TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ENRIQUE SÁNCHEZ
EXPEDIENTE Nº: AP42-N-2010-000005

En fecha 08 de enero de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 1928-09 de fecha 02 de diciembre de 2009, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana EMERY NAVA DE QUERO, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nº 1.690.724, asistida por los Abogados Joel Rodríguez Arrieta y Nayda Nava de Esteva, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los números 31.224 y 5.797, respectivamente, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA.

Dicha remisión se efectuó a los fines de que esta Corte conozca en consulta de conformidad con lo establecido en el artículo 72 del Decreto Nº 6.286, con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada en fecha 23 de febrero de 2007, por el mencionado Juzgado Superior que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 21 de enero de 2010, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente al Juez ENRIQUE SÁNCHEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

En fecha 21 de enero de 2010, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.

En fecha 12 de mayo de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, diligencia presentada por el Abogado Gabriel Puche Urdaneta, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 29.098, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana Emery Nava de Quero, mediante la cual consignó original del poder que acredita su representación en la presente causa.

Realizada la lectura de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previa las consideraciones siguientes:

-I-
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

En fecha 30 de mayo de 2005, la ciudadana Emery Nava de Quero asistida por los Abogados Joel Rodríguez Arrieta y Nayda Nava de Esteva, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Gobernación del estado Zulia, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:

Indicó, que en fecha 15 de enero de 1972, ingresó a la Administración desempeñando el cargo de Consultor Jurídico Adjunto en la División de Asuntos Legales, Dirección y Coordinación Ejecutiva de la Gobernación del Estado Zulia, hasta el 30 de diciembre de 1976.

Señaló, que en “…fecha 24 de septiembre de 1996, mediante Resolución Nº 1.523 me fue concedida jubilación, efectiva a partir del 1º de octubre del mismo año, asignándome pensión de jubilación por la suma mensual de Ciento Ochenta y Ocho Mil Cuatrocientos Treinta y Siete Bolívares con Doce Céntimos (Bs. 188.437,12), equivalente al 100% del último sueldo devengado…”.

Manifestó, que el cargo que desempeñó en la Gobernación del estado Zulia, estuvo vacante desde que le fue otorgado el beneficio de la jubilación hasta el 1º de julio de 2003, fecha en la cual se reactivó “…mediante Decreto Nº 97 del 05 de agosto de 2003, cargo que devenga (sic) en la actualidad un salario mensual de Un millón Seiscientos Treinta Mil Novecientos Bolívares (Bs. 1.630.900,00)…”

Indicó, que el derecho a la jubilación nace de la relación de empleo público entre el funcionario y el ente público para quien preste servicio, y se obtiene una vez cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio previsto en la ley respectiva.

Expuso, que las prestaciones sociales otorgadas por la “…Seguridad Social conforme de acuerdo (sic) al principio de integridad o suficiencia, establecido en el artículo 8 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social, deben ser suficientes para atender la contingencia social de que se trate con base (sic) en la justicia distributiva, que obliga a la sociedad a atender a los administrados de acuerdo con las necesidades de manera eficaz y oportuna…”

Expresó, que apoyada en los principios constitucionales y lo dispuesto por la Ley del Estatuto de la Función Pública, en fecha 07 de octubre de 2003 solicitó mediante comunicación escrita el ajuste de la pensión de jubilación que más tarde ratificó el 10 de febrero de 2004.

Manifestó, que a la solicitud efectuada la Administración estadal le respondió mediante comunicación escrita signada bajo el Nº 1224 del 27 de febrero de 2004, suscrita por la Directora General de Recursos Humanos, en la que se le informó que las revisiones de los montos de las pensiones de jubilación son potestativas de los organismos otorgantes y se encuentran suspendidas por razones presupuestarias.

Adujo, que la vigente Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Gobernación del estado Zulia y el sindicato de Funcionarios Públicos del Estado Zulia 2002-2003, en la Cláusula Nº 71 establece: “La Gobernación del Estado Zulia se compromete a revisar y ajustar los montos de las pensiones de jubilación y por merito que hayan sido otorgadas con anterioridad o durante la vigencia de esta Convención Colectiva de Trabajo las cuales no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano, de conformidad a lo establecido en el artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Por último, solicitó le sea acordado “…Homologar mi pensión de jubilación al salario asignado para el cargo de Consultor Jurídico Adjunto, el cual desempeñé desde el 15 de enero de 1972 hasta el 1 de octubre de 1996, salario actualmente equivalente a la suma mensual de Un Millón Seiscientos Treinta Mil Noventa Bolívares (Bs. 1.630.090,00)…”, asimismo “…pagar a la demandante la diferencia por concepto de pensión de jubilación dejada de percibir desde el 01 de julio de 2003, fecha en la cual le fue asignado al Cargo de Consultor Jurídico Adjunto…”, así como todas las pensiones que se generen durante el presente procedimiento hasta que se haga efectivo el reajuste y su correspondiente corrección monetaria.

-II-
DEL FALLO CONSULTADO

En fecha 23 de febrero de 2007, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la parte recurrente contra la Gobernación del estado Zulia, con fundamento en lo siguiente:

“Proferido el dispositivo del fallo en la oportunidad procesal, pasa esta Juzgadora a producir la sentencia en forma escrita, previa las siguientes consideraciones:

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en sus artículo (sic) 80 y 86 al referirse a la protección de los ancianos establece un programa que deberá ser desarrollado, como en efecto lo ha sido por las leyes especiales que rigen las materias de seguridad social y régimen de pensiones.

Con fundamento en ello, quien suscribe observa lo establecido en los artículos 13 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y 16 de su Reglamento, según los cuales las revisiones de las pensiones de jubilación son actos meramente potestativos del órgano otorgante. Si bien el régimen de Pensiones y Jubilaciones de los funcionarios de la Administración Pública en Venezuela es materia de reserva legal, el artículo 27 de la citada Ley, prevé:

(…omissis…)

De manera que existe una disposición expresa que reconoce la vigencia de las Cláusulas contenidas en las Convenciones y Contratos Colectivos celebrados entre la Administración Pública y sus funcionarios o empleados, y esto tiene su origen también en la Constitución Nacional, artículo 89, según el cual ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales, así como la irrenunciabilidad de los mismos, por lo que esta Juzgadora considera procedente en derecho la aplicación del IV Convenio Colectivo de Trabajo suscrita (sic) entre la Gobernación del estado Zulia y el Sindicato de Funcionarios Públicos del estado Zulia 2002-2003, el cual dispone en la Cláusula 71, lo siguiente:

‘CLAUSULA N° 71: HOMOLOGACIÓN DE PENSIONES DE JUBILACIÓN E INCAPACIDAD POR RAZONES DE SERVICIO.

La Gobernación del estado Zulia se compromete a revisar y ajustar los montos de las pensiones de jubilación y por mérito que hayan sido otorgadas con anterioridad o durante la vigencia de esta Convención Colectiva de Trabajo, las cuales no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano, de conformidad con lo establecido en el artículo 80 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.’

De la anterior disposición se desprende que la revisión y ajuste de la pensión de jubilación, no es potestativa, sino por el contrario, una obligación asumida por el propio Ejecutivo Regional del Estado Zulia a los fines de garantizar a los funcionarios ancianos la posibilidad de mantener en el tiempo una calidad de vida digna, expectativa que vería menguada por la pérdida de valor de nuestro símbolo monetario, pues como lo ha dicho nuestro máximo Tribunal en sentencia dictada por la Sala de Casación Social, de fecha 29 de mayo de 2000:

‘El derecho del trabajo no puede contentarse con ofrecer al hombre una existencia digna en tanto pueda trabajar, para olvidarse después; ésta actitud era propia del derecho civil, cuando el trabajo era estimado una mercancía intercambiable por dinero; el derecho del trabajo requiere resolver integralmente el problema humano, exige del hombre una labor útil y honesta y, a cambio de ella le ofrece la seguridad de su presente y futuro. El derecho del trabajo tiene hoy un fundamento nuevo: El trabajo es un deber social, pero es fuente del derecho humano y éste consiste, en primer término, en el derecho a la existencia; por eso el derecho del trabajo tiene que asegurar la existencia del hombre, en el presente y en el futuro…’.

Con fundamento en el derecho anteriormente expuesto y dado que en la presente causa han quedado suficientemente demostrados los siguientes hechos: Que la querellante es funcionario público jubilada de la Gobernación del Estado Zulia desde el 24 de septiembre de 1996 con una pensión de jubilación equivalente al cien (100) por ciento (%) de su último sueldo mensual; que anteriores oportunidades la parte accionada ha incrementado la pensión de jubilación de la ciudadana EMERY NAVA DE QUERO a los fines de equipararla al sueldo mensual asignado al cargo CONSULTOR JURÍDICO ADJUNTO en la División de Asuntos legales, Dirección y Coordinación Ejecutiva de la Gobernación del estado Zulia, por constatar en actas que ya en otras oportunidades le han ajustado la pensión de jubilación según se desprende de la Resolución N° 1523 del 24-06-96, el monto de la pensión otorgada inicialmente fue de Bs. 188.437,12 y del folio 68 de autos se verifica que para el mes de diciembre de 2004 la recurrente devengaba como pensión de jubilación la cantidad de OCHOCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL CIENTO CUARENTA Y DOS CON SESENTA Y CUATRO BOLIVARES (sic) (Bs. 858.142,64), según se desprende de la copia simple del Sobre de Pago.

Razón por la cual no puede esta Sentenciadora desconocer el derecho vitalicio que tiene la recurrente de percibir una pensión de jubilación suficiente que le permita cubrir las necesidades básicas de su familia y las propias, debidamente ajustadas con los salarios que en la actualidad se encuentran asignados al cargo por ésta desempeñado durante el ejercicio activo de sus funciones públicas. Así se establece.-

En consecuencia, considera esta Juzgadora que la presente acción es procedente en derecho y ordena a la querellada revisar y ajustar la pensión de jubilación que devenga la ciudadana EMERY NAVA DE QUERO para equipararla al sueldo mensual asignado al cargo de CONSULTOR (sic) JURÍDICA ADJUNTA CONSULTOR JURIDÍCO ADJUNTO DE LA CONSULTORÍA JURIDICA (sic) de la Gobernación del estado Zulia o a los cargos que actualmente correspondan, dicho ajuste deberá efectuarse desde el 01 de enero de 2002, momento en el cual encontró en vigencia la IV Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Gobernación del estado Zulia y el Sindicato de Funcionarios Públicos del estado Zulia, hasta la presente fecha , con los correspondientes aumentos decretados. Se ordena igualmente cancelar la diferencia por pensión de jubilación dejados de percibir por la ciudadana EMERY NAVA DE QUERO, desde el mes de 2.002 hasta la presente fecha, siendo calculados dichos montos por un experto contable a través de una experticia complementaria del fallo. ASÍ SE DECIDE.-

Ahora bien, tomando en consideración que la demanda fue propuesta el día 30 de mayo de 2.005, siendo un hecho notorio que el poder adquisitivo de nuestro signo monetario ha sufrido una gran desvalorización, por lo que es evidente que las expectativas económicas de la parte demandante no quedarían satisfechas con la cantidad condenada a pagar, el Tribunal ordena la corrección monetaria correspondiente, calculada desde la fecha de admisión de la demanda hasta la fecha de ejecución de la sentencia, entendida como la fecha del efectivo pago, mediante experticia complementaria del fallo, por lo cual el experto designado por las partes, y de existir desacuerdo por el Tribunal, ajustará esta condena a su valor actual, tomando en cuenta los índices de inflación acaecidos en el País y el índice de precios al consumidor establecidos por el Banco Central de Venezuela, por aplicación de doctrina sustentada por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 17 de marzo de 1993 debiendo excluirse el tiempo en el que el proceso se ha podido paralizar por situaciones que están fuera del control de las partes, siendo los siguientes hechos: a)la demora procesal por hechos fortuitos o causas de fuerza mayor, por ejemplo la muerte de un único apoderado en el juicio, mientras la pate afectada nombra sustituto (artículo 165 del Código de Procedimiento Civil), por fallecimiento del Juez hasta su reemplazo, o de una de las partes hasta la efectiva citación o notificación de sus herederos o de los beneficiarios previstos en el artículo 568 de la Ley Orgánica del Trabajo, por huelga de los Trabajadores, Tribunales o Jueces, y otros; y b) La suspensión voluntaria del proceso de manifestaciones de las partes (Parágrafo Segundo del artículo 202 del Código de Procedimiento Civil, acorde a lo establecido en sentencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del 14 de Agosto de 1996. ASÍ SE ESTABLECE.-

Las experticias complementarias del fallo ordenadas en ésta sentencia se realicen por un único perito designado por el Tribunal si las partes no lo pudieran acordar. Así se establece...”.

-III-
DE LA COMPETENCIA

Considera esta Corte necesario pronunciarse acerca de su competencia para conocer en consulta de la sentencia dictada en fecha 23 de febrero de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, y al efecto observa:

El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública dispone lo siguiente:
“Artículo 110: Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la corte primera de lo contencioso administrativo”.

Conforme a la norma transcrita, se evidencia que las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo constituyen la alzada natural de los Tribunales Contenciosos Administrativos para conocer de un recurso contencioso administrativo de naturaleza funcionarial en apelación.

Siendo ello así, debe esta Corte hacer referencia igualmente a lo establecido en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:

“Artículo 72. Toda sentencia contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.

De la norma citada se evidencia que el Legislador estableció una prerrogativa procesal a favor de la República para los casos de sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa que sostiene dentro del proceso judicial, consistiendo dicha prerrogativa en que el fallo recaído en el asunto respectivo, deberá obligatoriamente ser consultado ante el Tribunal Superior competente.

Tal prerrogativa en principio está sólo concedida a la República, sin embargo, debe hacerse extensiva y aplicable a los estados, ello de conformidad a lo previsto en el artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 36. Los estados tendrán los mismos privilegios, prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República…”.

Por lo tanto, en atención a la disposición normativa supra transcrita, al ser la Gobernación del estado Zulia, un órgano del Poder Público estadal, le son aplicables los mismos privilegios de los cuales goza la República, y visto que la sentencia fue dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, esta Corte resulta COMPETENTE para conocer de la consulta planteada. Así se declara.

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta planteada, considera necesario establecer la finalidad de dicha institución, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, con relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República.

Conforme a ello, se debe señalar que la prerrogativa procesal de la consulta que haya de ser planteada ante el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad viene a ser, como lo dispone en forma expresa e inequívoca el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, un medio de defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada mediante la sentencia dictada por el A quo. En efecto, a ningún otro resultado conduce la doctrina vinculante de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902 de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), donde el Máximo Intérprete de la Constitución, expresó:

“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…”.

Asimismo, la señalada Sala en sentencia Nº 1.107 de fecha 8 de junio de 2007 (caso: Procuraduría General del Estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:

“…El principal argumento que sustenta la solicitud de revisión se centra en un asunto de orden procesal: que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir su veredicto desconoció la norma contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que la sentencia de primera instancia no podía ser objeto de la consulta prevista en la referida norma porque lo decidido por el Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental -al decretar la inadmisibilidad de la acción jurisdiccional- en modo alguno iría en detrimento de las pretensiones y defensas esgrimidas por el Estado Lara, a quien se aplica extensivamente esta prerrogativa procesal que ostenta la República, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.

(…)

La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.

La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.

Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)

En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).

Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.

Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, (…) Dicha declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales…”.

Por tanto, el examen del fallo consultado deberá ceñirse, en principio, únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, a cuyo favor procederá la consulta, siendo que con relación a las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez, sólo procederá su revisión por intermedio del recurso de apelación que ejerciere en forma tempestiva, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.

En consecuencia, siendo que en el presente caso se ha planteado la consulta de Ley del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, le corresponde a esta Corte analizar si procede la prerrogativa de la consulta y al respecto se observa que la parte recurrida es la Gobernación del estado Zulia, por lo que resulta procedente referirnos al artículo 36 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de competencia del Poder Público, el cual extiende a los estados los privilegio y prerrogativas que la ley nacional acuerde a la República, razón por la cual resulta procedente la consulta obligatoria de la sentencia dictada en fecha 23 de febrero de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, sólo en cuanto a los aspectos que resultaron contrarios a las pretensiones, defensas o excepciones de la República. Así se decide.

Precisado lo anterior, se observa de la revisión de la sentencia consultada, que la pretensión acordada por el A quo a favor de la parte recurrente en su decisión fue “…revisar y ajustar la pensión de jubilación que devenga la ciudadana EMERY NAVA DE QUERO para equipararla al sueldo mensual asignado al cargo de CONSULTOR (sic) JURÍDICA ADJUNTA CONSULTOR JURIDÍCO ADJUNTO DE LA CONSULTORÍA JURIDICA (sic) de la Gobernación del estado Zulia o a los cargos que actualmente correspondan, dicho ajuste deberá efectuarse desde el 01 de enero de 2002, momento en el cual encontró en vigencia la IV Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Gobernación del estado Zulia y el Sindicato de Funcionarios Públicos del estado Zulia, hasta la presente fecha , con los correspondientes aumentos decretados. Se ordena igualmente cancelar la diferencia por pensión de jubilación dejados de percibir por la ciudadana EMERY NAVA DE QUERO, desde el mes de 2.002 hasta la presente fecha, siendo calculados dichos montos por un experto contable a través de una experticia complementaria del fallo…” asimismo el Juez de Instancia “…orden[ó] la corrección monetaria correspondiente, calculada desde la fecha de admisión de la demanda hasta la fecha de ejecución de la sentencia, entendida como la fecha del efectivo pago, mediante experticia complementaria del fallo…” (Mayúsculas del original).

Ahora bien, en el caso sub examine esta Corte hace necesario señalar que la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece un lapso de caducidad en el cual las parte podrán interponer las acciones correspondientes, que se susciten con ocasión de las relaciones de empleo público entre los funcionarios públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales, el cual es de orden público y revisable en todo grado y estado de la causa, estableciendo así en su artículo 94, lo siguiente:

“Artículo 94. Todo recurso con fundamento en esta Ley sólo podrá ser ejercido válidamente dentro de un lapso de tres meses contado a partir del día en que se produjo el hecho que dio lugar a él, o desde el día en que el interesado fue notificado del acto”.

De conformidad con lo dispuesto en la norma antes citada, el legislador ha previsto la figura de la caducidad, la cual consiste en el establecimiento de un lapso de tres (3) meses contados a partir del día en que se produjo el hecho generador o desde la notificación del acto al recurrente, dando lugar a la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, el cual transcurre fatalmente, no admitiendo por tanto paralización, detención, interrupción ni suspensión y cuyo vencimiento ocasiona la extinción de la acción para el reclamo del derecho que se pretende hacer valer.

Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 727 de fecha 8 de abril de 2003 (caso: Osmar Enrique Gómez Denis), sostuvo lo siguiente:

“De lo anterior, se desprende, claramente, que lo que está sometido a la revisión constitucional de esta Sala para su final pronunciamiento unificador guarda relación con el lapso de caducidad.

Dicho lapso, sin duda alguna, es un aspecto de gran importancia dentro del proceso, dado su contenido ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica que tiene que garantizar todo sistema democrático.
En efecto, la finalidad del lapso de caducidad es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento, de esa forma, de que tras el transcurso del lapso que preceptúa la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le proporcione; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente, incidiría negativamente en la seguridad jurídica.

El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución…” (Resaltado de esta Corte).

Dicho criterio fue ratificado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 1293 del 13 de agosto de 2008 (caso: Alí Augusto Calanche Mendoza).

Ello así, la finalidad del lapso de caducidad es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento de que tras el transcurso del lapso que establece la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le autorice; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente incidiría negativamente en la seguridad jurídica. Es por ello que el recurrente o justiciable, una vez habilitado para acudir al Órgano Jurisdiccional, deberá proponer su recurso judicial en tiempo hábil, esto es, antes de la consumación del lapso de caducidad.

Con fundamento en lo antes expuesto, esta Corte evidencia que el Juez de Instancia a los fines de ajustar el monto de la pensión de jubilación de la recurrente, ordenó que “…dicho ajuste deberá efectuarse desde el 01 de enero de 2002, momento en el cual entró en vigencia la IV Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Gobernación del estado Zulia y el Sindicato de Funcionario Públicos del estado Zulia, hasta la presente fecha…”. No obstante, esta Corte evidencia de las actas que corren insertas en el presente expediente, que el recurso contencioso administrativo funcionarial fue interpuesto en fecha 30 de mayo de 2005, por lo que de conformidad con lo establecido en el referido artículo 94 ut supra señalado, mal podía el Juez de Instancia ordenar el pago del ajuste de jubilación desde el 1º de enero de 2002, cuando ya había operado sobre éste la caducidad de la acción, toda vez, que el referido ajuste sólo podía ser procedente a partir de los tres (3) meses anteriores a la fecha de interposición del recurso. Observándose así, que desde la fecha en que le fue otorgado el beneficio de jubilación a la ciudadana Emery Nava de Quero -1º de octubre de 1996- no ejerció ésta, ninguna acción en vía jurisdiccional por un lapso de casi nueve (9) años, a los fines de lograr la restitución de la situación jurídica infringida, y en consecuencia, no podía el Juez A quo, suplir esa inactividad, cuando la propia accionante no había sido diligente en el ejercicio oportuno de su recurso, razón por la cual al ser la caducidad de orden público y revisables en todo grado y estado de la causa, esta Alzada REVOCA el fallo dictado en fecha 23 de febrero de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, por efecto de la consulta de Ley. Y así se decide.

Revocada la sentencia consultada, pasa esta Corte a conocer el fondo de la presente controversia, conforme lo dispone el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil y, al respecto observa lo siguiente:

En fecha 30 de mayo de 2005, la parte recurrente interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, a los fines de solicitar el ajuste de la pensión de la jubilación otorgada por la Gobernación del estado Zulia, en virtud de haber prestado servicios como Consultora Jurídica adjunta en la División de Asuntos Legales, Dirección y Coordinación Ejecutiva de la Gobernación del estado Zulia, desde el 15 de enero de 1972 hasta el 1º de octubre de 1996.

En tal sentido, se evidencia que mediante Resolución Nº 1.523 de fecha 24 de septiembre de 1996, la Gobernación recurrida concedió el beneficio de jubilación a la ciudadana Emery Nava de Quero, con el cien por ciento (100%) del sueldo devengado en el cargo de Consultor Jurídico, surtiendo efecto a partir del 1º de octubre de 1996, tal como consta al folio treinta y seis (36) del expediente judicial.

Ahora bien, es necesario destacar, que la pensión de jubilación se incluye en el derecho constitucional a la seguridad social que reconoce el artículo 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para aquellas personas que cumplan con los requisitos de edad y años de servicio, a los fines de que sea merecedora de este beneficio de orden social, pues su espíritu es, precisamente, garantizar la calidad de vida del funcionario público o trabajador privado, una vez que es jubilado.

Al respecto, la seguridad social consagrada en la Carta Magna debe ser entendida como un sistema que abarca toda una estructura que integra Entes de derecho público, al igual que el régimen privado, cuyo objeto común es garantizar la obtención de los medios económicos suficientes para cubrir las necesidades básicas de los titulares del derecho a pensiones y jubilaciones y de obligatoria aplicación a los diferentes organismos de derecho público o privado, distintos de la República, que hayan implementado mecanismos alternativos de pensiones y jubilaciones, por ser considerados como parte integrante del actual sistema de seguridad social, inclusive aquellos derivados de las contrataciones colectivas o laudos arbitrales, tal como lo señala la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 86, el cual prevé:

“Artículo 86. Toda persona tiene derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo, que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsión social. El Estado tiene la obligación de asegurar la efectividad de este derecho, creando un sistema de seguridad social universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de contribuciones directas o indirectas. La ausencia de capacidad contributiva no será motivo para excluir a las personas de su protección. Los recursos financieros de la seguridad social no podrán ser destinados a otros fines. Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios médicos y asistenciales y demás beneficios de la seguridad social podrán ser administrados sólo con fines sociales bajo la rectoría del Estado. Los remanentes netos del capital destinado a la salud, la educación y la seguridad social se acumularán a los fines de su distribución y contribución en esos servicios. El sistema de seguridad social será regulado por una ley orgánica especial.”

De la norma trascrita, se evidencia que el Legislador ha establecido constitucionalmente el derecho a la seguridad social, como servicio público no lucrativo, mediante un régimen de pensiones y jubilaciones, otorgados a los funcionarios públicos y trabajadores privados, con el propósito de recompensarlos por el servicio prestado y garantizarles un sustento permanente que cubra sus necesidades elementales y básicas en una etapa tan delicada como la vejez, a los fines de mantener una calidad de vida digna y decorosa.

En efecto, el derecho constitucional a la seguridad social incluye el derecho a disfrutar de la pensión de jubilación, razón por la cual el objetivo de la jubilación es que su beneficiario quien cesó en la prestación de servicio, mantenga la misma o una mayor calidad de vida de la que tenía, producto de los ingresos que provengan de la pensión de jubilación, con la finalidad de asegurar una vejez cónsona con los principios de dignidad que recoge el Texto Fundamental en su artículo 80, el cual reza:

“Artículo 80. El Estado garantizará a los ancianos y ancianas el pleno ejercicio de sus derechos y garantías. El Estado, con la participación solidaria de las familias y la sociedad, está obligado a respetar su dignidad humana, su autonomía y les garantizará atención integral y los beneficios de la seguridad social que eleven y aseguren su calidad de vida. Las pensiones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de Seguridad Social no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano. A los ancianos y ancianas se les garantizará el derecho a un trabajo acorde con aquellos y aquellas que manifiesten su deseo y estén en capacidad para ello”.

Del artículo transcrito, se desprende que resulta obligatorio para la Administración Pública, el pago de dicho beneficio que sirva de sustento al funcionario jubilado; aunado al hecho que el Legislador previó que las pensiones o jubilaciones otorgadas no podrán ser inferiores al salario mínimo urbano, confirmando de esta manera la necesidad del reajuste periódico de la pensión jubilatoria a los fines de que la misma no resulte ilusoria e insuficiente frente a la inflación.

En este sentido, la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios publicada en su artículo 13, señala:

“Artículo 13: El monto de la jubilación podrá ser revisado periódicamente, tomando en cuenta el nivel de remuneración que para el momento de la revisión tenga el último cargo que desempeñó el jubilado. Los ajustes que resulten de esta revisión se publicarán en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela”.

Asimismo, el artículo 16 del Reglamento de la citada Ley establece:

"Artículo 16: El monto de las jubilaciones podrá ser revisado en los casos en que se produzcan modificaciones en el régimen de remuneraciones de los funcionarios o empleados sujetos a la Ley del Estatuto. La revisión del monto de la jubilación procede, en cada caso, respecto del sueldo correspondiente al cargo que ejercía el funcionario o empleado para el momento de ser jubilado. Los ajustes que resulten de esta revisión, se publicarán en el órgano oficial respectivo".
Así tenemos, que en atención al contenido de las normas precedentemente transcritas, se evidencia el deber que tiene la Administración de revisar el monto de la jubilación, es decir, de reajustar periódicamente, el monto de las jubilaciones y pensiones en caso de producirse modificaciones en las escalas de sueldos correspondientes al personal en servicio activo dentro de la Administración Pública.

En tal sentido, dicha facultad otorgada a la Administración Pública en la Ley del Estatuto sobre Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y Municipios y su Reglamento, a los fines de efectuar el ajuste de las pensiones por jubilación, debe entenderse no como una potestad discrecional de ésta, sino que la misma debe estar siempre orientada a desarrollar las disposiciones contenidas en los artículos 80 y 86 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las cuales consagran el derecho a obtener pensiones y jubilaciones, que aseguren a sus beneficiarios un nivel de acorde con la dignidad humana.

Ello así, se observa de la revisión de las actas, que no existen elementos probatorios que demuestren que la parte recurrida haya realizado los ajustes periódicos en la pensión de jubilación asignada a la recurrente desde el momento de su jubilación, razón por la cual de conformidad con lo anteriormente analizado, el ajuste de la pensión de jubilación solicitada por la ciudadana Emery Navas de Quero, deberá efectuarse conforme al último sueldo del cargo desempeñado, es decir, el de Consultor Jurídico o su equivalente, y a partir del 29 de febrero de 2005, esto es, tres (3) meses anteriores a la fecha de la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, estando caduco el derecho a accionar el resto del tiempo transcurrido, de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Asimismo, a los fines del cálculo de dichos montos, se ordenar realizar una experticia complementaria del fallo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil. Y así se decide.

A propósito de lo antes expuesto, considera pertinente este Órgano Jurisdiccional destacar que si bien es cierto que la aludida Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, prevé en su artículo 13 la posibilidad del reajuste de pensión de jubilación, no es menos cierto que la mencionada Ley establece que el monto por concepto de jubilación que le corresponda al funcionario o empleado no podrá exceder del ochenta por ciento (80%) del sueldo base, tal como se evidencia en el artículo 9 ejusdem el cual es del siguiente tenor:

“Artículo 9.- El monto de la jubilación que corresponda al funcionario o empleado será el resultado de aplicar al sueldo base, el porcentaje que resulte de multiplicar los años de servicio por un coeficiente de 2,5.

La jubilación no podrá exceder del 80 por ciento del sueldo base”.

Vista la norma antes transcrita, esta Corte observa que la pensión de jubilación otorgada a la recurrente fue con base al cien por ciento (100%) del sueldo que percibía en el cargo de Consultora Jurídica de la Gobernación del estado Zulia, situación ésta que contraviene lo previsto en el referido artículo 9, toda vez que ese porcentaje excede el límite máximo del monto, que por concepto de jubilación corresponde al funcionario o empleado, el cual no puede exceder del ochenta por ciento (80%) del sueldo base, calculado de conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios. En tal sentido, esta Corte mal podría a través del reajuste de pensión de jubilación, convalidar una actuación contraria al ordenamiento jurídico, que como se estableció ut supra no se ajusta a las disposiciones contenidas en la respectiva normativa legal, razón por la cual esta Alzada ordena ajustar el porcentaje de la pensión de jubilación de la recurrente al ochenta por ciento (80%) del sueldo base de conformidad con lo previsto en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios. Y así se declara.

Con relación a la corrección monetaria solicitada por la parte actora en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, esta Corte considera Improcedente la misma, toda vez, que la relación de empleo público que vincula a la Administración con sus servidores es esencialmente de carácter estatutario, por cuanto deviene especialmente de la función pública, ello así dicha corrección tiene su origen en los juicios de contenido patrimonial contra la República, la cual no aplica en este caso por ser el caso sub examine de contenido netamente funcionarial. Por otra parte, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo ha establecido en forma reiterada que no está previsto en la ley la corrección monetaria en casos de prestaciones sociales y jubilaciones, siendo que la indexación no es una figura contemplada jurídicamente, por lo tanto no existe norma legal que lo sustente. Y así se decide.

Vista las consideraciones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declara Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Emery Nava de Quero, contra la Gobernación del Estado Zulia. Así se decide.

-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer en consulta la sentencia dictada en fecha 23 de febrero de 2007, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana EMERY NAVA DE QUERO asistida por los Abogados Joel Rodríguez y Nayda Nava de Esteva, contra la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA.

2. REVOCA la sentencia dictada por el A quo sometida a consulta.

3. PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los catorce (14) días del mes de julio de dos mil once (2011). Años 201º de la independencia y 152º de la Federación.

El Juez Presidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ
PONENTE
El Juez Vicepresidente,

EFRÉN NAVARRO
La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA
La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO

Exp. Nº AP42-N-2010-000005
ES/

En fecha ______________________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº ___________________.

La Secretaria