TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-O-2011-000063

En fecha 20 de junio de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo el escrito contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por la abogada Alicia Patricia Rodríguez Sánchez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 88.380, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana ROSARIO JOSEFINA SÁNCHEZ GARCÍA, titular de la cédula de identidad Nº V-6.886.563, contra el acto administrativo emanado de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN) contenido en la Resolución Nº 657-10 de fecha 28 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.615 de fecha 14 de febrero de 2011, mediante el cual resolvió intervenir a la sociedad mercantil Inversiones Sisalud, C.A.

En fecha 20 de junio de 2011, se dio cuenta a la Corte, y por auto de la misma fecha, se designó ponente al Juez Emilio Ramos González, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que se dictara la decisión correspondiente.

En fecha 21 de junio de 2011, se pasó el expediente al Juez ponente.

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 20 de junio de 2011, la apoderada judicial de la parte actora, ejerció la acción de amparo constitucional contra el acto administrativo emanado de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN) contenido en la Resolución Nº 657-10 de fecha 28 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.615 de fecha 14 de febrero de 2011, mediante el cual se resolvió “intervenir a la sociedad mercantil Inversiones SISALUD, C.A.”, con base en las siguientes consideraciones de hecho y derecho:

Denunció la violación de “(…) las Garantías Constitucionales que consagran el Debido Proceso y el Derecho a la Defensa”.

Que es “(…) inconstitucional [la] creación y aplicación de un procedimiento de intervención ad-hoc- con el fin de mantener el control sobre SISALUD por parte de la SUDEBAN, a través de la Junta Interventora designada según Resolución Nº 657-10, de fecha 28-12-2010 (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

Arguyó que “(…) la SUDEBAN, por órgano de la Junta Interventora de SISALUD, actuando fuera del ámbito de su competencia creó, aplicó y continúa aplicando en el presente en evidente invasión a las esferas de competencia del Poder Legislativo y de los Tribunales de la República y echando por tierra y convirtiendo en letra muerta las garantías constitucionales que consagran el Debido Proceso y el Derecho a la Defensa, ya que además de no estar contemplado en Ley alguna, el referido procedimiento ad hoc ni siquiera prevé posibilidades recursivas a disposición de los interesados, entre quienes se encuentra la agraviada, quien en consecuencia padece un total estado de indefensión. Dicho procedimiento (…) consolida la permanente violación a los derechos de [su] representada al permitir la continuación de la Medida de Intervención decretada sobre SISALUD afectando los intereses de dicha empresa así como los de sus accionistas (…)” (Mayúsculas y negrillas del original) [Corchetes de esta Corte].

Que “(…) para la fecha en que fue decretada la comentada medida, se encontraba vigente la Ley de Instituciones del Sector Bancario, de fecha 28-12-2010, es de asumir que resultaba aplicable el contenido del Artículo 248 eiusdem, cuyo encabezamiento reza: ‘La intervención dispuesta con arreglo al artículo anterior tendrá una duración de noventa días, prorrogables por una sola vez hasta por un período idéntico (…)’ [y] (…) por cuanto la referida medida apareció publicada en Gaceta de fecha 14-02-2011, a partir de esa fecha exclusive, el lapso de noventa (90) días continuos de vigencia de la misma venció en fecha 15 de mayo de 2011 (…)” [Corchetes de esta Corte].

Destacó que “(…) no habiendo sido publicada en la Gaceta (…) la solicitud y mucho menos la aprobación de la prórroga de la Medida de Intervención que pesaba sobre SISALUD, y por cuanto de la revisión de las actas que conforman el expediente sustanciado por la SUDEBAN, no surge ningún elemento que permita inferir que dicha solicitud haya sido tan siquiera formulada, (…) resulta forzoso concluir que es contrario a derecho que aún se mantenga la Intervención que afecta a la referida sociedad mercantil (…)” (Mayúsculas y subrayado del original).

Que “(…) la SUDEBAN (…) sin apoyo de ninguna norma legal, ha mantenido la ocupación de SISALUD, sin señalamiento de cuáles son las posibilidades recursivas a favor de quienes consideren lesionados sus derechos, resulta impretermitible concluir que estos, -entre quienes, en su condición de accionista, se cuenta la accionante, ciudadana Rosario Josefina Sánchez García- inconstitucionalmente se encuentran en el estado de total y absoluta indefensión, toda vez que les están conculcando derechos y garantías fundamentales, de rango Constitucional, como son el Debido Proceso y el Derecho a la Defensa (…)” (Negrillas y mayúsculas del original).

Manifestó que “(…) la SUDEBAN por órgano de la Junta Interventora designada, continua administrando y usufructuando –de manera flagrante- los bienes de SISALUD, en detrimento de su integridad patrimonial y, por ende, la de sus legítimos accionistas, máxime cuando apenas poco más o menos de tres meses que ha durado la írrita intervención, la Junta Interventora, sin justificación alguna y sin ningún tipo de autorización ni cualidad para ello, ha malbaratado más de seis (6) millones de bolívares (Bs. 6.000.000,00) del patrimonio de dicha sociedad mercantil, ello sin ni siquiera honrar los compromisos reales y necesarios como son el pago de los honorarios de los médicos, los montos adeudados a proveedores, así como tampoco el canon (sic) de arrendamiento mensual del edificio donde funciona dicha sociedad mercantil, situaciones que oportunamente han sido denunciadas por ante el órgano rector, sin que haya existido de su parte pronunciamiento alguno (…)” (Mayúsculas del original).

Que “(…) el indebido usufructo de SISALUD, por parte de la SUDEBAN por órgano de la Junta Interventora designada, sin que (…) exista referencia acerca de cuál es el procedimiento y los recursos a disposición de los administrados, deja a [su] representada en estado de total y absoluta indefensión, al violársele las garantías constitucionales que consagran el Debido Proceso y el Derecho a la Defensa, lo que obliga a recordar que toda autoridad usurpada es ineficaz y nulos todos sus actos (…)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

En ese sentido, fundamentó la presente acción de amparo en los artículos 26 y 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela e invocó los pronunciamientos de la Defensoría del Pueblo, que en casos análogos se ha manifestado a favor de la pretensiones de los accionantes.

Finalmente arguyó que “(…) desde el día diez y seis (16) de mayo de 2011 exclusive, la SUDEBAN, por órgano de la Junta Interventora designada, actuando fuera del ámbito de su competencia y con evidente abuso de poder, ha continuado administrando ilícitamente, usufructuando y dilapidando bienes, derechos y acciones de propiedad particular (…) por lo que [acude] ante (…) este Órgano Jurisdiccional Constitucional [para que] ordene la restitución de la situación jurídica infringida y, en consecuencia, AMPARE a [su] patrocinada en sus derechos vulnerados por la SUDEBAN (…)” (Mayúsculas y negrillas del original) [Corchetes de esta Corte].

Que “(…) ordene el cese inmediato de la ya decaída Medida de Intervención dictada por SUDEBAN y recaída sobre SISALUD (…) de modo que sin plazo alguno se restituya en sus cargos a los ciudadanos: Mario Rafael Blanco Mendoza, Roberto José Hung García y Jorge Adalberto Higuerey Balza en los cargos de Presidente, Vicepresidente Administrativo y Vicepresidente de Operaciones, respectivamente, de la referida sociedad mercantil, quienes fueron legítimamente designados por la Asamblea de Accionistas (…)” (Mayúsculas del original).

Que “(…) ordene a los integrantes de la Junta Interventora la entrega de la administración de SISALUD a sus legítimas autoridades, mediante ‘acta de entrega’ donde se dé cuenta –en forma detallada y circunstanciada- de la situación real de la empresa para el momento en que se practique la entrega, en el entendido que dejó a salvo los derechos, intereses y acciones que a [su] poderdante y/o a la sociedad mercantil SISALUD les puedan asistir con ocasión de los daños y perjuicios causados, solicitando por último que tales pronunciamientos se emitan con todas las formalidades de ley (…)”(Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

II
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre su competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional, en tal sentido es menester señalar que, sobre el particular nuestro máximo Tribunal se ha pronunciado en distintas ocasiones, razón por la cual para su determinación se procederá de conformidad con los actuales criterios jurisprudenciales de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Ello así, esta Corte observa que, en un primer momento, Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Nº 01 expediente Nº 00-0002 de fecha 20 de enero de 2000, caso: Emery Mata Millán, estableció parámetros para la distribución de la competencia en materia de amparo constitucional, con base en las disposiciones normativas contenidas en los artículos 7 y 8 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en los siguientes términos:

“(…) esta Sala declara que, la competencia expresada en los artículos 7 y 8 de la ley antes citada, se distribuirá así:

1.- Corresponde a la Sala Constitucional, por su esencia, al ser la máxima protectora de la Constitución y además ser el garante de la supremacía y efectividad de las normas y principios constitucionales, de acuerdo con el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el conocimiento directo, en única instancia, de las acciones de amparo a que se refiere el artículo 8 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, incoadas contra los altos funcionarios a que se refiere dicho artículo, así como contra los funcionarios que actúen por delegación de las atribuciones de los anteriores. Igualmente, corresponde a esta Sala Constitucional, por los motivos antes expuestos, la competencia para conocer de las acciones de amparo que se intenten contra las decisiones de última instancia emanadas de los Tribunales o Juzgados Superiores de la República, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las Cortes de Apelaciones en lo Penal que infrinjan directa e inmediatamente normas constitucionales.

2.- Asimismo, corresponde a esta Sala conocer las apelaciones y consultas sobre las sentencias de los Juzgados o Tribunales Superiores aquí señalados, de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y las Cortes de Apelaciones en lo Penal, cuando ellos conozcan la acción de amparo en Primera Instancia.

3.- Corresponde a los Tribunales de Primera Instancia de la materia relacionada o afín con el amparo, el conocimiento de los amparos que se interpongan, distintos a los expresados en los números anteriores, siendo los Superiores de dichos Tribunales quienes conocerán las apelaciones y consultas que emanen de los mismos, de cuyas decisiones no habrá apelación ni consulta.

…Omissis…

Consecuente con la doctrina sobre la competencia que la Sala desarrolla en este fallo, así como con el principio antes expuesto que las leyes cuyos artículos no colidan con la Constitución, continúan vigentes, pasa la Sala a interpretar la competencia de los tribunales que deban conocer los amparos previstos en el artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Dicho artículo, a juicio de esta Sala, no colide con la Constitución y por lo tanto, tiene plena vigencia, y según él, las acciones de amparo pueden ejercerse conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad de actos administrativos o contra las conductas omisivas.

Al estar vigente el citado artículo 5º, surge una excepción a la doctrina sobre la competencia en materia de amparo, contenida en este fallo, y es que los tribunales, incluyendo las Salas de este Supremo Tribunal, que conozcan de procesos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, o contra negativas o abstenciones de la Administración, mediante recursos contenciosos administrativos, podrán a su vez conocer de los amparos previstos en el artículo 5º de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, siempre que el recurso de nulidad o por abstención de la Administración, no se funde en una infracción directa e inmediata de la Constitución, y siempre que la acción de amparo no se encuentre caduca.

Resultado de la doctrina que se expone, es que las Salas de este Tribunal Supremo de Justicia que conocen amparos que no se han ejercido conjuntamente con recursos contenciosos administrativos, remitirán a esta Sala las acciones de amparo que venían tramitando, mientras que la Sala Político-Administrativa y la Sala Electoral seguirán conociendo los amparos que se ejercieron o se ejerzan conjuntamente con el recurso contencioso administrativo o electoral de anulación de actos o contra las conductas omisivas.

…Omissis…

Determinados como han sido los criterios de competencia en materia de amparo que regirán en dicha materia, y que por imperativo del artículo 335 de la carta magna, es de carácter vinculante para las otras Salas de este máximo organismo jurisdiccional, así como para los demás Tribunales de la República (…)” (Negrillas de esta Corte).

En ese orden de ideas, es preciso mencionar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1.555 de fecha 8 de diciembre de 2000, recaída en el caso Yoslena Chanchamire Bastardo, contra el Instituto Universitario Politécnico Santiago Mariño, como complemento del fallo supra parcialmente transcrito (caso Emery Mata Millán), estableció:

“(…) A) Excepto lo dispuesto en el literal D) de este fallo (infra), los amparos, conforme al artículo 7 eiusdem, se incoarán ante el juez de Primera Instancia con competencia sobre los derechos subjetivos a que se refiere la situación jurídica infringida, en el lugar donde ocurrieron los hechos. Este puede ser un Tribunal de Primera Instancia, si fuere el caso, de una jurisdicción especial, contemplada en la Ley Orgánica del Poder Judicial o en otras leyes, o que se creare en el futuro (…)” (Negrillas del original).

Así, se entiende que las atribuciones de los Tribunales con competencia en lo contencioso administrativo, para conocer de las pretensiones autónomas de amparo constitucional, se determinan no sólo en razón del criterio de afinidad con los derechos pretendidamente violados, sino también en atención al órgano del cual emana el hecho, acto u omisión que se dice violatorio de los derechos constitucionales invocados, pues este último criterio permite determinar el Tribunal de primer grado de jurisdicción constitucional, dentro del ámbito de lo contencioso administrativo, al cual corresponde el conocimiento de la pretensión. (Vid sentencia de esta Corte Nº 2011-0575 de fecha 11 de abril de 2011, caso: Ricardo Federico Acosta Brito, Samuel Sojo y Pablo Waldrop Vs. El Instituto Universitario De Tecnología “José Antonio Anzoátegui” IUTJAA).

No obstante lo anterior, resulta imperioso señalar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, con la finalidad de brindar verdadera tutela y acceso a la justicia pues, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano que lo emitió, con la correspondiente asignación de competencia residual, podría resultar un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo para aquellos justiciables que deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, al margen de la ubicación geográfica donde ocurrió la afectación del derecho o el lugar donde se encuentre el ente o dependencia administrativa, mediante sentencia Nº 1700 de fecha 7 de agosto de 2007, (caso: Carla Mariela Colmenares Ereú), estableció con carácter vinculante el siguiente criterio en materia de competencia de amparo constitucional:

“(…) Así entonces, tal como se ha señalado, la competencia en materia de amparo se encuentra regida por los criterios material y orgánico, siendo este último el que prepondera en el supuesto de los agravios provenientes de la Administración, con algunas particularidades de competencia funcional (vgr. Tributaria o funcionarial). (…).

Esta interacción criterio-jerarquía permite señalar la siguiente conclusión: el régimen de competencias en amparo contra la Administración ha estado subordinado directamente a la estructura de la organización administrativa, por lo que la situación jurídica del particular accionante no determina el conocimiento de los amparo en esta materia (…).

En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.

Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. (…)

En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas –vgr. Inspectorías del Trabajo- o que su ubicación sea ajena a la ciudad de Caracas, como ocurre por ejemplo en el caso de algunas Universidades Nacionales, Colegios Universitarios y Colegios Profesionales. Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.

En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando (…).

Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.

En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.

Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo. Establecido el anterior criterio de manera vinculante, esta Sala Constitucional ordena la publicación en Gaceta Oficial del presente fallo, y hacer mención del mismo en el portal de la Página Web de este Supremo Tribunal (…)”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).

De la sentencia parcialmente transcrita, se desprende que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, bajo el argumento de que la aplicación del criterio de competencia residual en materia de amparo constitucional, consideró que el mismo puede resultar atentatorio al principio de acceso a la justicia, considerando necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, motivo por el cual señaló que dicho criterio residual de competencia no regiría en materia de amparo, por lo tanto, con observancia a la estructura orgánica de la Jurisdicción contencioso administrativa contemplada en el Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los competentes para conocer de este tipo de acciones serían los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con competencia territorial donde se ubique la dependencia administrativa.

Así pues, siguiendo el camino de la jurisprudencia ya establecida, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia número 1.659, de fecha 1º de diciembre de 2009, estableció un nuevo criterio vinculante, que determinó la competencia exclusiva para conocer de los amparos constitucionales interpuestos en contra de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, bajo los siguientes términos:

“(…) esta Sala en virtud de ciertas actuaciones de los órganos jurisdiccionales de la competencia contencioso administrativa, debe hacer unas breves reflexiones en relación al referido criterio jurisprudencial, en tal sentido, se aprecia, en primer lugar, que la competencia para conocer de las posibles lesiones que haya generado un acto administrativo dictado por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, se encuentra expresamente atribuida en el artículo 452 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, el cual dispone: “Las decisiones del Superintendente serán recurribles por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras o de aquella mediante la cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto.

En segundo lugar, se advierte que estando establecido de manera expresa el órgano jurisdiccional competente en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, no puede operar la competencia residual de las Cortes, ya que esta competencia se encuentra asignada en los casos en los cuales no existe una competencia expresa y siempre que el órgano emisor del acto impugnado o de la violación denunciada no se encuentre atribuido a los órganos jurisdiccionales con competencia administrativa de las autoridades nacionales –Sala Político Administrativa- o de las autoridades municipales o estadales –Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo-.

En atención a ello, se aprecia que el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 19 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece expresamente que ‘La competencia por la materia, se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan’, asimismo, el artículo 22 eiusdem establece que ‘Las disposiciones y los procedimientos especiales del presente Código se observarán con preferencia a los generales del mismo, en todo cuanto constituya la especialidad; sin que por eso dejen de observarse en los demás las disposiciones generales aplicables al caso’ (…)”.

...Omissis…

“(…) la competencia residual de las Cortes sólo opera ante falta de disposición legislativa que atribuya la competencia de manera expresa, en razón de lo cual, inclusive en materia de amparo, conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la competencia corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes para conocer la nulidad, ya que la residualidad, es una norma supletoria que sólo opera ante la falta de la especificidad de la norma.

En razón de lo anterior, la Sala debe reinterpretar el referido criterio, en el sentido de que estando atribuida la competencia por ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para conocer de los amparos constitucionales, le corresponden a dichos órganos jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del referido criterio para aquellos casos donde no exista una competencia expresa de la ley, y en cuyo caso se tenga que recurrir a la competencia residual.

Asimismo, se aprecia que en estos casos, los Juzgados Superiores no solo carecen del elemento competencial –contencioso económico vgr. Seguros, derecho de la competencia, bancario, títulos valores-, por estarle atribuida expresamente por ley a un órgano superior –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, sino que en estos tampoco se encuentra presente los elementos de urgencia y territorialidad, en virtud que tanto las Cortes de lo Contencioso Administrativo como los Juzgados Superiores se encuentran ubicados en la misma Región, por lo que su acceso a los órganos jurisdiccionales en ningún momento se ve menoscabado ni restringido, en cumplimiento de los principios de brevedad, gratuidad, celeridad y no sujeción a formalidad que caracterizan el procedimiento de la acción de amparo, conforme al artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Conforme lo anterior, se ordena a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la remisión de los expedientes cursantes por ante dichos Tribunales, en los cuales se tramiten amparos constitucionales contra actuaciones u omisiones atribuibles a la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras.(…)” (Negrillas y subrayado del original).

Lo anterior, significa un cambio importante en cuanto al criterio atributivo de competencia que se venía aplicando hasta ese momento, en tal sentido, de conformidad con la referida jurisprudencia, resulta competente esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo para el conocimiento de la presente acción de amparo incoado en contra de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN). Así se declara.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Establecida la competencia, pasa esta Corte a pronunciarse sobre la presente acción de amparo constitucional incoado por la ciudadana Rosario Josefina Sánchez García en su carácter de accionista de Inversiones Sisalud, C.A., en contra de la Resolución Nº 657-10 dictada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario en fecha 28 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial de la República bolivariana de Venezuela Nº 39.615, de fecha 14 de febrero de 2011, mediante la cual resolvió intervenir la referida sociedad mercantil.

En primer lugar considera esta Corte necesario señalar que el amparo constitucional es el medio a través del cual se protegen los derechos fundamentales que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela reconoce a las personas, por lo que tal acción está destinada a restablecer a través de un procedimiento breve los derechos lesionados o amenazados de violación, según su carácter adicional, sólo cuando se dan las condiciones y presupuestos, establecidos por la ley y la jurisprudencia que rige la materia.

Ahora bien, precisa oportuno este Órgano Jurisdiccional señalar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia de fecha 4 de septiembre de 2004, caso: Quintín Lucena, estableció que antes de dar entrada a la acción de amparo constitucional deben revisarse las causales de inadmisibilidad que taxativamente prevé el artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, las cuales son las que condicionan al sentenciador, sobre la viabilidad de conocer el proceso de amparo para así entrar a analizar el fondo de las circunstancias denunciadas y los derechos que posiblemente hayan sido violados. Asimismo, determinó que aún cuando se haya constatado que la tutela no se encuentra inmersa en alguna de las causales de inadmisibilidad, si el juzgador encuentra que la presunción aludida no puede prosperar, deberá en la misma oportunidad que conoce de la admisión, expresar los motivos en los cuales se fundamenta la inviabilidad de la tutela solicitada, declarando entonces, ya no la inadmisibilidad de la acción, sino su improcedencia in limine litis.

Respecto a ello, es menester precisar que no debe confundirse la improcedencia con la inadmisibilidad, toda vez que: i) la admisibilidad de la acción se refiere al cumplimiento de los requisitos legales que permiten su tramitación, cuya declaratoria no implica un pronunciamiento sobre el mérito del asunto debatido en el proceso; por el contrario; ii) la procedencia se refiere al análisis del fondo de la controversia, a la confrontación entre la pretensión aducida y el derecho aplicable, que conlleva a la declaratoria con lugar o sin lugar de la acción interpuesta (Vid. Sentencia de esta Corte Nº 2007-00842 del 10 de mayo de 2007, caso: Vincet Saller Fajardo Cartaza Vs. Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital).

De tal manera, el Juez constitucional debe hacer un previo análisis aplicado al caso concreto del artículo 6º de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales junto con el estudio de la figura típica de admisión del amparo constitucional prevista en los artículos 18 y 19 ejusdem, a los efectos de dar entrada a la acción de amparo constitucional, para luego poder sustanciar y decidir dicho proceso. (Vid. Sentencia 2008-221 de fecha 14 de febrero de 2008 caso: Rosa Virginia Roa Ramírez Vs El Ministerio de Educación y Deportes (Hoy Ministerio Del Poder Popular Para La Educación)).

En ese sentido, resulta oportuno referirse al desarrollo jurisprudencial y doctrinario que ha venido definiendo la aplicación del numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como causales de inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional, siendo ésta una cuestión de orden público.

Tenemos pues, que el referido numeral 5 del artículo 6 de la Ley in commento, señala como causal de inadmisibilidad que “(…) el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”. Ello así, ha señalado la jurisprudencia que la citada causal está referida a los casos en los que el accionante, antes de hacer uso de la vía de amparo constitucional, interpone cualquier otro recurso ordinario y, luego de empleada la vía ordinaria que consideró idónea para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, pretende solicitar por vía de amparo constitucional que se le restituya el derecho que estima vulnerado.

No obstante de esta inicial interpretación, ha señalado igualmente el desarrollo jurisprudencial y doctrinario, que aún cuando el actor no hubiere agotado la vía ordinaria, si ésta resulta eficiente para el restablecimiento de la situación jurídica presumiblemente infringida, el amparo debe resultar igualmente inadmisible, en aras de la protección del carácter adicional de la acción de amparo constitucional, al que antes se hizo referencia.

En efecto, a los fines de conservar el carácter adicional del amparo, no sólo resulta inadmisible el amparo constitucional cuando se acude primero a la vía judicial ordinaria, sino también en los casos cuando teniendo la posibilidad de acudir a dicha vía no se hace, sino que se acude a la vía extraordinaria. Hoy en día, suele realizarse el análisis de la extraordinariedad de la acción de amparo constitucional junto con las causales de inadmisibilidad, pudiendo el Juez desecharla in limine litis cuando no existe en su criterio dudas que dispone de otros mecanismos ordinarios eficaces e idóneos para dilucidar la pretensión.
Así las cosas, observa este Órgano Jurisdiccional que el artículo 6, numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, puede ser objeto de diversas interpretaciones según lo ha señalado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia Nº 2.369 de fecha 23 de noviembre de 2001, (caso: Parabólicas Service’s Maracay).

En definitiva, la interpretación que se le ha dado a la causal de inadmisibilidad bajo examen ha sido extensa, fundamentándose en el carácter adicional de la institución del amparo constitucional, el cual se desvirtuaría en el supuesto de que sea utilizado este último como medio para satisfacer cualquier pretensión, lo cual vulneraría el equilibrio y subsistencia entre el amparo y los demás medios judiciales preexistentes, sustituyendo así la acción de amparo constitucional todo el ordenamiento procesal del derecho positivo.

Ahora bien, en caso de marras, el accionante pretende a través de la acción de amparo constitucional la restitución de sus derechos que en calidad de la sociedad mercantil Sisalud , C.A. invoca, solicitando al efecto el cese de la medida de intervención que pesa sobre la sociedad mercantil Inversiones Sisalud, C.A., dictada por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN), mediante acto administrativo contenido en la Resolución Nº 657-10 de fecha 28 de diciembre de 2010, y que en consecuencia se restituya en sus cargos “(…) a los ciudadanos: Mario Rafael Blanco Mendoza, Roberto José Hung García y Jorge Adalberto Higuerey Balza en los cargos de Presidente, Vicepresidente Administrativo y Vicepresidente de Operaciones, respectivamente, de la referida sociedad mercantil, quienes fueron legítimamente designados por la Asamblea de Accionistas (…)”.

Lo anterior fundado entre otros argumentos, en que “(…) la SUDEBAN, por órgano de la Junta Interventora de SISALUD, actuando fuera del ámbito de su competencia creó, aplicó y continúa aplicando en el presente en evidente invasión a las esferas de competencia del Poder Legislativo y de los Tribunales de la República y echando por tierra y convirtiendo en letra muerta las garantías constitucionales que consagran el Debido Proceso y el Derecho a la Defensa, ya que además de no estar contemplado en Ley alguna, el referido procedimiento ad hoc ni siquiera prevé posibilidades recursivas a disposición de los interesados, entre quienes se encuentra la agraviada, quien en consecuencia padece un total estado de indefensión. Dicho procedimiento (…) consolida la permanente violación a los derechos de [su] representada al permitir la continuación de la Medida de Intervención decretada sobre SISALUD afectando los intereses de dicha empresa así como los de sus accionistas (…)” (Mayúsculas y negrillas del original) [Corchetes de esta Corte].

De allí pues, que esta Corte considere que para que resultare favorable la petición de la solicitante, eventualmente se debería declarar la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 657-10 de fecha 28 de diciembre de 2010, emanada de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) mediante la cual se resolvió la aplicación de la medida de intervención sobre la sociedad mercantil Inversiones Sisalud, C.A., lo que evidencia que la pretensión de la accionante tiene naturaleza netamente de nulidad para lo cual existen mecanismos ordinarios en los que pueden debatirse tales asuntos que, además, satisfacerián plenamente el reclamo de la solicitante. En tal sentido, es importante destacar que para solicitar la nulidad de un Acto Administrativo, la acción de amparo constitucional no es la vía idónea para debatir tal conflicto pues, para ello, el legislador ha previsto mecanismos ordinarios que pueden ser puestos en marcha por el administrado, y así lo contempla la Ley de Instituciones del Sector Bancario.
Ello así, es preciso destacar que, mal podría ventilarse mediante la acción de amparo constitucional el cese de los efectos de una medida de intervención impuesta por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, pues, como se indicó anteriormente, no es la vía idónea para dicho fin, siendo lo procedente la interposición de un Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad, de conformidad con el artículo 234 de la Ley de la Instituciones del Sector Bancario, que establece:

“Artículo 234. Las decisiones del Superintendente o Superintendenta de la Instituciones del Sector Bancario serán recurribles por ante los Juzgados nacionales de la jurisdicción contenciosa administrativa de la Región Capital, dentro de los cuarenta y cinco días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente o Superintendenta de la Instituciones del Sector Bancario o de aquella mediante la cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto.

En aquellos casos en los cuales hayan sido impuestas medidas por parte de la Superintendencia de la Instituciones del Sector Bancario de las previstas en el artículo 182 de la presente Ley, no será posible el otorgamiento de medidas cautelares de suspensión de efectos del acto recurrido, en virtud que las mismas son impuestas a los fines de salvaguardar la solidez del sector bancario o del sistema financiero y los intereses del público depositante en general.

En los supuestos no contemplados en el aparte anterior, el órgano jurisdiccional competente, podrá suspender los efectos cuando exista presunción grave de la ilegalidad del acto administrativo y de la existencia del buen derecho alegado por el solicitante y la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación en la definitiva; siempre y cuando se exija previamente al solicitante prestar caución suficiente para garantizar las resultas de la querella.

En el caso de interposición de recursos de nulidad incoados por los sujetos sometidos al control de la Superintendencia de la Instituciones del Sector Bancario, contra un acto administrativo mediante el cual dicho ente regulador impuso una sanción pecuniaria, deben presentar ante el órgano jurisdiccional competente conjuntamente con la querella del recurso, una caución o fianza suficiente para garantizar el pago de dicha multa, otorgada por una institución bancaria distinta a la recurrente o empresa de seguro (…)”.

A este respecto, es menester destacar que es doctrina reiterada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia que la admisibilidad de la acción de amparo está sujeta a que el interesado no cuente con vías judiciales ordinarias o medios judiciales preexistentes, o bien que, ante la existencia de éstos, los mismos no permitan la reparación apropiada del perjuicio a los derechos o garantías constitucionales que se denuncian como que fueron vulnerados. De modo que el amparo será procedente cuando se desprenda, de las circunstancias de hecho y derecho del caso, que el ejercicio de los medios procesales ordinarios resulta insuficiente para el restablecimiento del disfrute del bien jurídico que fue lesionado.

Resulta pertinente pues, citar el alcance atribuido por la referida Sala a la causal de inadmisibilidad ut supra citada, el cual se encuentra expresado en la sentencia Nº 2.369 del 23 de noviembre de 2001, caso: Mario Téllez García, reiterado en posteriores decisiones:

“(…) Así, en primer término, se consagra claramente la inadmisión de la acción cuando el agraviado haya optado por recurrir a la vías ordinarias o a los medios judiciales preexistentes, sobre el fundamento de que todo juez de la República es constitucional y, a través del ejercicio de los recursos que ofrece la jurisdicción ordinaria, se pueda alcanzar la tutela judicial efectiva de derechos o garantías constitucionales.

No obstante, la misma norma es inconsistente, cuando consagra que, en el caso de la opción por la vía ordinaria, si se alega violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, la acción de amparo será admisible, caso en el cual el juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos previstos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y su decisión versará exclusivamente sobre la suspensión o no, de manera provisional, sobre el acto cuestionado de inconstitucionalidad.

En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aun en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (H. Kelsen, Teoría Pura del Derecho, Buenos Aires, Eudeba, 1953, trad, de Moisés Nilve) (…)” (Subrayado y negrillas del original).

Sobre la base de las consideraciones anteriores, ha quedado establecido, que uno de los requisitos fundamentales para la admisión de la acción de amparo constitucional es, en principio, que no existan medios idóneos para restablecer la situación jurídica infringida o que existiendo se hubieren agotado y los mismos lesionaran, por distintos motivos a los alegados, derechos o garantías constitucionales, pues lo contrario, implicaría convertir al amparo en una vía que reemplace a los mecanismos ordinarios creados por el legislador, lo que alteraría y desnaturalizaría su verdadera esencia.

En virtud de lo expuesto, y dado que en el presente caso la parte actora cuenta con la vía ordinaria para la protección de los derechos denunciados como violentados por parte de la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario (SUDEBAN) al dictar el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 657-10 de fecha 28 de diciembre de 2010 mediante el cual le impuso la medida de intervención a la sociedad mercantil Inversiones Sisalud, C.A., estima esta Corte que la pretensión de amparo constitucional resulta inadmisible conforme a lo previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

III
DECISIÓN

En virtud de las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer de la acción de Amparo Constitucional intentada por la apoderada judicial de la ciudadana ROSARIO JOSEFINA SÁNCHEZ GARCÍA, titular de la cédula de identidad Nº V-6.886.563, contra el acto administrativo emanado de la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (SUDEBAN) contenido en la Resolución Nº 657-10 de fecha 28 de diciembre de 2010, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.615 de fecha 14 de febrero de 2011, mediante el cual se resolvió intervenir a la sociedad mercantil Inversiones Sisalud, C.A.

2.- INADMISIBLE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL incoada por la apoderada judicial de la ciudadana Rosario Josefina Sánchez García.

Publíquese y regístrese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los catorce (14) días del mes de julio de dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS SALAS.

Exp. Nº AP42-O-2011-000063
ERG/003

En fecha ______________ ( ) de __________ de dos mil once (2011), siendo la (s) ___________ de la ______________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2011-____________.

La Secretaria accidental,