TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-N-2010-000551
En fecha 15 de octubre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 1657-10, de fecha 30 de julio de 2010, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLEZ, titular de la cédula de identidad Nº 7.790.949, asistida por el abogado Vicente Rafael Padrón, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 46.314, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.).
Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, del fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 28 de septiembre de 2009, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 19 de octubre de 2010, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó pasar el expediente, a los fines que esta Corte se pronunciara respecto de la consulta de Ley prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
El 26 de octubre de 2010, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Mediante decisión Nº 2010-01639 de fecha 4 de noviembre de 2010, esta Corte Segunda ordenó oficiar al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S), a los fines que consignara el expediente disciplinario instruido por la Administración en contra de la recurrente, dentro de los diez (10) días de despacho siguientes a su notificación. Asimismo, ordenó notificar a la recurrente a fin de que tuviera conocimiento de tal requerimiento en caso de que quisiera impugnar tal información dentro de los cinco (5) días siguientes a que constará en autos la remisión de la información requerida.
En fecha 23 de febrero de 2011, se libraron las boletas correspondientes, a fin de notificar la decisión dictada en fecha 4 de noviembre de 2010.
En esa misma fecha, la Secretaría de esta Corte, dejó constancia que fue fijada en la cartelera de este Órgano Jurisdiccional, la boleta librada a la ciudadana Yolanda Josefina González.
El 22 de marzo de 2011, la abogada Eris Villegas, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 71.040, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, consignó expediente disciplinario instruido a la ciudadana Yolanda Josefina González.
El 23 de marzo de 2011, se dejó constancia del retiro de la boleta librada a la recurrente, fijada en la cartelera de esta Corte.
En fecha 29 de marzo de 2011, se dictó auto mediante el cual se ordenó agregar a los autos los antecedentes administrativos del caso y abrir la correspondiente pieza separada.
El 26 de abril de 2011, el Alguacil de esta Corte, consignó Oficio de notificación Nº CSCA-2011-000884 dirigido al Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S), el cual fue recibido en fecha 13 de abril de 2011.
Posteriormente, el 19 de mayo de 2011, el Alguacil de esta Corte, consignó recibo de notificación debidamente firmado y sellado por el Gerente General de Litigio de la Procuraduría General de la República, el cual fue recibido en fecha 6 de mayo de 2011.
En fecha 9 de junio de 2011, esta Corte en virtud que las partes se encontraban notificadas de la decisión dictada en fecha 4 de noviembre de 2010, se ordenó pasar el expediente al Juez ponente, a los fines que dictara la decisión correspondiente.
El 10 de junio de 2011, se pasó el expediente al Juez ponente.
Realizada la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, este Órgano Jurisdiccional procede a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL INTERPUESTO
En fecha 1º de octubre de 2007, la ciudadana Yolanda Josefina González, asistida por el abogado Vicente Rafael Padrón, antes identificado, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S), en los siguientes términos:
Señaló, que “Desde hace más de 20 años, presté servicios para el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), específicamente en la Caja Regional de Occidente desempeñando el cargo de oficinista, en el departamento de Pensiones, es el caso, que cumpliendo funciones inherentes al cargo recibí una llamada telefónica Banco (sic) Provincial para confirmar la veracidad de una autorización de cobro de pensión, en atención a la referida llamada verifiqué que los sellos y la (sic) firmas que eran (sic) las mismas y la confirmé, no obstante, no lo consulté con el libro de control del departamento de pensiones, porque el LIBRO no estaba en mi oficina porque en ese momento se estaba actualizando en el área de AUTORIZACIÓN, toda vez, que me encontraba SOLA en el departamento atendiendo al público, cerrando la valija y (sic) su vez pasando vía fax una información que el departamento de INVALIDEZ de (sic) Caracas me solicitó y que tenía que remitir antes del 30 de ese mes. Una vez, devuelto el libro al Departamento un compañero de trabajo llamado Edinsón (sic) Ramírez entró a la oficina y observó la autorización y me dijo que la autorización no estaba relacionada con ese nombre de asegurado, de inmediato llame al Banco para que suspendieran la cancelación y me respondió una persona que ya la habían cancelado, ante lo cual fui inmediatamente a notificarle al Jefe de la Caja Regional sobre lo sucedido”. (Mayúsculas de la parte recurrente).
Agregó, que “Inmediatamente se notificó a las autoridades policiales quienes capturaron al sujeto con el dinero producto de la estafa”.
Indicó, que “Lo anterior dio origen a un procedimiento disciplinario en mi contra, el cual fue decidido mediante la Resolución DGRHAP-RS-Nro (sic) 1510 (…)”.
Ratificó “(…) los asertos producidos en la parte inicial de la presente querella; esto es; que cumpliendo funciones inherentes al cargo recibí una llamada telefónica (sic) Banco Provincial para confirmar la veracidad de una autorización de cobro de pensión (…) toda vez que me encontraba SOLA en el departamento atendiendo al público, cerrando valija y a su vez pasando vía fax una información (…) circunstancias que no fueron analizadas por el Consejo Directivo para destituirme, de hecho, como se observa del acto y del expediente administrativo no existe mención alguna de tales circunstancias atenuantes, lo que comporta por vía de consecuencia la violación del artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD)”. (Resaltado y mayúsculas de la recurrente).
Infirió, que “(…) debo denunciar la violación del artículo 12 eiusdem, en virtud de que no hubo proporcionalidad ni análisis de los diferentes mandatos de tipificación contenidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública, obsérvese que el Consejo Directivo en vez de aplicar el numeral 1 del artículo 83 (sic) la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplica una sanción más gravosa y que no encuadra en los hechos como lo es la causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo 86”.
Expresó, que “Es evidente que el fundamento de la resolución impugnada viola el principio de proporcionalidad y es que el Consejo Directivo del I.V.S.S. debió y no lo hizo, adecuar sus potestades de actuación ablatoria a tal principio, y no deducir la sanción más gravosa (…)”.
Finalmente, denunció que “(…) la resolución impugnada es violatoria de los artículos 12 y de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que pido respetuosamente anule la resolución denunciada y ordene al I.V.S.S. me reincorpore al cargo u otro de semejante calificación y remuneración con el correspondiente pago de los salarios caídos.”
II
DE LA SENTENCIA CONSULTADA
En fecha 28 de septiembre de 2009, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, anuló el acto administrativo de destitución de la recurrente, ordenó el pago de los salarios caídos y demás derechos, y en consecuencia, ordenó la práctica de una experticia complementaria del fallo efectuada por un solo experto de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de determinar el monto total a pagar por parte del órgano querellado al querellante y por último, ordenó su reincorporación al cargo de Oficinista III; con base a las siguientes consideraciones:
“Se observa de las actas procesales, específicamente de la notificación de la Resolución Nº DGRHAP-RS- Nº 1511 de fecha 20 de Abril de 2007, la cual contiene el texto integro de la decisión de destitución de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES (sic), del cargo Oficinista III, adscrita a la Caja Regional de Occidente, y que rielan en los folios seis (6) al nueve (9) de las actas procesales, que la referida ciudadana fue destituida por la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) por estar su conducta funcionarial subsumida en la causal de destitución establecida en el numeral 4 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública en concordancia con el artículo 33, numerales 2 y 11 ejusdem, al convalidar a una Entidad Bancaria una autorización de cobro de una pensión, la cual se determinó posteriormente que era falsa, con supuesta inobservancia de las normas para la verificación de las autorizaciones, como es confrontar con el Libro de Registro y veracidad de estas.
Dada la situación anterior, la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLEZ sintió vulnerados sus derechos funcionariales y recurrió de nulidad por ante este Tribunal la decisión de destitución mencionada ut supra, y en tal sentido alegó que la referida Resolución es violatoria del artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, referente al Principio de Exhaustividad y del artículo 12 ejusdem, en virtud de considerar que la Administración Pública no fue proporcional con la decisión tomada, sin analizar los demás tipos y causales de sanción administrativas(sic) contenidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplicando la sanción más gravosa, considerando que la Administración Publica (sic) debió adecuar sus potestades de actuación ablatoria al referido Principio de Proporcionalidad; tomando en cuenta que los hechos por los que fue destituida se realizaron cumpliendo funciones inherentes al cargo y que existen una serie de atenuantes.
Vista la situación planteada se observa a priori que la Administración Pública no consignó el expediente administrativo que justificara y permitiera verificar al Tribunal la justa y legal aplicación de la sanción administrativa de destitución.
En este estado se hace imperioso hacer referencia al artículo 99 de la Ley del Estatuto de la Función Pública el cual establece que una vez admitida la querella el Tribunal solicitará la remisión del expediente administrativo, a fin de constatar el cabal cumplimiento del procedimiento seguido, requerimiento efectuado mediante auto de admisión de la querella.
En este orden de ideas, conforme a la norma legal transcrita supra, la Administración Pública tiene la carga procesal de enviar al Tribunal de la causa el expediente administrativo en el cual consten las actuaciones previas al acto administrativo decisorio, ya que el mismo configura la actuación global cumplida en sede administrativa para justificar la decisión final, así como evidenciar el cumplimiento del procedimiento legalmente establecido para el caso concreto.
Así mismo, y siendo que el expediente administrativo constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, así lo ha dejado sentado la Sala Político Administrativa cuando estableció:
‘… sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.’ (Sentencia No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002).
(...omissis...)
De lo anteriormente expuesto, se hace necesario acotar que si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de ‘expediente administrativo’, si regula esta figura pudiendo resaltarse entre esta regulación de la manera siguiente:
(...omissis...)
En el caso de autos, aún cuando el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) fue debidamente notificado de la admisión de la presente querella, así como del requerimiento de los antecedentes administrativos correspondientes al caso, puede observase que no consignó el debido expediente administrativo, constatándose en las actas consignadas la falta del procedimiento que se siguió para llegar a la Resolución y notificación de destitución de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES (sic), y si el acto de destitución había sido dictado conforme a derecho.
Así mismo es importante hacer referencia al artículo 25 de la Constitución Bolivariana de la República el cual establece:
Artículo 25. Todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por esta Constitución y la ley es nulo, y los funcionarios públicos y funcionarias públicas que lo ordenen o ejecuten incurren en responsabilidad penal, civil y administrativa, según los casos, sin que les sirvan de excusa órdenes superiores.
En consecuencia, al no aportar la Administración Pública los elementos de hecho y de derecho, que permiten hacer el análisis correspondiente, para determinar la naturaleza y calificación del cargo desempeñado y a la inexistencia del completo expediente administrativo en las actas procesales se establece una presunción favorable a la pretensión del querellante y por ende, un carácter negativo sobre la validez de la actuación administrativa, en virtud de que el acto administrativo de destitución impugnado carece de apoyo documental que permita establecer la legalidad del mismo y una prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por lo que se declara la nulidad absoluta del acto administrativo de destitución de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES (sic), signado con el numero (sic) Nº DGRHAP-RS Nº1510 de fecha 20 de Abril de 2007, contenido en la notificación NºDGRHAP-RS-Nº1511 de la misma fecha, suscrita por la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), de conformidad con lo establecido en artículo 19 numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
En base a las consideraciones anteriormente expuestas, esta Juzgadora en virtud del principio de la Economía Procesal se abstiene de pronunciarse sobre los demás alegatos esbozados por el accionante respecto a la violación del derecho a la defensa. Así se decide.
En virtud de los planteamientos precedentemente expuestos, se ordena la inmediata reincorporación de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES (sic) al cargo de Oficinista III Nº 00-01110, adscrita a la Caja Regional de Occidente ubicada en el Municipio Maracaibo del Estado Zulia o a otro cargo con igual remuneración y jerarquía. Así se decide.
A título de indemnización, se ordena cancelar a la recurrente las sumas de dinero que haya dejado de percibir por prestaciones socioeconómicas y salario integral, excepto aquellas que como las vacaciones y cesta ticket requieren de la prestación efectiva del servicio. Dicha indemnización deberá ser calculada por medio de una experticia complementaria del fallo desde la fecha en que fue destituida del cargo, hasta la fecha en la que se acuerde el cumplimiento voluntario de la presente sentencia, en la medida en que se haya aumentado la remuneración del cargo o de similar jerarquía. Así se decide.
A los efectos de la indemnización anterior, se ordena practicar una experticia complementaria del fallo conforme pauta el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, estableciendo que la misma tome en cuenta los salarios devengados por el recurrente aumentados en la misma forma que haya aumentado el cargo que ocupaba, tomando en cuenta la escala de sueldos que para dicho cargo tenga establecida Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.). Así se decide”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
- De la competencia:
Se dio inicio a la actual controversia en virtud del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Yolanda Josefina González, asistida por el abogado Vicente Rafael Padrón, contra el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), el cual fue declarado Con Lugar por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, remitiendo el expediente a esta Corte a los fines de conocer de la consulta de Ley, establecida en el artículo 72 de Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
De dicho artículo se colige que toda decisión que resulte contraria a la pretensión, defensa o excepción de la República debe ser sometida a consulta obligatoria ante el Tribunal Superior Competente. En este sentido, hay que precisar que la revisión mediante consulta se ha de circunscribir al aspecto de la decisión que resultó contraria a los intereses del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
Establecido lo anterior, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta que se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
Precisada la competencia de esta Corte para conocer del presente asunto, corresponde determinar si, en el caso de autos, resulta aplicable la consulta obligatoria establecida en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, para lo cual se observa:
Así, se debe resaltar que el presente asunto versa sobre el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Yolanda Josefina González, asistida por el abogado Vicente Rafael Padrón, contra el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.); dicho recurso contencioso administrativo funcionarial fue declarado con lugar por el tribunal a quo, por lo que ante tal circunstancia, debe ser aplicable al caso de autos, la prerrogativa contenida en el artículo 72 del mencionado Decreto, en consecuencia, resulta procedente la consulta obligatoria de la sentencia dictada en fecha 28 de septiembre de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Zulia, en aquellos aspectos contrarios a los intereses de la República. Así se declara.
Ahora bien, observa esta Corte que la parte recurrida es el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, ente adscrito al Ministerio del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social, siendo éste un órgano de la Administración Central, y en virtud de que fue declarado con lugar del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, resulta aplicable al caso de autos la prerrogativa procesal contenida en el artículo 72 del aludido Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. En virtud de lo anteriormente expuesto, corresponde a este Órgano Jurisdiccional emprender su actividad de revisión del fallo sometido a la consulta, el cual resultó contrario a la pretensión del Ente recurrido.
- De la consulta:
En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional observa que el objeto de la presente consulta es la revisión de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, en fecha 28 de septiembre de 2009, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana Yolanda Josefina González, asistida de abogado, contra el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
Ello así, esta Alzada debe resaltar que el ámbito objetivo del recurso contencioso administrativo funcionarial incoado por la querellante está dirigido a la nulidad de la Resolución DGRHAP-RS-Nº 1510, dictada por la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), mediante la cual se resolvió su destitución del cargo de Oficinista III, adscrita a la Caja Regional de Occidente, Unidad Administrativa ubicada en la ciudad de Maracaibo, Estado Zulia.
En tal sentido, observa esta Corte que el Juzgado a quo en su fallo de fecha 28 de septiembre de 2009, declaró Con Lugar el recurso toda vez que consideró que “el acto administrativo de destitución impugnado carece de apoyo documental que permita establecer la legalidad del mismo y una prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, por lo que se declara la nulidad absoluta del acto administrativo de destitución de la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLES (sic), signado con el numero (sic) Nº DGRHAP-RS Nº1510 de fecha 20 de Abril de 2007, contenido en la notificación NºDGRHAP-RS-Nº1511 de la misma fecha, suscrita por la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.), de conformidad con lo establecido en artículo 19 numeral 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide”. (Subrayado de esta Corte).
Señalado lo anterior, es de destacar que en fecha 4 de noviembre de 2010, esta Corte dictó decisión Nº 2010-1639, mediante la cual solicitó a la recurrida el expediente disciplinario instruido en contra de la ciudadana Yolanda Josefina González, de conformidad con el artículo 39 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Así, en fecha 22 de marzo de 2011, la abogada Eris Coromoto Villegas, actuando con el carácter de apoderada judicial del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, consignó ante esta Corte el expediente administrativo solicitado.
Así, vistas las denuncias formuladas en el presente caso, esta Corte debe pasar a determinar, el procedimiento que debe seguirse en casos como el de autos -procedimiento sancionatorio de destitución-, así tenemos que:
El fundamento principal de la existencia de un régimen disciplinario reside en la necesidad que tiene la Administración, como organización prestadora de servicios, de mantener la disciplina interna y de asegurar que los funcionarios cumplan con las obligaciones inherentes a su cargo, el incumplimiento de los deberes del funcionario o la incursión de éstos en alguna causal contemplada en la Ley como falta, conlleva a la imposición de una sanción por parte de la Administración, ello con el fin de evitar el desequilibrio institucional que pudiera ser generado por desacatos a las normas reguladoras del organismo público.
No obstante, esa potestad sancionatoria que tiene la Administración, se encuentra regulada, la cual tiene como objeto principal evitar una utilización desviada o abusiva de dichas potestades por parte de la Administración, en beneficio de la imparcialidad y en pro de las garantías de las cuales goza el funcionario público, una de ellas, la necesidad de un procedimiento disciplinario, que se materializa en la imposibilidad de que se impongan sobre los funcionarios sanciones de plano. La necesidad de un procedimiento como requisito necesario para la validez de las sanciones impuestas viene enmarcada por todo el ordenamiento jurídico.
Debe advertirse que si bien el procedimiento administrativo disciplinario constituye para la Administración un instrumento para ejecutar su potestad sancionadora, no menos cierto es que se le debe garantizar al administrado el respeto a sus derechos, así como debe respetarse las formalidades consagradas en el ordenamiento jurídico, pues, de ello depende la validez del acto sancionatorio, corolario del procedimiento disciplinario.
Ello así, el funcionario que dicta el acto debe ser el competente para ello, debe realizarse el procedimiento administrativo y el acto debe cumplir las formalidades establecidas en la Ley, la potestad administrativa debe ejecutarse de conformidad con los fines previstos en el ordenamiento jurídico, no debe resolver un caso precedentemente decidido con carácter definitivo, que ha creado derecho o intereses a los interesados (artículo 19 numeral 2 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), no debe incurrir en falso supuesto de hecho o de derecho; o la violación de los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que implican la violación del principio de globalidad o exhaustividad de la decisión administrativa.
Así pues, tenemos que el cumplimiento de lo enunciado anteriormente blinda el acto administrativo para que en caso de que se ejerza control sobre él, bien en sede administrativa o judicial, sea declarada su validez. Sin embargo, es pertinente en este punto destacar que, aún cuando los actos administrativos, no cumplieran con los requisitos establecidos en la Ley, serán considerados válidos mientras la nulidad no haya sido declarada administrativa o judicialmente, ello se debe, a la presunción de validez del cual gozan. (Vid. Sánchez Torres, Carlos Ariel, “El Acto Administrativo, Teoría General”, 2da ed., Editorial Legis, 1998. pags. 137 y 138, Bogotá).
Ahora bien, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante decisión Nº 2007-001273, dictada en fecha 17 de julio de 2006, ha señalado lo siguiente:
“(…) Así, en toda averiguación sancionatoria de la Administración pueden distinguirse tres (3) fases. En la primera, surgen indicios de culpabilidad respecto a un sujeto en específico, los cuales motivan la apertura de la investigación. Tales indicios de culpabilidad serán el fundamento de ‘cargos’ a que se refiere el numeral primero del artículo 49 constitucional. Es así como la iniciación del procedimiento debe hacerse de tal manera que al investigado se le permita, en la siguiente fase del proceso, desvirtuar los hechos de los que presuntamente es responsable (Vid. TSJ/SC del 7 de agosto de 2001 antes citada).
En la segunda fase, tales cargos deben ser notificados al sujeto indiciado para que éste ejerza su derecho a la defensa. Igualmente, en dicha fase deberá la Administración, a través de medios de prueba concretos, pertinentes y legales, atendiendo a las razones y defensas expuestas por el sujeto indiciado, determinar, definitivamente, sin ningún tipo de duda, la culpabilidad del sujeto indiciado. Y por último, corresponderá a la Administración, si fuere el caso, declarar la responsabilidad del funcionario y aplicar las sanciones consagradas expresamente en leyes, de manera proporcional.”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Precisado lo anterior, resulta menester para esta Corte determinar el procedimiento que debe seguirse en casos como el de autos, al respecto se observa que el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, establece lo siguiente:
“Artículo 89. Cuando el funcionario o funcionaria público estuviere presuntamente incurso en una causal de destitución, se procederá de la siguiente manera:
1.- El funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar.
2.- La oficina de recursos humanos instruirá el respectivo expediente y determinará los cargos a ser formulados al funcionario o funcionaria público investigado, si fuere el caso.
3.- Una vez cumplido lo establecido en el numeral precedente, la oficina de recursos humanos notificará al funcionario o funcionaria público investigado para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa, dejando constancia de ello en el expediente. Si no pudiere hacerse la notificación personalmente, se entregará la misma en su residencia y se dejará constancia de la persona, día y hora en que la recibió. A tal efecto, cuando el funcionario o funcionaria público ingrese a la Administración Pública deberá indicar una sede o dirección en su domicilio, la cual subsistirá para todos los efectos legales ulteriores y en la que se practicarán todas las notificaciones a que haya lugar. Si resultare impracticable la notificación en la forma señalada, se publicará un cartel en uno de los periódicos de mayor circulación de la localidad y, después de transcurridos cinco días continuos, se dejará constancia del cartel en el expediente y se tendrá por notificado al funcionario o funcionaria público.
4.- En el quinto día hábil después de haber quedado notificado el funcionario o funcionaria público, la oficina de recursos humanos le formulará los cargos a que hubiere lugar. En el lapso de cinco días hábiles siguientes, el funcionario o funcionaria público consignará su escrito de descargo.
5.- El funcionario o funcionaria público investigado, durante el lapso previo a la formulación de cargos y dentro del lapso para consignar su escrito de descargo, tendrá acceso al expediente y podrá solicitar que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa, salvo aquellos documentos que puedan ser considerados como reservados.
6.- Concluido el acto de descargo, se abrirá un lapso de cinco días hábiles para que el investigado o investigada promueva y evacue las pruebas que considere conveniente.
7.- Dentro de los dos días hábiles siguientes al vencimiento del lapso de pruebas concedidos al funcionario o funcionaria público, se remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución. A tal fin, la Consultoría Jurídica dispondrá de un lapso de diez días hábiles.
8.- La máxima autoridad del órgano o ente decidirá dentro de los cinco días hábiles siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y notificará al funcionario o funcionaria público investigado del resultado, indicándole en la misma notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación.
9.- De todo lo actuado se dejará constancia escrita en el expediente.
El incumplimiento del procedimiento disciplinario a que se refiere este artículo por parte de los titulares de las oficinas de recursos humanos, será causal de destitución”.
De la normativa anteriormente transcrita, se desprende que en el procedimiento sancionatorio de destitución -analizado en el caso de marras-, una vez que la oficina de recursos humanos instruya el expediente disciplinario- previa solicitud del funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad- y determine los cargos a ser formulados al funcionario investigado, notificará al mismo para que tenga acceso al expediente y ejerza su derecho a la defensa, y en caso que resultare impracticable dicha notificación, se publicará un cartel en uno de los periódicos de mayor circulación de la localidad y, después de transcurridos cinco días continuos, se dejará constancia del cartel en el expediente y se tendrá por notificado al funcionario.
Ahora bien, una vez notificado el funcionario, la oficina de recursos humanos formulará los cargos, y dentro del lapso de cinco días hábiles siguientes, el mismo deberá consignar su escrito de descargo, lapso en el cual tendrá acceso al expediente y podrá solicitar “que le sean expedidas las copias que fuesen necesarias a los fines de la preparación de su defensa”, concluido el mismo, se iniciará el lapso para la promoción y evacuación de pruebas, y una vez finalizado dicho lapso, se remitirá el expediente a la Consultoría Jurídica o la unidad similar del órgano o ente a fin de que opine sobre la procedencia o no de la destitución.
En atención a ello, y visto que el Juzgado a quo declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial de marras, pues a su decir, el acto administrativo de destitución de la querellante carecía de apoyo documental y fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, debe esta Alzada verificar si efectivamente a la querellante le fue seguido el procedimiento establecido en la ley para su destitución, si tuvo acceso al expediente administrativo, si pudo presentar los alegatos y pruebas que consideró pertinentes a los fines de su defensa, y si éstas fueron estimadas en la decisión.
Del expediente administrativo de la querellante se desprenden todas las actuaciones realizadas en el procedimiento disciplinario abierto en su contra, el cual se resume de la siguiente manera:
Corre inserto al Folio uno (1) del expediente disciplinario, comunicación de fecha 8 de febrero de 2006, suscrita por el ciudadano Bernardo Rivera, en su carácter de Jefe de Caja Regional de Occidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, dirigida al Tcnel. (Ej) José Leonardo Pirela, Director General de Recursos Humanos y Administración de Personal del referido Instituto, mediante la cual solicitó se iniciara averiguación disciplinaria a objeto de comprobar los hechos relacionados con los numerales 4 y 8 del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en los cuales presuntamente incurrió la ciudadana Yolanda Josefina González.
El 7 de marzo de 2006, la ciudadana Yolanda González, fue notificada del inicio del procedimiento disciplinario de destitución de conformidad con el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y que en consecuencia, debía presentarse ante el Departamento de Asesoría Legal de la Dirección General de Recursos Humanos y Administración de Personal, a los fines de tener acceso al expediente y ejercer su derecho a la defensa. (Folios 22 y 23 del expediente disciplinario).
En la misma fecha, la aludida ciudadana fue notificada de la medida de suspensión laboral con goce de sueldo, de conformidad con el artículo 90 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. (Folio 25 del expediente disciplinario).
En fecha 14 de marzo de 2006, la ciudadana Yolanda González, compareció al Departamento de Asesoría Legal de la Dirección General de Recursos Humanos y Administración de Personal, consignó copia del poder otorgado a las abogadas Aura Rincón de Kassar y Natalie Kassar Rincón, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 1.871 y 97.322, respectivamente, y solicitó copia simple del expediente disciplinario. (Folios 26 al 29 del expediente disciplinario).
En fecha 22 de marzo de 2006, se dictó el auto de formulación de cargos. (Folios 34 al 36 del expediente disciplinario).
El 24 de marzo de 2006, se dejó constancia que en la misma fecha se le entregó copia simple del Oficio Nº 267 del 22 de marzo de 2006, de Formulación de Cargos, a la abogada Aura Rincón de Kassar, actuando con el carácter de apoderada de la ciudadana Yolanda González. (Folio 37 del expediente).
El 3 de abril de 2006, la abogada Aura Rincón de Kassar, actuando con el carácter de apoderada de la ciudadana Yolanda González, consignó escrito de descargos, ante el Departamento de Asesoría Legal de la Dirección de Recursos Humanos y Administración de Personal. (Folios 38 al 40 del expediente disciplinario).
En fecha 7 del mismo mes y año, vencido el lapso de descargo, se inició el lapso probatorio de conformidad con el numeral 6 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a fin de que la funcionaria promoviera y evacuara las pruebas que considerara pertinentes. Derecho del cual hizo uso al consignar escrito de promoción de pruebas. (Folios 42 al 48 del expediente disciplinario).
Concluido el lapso probatorio, la Dirección General de Consultoría Jurídica del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, consignó Informe emitiendo su opinión, luego de lo cual fue dictada la Resolución por medio de la cual se decidió la destitución de la querellante.
Revisado como ha sido el expediente administrativo de la querellante, en primer lugar se evidencia claramente que la Administración inició una averiguación administrativa de carácter disciplinario en contra de la accionante por “haber confirmado por teléfono al Banco Provincial, como valida una autorización de cobro de pensión, al ciudadano Morales Paz Gendy José, titular de la cédula de identidad Nº 11.390.373, identificada con el Nº 240 de Jefatura de la Caja Regional, según los recaudos consignados anexo a la solicitud”. (Negrillas del texto).
Visto lo anterior, se observa que en el presente caso, el procedimiento llevado por la administración se encuentra ajustado a derecho y conforme a lo previsto a las normas que rigen la materia funcionarial.
En ese mismo sentido, se observa la consecuente participación de la ciudadana Yolanda González, en principio, y posteriormente mediante apoderado, en las diversas fases del procedimiento disciplinario las cuales realizó sin mayor limitación, tal y como se observa a simple vista de las actas que conforman el expediente disciplinario iniciado en contra de la referida ciudadana.
Una vez verificado el cumplimiento del procedimiento de destitución llevado en vía administrativa, esta Corte debe pasar a pronunciarse sobre los argumentos referidos a la violación del principio de globalidad o exhaustividad de las decisiones administrativas y al principio de proporcionalidad.
Así, denunció la recurrente que “del acto y del expediente administrativo no existe mención alguna de tales circunstancias atenuantes, lo que comporta por vía de consecuencia la violación del artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD)”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
De igual forma, denunció la violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues señaló que “no hubo proporcionalidad ni análisis de los diferentes mandatos de tipificación contenidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública, obsérvese, que el Consejo Directivo en vez de aplicar el numeral 1 del artículo 83 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplica una sanción más gravosa y que no encuadra en los hechos como es la causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo 86”.
-De la violación al principio de globalidad o exhaustividad de la decisión:
En este sentido, denunció la querellante la violación al principio de globalidad o exhaustividad de la decisión, pues según sus dichos, para el momento en el que sucedieron los hechos que dieron origen al inicio de la averiguación administrativa, se encontraba “SOLA en el departamento atendiendo al público, cerrando la valija y a su vez pasando vía fax una información que el departamento de INVALIDEZ de Caracas me solicitó y que tenía que remitir antes del 30 de ese mes, circunstancias que no fueron analizadas por el Consejo Directivo para destituirme” (Mayúsculas de la querellante).
Ello así, cabe destacar que el principio de globalidad de la decisión, también denominado principio de la congruencia o de exhaustividad, alude al deber que tiene impuesta la Administración de analizar y pronunciarse sobre todos y cada uno de los alegatos esgrimidos por las partes en el respectivo procedimiento administrativo, y cuyo fundamento parte de lo previsto en los artículos 62 de la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (procedimiento constitutivo o de primer grado) y 89 eiusdem (procedimiento de revisión o de segundo grado), aun cuando no hayan sido expuestas por los interesados, respetando siempre los derechos de los administrados.
Ello así, el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que “El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación”.
Por su parte, el artículo 89 ejusdem establece que “El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados”.
De las referidas disposiciones legales, se observa el deber que tiene la Administración de resolver en su decisión “todas” las circunstancias planteadas en el decurso del procedimiento administrativo desde su inicio hasta su término, siempre y cuando estén ligadas al problema discutido o a la materia propia de la controversia.
Mediante sentencia Nº 1970 de fecha 5 de diciembre de 2007, Caso: Tamanaco Advertaising C. A., contra el Ministerio de Infraestructura, proferida por la Sala Político Administrativa de la Máxima Instancia, estableció lo siguiente:
“Respecto al vicio denunciado, es necesario señalar que al igual como sucede en los procesos judiciales, la Administración se encuentra obligada a tomar en cuenta y analizar todos los alegatos y defensas opuestas por las partes -al inicio o en el transcurso del procedimiento- para poder dictar su decisión. En efecto, los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establecen lo siguiente:
Artículo 62.- El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación.
Artículo 89.- El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados.
Las normas antes transcritas consagran el principio de globalidad administrativa, referido a la obligación por parte de la Administración de resolver dentro del ámbito de su competencia, todos los pedimentos o cuestiones planteadas tanto al inicio como en la tramitación de las causas puestas a su conocimiento”. (Resaltado de esta Corte).

Visto lo anterior, el principio de globalidad o de exhaustividad de la sentencia, se traduce en la obligación recaída en la Administración de analizar y pronunciarse sobre todos y cada uno de los alegatos esgrimidos por las partes en el respetivo procedimiento administrativo.
En tal sentido, pasa esta a Corte a revisar el acto administrativo objeto de impugnación, esto es, la Resolución Nº DGRHAP-RS-Nº 15-10, de fecha 20 de abril de 2007, (folios 6 al 9 del expediente judicial) mediante la cual la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
En efecto, se lee del acto administrativo recurrido que la Administración consideró que:
“(…) una vez comprobados los hechos de acuerdo al procedimiento disciplinario formal y legalmente iniciado y terminado en su contra, los cuales se subsumen en la causal de destitución establecida en el numeral cuarto del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, norma que expresa: Serán causales de destitución: 4.- ‘La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, emitidas por éste en el ejercicio de sus competencias, referidas a tareas del funcionario o funcionaria público, salvo que constituyan una infracción manifiesta, clara y terminante de un precepto constitucional o legal’, norma que está en perfecta concordancia con lo establecido en los numerales 2º y 11 del artículo 33 del señalado texto legal, disposiciones que advierten: ‘Además de los deberes que impongan las leyes y los reglamentos, los funcionarios o funcionarias públicos estarán obligados a: 2.- ‘Acatar las órdenes e instrucciones emanadas de los superiores jerárquicos’ y 11.-‘Cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, las leyes, los Reglamentos, los instructivos y las órdenes que deban ejecutar’, conformada por la conducta asumida por usted, al convalidar a la entidad Bancaria Banco Provincial, una autorización de cobro de pensión, determinándose posteriormente que esta era falsa, al ciudadano MORALES PAZ GENDY JOSÉ, titular de la Cédula de Identidad número 11.390.373, la misma identificada con el número 240 de fecha 26 de Enero de 2006, con inobservancia de las normativas para la verificación de las autorizaciones como es confrontar con el Libro de Registro y Control de Autorizaciones de la Jefatura de la Caja Regional, la exactitud y veracidad de estas, instrumento que corre inserto a los folios dos (2), tres y cuatro (4) del respectivo expediente disciplinario, probándose su conducta por medio de los siguientes documentos (…)”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
De lo anterior se observa, que la Administración sustentó la decisión de destituir a la querellante, por haber comprobado que la misma incurrió en la causal de destitución establecida en el numeral 4 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues al convalidar la referida autorización de cobro de pensión, infringió las instrucciones emanadas de sus superiores, por cuanto no confrontó la información con el Libro de Registro y Control de Autorizaciones de la Jefatura de la Caja Regional. De manera que, de la revisión exhaustiva del expediente disciplinario, pudo observar esta Corte que no consta que la ciudadana Yolanda González, haya alegado en sede administrativa que se encontraba “SOLA en el departamento atendiendo al público, cerrando la valija y a su vez pasando vía fax una información que el departamento de INVALIDEZ de Caracas me solicitó y que tenía que remitir antes del 30 de ese mes, circunstancias que no fueron analizadas por el Consejo Directivo para destituirme”, razón por la cual, mal podía la Administración haberse pronunciado sobre tales alegatos en el acto administrativo de destitución.
No obstante ello, es de resaltar que los referidos alegatos que la querellante considera “atenuantes”, y que a su decir no fueron considerados por la Administración al momento de dictar el acto administrativo impugnado, no justifican la conducta asumida por la querellante, es decir el incumplimiento de las órdenes recibidas de sus supervisores, relativas a las funciones ejercidas por la querellante en el Instituto Venezolano de Seguros Sociales, pues se reitera, la ciudadana Yolanda González reconoció no haber verificado la autorización con el Libro de Registro y Control de Autorizaciones de la Jefatura de la Caja Regional del Instituto querellado, y no obstante confirmó la autorización de cobro de pensión.
Como consecuencia de lo anteriormente señalado, esta Corte constata que, estima que la Junta Directiva del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales cumplió con el principio de globalidad, congruencia o exhaustividad del acto administrativo y, en consecuencia, se declara improcedente la denuncia analizada hasta esta oportunidad. Así se establece.
- De la violación al principio de proporcionalidad:
En este sentido, observa esta Corte que la querellante denunció la violación del artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues señaló que “no hubo proporcionalidad ni análisis de los diferentes mandatos de tipificación contenidos en la Ley del Estatuto de la Función Pública, obsérvese, que el Consejo Directivo en vez de aplicar el numeral 1 del artículo 83 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, aplica una sanción más gravosa y que no encuadra en los hechos como es la causal de destitución contenida en el numeral 4 del artículo 86”.
Así las cosas, debe esta Corte observar que el principio de proporcionalidad encuentra funcionalidad práctica, en base a una justificada ponderación de los bienes, derechos e intereses jurídicamente protegidos, y en función de los valores constitucionales de libertad, justicia material y del derecho a la autonomía; su fundamento legal es una extensión del principio de interdicción a la arbitrariedad, consagrado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el cual establece que “Aun cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
El referido artículo, en materia sancionatoria, determina que cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada. (Vid. Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 1.666, de fecha 29 de octubre de 2003, caso: Seguros Banvalor C.A. Vs. Ministerio de Finanzas).
En este mismo sentido, se ha pronunciado este Órgano Jurisdiccional, mediante sentencia Nro. 2006-002749, de fecha 19 de diciembre de 2006, caso: Cristian José Fuenmayor Piña vs. Estado Zulia, en la cual se señaló que:
“El principio de proporcionalidad, el cual supone que en todo régimen sancionatorio se establece una escala de sanciones atendiendo a la mayor o menor gravedad del incumplimiento del deber o al mayor o menor daño que produce la actuación u omisión del funcionario.
El principio de proporcionalidad limita el ejercicio de la potestad sancionatoria, pues la Administración antes de ejercer dicha potestad deberá evaluar la gravedad de la infracción a objeto de evitar que la sanción aplicable resulte desproporcionada y que además ésta se aleje sustancialmente de los objetivos de la propia actuación administrativa y de los fines perseguidos por el legislador”.
De esta forma, el principio de proporcionalidad deriva técnicamente del principio de legalidad conformando la extensión y ejercicio de las potestades administrativas en la situación concreta ante la que se encuentra la Administración, por cuanto su utilización desproporcionada, representa dentro del proceso de producción y aplicación del derecho administrativo una quiebra importante del principio de legalidad. Así, el principio de proporcionalidad sirve directamente al proceso de producción y aplicación normativa del derecho administrativo. (Vid. LÓPEZ GONZÁLEZ, José. “El Principio General de Proporcionalidad en Derecho Administrativo”. Sevilla: Ediciones del Instituto García Oviedo Universidad de Sevilla Nº 52, 1988. p. 113 y sig.).
De igual manera, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Número 144, de fecha 6 de febrero de 2007 (caso: Agencias Generales Conaven, C.A. y otros contra los artículos de la Ley Orgánica de Aduanas), señaló respecto a este principio que:
“(…) constituye un límite de adecuación sobre los verdaderos alcances y finalidades de las sanciones, que implica para el caso de las sanciones que tienen carácter pecuniario, que la afectación patrimonial no sea distorsionada respecto del bien que sirve de medida para castigar una determinada conducta’. …omissis…
“(…) es de principio que la sanción debe alcanzar racionalmente el patrimonio del infractor evitando que obtenga un beneficio por la comisión de un ilícito administrativo, sin afectar la totalidad de los bienes o una parte sustancial de los mismos (…).”
De lo expuesto se observa, que el principio de proporcionalidad que contempla nuestro ordenamiento jurídico tiene su fundamento y razón de ser en la Ley, la cual exige una ponderación del hecho generador del acto administrativo y el fin último de la norma, y, aún cuando la norma deje un margen de discrecionalidad por parte de la Administración, esta debe obrar con prudente arbitrio, a los fines de mantener el equilibrio necesario para el cumplimiento de sus fines.
Así las cosas, tal como se señaló anteriormente, la Dirección General de Recursos Humanos del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, sustanció un procedimiento administrativo de destitución en contra de la ciudadana Yolanda Josefina González, por la supuesta comisión de la causal establecida en el artículo 86 numerales 4 y 8, de la Ley del Estatuto de la Función Pública, relativas a “la desobediencia a las órdenes e instrucciones del Supervisor o Supervisora inmediata” y al “Perjuicio material severo causado intencionalmente o por negligencia manifiesta al Patrimonio de la República”.
Asimismo, de la Resolución de Destitución de la recurrente, Nº DGRHAP-RS-Nº 1510, de fecha 20 de abril de 2007, inserto a los folios seis (6) al nueve (9) del expediente judicial, se puede leer lo siguiente: “(…) una vez comprobados los hechos de acuerdo al procedimiento disciplinario formal y legalmente iniciado y terminado en su contra, los cuales se subsumen en la causal de destitución establecida en el numeral cuarto del artículo 86 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, norma que expresa: Serán causales de destitución: 4.- ‘La desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor (…) conformada por la conducta asumida por usted, al convalidar a la entidad Bancaria Banco Provincial, una autorización de cobro de pensión (…) con inobservancia de las normativas para la verificación de las autorizaciones como es confrontar con el Libro de Registro y Control de Autorizaciones de la Jefatura de la Caja Regional, la exactitud y veracidad de estas, instrumento que corre inserto a los folios dos (2), tres y cuatro (4) del respectivo expediente disciplinario, probándose su conducta (…)”.
Así, la Administración aplicó la causal de desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor o supervisora inmediato, con ocasión de haber convalidado al Banco Provincial, una autorización de cobro de pensión, sin haber confrontado la información con el Libro de Registro y Control de Autorizaciones de la Jefatura de la Caja Regional.
Ello así, debemos referirnos a la desobediencia como el incumplimiento al principio de jerarquía que impera en toda estructura organizativa de toda Administración Pública, a su vez todas las organizaciones administrativas se entienden como órganos supeditados a otro de mayor jerarquía de conformidad con el principio de legalidad, a fin de encausar a todos los funcionarios adscritos en un Ente administrativo con un mismo fin.
Así las cosas, esta Corte debe señalar que de acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, desobedecer se refiere al hecho de no hacer lo que ordenan las leyes o quienes tienen autoridad.
Así mismo, resulta pertinente señalar que el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, hoy, artículo 28 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de la Ley Orgánica de la Administración Pública, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 5.890 de fecha 31 de julio de 2008, establece lo siguiente:
“Principio de jerarquía
Artículo 28. Los órganos y entes de la Administración Pública estarán internamente ordenados de manera jerárquica y relacionados de conformidad con la distribución vertical de atribuciones en niveles organizativos. Los órganos de inferior jerarquía estarán sometidos a la dirección, supervisión, evaluación y control de los órganos superiores de la Administración Pública con competencia en la materia respectiva.
El incumplimiento por parte de un órgano inferior de las órdenes e instrucciones de su superior jerárquico inmediato obliga a la intervención de éste y acarrea la responsabilidad de las funcionarias o funcionarios a quienes sea imputable dicho incumplimiento, salvo lo dispuesto en el artículo 8 del presente Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley”.
De lo anterior se evidencia, que la referida Ley señala que existe entre los Órganos de la Administración Pública una ordenación jerárquica, por lo que, los cargos inferiores estarán sometidos a la dirección, supervisión y control de los cargos superiores, con competencia en la materia respectiva; en este sentido, la jerarquía implica una relación de supremacía frente a otra de subordinación. El superior tiene la potestad de determinar los criterios y lineamientos a ser valorados y realizados por el inferior, y este, está en la obligación salvo expresa disposición normativa, de cumplir lo ordenado. A tal efecto, el no cumplir la orden superior implica romper el principio de jerarquía. Ese hecho es el que se conoce como subordinación. (Vid. Régimen jurídico de la Función Pública en Venezuela, Fundación de Estudios de Derecho Administrativo pág. 91).
Ello así, debe entenderse a la subordinación como la obligación que todo funcionario público tiene de cumplir las órdenes e instrucciones de sus superiores, como consecuencia de una vinculación directa del deber de la obediencia, que se fundamenta en la necesidad de mantener la estructura orgánica dentro de la Administración Pública, pues sin la debida obediencia no puede materializarse el principio de jerarquía.
Ello así, el artículo 33 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, prevé en su numeral 2 lo siguiente:
“Articulo 33: Además de los deberes que impongan las leyes y los reglamentos, los funcionarios o funcionarias públicos estarán obligados a:
(…omissis…)
2. Aceptar las órdenes e instrucciones emanadas de los superiores jerárquicos (…)”.
Del anterior artículo, se desprende que en efecto todo funcionario público de carrera o de libre nombramiento y remoción, está obligado por Ley a acatar y en consecuencia ejecutar con eficiencia y eficacia las órdenes que los superiores impartan desde cualquier nivel de superioridad, ello en acatamiento del principio de jerarquía propio de toda organización administrativa, siempre que esa orden no sea ilegal ni inconstitucional.
Así, es de hacer notar que la Administración demostró que la recurrente incurrió en “la desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor”, pues dentro del procedimiento previsto para convalidar las autorizaciones de cobro de pensión a las instituciones bancarias, se encontraba “verificar” en el Libro de Registro y Control de Autorizaciones de la Jefatura de la Caja Regional, no obstante ello, la ciudadana Yolanda González, teniendo conocimiento del procedimiento para conformar las referidas autorizaciones, obvió el procedimiento establecido, pues no realizó este último paso, incurriendo por tal motivo en desobediencia a las órdenes de supervisor referentes a la verificación de las autorizaciones de cobro de pensiones.
Por tal motivo, la conducta adoptada por la querellante, se subsume íntegramente, dentro de la causal de “(…) la desobediencia a las órdenes e instrucciones del supervisor”, no lesionándose, en modo alguno, el principio de proporcionalidad de la actividad administrativa, pues aquélla se adecúa perfectamente a la gravedad de las infracciones en las que incurrió la ciudadana Yolanda González, razón por la cual debe este Órgano Jurisdiccional, desestimar el referido alegato. Así se declara.
Con fundamento en las consideraciones precedentes, y visto el análisis efectuado sobre lo alegado y probado en autos, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conociendo en virtud de la consulta obligatoria prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la decisión dictada en fecha 28 de septiembre de 2009, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, revoca la sentencia consultada, y declara sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Que es COMPETENTE para conocer en consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, de fecha 28 de septiembre de 2009, mediante el cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLEZ, titular de la cédula de identidad Nº 7.790.949, asistida por el abogado Vicente Rafael Padrón, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 46.314, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.).
2.- PROCEDENTE la consulta de Ley invocada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia.
3.- Conociendo de la consulta prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, en fecha 28 de septiembre de 2009.
4.- SIN LUGAR el Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial interpuesto por la ciudadana YOLANDA JOSEFINA GONZÁLEZ, antes identificada, asistida por el abogado Vicente Rafael Padrón, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.).
Publíquese y regístrese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veintiocho (28) días del mes de julio del año dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS
Exp. Nº AP42-N-2010-000551
AJCD/22/29
En fecha ____________ (____) de ___________ de dos mil once (2011), siendo la (s) ____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° __________
La Secretaria Acc.,