los funcionarios empleados y obreros del extinto Congreso de la República” (Negrillas y subrayado de la cita).
Manifestaron que en fecha 22 de septiembre de 2000, “…retiró el cheque de sus prestaciones sociales, recibiendo la cantidad de Bolívares 6.162.592,77, más el complemento que establece el mismo artículo 108 de Ley Orgánica del Trabajo, por la cantidad de Bolívares 190.387,00, encontrando que después de haber laborado más de diez (10) años de manera ininterrumpida para el Poder Legislativo Nacional, no le cancelaron sus prestaciones dobles como lo establece el artículo Cuarto de la Resolución S/N, de fecha 01 de mayo de 1988”.
Que, “El total recibido por prestaciones sociales, tanto las del corte de prestaciones del año 1997, como lo pagado por este concepto en el 2000, incluido el complemento, es la cantidad de Bolívares 17.302.387,36, el pago doble de estas prestaciones asciende a la cantidad de Bolívares 34.604.774,72, deducido todo lo entregado por prestaciones, corresponde pagar a la Asamblea Nacional un saldo deudor de Bolívares 17.302.387,36” (Negrillas de la cita).
Que, “La Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia dispuso que los funcionarios públicos, entre otros los que fueron jubilados de la Asamblea Nacional, deben dilucidar sus pretensiones contra la Administración Pública Nacional ante el juez natural y, en consecuencia, la competencia para conocer de la presente acción corresponde al Tribunal de la Carrera Administrativa (Caso: Yajaira Coromoto Sequera Gómez vs. Consejo Nacional Electoral, Ponencia Conjunta de fecha 20 de diciembre de 2000, Exp. 0290 Sent. N° 02263)”.
Relataron que la señalada sentencia, “…no ordena aplicar la Ley de Carrera Administrativa y mucho menos hace extensivo los lapsos de caducidad que dicha Ley establece a otros funcionarios regidos por otros Estatutos, y no lo podía hacer por cuanto los lapsos de caducidad los establece la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para los actos administrativos y la Ley de Carrera Administrativa para los demás reclamos que tengan los funcionarios regidos por esa Ley (…) En consecuencia, se tiene que considerar que el lapso para reclamar las prestaciones sociales de los funcionarios del extinto Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional, es de diez (10) años a partir del pago incompleto de las prestaciones sociales, momento en que el funcionario pudo saber cuánto fue lo pagado y determinar si era lo que le correspondía”.
Alegaron que, “Los derechos de los funcionarios al servicio del Poder Legislativo Nacional fueron reconocidos en el Estatuto de Personal aprobado mediante acuerdo de la Cámaras en sesión conjunta del 25 de febrero de 1981, publicado en la Gaceta Oficial número 32118 (sic) del 16 de marzo de 1981…”.
Asimismo, que “La Ley Orgánica del Trabajo contempla que los ‘funcionarios o empleados públicos nacionales, estadales o municipales, se regirán por lo dispuesto en’ el artículo 108 de dicha Ley, que es el que establece el derecho a (sic) cobro de prestaciones sociales. Este derecho para los funcionarios públicos se estableció en la reforma de la Ley de fecha 18 de junio de 1997, por lo que no deviene el derecho al cobro de prestaciones de la Ley de Carrera Administrativa sino de la Ley Orgánica del Trabajo”.
Que, “Los obreros al servicio del Congreso de la República que se jubilaron con diez (10) o más años de servicio recibieron sus prestaciones dobles, tanto las que le correspondían por sus servicios hasta el año 2000, como las que le correspondían por el corte de prestaciones del año 1997, cantidad que le habían pagado de manera sencilla en el año 1998, como a todo el personal del Congreso de la República”.
Alegaron que la Resolución s/n de fecha 1º de mayo de 1988, dictada por el ciudadano Reinaldo Leandro Mora, en su carácter de Presidente del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, así como por el ciudadano José Rodríguez Iturbe, en su condición de Vicepresidente de ese órgano, acordó el pago de “…el beneficio de indemnización doble para aquellos funcionarios que hayan cumplido diez (10) o más años ininterrumpidos de servicio, a los efectos de la jubilación…”, indicando además en el artículo noveno de dicha Resolución que “Los beneficios contemplados en la presente Resolución forman parte del Estatuto de Personal de Empleados del Congreso de la República”.
Manifestaron que de resultar ilegales los pagos dobles realizados por concepto de prestaciones sociales “…a varios funcionarios jubilados del Congreso de la República después del año 1994, y a jubilados por esta Administración”, los ciudadanos quienes suscribieron la mencionada Resolución “…podrían ser pasados a la Contraloría General de la República por haber comprometido el patrimonio de la República sin tener base los pagos efectuados”.
Que, “El haber beneficiado a estas personas con el pago doble de sus prestaciones sociales configura una clara discriminación de los derechos de nuestro representado, lo cual es inaceptable y está protegido por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en el ordinal 5° del artículo 89”.
Alegaron que la señalada Resolución de fecha 1º de mayo de 1988, no se vio afectada por la Resolución publicada en la Gaceta Oficial Nº 35.538 de fecha 2 de septiembre de 1994, según la cual “Se derogan todas las Resoluciones, Acuerdos, Instructivos e Instrumentos contentivos de disposiciones reguladoras de la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República, dictados por la Presidencia del Congreso de la República con anterioridad al 12 de mayo de 1994”, ello en virtud de que “…la misma es parte del Estatuto de Personal, en consecuencia, no se puede derogar lo que la misma Resolución mantiene como vigente, se reafirmó la vigencia del Estatuto con todo lo que se le había adicionado”.
Manifestaron que, “La intangibilidad de los derechos que garantiza la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela impide que se considere derogada la Resolución de 1998, por cuanto ni una Ley podría revocar los derechos obtenidos por los funcionarios, por expresa prohibición del ordinal primero del artículo 89…”.
Que, “…el artículo Único de la Resolución S/N del año 1994 colide flagrantemente con los ordinales 1º, 2°, 3° y 4° del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, solicitamos su desaplicación a tenor del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, todo con el objeto de que esta Resolución quede sin efecto y se reafirme el derecho de nuestro representado a percibir el pago de sus prestaciones sociales de manera doble”.
Que, “La Resolución la vienen aplicando después de su supuesta derogatoria, han pagado prestaciones sociales de manera doble, han otorgado Bonos Vacacionales por treinta (30) días de salario y han otorgado treinta (30) días de disfrute de vacaciones, todos estos derechos no los contempla el Estatuto de Personal ni la Convención Colectiva de Trabajo, estos derechos solo los contempla la Resolución de 1988”.
Señalaron que, “…no habiendo prohibido el cobro de prestaciones dobles la Ley Orgánica del Trabajo, y tampoco lo prohibió la Ley de Carrera Administrativa ni el Estatuto de Personal del Congreso de la República, no es contrario a ninguna disposición legal ni reglamentaria este pago, y está sometido a las mismas reglas en materia de prestaciones sociales, es decir, procede la indexación o corrección monetaria por cuanto esta figura busca neutralizar los efectos que genera, el hecho notorio denominado ‘inflación’…”.
Finalmente, solicitaron se condene a la República Bolivariana de Venezuela, por órgano de la Asamblea Nacional, al pago de la diferencia de prestaciones sociales por la cantidad de diecisiete millones trescientos dos mil trescientos ochenta y siete bolívares con treinta y seis céntimos (Bs. 17.302.387,36), hoy día equivalente a la cantidad de diecisiete mil trescientos dos mil bolívares con treinta y ocho céntimos (Bs.F. 17.302,38), así como al pago de la indexación del referido monto, calculada desde el momento en que nació el derecho a percibir prestaciones sociales, y de los intereses generados por la demora en el pago completo de las prestaciones sociales, previa realización de una experticia complementaria del fallo.
II
DE LA DECISIÓN APELADA
En fecha 29 de abril de 2003, el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual declaró Sin Lugar el presente recurso contencioso administrativo funcionarial, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“La controversia está planteada en relación a la aplicación o no de la Resolución s/n de fecha 01 de mayo de 1988 dictada por el Senador Leandro Mora y el Diputado José Rodríguez Iturbe, en su condición de Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República de Venezuela, respectivamente, la cual fue derogada por la Resolución s/n de fecha 26 de agosto de 1994 publicada en la Gaceta Oficial Nº 35.538 de fecha 02 de septiembre de 1994, dictada por el Senador Eduardo Gómez Tamayo y el Diputado Carmelo Lauría Lesseur, en su condición de Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República de Venezuela respectivamente, de dicho instrumento normativo pretende derivarse el derecho del querellante a recibir el pago doble por concepto de prestaciones sociales.
(…)
Ahora bien, corresponde a este Juzgador analizar si mediante la Resolución s/n de fecha 26 de agosto de 1994 dictada por la Directiva del Congreso de la República de Venezuela se podía derogar la Resolución s/n de fecha 01 de mayo de 1981 dictada por el mismo organismo directivo. En este sentido, el Estatuto de Personal del Congreso aprobado por la Comisión Delegada de ese Órgano y que fuera presentado por la Comisión Especial designada por las Cámaras en sesión conjunta, según Gaceta Oficial Nº 32.188 de fecha 16 de marzo de 1981, no podía ser modificado por una Resolución de la Directiva del Congreso, pues conforme al principio del paralelismo de las formas, solo tenía competencia para tal fin el mismo cuerpo legislativo que lo dictó.
Conforme al razonamiento anterior, sin entrar a dilucidar la competencia o no de la Directiva del extinto Congreso para establecer beneficios salariales distintos a los contenidos en el referido Estatuto de Personal, resulta indudable que si podía anular, derogar o modificar cualquier Resolución que ese mismo Órgano hubiese dictado, de forma que la Resolución s/n de fecha 26 de agosto de 1994 derogó válidamente el instrumento normativo que se pretende esgrimir mediante este recurso, es decir, la Resolución s/n de fecha 01 de mayo de 1988 y, así se declara.
En cuanto a la solicitud de desaplicación de la citada Resolución derogatoria en virtud del control difuso de la Constitución otorgado a los Jueces de la República a tenor de lo establecido en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil y el artículo 334 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; advierte este Juzgador que hasta la entrada en vigencia del Estatuto de Personal del extinto Congreso había regido el Reglamento interno de ese mismo cuerpo dictado el 20 de diciembre de 1970 y el Reglamento de Jubilaciones y Pensiones de fecha 20 de diciembre de 1975, los cuales quedaron derogados al aprobarse el referido Estatuto, en cuya exposición de motivos se dejó claro además de los beneficios allí contemplados correspondía la remisión a la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, cuando contemplaran disposiciones más favorables (…).
Del texto de las normas transcritas se desprende que el instrumento normativo válido para todo lo referente a la materia de personal era el referido Estatuto, por lo que cualquier beneficio otorgado a los funcionarios debía producirse como consecuencia de una modificación de ese instrumento, la cual -como ya se dijo- solo podía realizarla el mismo Órgano de cual emanó. Adicionalmente a ello, también se podían aplicar las normas de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, cuando estas fueran más favorables y, tal como lo estableció la jurisprudencia; igualmente, serían aplicables de forma supletoria conjuntamente con la Ley Orgánica del Trabajo.
Del análisis anterior, se desprende la procedencia de las convenciones colectivas de 1994 y 1996 suscritas por los Sindicatos de los empleados del Congreso y la Directiva del mismo; sin embargo, no evidencia este Juzgador de donde surge la potestad del mencionado cuerpo directivo para modificar de forma unilateral a través de una Resolución las condiciones remunerativas de los empleados del Congreso, pues la tantas veces mencionada Resolución s/n de fecha 01 de mayo de 1988, solo se refiere genéricamente ‘en uso de las atribuciones que les confiere la Constitución, las Leyes y Reglamento Interno’, sin que en el referido Estatuto de Personal se les otorgue tal competencia.
Determinado lo anterior, resulta indudable para este Juzgador que la citada Resolución fue un acto dictado por el Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso sin fundamento legal para ello que pudiera enervar los efectos del Estatuto de Personal. El pago de prestaciones sociales dobles es más beneficioso que lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, cuya aplicación en este caso se ha dejado establecida, pero no puede entenderse que los empleados adquirieron ese derecho laboral y por tanto recubierto del principio de progresividad e intangibilidad constitucional, toda vez que su otorgamiento surgió de un instrumento no válido y que por lo demás fue expresamente derogado por el mismo Órgano que lo dictó, en consecuencia, se debe desechar la presente solicitud de desaplicación por control difuso de la Resolución s/n de fecha 26 de agosto de 1994 y, así se decide”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 22 de marzo de 2006, el Abogado Jesús Rangel, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano Cipriano Antonio Castro Flores, presentó escrito de fundamentación de la apelación, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Señaló que en la sentencia apelada, el Juzgado A quo interpretó que la Resolución s/n de fecha 1º de mayo de 1988, no forma parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República, pues dicho Estatuto “…fue aprobado mediante acuerdo de las Cámaras en sesión conjunta el 25 de febrero de 1981, dándole el carácter de Reglamento Ley…”.
Relató que, “El sentenciador alega que la Resolución S/N del 1º de Mayo de 1988, quedó derogada por la Resolución de fecha 26 de agosto de 1994, (…) y que en consecuencia todos los pagos realizados no tienen fundamento jurídico. Entiendo que el sentenciador argumenta que una normativa -que él considera- ilegal fue derogada, lo único que eso no es posible, por lo siguiente:
a) o es legal y en consecuencia fue derogada por otra,
b) o nunca fue derogada por cuanto no tuvo ningún valor,
c) o lo que es más grave, si el Presidente para la fecha de la derogatoria no podía pronunciarse sobre materias relativa (sic) a la función pública en el Congreso de la República la derogatoria tampoco produce los efectos que se le atribuye.
Este argumento del sentenciador es discutible, ello por cuanto la Asamblea realizó los pagos de los beneficios conforme a la Resolución S/N de fecha 1º de mayo de 1998, y también continuó otorgando los beneficios después del 2 de septiembre de 1994 (fecha de la publicación en Gaceta Oficial)”.
Que, “Si el Congreso de la República dictó una normativa que contemplaba beneficios laborales a sus empleados, sin que se pueda (sic) considerar incluidas en la normativa general, eso no significa que es ilegal dicha normativa -como pretende el sentenciador-, lo que hubiera sido ilegal es regular los beneficios de una manera que estén por debajo de los establecidos, en su momento en la Ley de Carrera Administrativa y ahora en la Ley del Estatuto de la Función Pública, por cuanto estas normativas se constituyen como un sistema de derechos mínimos”.
Que, “El argumento sustancial de la sentencia apelada es que el acto por el cual la Presidencia del Congreso reconoció derechos a sus funcionarios es ilegal, lo cual queda desvirtuado por lo expresado Supra, pero el argumento a contrario, es decir, si la normativa fue legal lleva a la conclusión que efectivamente si se viola el Principio a la Igualdad y a la No Discriminación”.
Que, “La intangibilidad de los derechos que garantiza la Constitución de la República Bolivariana de ‘Venezuela impide que se considere derogada la Resolución de 1998, por cuanto ni una Ley podría revocar los derechos obtenidos por los funcionarios, por expresa prohibición del ordinal primero del artículo 89…”.
Manifestó que, “Por cuanto se evidencia sin ningún género de dudas, que el artículo Único de la Resolución S/N del año 1994, colide flagrantemente con los ordinales 1°, 2°, 3° y 4° del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, ratificamos la solicitud de su desaplicación a tenor del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, todo con el objeto de que esta Resolución quede sin efecto y se reafirme el derecho de nuestro representado a percibir el pago de sus prestaciones sociales de manera doble”.
Relató que, “…el argumento fundamental de esta sentencia impugnada es que la Resolución S/N de fecha 1 de mayo de 1988, ‘no siguió procedimiento natural para que la misma se incluyera como creadora de derechos válidos a los empleados’, lo cual no es cierto, ya que hace depender los derechos de los funcionarios del extinto Congreso de una suerte de formalismo no exigido en ninguna Ley”.
Indicó, “Que la máxima autoridad de un Poder del Estado no pueda reglamentar los derechos de sus funcionarios públicos, o que el dictar una Resolución y publicarla en Gaceta Oficial no le cree derechos a esos funcionarios es difícil de creer. Los derechos de los funcionarios públicos pueden ser reglamentados, y en el presente caso tenemos que el derecho a cobrar prestaciones sociales ya existía, el monto de las mismas es el que está variando, por ello consideramos que la prohibición se podía encontrar en la creación de nuevos derechos no de los derechos ya existentes” (Subrayado de la cita).
Señaló que resulta discutible la afirmación del A quo, respecto a que el Presidente y Vicepresidente del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional, no manifiestan la voluntad del órgano, pues “…los funcionarios públicos no están al tanto del método aplicado para otorgarle derechos, aunque no tienen razones para pensar que todo compromiso asumido para con ellos es parte de una componenda para engañarlos; lo que no se puede negar es que constituye una clara manifestación de voluntad de la Administración, es un acto de efectos generales a todas luces”.
Que, “La Resolución S/N, de fecha 01 de mayo de 1988, dictada por el Senador Reinaldo Leandro Mora en su carácter de Presidente del Congreso de la República y por el Diputado José Rodríguez Iturbe, en su carácter de Vicepresidente, estableció que el que cumpliera diez (10) años en la Institución ‘a los efectos de la jubilación’, no expresó que solicitase la jubilación, tampoco que fueran los años de antigüedad en la misma Institución -solo diez años de manera ininterrumpida eran suficientes para hacerse acreedor del derecho a cobrar las prestaciones dobles…”.
Finalmente solicitó se declare con lugar el recurso de apelación interpuesto, se revoque el fallo dictado por el Tribunal Segundo de Transición de la Región Capital en fecha 29 de abril de 2003, y se declare a su vez con lugar el recurso funcionarial interpuesto.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 2 de mayo de 2006, los Abogados Nelly Berrios Pérez, Luis Boada Romero y Jesús Millán Alejos, actuando con el carácter de sustitutos de la ciudadana Procuradora General de la República, presentaron escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, con base en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:
Alegaron que, “…no se logra entender como el formalizante niega su propio argumento al transcribir el fragmento de la Exposición de Motivos de marras, que meridianamente establece que efectivamente se está en presencia de un instrumento normativo al que se le aplicó un simple cambio NOMINAL de Reglamento a Estatuto, pero cuya naturaleza jurídica obedece a la del primer nombre”; y que “Lo anterior constituye una evidente PRECLUSION LEGAL, la que consiste tanto en negar lo afirmado como afirmar lo negado y que en el ámbito del Derecho Internacional Público se conoce con el nombre de ‘Stoppel’, siendo su consecuencia jurídica la nulidad de lo argumentado.”.
Señalaron que, “Lo que realmente resulta grave es el hecho de que el formalizante pretenda inducir a error al Juzgador con este argumento, dado que el quid del asunto radica en el hecho de que la Resolución S/N del 1 de mayo de 1988, NO detenta fuerza jurídica para modificar el Estatuto de Personal de fecha 25 de febrero de 1981, publicado en Gaceta Oficial N° 32.188 de fecha 16 de marzo de 1981”.
Manifestaron que, “…es inaplazable recordarle al formalizante que no se trata de una ‘suerte de formalismo’, sino de principios de hermenéutica jurídica hoy día reconocidos en, por lo menos, todo el hemisferio occidental (siendo el del paralelismo de las formas solo (sic) uno de ellos), por lo que de seguir su línea de pensamiento la anarquía jurídica inmersa en su proposición crearía situaciones donde una simple resolución interna de un organismo modificaría o peor aún, derogaría una Convención Colectiva”.
Indicaron que, “…incurre el formalizante en una incontrovertible CONFESIÓN, cuando sin ambages reconoce que: ‘la prohibición se podría encontrar en la creación de nuevos derechos no de los derechos ya existentes’, puesto esa prohibición es la que intenta soslayar la espuria Resolución del primero de mayo de 1988, donde basa su petición.” (Mayúsculas de la cita).
Indicaron igualmente que, “…es menester reiterar nuevamente que la Resolución S/N de fecha 01 de mayo de 1988, fue derogada por la Resolución de fecha 26 de agosto de 1994, por lo que en este momento mal podría hablarse de un error de interpretación de una norma a los efectos de garantizar derechos que se encuentran contenidos en una Resolución carente de vigencia y así fue establecido detalladamente en la sentencia hoy apelada, situación que transciende al deficiente e ininteligible planteamiento del formalizante y que para nada permite sostener el argumento que enmarca”.
Finalmente, solicitaron se declare “…SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el abogado Jesús Cristóbal Rangel Ráchadell actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Cipriano Antonio Castro Flores, ambos al inicio identificados, en fecha 24 de abril de 2006 (sic), y en consecuencia sea ratificada la sentencia dictada en fecha 29 de abril de 2003 por el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en el expediente N 19.429, aquí recurrida en apelación”.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en relación a su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de 5 días de despacho contado a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo en materia contencioso funcionarial, le corresponde a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de septiembre de 2003, contra la sentencia dictada en fecha 29 de abril de 2003, por el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se pasa a decidir el mismo en los siguientes términos:
En el presente caso, de los alegatos expuestos en la fundamentación de la apelación, se desprende que el punto controvertido por el actor se circunscribe a la vigencia de la Resolución de fecha 1º de mayo de 1988, mediante la cual se estableció el pago doble de las prestaciones sociales a los funcionarios del Congreso de la República, hoy día Asamblea Nacional, que hubiesen cumplido diez (10) o más años ininterrumpidos de servicio, a los efectos de la jubilación, pues a su decir, la referida Resolución forma parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República, y por ende, el Juzgado A quo erró al estimar que la misma fue revocada y no generaba el derecho a recibir el beneficios de jubilación reclamado.
Asimismo se observa que los alegatos presentados por la representación judicial de la parte recurrida, en la oportunidad de dar contestación a la fundamentación de la apelación, niegan la vigencia de la Resolución 1º de mayo de 1988, y afirman que la misma no forma parte del Estatuto de Personal del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional, ni detenta fuerza jurídica para modificarlo.
Por su parte, el Juzgado A quo en la sentencia apelada indicó que “…resulta indudable (…) que la citada Resolución fue un acto dictado por el Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso sin fundamento legal para ello que pudiera enervar los efectos del Estatuto de Personal. El pago de prestaciones sociales dobles es más beneficioso que lo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo, cuya aplicación en este caso se ha dejado establecida, pero no puede entenderse que los empleados adquirieron ese derecho laboral y por tanto recubierto del principio de progresividad e intangibilidad constitucional, toda vez que su otorgamiento surgió de un instrumento no válido y que por lo demás fue expresamente derogado por el mismo Órgano que lo dictó, en consecuencia, se debe desechar la presente solicitud de desaplicación por control difuso de la Resolución s/n de fecha 26 de agosto de 1994 y, así se decide”.
En primer término, esta Corte estima necesario destacar que el Estatuto de Personal en referencia, fue aprobado por la Comisión Delegada del Congreso de la República de Venezuela, hoy Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, en fecha 25 febrero de 1981, mediante Acuerdo publicado en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 32.188 de fecha 16 de marzo de 1981, el cual había sido presentado por la Comisión Especial designada por las Cámaras en sesión conjunta.
Con relación a lo anterior, debe señalar esta Corte, que el mencionado Estatuto constituye un Reglamento Interno que regula la relación entre el Órgano Legislativo Nacional y sus funcionarios, por lo que aun cuando se dicta en ejecución de las atribuciones constitucionales otorgadas al Cuerpo Legislativo no podría atribuírsele rango de ley material ni formal, siendo que constituye un acto normativo de rango sublegal.
No obstante, se observa que el razonamiento expuesto por el A quo, no se fundamentó en la afirmación, sino en la falta de competencia del Presidente y Vicepresidente del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, para dictar el Estatuto in comento a través de una Resolución, por considerar que la misma “…fue un acto dictado (…) sin fundamento legal para ello…”; y que los beneficios allí establecidos surgieron “…de un instrumento no válido y que por lo demás fue expresamente derogado por el mismo Órgano que los dictó…”.
Ello así, cabe señalar que en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el legislador consagró el principio de la inderogabilidad singular de los actos administrativos de efectos generales, en virtud del cual “Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aun cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general…”.
En tal sentido, se observa que el Presidente y Vicepresidente del Congreso de la República, hoy Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, dictaron la Resolución s/n de fecha 1º de mayo de 1988, mediante la cual establecieron, entre otros beneficios, el pago doble de las prestaciones sociales en favor de los funcionarios de dicho Congreso que hubieren cumplido por lo menos 10 años de servicio y a los cuales se les otorgue el beneficio de jubilación, cuyo reclamo es objeto del presente recurso.
Ahora bién, se observa que en fecha 26 de agosto de 1994, la Junta Directiva del Congreso de la República, procedió a derogar “…todas las Resoluciones, Acuerdos, Instructivos e Instrumentos contentivos de regulaciones de la relación de empleo de los funcionarios al servicio del Congreso de la República, dictados por la Presidencia del Congreso de la República, con anterioridad al 12 de mayo de 1994”, mediante la Resolución publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 35.538, de fecha 2 de septiembre de 1994, quedando subsumida dentro de dicha derogatoria, la Resolución s/n de fecha 1º de mayo de 1988, que establecía beneficios a favor del personal del extinto Congreso de la República.
Así, se observa que la señalada Resolución fue derogada por un acto de rango similar, esto es, la Resolución de fecha 26 de agosto de 1994, emanada del Presidente y Vicepresidente del Órgano Legislativo, ello en consonancia con los artículo 138 y 139 de la Constitución de 1961, según los cuales, la competencia para dictar actos normativos reguladores de la organización y el funcionamiento de las distintas ramas del Poder Nacional, estaba atribuida a ambas Cámaras en sesión conjunta, por lo que no correspondía a la Junta Directiva de ese órgano modificar el Estatuto de Personal.
Así, al quedar el pago doble de las prestaciones sociales sin efecto para los funcionarios del Poder Legislativo Nacional, esta Corte desecha lo alegado por el actor, y conforme a lo decidido por el Juzgado A quo, estima improcedente la solicitud de pago de prestaciones sociales dobles al ciudadano Cipriano Antonio Castro Flores. Así se decide.
Asimismo, observa esta Corte que la representación judicial de la parte recurrida solicitó la desaplicación por control difuso de la precitada Resolución s/n del año 1994, ello “…a tenor del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, todo con el objeto de que esta (…) quede sin efecto…”.
Ello así, respecto de la pretendida desaplicación por control difuso de la constitucionalidad de la mencionada Resolución, se observa que ello constituye un mecanismo de salvaguarda de las disposiciones constitucionales frente a las normas jurídicas que puedan ir en contravención a éstas, caso en el cual el Constituyente previó un sistema de justicia constitucional, según el cual todos los jueces de la República tienen la facultad -aún de oficio- de declarar la inaplicabilidad de un precepto legal a un caso concreto por resultar contrario a la Constitución.
Así el control difuso de la constitucionalidad le otorga al Juez, conforme al artículo 334 del Texto Fundamental, en concordancia con el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, la facultad de revisión de una norma jurídica, cuando en una causa que se ventile bajo su conocimiento se determine la incompatibilidad de dicha norma con la Constitución, caso en el cual el juez deberá desaplicarla para el caso concreto, haciendo prevalecer la norma constitucional; sin embargo, dicho control procede siempre que recaiga sobre un acto de naturaleza normativa, que sea producto de la potestad normativa del Estado, bien sea en sentido amplio o restringido, esto es, sobre aquellas normas de aplicación general y abstracta, tanto sobre leyes formales como sobre aquellos actos concebidos dentro de la noción de ley material (vid. sentencias de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, Nº 1178 de fecha 17 de julio de 2008, caso: Martín Anderson, y Nº 554 de fecha 13 de mayo de 2009, caso: Hilda Mariela Bernal).
De data más reciente, encontramos que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 26 días de abril de dos 2011 (caso: Rafael Antonio Román Toro), determinó lo siguiente:
“Esa facultad que fue conferida a los jueces para el ejercicio del control difuso de la constitucionalidad de las leyes y otras normas jurídicas constituye también un deber que se deriva de un imperativo que les impone de manera directa una norma constitucional; por tanto, en todos los casos en los que éstos aprecien alguna incompatibilidad entre una Ley u otra norma jurídica con la Constitución, están obligados al ejercicio del control difuso (Cfr. s.S.C. n.°: 620 de 2 de mayo de 2001, caso: ‘Industrias Lucky Plas C.A.’).
Ahora bien, en esta oportunidad esta Sala debe ratificar lo sostenido –entre otras oportunidades- en sentencia Nro.: 1178 del 17 de julio de 2008, en el sentido de que el control difuso recae únicamente sobre aquellos actos normativos dictados por los órganos del Estado que sean susceptibles de aplicación general y abstracta. En este sentido, se observa que en el presente caso, la norma desaplicada fue la (Cláusula n.°: 39 de la II Convención Colectiva de los Empleados Públicos de la Gobernación del Estado Portuguesa), la cual no se encuentra incluida dentro de las normas que pueden ser objeto de control difuso, por cuanto se trata de un acuerdo que rige la relaciones entre trabajadores y patronos”(Resaltado de la cita).
Ello así, en el caso sub iudice se solicitó la desaplicación por control difuso de la constitucionalidad de la Resolución s/n de fecha 26 de agosto de 1994, la cual, como ya se ha establecido precedentemente, se constituyó como un acto emanado del Presidente y Vicepresidente del extinto Congreso de la República, el cual adolece de las características de generalidad y abstracción propias de las normas jurídicas en aplicación directa de la Constitución, en consecuencia, esta Alzada debe desestimar la solicitud de desaplicación por control difuso requerida. Así se decide.
En consecuencia, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de septiembre de 2003, por el Abogado Jesús Rangel, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte actora, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 5 de mayo de 2003, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto, y CONFIRMA el fallo apelado. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “B”, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de septiembre de 2003, por el Abogado Jesús Rangel, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del ciudadano CIPRIANO ANTONIO CASTRO FLORES, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Segundo de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 29 de abril de 2003, que declaró Sin Lugar el recurso interpuesto el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano de la ASAMBLEA NACIONAL.
2. SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3. CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado superior Octavo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo Accidental “B”, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
El Juez Presidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez Vicepresidente,
MARILYN QUIÑÓNEZ
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
Exp. Nº AP42-R-2004-000027
EN/
En fecha ________________________ ( ) de _________________________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,
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