TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE N° AP42-N-2010-000619
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
En fecha 19 de noviembre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, la demanda de nulidad interpuesta por el ciudadano Juan Pablo Baquero, en su carácter de representante de las sociedades mercantiles INVERSORA AFEL, C.A., inscrita ante la Oficina de Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, el 1º de diciembre de 2000, bajo el Nº 74, Tomo 13-A; INVERSORA LAFE, C.A., ante la Oficina de Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, el 1º de diciembre de 2000, bajo el Nº 73, Tomo 13-A; INVERSORA FELA, C.A., ante la Oficina de Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, el 1º de diciembre de 2000, bajo el Nº 72, Tomo 13-A, todas accionistas de la sociedad mercantil BANCORO, C.A., BANCO UNIVERSAL REGIONAL, inscrita en el Registro de Comercio llevado en la Secretaría del Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Agrario, del Tránsito y del Trabajo del Estado Falcón el 24 de noviembre de 1950, bajo el Nº 15, Tomo I, reformado sus estatutos en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Falcón, el 9 de diciembre de 1997, bajo el Nº 55, Tomo 10-A y el 17 de enero de 2008, bajo el Nº 46, Tomo 1-A, asistido por la abogada Úrsula Rodríguez Marcano, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el número 146.954, contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº SBIF-II-GGIBPV-GGIBPV2-20122, de fecha 7 de octubre de 2010, dictado por la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO (en lo adelante SUDEBAN), mediante el cual se impuso al establecimiento de crédito Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, “el hecho de aplicar la cantidad de Sesenta y Cuatro Millones Ochocientos Siete Mil Doscientos Cuarenta y Seis Bolívares Fuertes (B. F. 64.807.246,00), (…) para cubrir las pérdidas que se generen por la venta de títulos valores, vista la situación de iliquidez que actualmente está atravesando la Institución Financiera, más prohíbe que se destine para la constitución de provisiones para la cartera de créditos y sus rendimientos (…)”.
En fecha 23 de noviembre de 2010, se dio cuenta al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 25 de noviembre de 2010, el ciudadano Juan Baquero, actuando con el carácter de Director Gerente de las sociedades mercantiles Inversora Afel, C.A., Inversora Lafe, C.A., e Inversora Fela, C.A., asistido por la abogada Úrsula Rodríguez Marcano, aclaró que por “error involuntario” se dejó indicado en el escrito recursivo la petición conjunta de amparo cautelar y medida de suspensión de efectos, “[s]iendo el caso, que tal como se observa del escrito, se trata únicamente de un recurso contencioso administrativo de anulación (…)”.

En esa misma fecha, el prenombrado ciudadano consignó diligencia mediante la cual otorgó poder apud acta a las abogadas Linda Infante y Úrsula Rodríguez, inscritas en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 135.316 y 146.954, respectivamente.
En fecha 29 de noviembre de 2010, el Juzgado de Sustanciación admitió la demanda de nulidad de autos y ordenó las notificaciones de los ciudadanos Fiscal General de la República, Superintendente de SUDEBAN, Ministro del Poder Popular para la Planificación y Finanzas, Miembros de la Junta Interventora de Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, Procuradora General de la República, Presidente de la Alianza Nacional de Usuarios y Consumidores, (ANAUCO) y Presidente de la Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios de Venezuela (ASUSERBANC). En ese mismo acto, ordenó librar el cartel de emplazamiento de los terceros interesados al día siguiente de aquél en que conste en autos la última de las notificaciones ordenadas y requirió los antecedentes administrativos relacionados con el presente recurso la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Finalmente, ordenó remitir el presente expediente a esta Corte, una vez constaran en autos las notificaciones ordenadas, a fin de fijar la oportunidad para la celebración de la audiencia de juicio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 30 de noviembre de 2010, se libraron los oficios correspondientes.
En fecha 14 de diciembre de 2010, se dejó constancia de la notificación efectuada al ciudadano Roberto León Parilli, en su condición de Presidente de la Alianza de Usuarios y Consumidores (ANAUCO).
En esa misma oportunidad, se consignó el recibo de la notificación practicada a la ciudadana Fiscal General de la República.
El 14 de diciembre de 2010, se dejó constancia de la notificación realizada a los ciudadanos María Espinoza de Robles, Mario José Herize López y Carlos Velazco, miembros de la Junta Interventora designada en la institución financiera Bancoro, C.A., Banco Universal Regional.
En la misma fecha, se agregaron al expediente los oficios de notificación recibidos por la Superintendencia de la Instituciones del Sector Bancario y el Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Finanzas.
En fecha 17 de enero de 2011, se dejó constancia de la notificación practicada al ciudadano Presidente de la Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios de Venezuela (ASUSERBANC).
En fecha 18 de enero de 2011, se recibió oficio Nº SIB-DSB-CJ-OD-00019 de fecha 6 del mismo mes y año, emanado de SUDEBAN, anexo al cual remitió los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa.
En fecha 24 de enero de 2011, fue consignada la notificación realizada a la ciudadana Procuradora General de la República.
En esa misma fecha, se libró el Cartel de emplazamiento de los terceros interesados de conformidad con lo preceptuado en los artículos 80, 81 y 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 15 de marzo de 2011, la apoderada judicial de la parte recurrente consignó el cartel de emplazamiento a los terceros interesados, debidamente publicado.
El 30 de marzo de 2011, se ordenó remitir el presente expediente a este Órgano Jurisdiccional, a los fines de fijar la Audiencia de Juicio, a tenor de lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por auto dictado el 6 de abril de 2011, esta Corte fijó la fecha de la audiencia de juicio para el día 18 de mayo de 2011. Asimismo, designó al Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL como ponente para decidir el mérito de la controversia.
El 18 de mayo de 2011, fecha fijada para celebrar la audiencia de juicio, comparecieron los representantes judiciales de la parte demandante y de la parte demandada, quienes consignaron, respectivamente, escritos de promoción de pruebas y de consideraciones. Asimismo, asistió el abogado Juan Betancourt, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado con el Nº 44.157, en su condición de representante del Ministerio Público.
El 24 de mayo de 2011, el abogado Alí Daniels, actuando como representante judicial de SUDEBAN, consignó escrito de informes y copia simple del poder que certifica su representación.
El 30 de mayo de 2011, la abogada Linda Infante, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 135.316, actuando en su carácter de apoderada judicial de las sociedades recurrentes, consignó escrito de informes.
El 1º de junio de 2011, culminada la sustanciación de la causa, esta Corte ordenó pasar el expediente al Juez ponente ALEJANDRO SOTO VILLASMIL.
El 2 de junio de 2011, se pasó el expediente al Juez ponente.
El 8 de junio de 2011, el Ministerio Público presentó escrito de informes.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su conocimiento previas las siguientes consideraciones:

I
FUNDAMENTOS DE LA PRETENSIÓN DE NULIDAD
El ciudadano Juan Pablo Baquero, en su carácter de representante de las sociedades mercantiles Inversora Afel, C.A., Inversora Lafe, C.A., Inversora Fela, C.A., las cuales fungen como accionistas de la Institución Bancaria Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, asistido por la abogada Úrsula Rodríguez Marcano, fundamentó la demanda de nulidad bajo examen en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Que “(…) el 30 de diciembre de 2009, la SUDEBAN dictó los oficios Nros. SBIF-DSB-II-GGTE-GEE-20528 y SBIF-DSB-II-GGTE-GEE-20529, mediante los cuales notificó a BANCORO, C.A., BANCO UNIVERSAL REGIONAL su negativa de autorizar el aumento de capital solicitado”. (Mayúsculas y Negrillas del original).
Que “(…) el 15 de septiembre de 2010, la SUDEBAN dictó el oficio Nro. SBIF-II-GGIBPV-GIBPV2-18015, (…) mediante el cual negó la propuesta de los accionistas del Banco de aceptar recibir en pago Petrobonos 2014, 2015 y 2016 al valor en libros registrados al 31 de agosto de 2010, como cancelación de la acreencia que mantiene el Banco a su favor por Trescientos Noventa y Un Millones Novecientos Treinta y Ocho Mil Ciento Ochenta y Un Bolívares Fuertes (Bs. F. 391.938.181) con precios actuales de mercados, a los fines de mantener niveles de patrimonio adecuados, garantizando que los indicadores del Banco no se vean severamente afectados. Finalmente, la SUDEBAN ordenó en dicho oficio que el Banco reciba el aporte en efectivo de sus accionistas”. (Mayúsculas y Negrillas del original).
Que en la misma fecha anterior, 15 de septiembre de 2010, “el Presidente de BANCORO, C.A., BANCO UNIVERSAL REGIONAL le envió una comunicación a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, consignando los recaudos correspondientes a la Asamblea General Extraordinaria de Accionistas a celebrarse el 30 de septiembre de 2010, en la cuál (sic) se discutiría lo siguiente: 1. Dejar sin efecto el aumento del capital social del Banco hasta por un monto de Trescientos Cuarenta Millones de Bolívares Fuertes (Bs.F. 340.000,00) aprobado en la Asamblea general Extraordinaria (…); y 2. Aumento del capital social del Banco” (Relieve y mayúsculas de la cita).
Que “(…) el 29 de septiembre de 2010, el Superintendente de la SUDEBAN emitió el oficio Nro. SBIF-II-GGIBPV-GIBPV2-19443 (…) en el cual señaló que el aporte en efectivo debe cubrir las necesidades de liquidez que actualmente presenta esa entidad bancaria, y debe provenir de dinero fresco que le permita solventar su situación de iliquidez”. (Mayúsculas y Negrillas del original).
Señalaron que la orden anterior, que debía realizarse con dinero proveniente de los accionistas de Bancoro, C.A., “no se encuentra prevista ni en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ni en norma alguna del ordenamiento jurídico. Por lo que dicha limitación ilegal, le impide a BANCORO, C.A., (…) realizar el aumento de capital necesario a los efectos de solventar la situación de iliquidez del Banco”.
Que el 15 de octubre de 2010, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, hoy Superintendencia de la Instituciones del Sector Bancario, dictó la Resolución Nº 521.10, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.530, por medio de la cual acordó medida de intervención sobre el establecimiento financiero Bancoro, C.A., Banco Universal Regional.
Que “[a]ctualmente BANCORO, C.A., BANCO UNIVERSAL REGIONAL se encuentra intervenida a puertas cerradas, y está obligada a solventar la situación de iliquidez que atraviesa, para lo cual debe cumplir con las distintas instrucciones que ha dictado la SUDEBAN al respecto, aunque estas causen un impacto negativo en los estados financieros del Banco (…). Dentro de las referidas instrucciones está el obtener fondos del patrimonio de sus accionistas, dentro de los cuáles se encuentran [sus] representadas, para realizar el aumento de capital que es vital para solventar su situación de iliquidez, y los accionistas tienen que disponer de ese dinero en efectivo” (Mayúsculas y Negrillas del original) (Corchetes de este Tribunal).
Que adicionalmente, “el Banco debe utilizar la cantidad de Sesenta y Cuatro Millones Ochocientos Siete Mil Doscientos Cuarenta y Seis Bolívares Fuertes (Bs.F. 64.807.246,00), proveniente del monto que el Banco mantiene registrado como acreencias a favor de los accionistas, para cubrir las pérdidas que se generen por la venta de títulos valores, y no para la constitución de provisiones para la cartera de créditos y sus rendimientos, con el objetivo de evitar el impacto negativo en los estados financieros de BANCORO, C.A., BANCO UNIVERSAL REGIONAL (…)” (Resaltado del escrito).
Indicaron los siguientes hechos para ser tomados en consideración en el análisis de las circunstancias que dieron lugar al acto impugnado:
1.- “Que por instrucciones expresas del órgano (sic) supervisor y dentro del marco de un proceso de revisión y supervisión y fortalecimiento patrimonial de BANCORO (…) en virtud del Oficio Nº SBIF-DSB-II-GGI-G18-00198 del 14 de enero de 2009, en el cual se dictaron complementariamente medidas administrativas, la sociedad mercantil INVERSOUTH LIMITED, sociedad mercantil registrada (…) [en] las Islas Vírgenes Británicas (…), a través de Asamblea de Accionistas celebrada el 4 de febrero de 2009, acordó suscribir y pagar totalmente la cantidad de Trescientos Millones de Bolívares Fuertes (Bs.F. 300.000.000,00), por concepto del aumento de capital requerido a través del aporte de sus fondos (…)” (Negritas del original) (Corchetes del fallo).
2.- “Que los referidos fondos, además de los Cuarenta Millones de Bolívares Fuertes (…), también aportados por INVERSOUTH LIMITED, totalmente suscritos y pagados por ella, por concepto de aumento de capital social, el cual fue acordado en Asamblea Extraordinaria de Accionistas celebrada el 22 de octubre de 2008 (…) se han mantenido (…) y han sido reflejados en los balances de BANCORO (…)” (Resaltado y mayúsculas del original).
3.- “Que con ocasión a los aumentos de capital antes mencionados, así como el cumplimiento del plan de fortalecimiento patrimonial aprobado, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras emitió Oficio Nro. SBIF-DSB-II-GGI-G18-09383 del 25 de junio de 2009, notificado al Banco en la misma fecha, mediante el cual levantó las medidas administrativas 2, 4 y 9 del artículo 242 de la Ley de Bancos (sic), previamente impuestas el 14 de enero de 2009”.
4.- “Que todos los dividendos que ha recibido INVERSOUTH LIMITED, en su condición de accionista principal y mayoritario del Banco, han sido capitalizados en el mismo Banco” (Negrillas y mayúsculas del escrito).
5.- “Que INVERSOUTH LIMITED nunca ha capitalizado dividendos producto de la utilidad neta reflejada en los balances, sino que su totalidad ha sido capitalizada, con lo cual queda más que demostrado el compromiso de INVERSOUTH LIMITED como accionista principal del Banco” (Negrillas y mayúsculas del texto).
6.- “[Q]ue siempre ha sido la voluntad de los accionistas de BANCORO, C.A. (…) realizar los aportes al capital necesarios a los efectos de mantener la situación de liquidez del Banco, así como cumplir con todas las instrucciones emanadas del órgano (sic) supervisor, tal como se desprende del hecho de que la SUDEBAN autorizó el aumento de capital social del Banco por la cantidad de Ciento Cuarenta y Cuatro Millones de Bolívares Fuertes (Bs.F. 144.000.000,00), mediante el oficio Nro. SBIF-DSB-II-GGTE-GEE-03725 del 17 de marzo de 2009 (…)” (Resaltado y mayúsculas del escrito).

Vicios del Acto Administrativo Impugnado.
Ausencia de Base Legal y Violación del Derecho Constitucional a la Libertad Económica.
Como vicios del acto impugnado alegó la ausencia de base legal por cuanto la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras no contempla “que los fondos que se destinarán para aumentos de capital deben ser exclusivamente del patrimonio de los accionistas, y que no pueden ser de algún tipo de financiamiento (…)”.
Que en la ley aludida “no existe ninguna prohibición dirigida a los Bancos Universales, que establezca que no se utilice la diferencia proveniente del monto que mantiene registrado el Banco como acreencias a favor de los accionistas, para la constitución de provisiones para la cartera de créditos y sus rendimientos, con el objetivo de evitar el impacto negativo de los estados financieros de BANCORO (…), y que se tenga que utilizar para cubrir las pérdidas que se generen por la venta de títulos valores” (Mayúsculas y resaltado del original).
Que al no establecerse en el ordenamiento jurídico sectorial la prohibición ordenada en el acto impugnado, “el acto administrativo carece de base legal, por cuanto no existe norma jurídica alguna que sustente la prohibición y la exigencia realizada lo que lo hace por arbitrario”.
Complementó lo anterior denunciando que la “[l]a SUDEBAN, (…) no indicó en el oficio impugnado en cuál norma jurídica se basó para prohibirle a BANCORO, C.A., BANCO UNIVERSAL REGIONAL que no utilice la diferencia proveniente del monto que mantiene registrado en Banco como acreencias a favor de los accionistas para la constitución de provisiones para la cartera de créditos y sus rendimientos, con el objetivo de evitar el impacto negativo en los estados financieros de BANCORO, C.A., BANCO UNIVERSAL REGIONAL, así como para exigirle que tiene que utilizar dicha cantidad para cubrir las pérdidas que se generen por la venta de títulos valores (…)”.
Que la orden precedente, por su falta de fundamento jurídico, vulnera el derecho al libre ejercicio de la actividad económica de la institución financiera y sus accionistas, “ya que establece una limitación a la actividad económica que no tiene base legal alguna” y generó “que “BANCORO (…) no pueda tomar las medidas necesarias a los efectos de solventar la situación de iliquidez del Banco, tal como lo reconoce la Superintendencia en el oficio impugnado”.
Que “aunque los accionistas de BANCORO, C.A. (…) siempre han actuado y actuarán de buena fe, y están plenamente dispuestos a realizar cualquier acción que sea necesaria para que el Banco solvente la situación actual de iliquidez, se les ocasiona un gravamen económico no sólo al exigirles que dispongan de una alta cantidad de dinero de su patrimonio, por demás en efectivo, y sin poder recurrir a un financiamiento, sino también al limitar de forma ilegal las actuaciones propuestas ante la SUDEBAN con el objeto de solventar la situación de iliquidez del Banco”.
Por último, solicitó se declare con lugar el presente recurso contencioso de nulidad, y en consecuencia, se anule el oficio Nro. SBIF-II-GGIBPV-GGIBPV2-20122, de fecha 7 de octubre de 2010, dictado por SUDEBAN, así como “cualquier otro acto administrativo dictado en ejecución de dicho acto”.

II
INFORMES DE SUDEBAN
En fecha 24 de mayo de 2011, siendo la oportunidad para presentar informes escritos de conformidad con el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el abogado Alí Daniels Pinto, actuando con el carácter de apoderado judicial de SUDEBAN, presentó escrito de informe en la presente causa donde sostuvo lo siguiente:
Como punto previo, pidió la declaratoria de “inadmisibilidad” de la demanda de nulidad bajo examen, por cuanto la entidad financiera Bancoro, C.A., se encuentra “en etapa de liquidación, y por lo mismo, fuera de la actividad de intermediación financiera que era el contexto de la decisión cuya nulidad se solicita. Siendo así la nulidad del acto (…) carece de sentido cuando ha tenido el Estado Venezolano que intervenir la institución bancaria en protección de los intereses de los usuarios del sistema financiero nacional. Como es sabido, cuando se llega a la etapa de liquidación de una entidad financiera, el fin de dicho proceso es el de satisfacer las acreencias de quienes tenían créditos a su favor, y finalmente, el resarcir al Estado por los gastos que la intervención le generó dada la incapacidad de los accionistas de afrontar sus responsabilidad. En consecuencia, no tiene objeto pronunciarse sobre la validez o no de una decisión tomada con la intención de salvar a una institución financiera que finalmente tuvo que ser intervenida”.
Que además, estando en etapa de liquidación la institución financiera Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, su posesión corresponde, de conformidad con la ley, a FOGADE, “por lo que [su] representada no tiene potestad alguna sobre la administración del patrimonio de Bancoro (…) , de modo que no le es posible ejecutar alteración alguna en los haberes (de existir los mismos) que se encuentren en la contabilidad de dicha empresa”.
Que por último, “debe tomarse en cuenta que el fin último que persiguen los fallidos accionistas de Bancoro (…) es la de que (…) [se] declare que los dineros a los que se hace referencia en el escrito de la demanda constituyen un crédito a su favor para luego invocarlo ante FOGADE obviando los procedimiento (sic) de reconocimientos de créditos establecidos legalmente. Es decir, para los accionistas fallidos de Bancoro (…), no basta con haber incumplido sus obligaciones ante los usuarios de esa institución, no basta con provocar la intervención del Banco ante el reiterado incumplimiento de las instrucciones de la Superintendencia, no basta con haber incumplido el plan de rescate propuesto por ellos mismos, no basta que haya generado un desembolso al Estado venezolano quien fue el que finalmente tuvo que dar la cara y satisfacer las naturales acreencias del público que había confiados (sic) sus haberes en Bancoro, sino que adicionalmente, (…) [pretenden] ser considerado (sic), (…) como un acreedor (sic) más del Banco que hicieron quebrar, del Banco que dejaron en situación insostenible de iliquidez y al que no quisieron aumentar su capital para dar la cara a sus clientes”.
Que por lo anterior, se intenta utilizar la vía del contencioso administrativo “para evadir las vías ordinarias de reclamos de cantidades de dinero ante FOGADE, en el supuesto caso, de que los mismos tengan algún fundamento”.
Que en vista de una “imposible ejecución de una eventual, aunque negada, nulidad del acto cuestionado, resulta a todas luces procedente la solicitud de inadmisibilidad (…)”.
En relación al mérito del caso y refiriéndose a los vicios planteados en el escrito recursivo, la representación judicial demandada expuso que “la decisión cuya nulidad se solicita estuvo enmarcada dentro de las potestades que el artículo 238 de la entonces vigente Ley de Bancos le atribuía a [su] representada, norma en la cual se dar (sic) amplias facultades a la facultades para tomar todas aquellas decisiones que permitan a una institución financiera el superar la situación de iliquidez o de otro que tipo que pueda representar una amenaza para su estabilidad financiera. En tal contexto se tomó la decisión y esto con el único fin de salvar al banco y evitar una medida de intervención, lo cual finalmente ocurrió dada la falta de compromiso de los accionistas (…) y que ahora pretenden que se le reconozca el pago de unas cantidades de dinero con una torcida e insostenible interpretación del ordenamiento jurídico”.
Con esos razonamientos, el abogado representante de SUDEBAN solicitó la declaratoria sin lugar de la acción de nulidad ejercida.

III
INFORME DE LAS RECURRENTES
El 30 de mayo de 2011, estando en la oportunidad legal para presentar informes escritos, la abogada Linda Infante, procediendo como apoderada judicial de las sociedades mercantiles recurrentes, presentó escrito de informe en el cual expuso lo que a continuación se reseña:
En primer término, se opuso al punto previo que sostuvo el representante legal de SUDEBAN, alegando que era “fundamental destacar que el recurso de nulidad que se interpone contra el oficio Nro. SBIF-II-GGIBPV-GGIBPV2-20122 del 7 de octubre de 2010 (…) nada tiene que ver con la liquidación del Banco, (este es un recurso de nulidad que se está ventilando en otro juicio) y por tanto, el objeto del presente recurso de anulación es distinto a la nulidad contra la Liquidación del Banco, y ello se evidencia de los vicios denunciados en el presente recurso: la violación al derecho a la libertad económica de los accionistas del Banco, dentro de los cuales están [sus] representadas y el vicio de falso supuesto (…)”.
En segundo término, procedieron a exponer consideraciones relacionadas con la supuesta violación del derecho a la libertad económica, señalando en ese sentido que SUDEBAN no podía “imponerle a BANCORO (…), ni a sus accionistas, dentro de los cuales están [sus] representadas, una limitación al ejercicio de su actividad económica que no tiene base legal alguna”.
Finalmente, ratificaron la denuncia de ausencia de base legal afirmando que el acto impugnado deja en evidencia “la ausencia absoluta de base legal, es decir, el acto no se fundamenta, en modo alguno, para su decisión, en alguna norma jurídica”, e insisten que el ordenamiento jurídico sectorial bancario “no establece la prohibición de que no se utilice la diferencia resultante del monto que mantiene registrado el Banco como acreencias a favor de los accionistas, para la constitución de provisiones para la cartera de créditos y sus rendimientos, con el objetivo de evitar el impacto negativo en los estados financieros de BANCORO (…) y que más bien deba utilizarse para cubrir las pérdidas que se generen por la venta de títulos valores”.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Observa esta Corte que la pretensión de nulidad bajo estudio persigue la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo dictado por SUDEBAN, que quedó contenido en el Oficio Nº SBIF-II-GGIBPV-GGIBPV2-20122, de fecha 7 de octubre de 2010, y por medio del cual se ordenó a la sociedad mercantil Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, a “aplicar contra las acreencias a favor de los accionistas el monto de Bs. 327.130.935, correspondiente a las pérdidas por valoración de los títulos valores antes identificados y la diferencia de Bs.F. 64.807.246 deberá ser utilizada para cubrir las pérdidas que se generen por la venta de títulos valores, visto la situación de iliquidez que actualmente está atravesando esa Institución Financiera”.
De la lectura del escrito recursivo se evidencia que la parte accionante sustenta la nulidad de la resolución impugnada en los vicios de ausencia de base legal y violación del derecho a la libertad económica, exponiendo en ese sentido, básicamente, que la medida adoptada por el organismo de control financiero no contó con soporte legal y que obstaculizó una iniciativa amparada por el derecho constitucional a la libertad económica, en tanto que al no existir normal legal que expresamente limitara la acción deseada por el Banco, ésta era perfectamente realizable y a SUDEBAN le estaba impedido vedarla.
En la oportunidad de los informes escrito, la representación del ente demandado alegó como punto previo la “inadmisibilidad” de la acción, por considerar que la posible nulidad del acto impugnado “carecía de sentido”, atendiendo a las circunstancias que expuso en dicho informe. Adicionalmente, respecto al mérito del caso, y concretamente, a las denuncias de ausencia de base legal y violación de la libertad económica que manifestaron quienes accionan, el representante de SUDEBAN defendió la actuación del Organismo, haciendo alusión a las amplias facultades que legalmente detenta esa Institución en orden a la prevención y manejo de riesgos que amenacen con socavar la estabilidad financiera de un banco, y con ello, el orden público económico.
Finalmente, en el informe presentado por la apoderada judicial de las empresas impugnantes, ésta formuló oposición al punto previo alegado por la representación del ente demandado, y posterior a ello procedió a referirse y a ratificar las denuncias expuestas en el escrito libelar consignado en el procedimiento.
En esos términos delineada la controversia de nulidad que se debate en juicio, esta Corte pasa a conocer los alegatos de las partes tal como fueron fundamentados, y en tal sentido, centra su atención primeramente en el punto previo que sostuvo la parte demandada, no sin antes precisar lo siguiente respecto al procedimiento ventilado en la causa:
Punto Previo. Sobre las pruebas presentadas por la parte recurrente.
Observa este Tribunal de las actas del expediente, que luego de haber sido consignadas (en la audiencia de juicio celebrada en la causa) por la representación accionante las pruebas que promovió en el procedimiento (reproducción del mérito de los autos y documentales, concretamente, comunicaciones enviadas por Bancoro, C.A., a SUDEBAN, folios 254 al 257), la Corte involuntariamente omitió remitir las actuaciones al Juzgado de Sustanciación a los fines de que emitiera el correspondiente pronunciamiento acerca de la legalidad, conducencia y pertinencia de los elementos promovidos, tal como lo demanda el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que a la letra y en lo que interesa al presente análisis dispone lo siguiente:
“Dentro de los tres días de despacho siguientes a la celebración de la audiencia de juicio, el tribunal admitirá las pruebas que no sean manifiestamente ilegales, impertinentes o inconducentes y ordenará evacuar los medios que lo requieran (…)”.
Ahora bien, se aprecia que las pruebas promovidas fueron (como antes se advirtió) la reproducción del mérito favorable de los autos y sendas documentales que remitió Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, a la SUDEBAN, dentro de las cuales claramente puede observarse el sello de recibido por parte de la institución (folios 259 y 260).
Ello así, sobre estas pruebas la parte demandada no presentó oposición alguna, ni tampoco solicitó la reposición del procedimiento a los fines de emitir el juzgamiento respectivo; esto último tampoco fue pedido por la parte accionante.
Vistas las circunstancias en ese contexto, para la Corte resultaría inútil tener que ordenar la reposición del procedimiento al estado de que el Juzgado de Sustanciación se pronuncie sobre los elementos probatorios promovidos, por cuanto, además que no constituyen pruebas que requieran evacuación, las partes dejaron transcurrir el procedimiento ordinariamente, lo que permite asumir que no tienen ninguna observación al respecto, vale decir, ni en relación con las pruebas consignadas, ni en relación a la ausencia de pronunciamiento sobre las mismas que se verificó en el procedimiento. Y al contrario, en sus escritos de informes fueron contestes en solicitar el pronunciamiento definitivo del Tribunal.
Por lo demás, es menester destacar que ninguna de las pruebas promovidas por las accionantes resultaba ilegal, impertinente o inconducente con relación a la pretensión de nulidad planteada en autos, de manera que resultan admisibles en el procedimiento y el Tribunal las considerará para resolver el mérito de la controversia.
En consecuencia, a pesar de la situación ocurrida en el procedimiento, antes resaltada, este Tribunal pasará a emitir pronunciamiento en torno a los alegatos de las partes, ello en acatamiento de los principios constitucionales que prevén los artículos 26 y 257 del texto constitucional, principalmente, la prohibición de reponer inútilmente el procedimiento. Así se declara.
Precisado lo anterior, procede entonces esta Corte a conocer la acción de nulidad ventilada en autos, en función de los planteamientos que alegaron las partes involucradas en la causa.

Punto Previo. De la “inadmisibilidad” de la demanda de nulidad.
Como fue acotado previamente, la parte recurrida alegó como punto previo la “inadmisibilidad” de la demanda de nulidad interpuesta, sosteniendo que al encontrarse la entidad financiera Bancoro, C.A., “en etapa de liquidación, y por lo mismo, fuera de la actividad de intermediación financiera que era el contexto de la decisión cuya nulidad se solicita”, la pretensión entonces resulta carente de sentido por cuanto “ha tenido el Estado Venezolano que intervenir la institución bancaria en protección de los intereses de los usuarios del sistema financiero nacional”.
Al respecto, añadió que “cuando se llega a la etapa de liquidación de una entidad financiera, el fin de dicho proceso es el de satisfacer las acreencias de quienes tenían créditos a su favor, y finalmente, el resarcir al Estado por los gastos que la intervención le generó dada la incapacidad de los accionistas de afrontar sus responsabilidad. En consecuencia, no tiene objeto pronunciarse sobre la validez o no de una decisión tomada con la intención de salvar a una institución financiera que finalmente tuvo que ser intervenida”.
Sostuvo además de lo anterior que estando en etapa de liquidación la institución financiera Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, su posesión corresponde, de conformidad con la ley, a FOGADE, “por lo que [su] representada no tiene potestad alguna sobre la administración del patrimonio de Bancoro (…), de modo que no le es posible ejecutar alteración alguna en los haberes (de existir los mismos) que se encuentren en la contabilidad de dicha empresa”.
Que por último, “debe tomarse en cuenta que el fin último que persiguen los fallidos accionistas de Bancoro (…) es la de que (…) [se] declare que los dineros a los que se hace referencia en el escrito de la demanda constituyen un crédito a su favor para luego invocarlo ante FOGADE obviando los procedimiento (sic) de reconocimientos de créditos establecidos legalmente. Es decir, para los accionistas fallidos de Bancoro (…), no basta con haber incumplido sus obligaciones ante los usuarios de esa institución, no basta con provocar la intervención del Banco ante el reiterado incumplimiento de las instrucciones de la Superintendencia, no basta con haber incumplido el plan de rescate propuesto por ellos mismos, no basta que haya generado un desembolso al Estado venezolano quien fue el que finalmente tuvo que dar la cara y satisfacer las naturales acreencias del público que había confiados (sic) sus haberes en Bancoro, sino que adicionalmente, (…) [pretenden] ser considerado (sic), (…) como un acreedor (sic) más del Banco que hicieron quebrar, del Banco que dejaron en situación insostenible de iliquidez y al que no quisieron aumentar su capital para dar la cara a sus clientes”.
Por las razones anteriores, solicitó el representante del Organismo demandado la declaratoria de inadmisibilidad de la demanda de nulidad, informando a esta Corte que a su parecer la acción no tenía sentido y que en todo caso SUDEBAN no estaba vinculada ni podía vincularse a la pretensión de las recurrentes, por cuanto ésta sólo puede resultar satisfecha por FOGADE, dada la fase de liquidación que actualmente recae sobre el Banco Bancoro.
La parte demandante se opuso al punto previo que sostuvo el representante legal de SUDEBAN, alegando que era “fundamental destacar que el recurso de nulidad que se interpone contra el oficio Nro. SBIF-II-GGIBPV-GGIBPV2-20122 del 7 de octubre de 2010 (…) nada tiene que ver con la liquidación del Banco, (este es un recurso de nulidad que se está ventilando en otro juicio) y por tanto, el objeto del presente recurso de anulación es distinto a la nulidad contra la Liquidación del Banco, y ello se evidencia de los vicios denunciados en el presente recurso: la violación al derecho a la libertad económica de los accionistas del Banco, dentro de los cuales están [sus] representadas y el vicio de falso supuesto (…)”.
Ahora bien, vistas las argumentaciones de las partes, es necesario aclarar antes de cualquier otra consideración, que la solicitud de “inadmisibilidad” planteada por el representante de SUDEBAN en realidad no es tal, ello en vista de que la situación alegada no constituye o no se enmarca –ni puede enmarcarse- en ninguna de las causales de inadmisión que regula el ordenamiento jurídico aplicable al contencioso administrativo (Artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), las cuales, como es conocido, son de interpretación restrictiva.
A juicio de esta Corte, lo pedido por SUDEBAN se vincula o se ajusta más bien con la posibilidad de que se declare el decaimiento del objeto respecto a la pretensión de nulidad ventilada, en tanto que se intenta asomar la circunstancia de que la acción de autos carezca de finalidad u objeto, por cuanto la virtual declaratoria de nulidad del acto impugnado –según SUDEBAN- en todo caso no traería efecto favorable alguno a la realidad jurídica de la parte demandante, por las razones que en tal sentido fueron esgrimidas y que se reseñaron anteriormente.
Ahora bien, independientemente de la calificación que se conceda o pueda concederse a la solicitud que formuló el representante de SUDEBAN, debe esta Corte resaltar que es el propio representante del Organismo (la defensa de las recurrentes poco o nada aporta al análisis de la situación) quien manifiesta en su mismo escrito una circunstancia que para este Tribunal resulta vital para abordar la cuestión planteada y concluir no sólo en el interés que tiene la parte demandante en que su acción sea resuelta, sino también, en los efectos favorables que pudiera traerle una posible estimación de su proposición anulatoria.
Ciertamente, el representante de SUDEBAN sostiene que el organismo que representa ya no detenta la posesión de Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, pues al encontrarse este establecimiento financiero en fase de liquidación, su administración corresponde a FOGADE de acuerdo con la Ley de las Instituciones del Sector Financiero; pero añade (formulando un conjunto de apreciaciones que emanan del fuero interno del representante y que intentan revelar una serie de actos irregulares por parte de las empresas que recurren, como accionistas de Bancoro, C.A.) que la pretensión de autos, y particularmente, la intención de los accionistas de las empresas que recurren, es fungir como acreedores ante el procedimiento liquidatorio que en estos momentos ejecuta FOGADE.
De lo último se desprende sin lugar a dudas el efecto favorable que pudieran tener las empresas que recurren por medio de una virtual declaratoria con lugar de la demanda de nulidad que incoaron, pues con la sentencia, considerada como título que demuestra la ilegalidad de la actuación impugnada de SUDEBAN, podrían formular y reclamar ante FOGADE, por medio del procedimiento y los requisitos legalmente establecidos para ello, que las cantidades implicadas constituyen –como lo indicó el representante de SUDEBAN- “un crédito a su favor”.
Y aunque si bien como lo acotó el apoderado del Organismo demandado, éste, legalmente, ya no tiene ni puede intervenir sobre la posesión del Banco, con la nulidad del acto impugnado, que emanó de SUDEBAN y no de FOGADE, se reitera que las recurrentes pudieran oponer un título (la sentencia) y consecuentemente derechos ante ésta última institución, siempre que –se insiste- ello sea procedente, o vale decir, que este Tribunal estime la acción planteada. Ello se confirma cuando se observa el alegato esgrimido por el apoderado demandado, en el sentido de que se intenta utilizar la vía del contencioso administrativo “para evadir las vías ordinarias de reclamos de cantidades de dinero ante FOGADE, en el supuesto caso, de que los mismos tengan algún fundamento”. Esto último pudiera ser obtenido con la estimación de la presente demanda.
En función de los razonamientos que anteceden, la Corte no juzga estimable la solicitud que planteó el apoderado judicial de SUDEBAN, y en consecuencia, se desecha la misma y se procede al conocimiento del mérito debatido en juicio. Así se dictamina.

Del Mérito.
De los vicios de ausencia de base legal y violación del derecho a la libertad económica.
Si bien se tratan de denuncias distintas, la Corte, por razones de método, estima factible agrupar las delaciones por ausencia de base legal y violación de la libertad económica, en atención a que los planteamientos que las sustentan son prácticamente los mismos y tienen un contenido común, como es sostener la ausencia de norma jurídica que haya facultado la actuación de SUDEBAN y que correlativamente limite la iniciativa comercial que en las operaciones de Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, pudieron ejercer quienes ahora recurren, es decir, el aporte crediticio con financiamiento proveniente de una fuente distinta a los accionistas.
Precisado lo anterior, se observa que la parte recurrente denuncia los dos vicios señalados en dos razones fundamentales, a saber:
1.- En cuanto a la ausencia de base legal, que en la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, vigente para el momento en que se dictó el acto impugnado, “no existe ninguna prohibición dirigida a los Bancos Universales, que establezca que no se utilice la diferencia proveniente del monto que mantiene registrado el Banco como acreencias a favor de los accionistas, para la constitución de provisiones para la cartera de créditos y sus rendimientos, con el objetivo de evitar el impacto negativo de los estados financieros de BANCORO (…), y que se tenga que utilizar para cubrir las pérdidas que se generen por la venta de títulos valores” (Mayúsculas y resaltado del original).
2.- En cuanto a la violación de la libre iniciativa económica, que la orden precedente, por su falta de fundamento jurídico, vulnera ese reconocimiento, “ya que establece una limitación a la actividad económica que no tiene base legal alguna” y generó que “BANCORO (…) no pueda tomar las medidas necesarias a los efectos de solventar la situación de iliquidez del Banco, tal como lo reconoce la Superintendencia en el oficio impugnado”.
Como se observa de los señalamientos antes reproducidos, el aspecto fundamental de las denuncias que sostuvo la parte recurrente es la supuesta falta de habilitación legal que adolecía SUDEBAN al dictar el acto impugnado.
Sobre ello, el representante de la institución demandada afirmó que “la decisión cuya nulidad se solicita estuvo enmarcada dentro de las potestades que el artículo 238 de la entonces vigente Ley de Bancos le atribuía a [su] representada, norma en la cual se dar (sic) amplias facultades para tomar todas aquellas decisiones que permitan a una institución financiera el superar la situación de iliquidez o de otro que tipo que pueda representar una amenaza para su estabilidad financiera. En tal contexto se tomó la decisión y esto con el único fin de salvar al banco y evitar una medida de intervención, lo cual finalmente ocurrió dada la falta de compromiso de los accionistas (…) y que ahora pretenden que se le reconozca el pago de unas cantidades de dinero con una torcida e insostenible interpretación del ordenamiento jurídico”.
Delimitada la materia que será objeto del siguiente pronunciamiento, en principio destaca esta Corte que la base legal de un acto administrativo está constituida por los presupuestos y fundamentos de derecho del acto, vale decir, la norma legal en que se apoya la decisión. Así, la base legal configura el supuesto jurídico de procedencia de toda providencia administrativa, por lo que los actos emanados de la Administración deben, en todo momento, encontrar fundamento en una norma legal que los autorice. De allí que el vicio de ausencia de base legal se origina cuando un acto emanado de la Administración no es capaz de sostenerse en un instrumento normativo determinado, careciendo de ese modo de la sustentación jurídica necesaria que le sirve de fundamento.
Ahora bien, para decidir la Corte observa:
La actividad financiera es de vital importancia para el crecimiento económico de una Nación. En ella fluctúan y se posibilita el intercambio de bienes y servicios, el ahorro, las inversiones, y en general, la circulación monetaria que hace posible la generación de operaciones económicas de diversa índole que contribuyen a la masificación del dinero y al desarrollo integral, tanto financiero como productivo, del país.
Según el artículo 5 de la vigente Ley de las Instituciones del Sector Bancario, la intermediación financiera, operación natural y principal realizada por los bancos, es “la actividad que realizan las instituciones bancarias y que consiste en la captación de fondos bajo cualquier modalidad y su colocación en créditos o en inversiones en títulos valores emitidos o avalados por la Nación o empresas del Estado, mediante la realización de las operaciones permitidas por las Leyes de la República”.
Por su parte, el artículo 1º de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras reformada en 2009 (Gaceta Oficial Nº 5897 extraordinario), aplicable ratione temporis al momento de haberse dictado el acto impugnado, preveía que la intermediación financiera “consiste en la captación de recursos, incluidas las operaciones de mesa de dinero, con la finalidad de otorgar créditos o financiamientos, e inversiones en valores; y sólo podrá ser realizada por los bancos, entidades de ahorro y préstamo y demás instituciones financieras reguladas por este Decreto Ley” (Resaltado de la Corte).
En esa línea, esta Corte ha señalado que la actividad de intermediación financiera que realizan los bancos consiste en “la captación de fuentes de dinero, de recursos monetarios que en la mayoría de los casos son obtenidos mediante el ahorro (…) de la población, a fin de que los mismos sean utilizados para incentivar y ejecutar los múltiples proyectos de inversión que requieren los diferentes estratos económicos y sociales que son parte tanto del colectivo general como de la cadena productiva del País” (Ver Sentencia Nº 2009-1694 del 20 de octubre de 2009)
Como se observa de las nociones antes reseñadas, la principal actividad que prestan los bancos es la canalización del dinero, proveniente en este caso del ahorro y demás inversiones que realiza el público, para ser destinado a la ejecución de planes de financiamiento y en general, cualquier proyecto que implique la circulación monetaria, mediante la figura de los créditos y/o cualquier otra operación debidamente autorizada conforme al ordenamiento jurídico.
Como se observa entonces, la intervención del Estado en la actividad de la banca se debe a dos razones primordiales: primera, para proteger el ahorro confiado por los particulares a la instituciones bancarias; segunda, para mantener a flote la circulación monetaria y con ello, la gran suma de beneficios que ella permite y que son consustanciales al desarrollo económico del Estado.
Al estar íntimamente relacionada con el crecimiento de la Nación y la protección de derechos colectivos que convergen dentro de ella, este Tribunal ha entendido que “la actividad financiera, bursátil y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos del público, han de contar con la vigilancia suprema de la instituciones estatales, en aras de propender a elevar el nivel de vida de la población, ‘garantizando la seguridad jurídica (…) del crecimiento de la economía” (Artículo 299 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela) (…)” (Ver Sentencia Nº 2009-1694 del 20 de octubre de 2009) (Resaltado de la Corte).
La doctrina justifica la supervisión y el control sobre la actividad bancaria porque ello permite “garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios de los servicios bancarios (…) conforme al marco de economía social de mercado que establece la Constitución y a los principios de supervisión bancaria, elaborados por el Comité de Basilea” (Véase, Víctor Hernández-Mendible, “La actividad del Servicio Público y la Regulación Bancaria”, en el libro “II Jornadas sobre Derecho Administrativo”, Editorial Funeda. P. 106).
Efectivamente, el aseguramiento de una sana administración bancaria persigue fines constitucionalmente relevantes, dentro de los que pueden contarse, entre muchos otros, el bienestar individual y colectivo, el desarrollo productivo de la Nación y la diversificación de la economía (Véanse Artículos 2 y 299 de la Constitución Nacional), todos los cuales, sin duda, se integran a los postulados característicos que germinan de un Estado Social como el Nuestro.
La intervención del Estado en el ámbito bancario no sólo obedece a aspectos de organización comercial, por medio del cual se pretende que sus agentes cuenten con estructuras suficientemente instituidas que viabilicen los servicios que prestan y permitan a las instituciones públicas controlar el desarrollo de sus operaciones; tal intervención obedece por igual a la consecución de fines constitucionalmente fundamentales, que precisamente tienen que ver con la realización de los principios contemplados en el texto fundamental:
“El ordenamiento sectorial bancario, o también llamado del crédito, no es comparable a ningún otro ordenamiento sectorial. La intervención administrativa sobre las entidades financieras (…), se fundamenta en la transcendencia que tiene el sistema financiero dentro de la economía. La protección de la confianza en el funcionamiento de las entidades, el orden económico (…) son, entre otras, algunas de las razones consideradas como justificativas del alto grado de intervencionismo” (Marta Franch I Saguer, “Intervención administrativa sobre bancos y Cajas de Ahorros”, Editorial Civitas, Madrid, España, 1992, pág. 20).
Por todas estas razones, la actividad bancaria hoy día es considerada como un servicio público (Artículo 8 de la Ley de las Instituciones del Sector Público), y como tal, estando involucrado el interés general, al Estado le corresponde ejercer una supervisión amplia, intensa y continua, sin titubeo, que se dirija a garantizar los principios de “accesibilidad, igualdad, continuidad, universalidad, progresividad, no discriminación y calidad” demandados en el ordenamiento jurídico, y en última instancia, el debido funcionamiento bancario, precaviendo el fracaso o el fraude bancario, en desmedro del colectivo y del orden social económico.
De allí que, como lo ha establecido esta Corte, “el análisis de los lineamientos normativos que forman (…) el plano de regulación bancaria, parta siempre conexo o no puede sustraerse a la consideración de principios, o más claro aún, de la proyección constitucional vigente, entendiéndose por esta razón que la actividad (…) que se ejerce dentro de este orden, siempre debe estar orientada hacia la satisfacción de necesidades públicas, pues, de otra forma, es factible la ocurrencia de un pánico financiero de consecuencias imprevisibles” (Véase sentencia Nº 2010-1151 del 9 de agosto de 2010).
La labor de la supervisión y control estatal sobre bancos y demás entidades financieras semejantes constituye una garantía efectiva a fin de que estas instituciones funcionen correcta y sólidamente, previniendo las posibilidades de desbalances financieros graves que amenacen con destruir o socavar paulatinamente su existencia. Por ello se puede señalar que un control bancario fuerte y efectivo es correlativo de la estabilidad económica y social de un país.
Ante ello, la intervención del Estado en el particular ámbito bancario se debe nutrir fundamentalmente de una serie de disposiciones orientadas a facilitar y ampliar las facultades de la autoridad supervisora (la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras) en cuanto a limitar o prohibir aquellas practicas u operaciones que incrementen los riesgos de insolvencia o falta de liquidez, y a reforzar los recursos propios con que pueden, en su caso, atenderse esos riesgos, evitando perjuicios para los depositantes.
La iliquidez permanente de una institución bancaria y su irremediable quiebra, como lo ha indicado este Órgano Jurisdiccional, “puede traer como consecuencia costos sociales y económicos de notable consideración, debido a la trascendencia que tienen los recursos confiados y que constituyen la fuente primera de inversión y la circulación económica en general, sin los cuales, un país no puede lograr una estructura de producción necesaria para alcanzar un adecuado desarrollo (…)” (Ver sentencia Nº 2010-1151 del 9 de agosto de 2010) (Destacado de esta sentencia).
Por tal razón, afirmó esta Corte (dentro de la sentencia previamente citada) que las instituciones bancarias:
“no pueden dejarse enteramente a la sola voluntad de los individuos o grupos que los dirigen, pues si algo ha podido demostrar el tiempo actual, que convalece una severa crisis económica surgida por la irresponsabilidad de algunos conglomerados comerciales y la desregularización del Estado, es que las entidades de intermediación financiera en general y las bancarias en particular, en algunos casos, intentan o alcanzan a desviar las reservas patrimoniales que obtienen con la finalidad de efectuar operaciones sujetas a riesgos excesivos, pretendiendo de ello obtener los máximos beneficios para su beneficio comercial, olvidando (en ocasiones deliberadamente) que en el intermedio de estas iniciativas, colocan los ahorros de los depositantes en un estado de incertidumbre e inseguridad (…).
El acontecer mundial ha mostrado que las ligerezas y las iniciativas estatales de desregulación y la consecuente liberalización financiera, sin contar paralelamente con un marco institucional de vigilancia y control preventivo y eficiente, permitió la flexibilización y el desbordamiento de las políticas y prácticas bancarias, lo que trajo como efecto la severa situación económica que se está padeciendo en los tiempos modernos.
De ello se desprende que el ordenamiento sectorial bancario se origina con el propósito de brindar una respuesta efectiva a la protección de los depositantes frente a desarticulaciones del mercado que conlleven o puedan comportar escenarios de sentido adverso al que persigue un sistema económico sólido y perdurable, problemas derivados bien del imperfecto conocimiento de las características del banco en el momento de suscripción del contrato de depósito o de la no observancia de sus acciones.
(…Omissis…)
Constituyen sistemas financieros avanzados, eficientes y sólidos aquellos que cumplen con los postulados necesarios para establecer y resguardar un crecimiento sostenible, en beneficio de la población en general. En este sentido, la protección del ahorro colectivo, el desenvolvimiento de los factores económicos y, en general, el saneamiento y tutela del orden público económico, manteniendo las bases necesarias para lograrlo, son objetivos de los cuales el ordenamiento jurídico bancario y las instituciones encargadas de asegurarlo no pueden sustraerse, salvo que pretendan perpetrar actos contrarios a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de la regulación bancaria.
La supervivencia del sistema económico, incluido el bancario, no sólo descansa en la confianza pública, sino también en una adecuada protección y garantía de sus intereses, cuando estos tengan que ser afectados por el nacimiento y tratamiento de crisis bancarias” (Resaltado de esta Corte) (Relieve incorporado).
Se observa pues que una orientación legislativa que pretenda ajustarse al Estado Social y de Derecho debe propender al establecimiento de mecanismos de control amplios y estrictos que permitan al Estado asegurar que los peligros que conlleva la actividad bancaria sean debidamente administrados y saneados, de manera que los accionistas de los bancos respeten y no afecten los derechos colectivos que se ven involucrados, además de que honren su responsabilidad social en el mantenimiento del orden público económico, desplegando conductas que no mermen los balances financieros de la institución y cumpliendo con las instrucciones que en ejecución de sus trascendentales atribuciones dicta SUDEBAN, de conformidad con la ley que rige sus funciones, que en este caso concreto era la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.
En relación con el último aserto anotado en el párrafo anterior, es importante señalar que el acto administrativo impugnado en la presente demanda de nulidad fue sustentado por SUDEBAN en los artículos 238 y 251 del citado texto legal, que textualmente disponían lo siguiente:
“Artículo 238. En ejercicio de sus facultades, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras formulará a los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras y a las demás personas a que se refieren los artículos 2 y 213 de este Decreto Ley, las instrucciones que juzgue necesarias. Si la institución no acogiera en el plazo indicado las instrucciones impartidas, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras ordenará la adopción de medidas preventivas de obligatoria observancia destinadas a corregir la situación, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que pudieren corresponder” (Negrillas de esta Corte).
“Artículo 251. Los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras y demás personas sometidas al control de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, deberán enviar dentro del plazo que ella señale, los informes y documentos que ésta les solicite, así como los previstos en esta Ley y en leyes especiales (…)”
Las disposiciones normativas previamente transcritas regulan las amplias facultades de control y de requerimiento de información que puede ejercer el organismo de supervisión bancaria para cumplir sus objetivos de protección al orden público económico, y particularmente, de saneamiento a la actividad bancaria ejercida por las instituciones financieras correspondientes.
En ese sentido, el primero de los preceptos enunciados confiere a la SUDEBAN un marco de actuación bastante amplio, como lo demanda la materia, según lo antes expuesto, que le permite intervenir y direccionar la actividad del banco en función de corregir posibles desviaciones, o de hacer frente a las que ya existen, con la finalidad de que el establecimiento pueda mantener la estabilidad necesaria para prestar adecuadamente los servicios que ofrece, y no incurrir en descarríos financieros capaces de arruinarlo, afectando –se reitera- el orden económico y los intereses de sus clientes y demás sujetos relacionados con el banco.
Así pues, el artículo 238 consagra, a juicio de esta Corte, un campo amplio de actuación, y correlativamente, de protección y control, en aras de resguardar el sistema bancario nacional de posibles perjuicios advenidos a raíz de fracasos bancarios, por lo que autoriza a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, hoy Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario, tomar las decisiones que “juzgue necesarias”, sin más miramiento que el aseguramiento de la estabilidad financiera del banco, y en definitiva, del sistema económico nacional.
Los razonamientos vertidos anteriormente obligan a esta Corte a considerar ajustado a derecho el acto administrativo impugnado, sobre la base de que el mismo fue pronunciado en observancia de las amplias potestades legales que detenta el Organismo de Supervisión Bancaria, antes señaladas, hechos que a su juicio podían acrecentar la ya deplorable situación deficitaria que presentaba Bancoro, C.A., Banco Universal Regional, con lo que indudablemente se materializan los fundamentos básicos del Estado Social de Derecho, que debe proteger los bienes y derechos de los nacionales (Arts. 2 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela).
En ese orden lógico, es importante señalar que las defensas sostenidas por la representación judicial de la parte demandada se ciñen al planteamiento de la falta de soporte legal y cercenamiento ilegítimo de las iniciativas económicas que ha podido tomar el banco; no obstante, la recurrente no alega ni menos aún aporta prueba alguna con el objetivo de desvirtuar la situación de iliquidez que presentaba, con lo cual puede presumirse que este hecho efectivamente estaba ocurriendo.
Siendo así, debe asumirse que la medida tomada por la SUDEBAN, se insiste, en protección de la situación patrimonial del Banco, y más importante aún, de los intereses generales involucrados, se dictó en acatamiento al espíritu, propósito y razón de la norma antes analizada y del ordenamiento jurídico sectorial financiero, que como ya se dijo, debe estar orientado, principalmente, a la supervisión y control estricto sobre el desenvolvimiento de las instituciones sometidas al régimen, para lo cual son otorgadas vastas atribuciones al ente que sea competente por ley.
Por ello, no puede prosperar la denuncia de ausencia de base legal ni tampoco la violación del derecho constitucional a la libertad económica, en tanto que, como se indicó en líneas previas, especialmente en los criterios jurisprudenciales a los cuales se hizo alusión, el desenvolvimiento de las instituciones no está sujeta al arbitrio de sus accionistas, sino que debe desarrollarse en acoplamiento a fines constitucionales, y concretamente, al respeto del orden público económico, lo que se verifica al cumplirse con las medidas que dicta el Organismo de control bancario.
Al respecto, es importante reiterar en hilo a la orientación jurisprudencial dominante, que los derechos individuales, incluyendo los económicos, no son absolutos y pueden ser limitados si la existencia de una necesidad pública así lo amerita.
En el caso concreto, la necesidad pública está representada por el saneamiento de la actividad bancaria, y con ello, la protección de derechos colectivos y del sistema económico nacional, lo cual no puede quedar relajado por apetencias o deseos de ningún grupo particular o económico. Tal como reiteradamente lo viene sosteniendo este Tribunal:
“Las garantías individuales en general, y concretamente las económicas, deben entenderse en conexión con las demandas del interés general y del bien público; la proyección económico nacional del conjunto de actores que intervienen dentro de la misma no puede sufrir alteraciones o estar supeditada a las exigencias de un sector comercial, cualquiera que éste sea, pues desconectado del resto de las líneas productivas de la nación, los criterios integradores y de conjunto que la economía de un país requiere para su construcción pierden toda vigencia, y la planificación económica se ve entonces perfilada, redirigida o reducida a los deseos circunstanciales de las voluntades individuales, lo que sin duda no asegura una estabilidad sino una laceración del sistema productivo general.” (Ver sentencia Nº 2010-1151 del 9 de agosto de 2010) (Resaltado de esta decisión).
Así pues, es deber de la SUDEBAN, en ejercicio de su actividad y conforme a los parámetros fijados legalmente, impedir que acciones particulares afecten o puedan afectar la estabilidad patrimonial de un banco, pues de otro modo, vale decir, evadiendo u omitiendo este control, desampara un sinfín de intereses involucrados con la institución (los de sus clientes) y permite amenazas y posibles distorsiones a la tranquilidad económica del país. Para ello, puede exigir a quienes conforman accionariamente la institución, se insiste, con plena legitimidad, las medidas que sean o “juzgue necesarias” en orden al sostenimiento adecuado del banco, y especialmente puede acordar el aumento de capital que considere prudente y en la forma que lo estime conveniente, con miras a que ello no acreciente –de existir- la deteriorada situación financiera de un banco, como ocurrió en el caso de autos.
Como corolario de los razonamientos que anteceden, esta Corte debe desestimar tanto la ausencia de base legal como la violación del derecho a la libertad económica que fueron denunciadas, en vista que ha podido constatarse que el acto administrativo sí indicó la normativa legal en la cual se sustentó, normativa ésta que por demás legitimaba la actuación del organismo, y en consecuencia, se verifica entonces que sí existió una base jurídica que habilitaba la acción del Estado, que por perseguir objetivos vinculados al orden público, podía dar lugar a la limitación justificada del derecho a la libertad económico, permitiendo concluir que no puede existir violación sobre este aspecto, contrario a lo que fue denunciado. Así se deja establecido.
Resueltas en su totalidad las denuncias planteadas por la representación judicial de la parte accionante, esta Corte debe forzosamente declarar SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por los apoderados judiciales de las sociedades mercantiles Inversora Afel, C.A., Inversora Lafe, C.A., Inversora Fela, C.A., contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº SBIF-II-GGIBPV-GGIBPV2-20122, de fecha 7 de octubre de 2010, dictado por la Superintendencia de las Instituciones del Sector Bancario. Así finalmente se establece.

V
DECISIÓN
En atención a las consideraciones que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta por el ciudadano Juan Pablo Baquero, en su carácter de representante de las sociedades mercantiles INVERSORA AFEL, C.A., INVERSORA LAFE, C.A., INVERSORA FELA, C.A., asistido por la abogada Úrsula Rodríguez Marcano, contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº SBIF-II-GGIBPV-GGIBPV2-20122, de fecha 7 de octubre de 2010, dictado por la SUPERINTENDENCIA DE LAS INSTITUCIONES DEL SECTOR BANCARIO, el cual SE CONFIRMA.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los treinta (30) días del mes de junio del dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

ASV/20
Exp. N° AP42-N-2010-000619
En fecha _________________________ ( ) de ______________________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________.

La Secretaria Accidental,