TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: MARÍA EUGENIA MATA
EXPEDIENTE Nº AP42-N-2011-000025

En fecha 18 de enero de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº TSSCA-1789-2010, de fecha 21 de diciembre de 2010, emanado del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Abogados Rosario Matos Matos y Oscar Fermín Medina, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo los números 881 y 883, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana MARÍA TERESA MILLÁN RODRÍGUEZ, venezolana, mayor de edad y titular de la cédula de identidad V- 3.851.580, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS.

Dicha remisión se efectuó en virtud de la consulta obligatoria prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, de la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 29 de julio de 2010, mediante la cual se declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 20 de enero de 2011, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Juez MARÍA EUGENIA MATA, a los fines de que esta Corte dicte la decisión correspondiente. En esa misma oportunidad, se pasó el expediente a la Juez Ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir previa las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito presentado en fecha 25 de febrero de 2010, los Abogados Rosario Matos Matos y Oscar Fermín Medina, actuando con el carácter ya mencionado, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial, bajo los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

Alegaron que, la pensión por jubilación que le fue acordada a la ciudadana María Teresa Millán Rodríguez, es producto de “…un procedimiento que configura la Violación (sic) del Procedimiento (sic) legalmente establecido, así como los Principios (sic) de Progresividad (sic) e Intangibilidad de sus derechos laborales…”.

Que, “…a nuestra mandante le fue aprobada su jubilación con vigencia al 01-12-2009 (sic), mediante Punto de Cuenta No. (sic) 14 de fecha 17-11-2009 (sic), beneficio otorgado de acuerdo con lo establecido Artículo (sic) 3, Literal (sic) ‘a’ de la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, sin embargo nunca le entregaron la Resolución respectiva, pero la ubicaron en situación de jubilada, prácticamente mediante una VIA (sic) DE HECHO…” (Mayúsculas del escrito).

Que, “…cuando le hicieron el primer pago de la Pensión (sic) [se percató] que el mismo fue erróneamente calculado, ya que no tomaron en consideración todos los conceptos que por remuneración devengaba y que deben formar parte para el cálculo de dicha Pensión (sic), conforme a los artículos 7 de la Ley del Estatuto Sobre Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios,, (sic) en concordancia con el artículo 15 de su reglamento. Lo anteriormente expuesto evidencia el marco de ilegalidad que reviste la actuación de la querellada al haberla jubilado prescindiendo de las formalidades establecidas, soslayando su Derecho (sic) a la Seguridad (sic) Social (sic), y el Derecho (sic) a una vida digna y decorosa…” (Corchetes añadidos).

Que, “En fecha 30 de Noviembre (sic) de 2009, el ciudadano RONALD J. RONDON H, Director General de la Oficina de Recursos Humanos, le entregó a nuestra representada, la comunicación identificada DRRHH/CBS/No.8705 de fecha 23 de Noviembre (sic) de 2009, cuya copia anexamos marcada ‘B’, mediante la cual le notificó la aprobación de su jubilación, (…). Sin embargo, (…) el monto de la Pensión (sic) de Jubilación (sic) que le otorgaron está errado, ya que para su cálculo, no le tomaron en cuenta un COMPLEMENTO DE REMUNERACIÓN, que devengaba, y el cual fue aprobado desde el 25 de Febrero (sic) de 2002 por el ciudadano Ministro, no sólo a nuestra poderdante, sino a todo el Personal (sic) de Empleados (sic) proveniente del Ministerio de la Producción y el Comercio (como es su caso en particular), que estaban sujetos a las Escalas (sic) Generales (sic) de Sueldos (sic) vigentes para los Organismos de la Administración Pública Nacional, (…) concepto que le fue pagado a nuestra mandante, en forma permanente, bajo la denominación de ‘PAGO DE COMPLEMENTO DE REMUNERACION (sic) BIMESTRAL’ desde la fecha de su aprobación hasta la de su egreso por haber sido jubilada, y el cual pagaron en forma reiterada y pacífica, primero bimensualmente como se había acordado en dicho Punto de Cuenta, y posteriormente mensualmente, en forma continua, permanente e ininterrumpida, desde la fecha de aprobación del referido COMPLEMENTO POR REMUNERACIÓN, razón por la cual, conforme a las disposiciones legales, a la doctrina y la jurisprudencia sobre esta materia, dicho Complemento (sic) constituye salario a todos los efectos, y particularmente a los fines del cálculo de la Pensión (sic) de Jubilación (sic)…” (Mayúsculas del escrito).

Que, “…dicho COMPLEMENTO de REMUNERACIÓN también tendría como propósito ‘incentivar la productividad y favorecer la actitud proactiva de los trabajadores’ por lo que igualmente debe entenderse, que dicho concepto también remunera la EFICIENCIA, ya que la productividad y la actitud proactiva, son elementos constitutivos de una actuación eficiente…” (Mayúsculas y Negrillas del escrito).

Que, el no haberle hecho entrega del acto administrativo mediante el cual se le concedía el beneficio de jubilación “…constituye una irregularidad que afecta los intereses legítimos de nuestra poderdante, pues carece del documento formal probatorio, para demostrar que está jubilada, lo cual la perjudica, pues como ejemplo de ello, citamos la problemática que se le presentó en la oportunidad en que solicitó una tarjeta de crédito y le pidieron la constancia de su Jubilación para poder evidenciar la procedencia de sus ingresos. Y quizás en el futuro siempre confrontará situaciones cómo (sic) ésta (sic), inclusive con el mismo Ministerio que la jubiló cuando cambien las autoridades, o quizás se elimine, o se fusiones con otro ente, al no poder probar su condición de jubilada y el monto de su Pensión (sic) así como la base de cálculo que la sustentó, Tal (sic) situación la ubica en una situación de Indefensión grave…”.

Seguidamente, señalaron que la actuación de la Administración vulneró el derecho a la defensa de su representada, pues “…inmediatamente que recibió el primer pago de su Pensión (sic) de Jubilación (sic), se percató de que el monto total de dicha Pensión (sic) no se corresponde con que ella esperaba, razón por la cual acudió a la sede de la querellada para preguntar las razones por las cuales el monto de Pensión (sic) asignado se le había establecido en la cantidad de DOS MIL CUATROCIENTOS NOVENTA BOLIVARES (sic), cuando lo correcto es que le hubiera quedada en DOS MIL NOVECIENTOS SETENTA Y NUEVE CON QUINCE, y entonces le respondieron que esa era la suma correcta ya que para el cálculo de dicha Pensión, no es procedente tomar en consideración el COMPLEMENTO DE REMUNERACION (sic) que devengaba, y que si no le parecía bien dicho momento, que demandara, porque ellos no iban a incorporar dicho COMPLEMENTO, porque ello no constituía sueldo a los efectos del cálculo de la jubilación, ello sin darle mayor explicación [lo que] evidencia el estado de indefensión en que fue ubicada nuestra poderdante, pues nunca le informaron, ni verbal o por escrito, cual fue la base de cálculo para determinar dicha Pensión (sic) ni las razones de Hecho (sic) y de Derecho (sic) que sustentaron la omisión del COMPLEMENTO POR REMUNERACION (sic) que estuvo devengando en forma permanente desde que se acordó dicho beneficio hasta la fecha en que fue jubilada…” (Mayúsculas del escrito).

Adujeron igualmente que, el ente querellado vulneró los principios de progresividad e intangibilidad de los derechos y beneficios laborales, toda vez que “…nuestra representada devengaba un beneficio salarial bajo el concepto de COMPLEMENTO POR REMUNERACION (sic), el cual (…) formaba parte de su sueldo, y fundamentalmente, constituía base de cálculo para su Pensión (sic) de Jubilación. Sin embargo el mismo fue desconocido por la querellada (…) en la oportunidad de determinar el monto de su Pensión (sic) de Jubilación (sic)…” (Mayúsculas del escrito).

Finalmente, sobre la base de los argumentos expuestos, solicitaron: i) “Que el Tribunal DECLARE que el COMPLEMENTO POR REMUNERACIÓN que percibía nuestra representada, constituye sueldo a los efectos del cálculo de su pensión de Jubilación…”; ii) “Que el Tribunal declare la nulidad de la actuación de la querellada mediante la cual conculcó y desconoció el COMPLEMENTO DE REMUNERACIÓN que devengaba nuestra representada como sueldo a los efectos del cálculo de la Pensión (sic) de Jubilación (sic)…”; iii) “Que (…) se Declare (sic) la Nulidad (sic) Absoluta (sic) del Monto (sic) de la Pensión (sic) de Jubilación (sic) otorgado a nuestra representada, por cuanto fue establecido en violación de los Principios (sic) de Progresividad (sic) e Intangibilidad (sic) consagrados en la…” Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; iv) “Que el Tribunal ordene a la querellada pagarle la diferencia entre el monto de la pensión de Jubilación erróneamente calculado y pagado, y el monto resultante, luego de haberse realizado la corrección del vicio que ha dado lugar al presente recurso…”; v) “Que el Tribunal ordene a la querellada a entregarle a nuestra representada la Resolución mediante la cual fue jubilada con las especificaciones que debe contener de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos…” (Mayúsculas del escrito).

II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE CONSULTA

En fecha 29 de julio de 2010, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, dictó sentencia, previo a lo cual efectuó las siguientes consideraciones:

“…planteadas las manifestaciones en controversia, esta Sentenciadora pasará a resolver lo conducente:
El artículo 7 de la Reforma Parcial a la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, señala los conceptos que integran el sueldo mensual que sirve de base para el cálculo de la pensión de jubilación:

(…omissis…)

Aunado a ello, es fundamental hacer referencia al artículo 15 del Reglamento de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional, de los Estados y los Municipios, el cual indica:

(…omissis…)

Los conceptos relativos al sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y eficiencia, son inmanentes a la pensión jubilatoria y por ende, deben ser observados en la oportunidad de ejecutar los cálculos para su otorgamiento. Siendo así, se considera importante apuntar que el factor antigüedad y el servicio eficiente, han sido conceptualmente desarrollados por la doctrina procesal para evitar equívocos en la determinación de los montos de las pensiones de jubilación. El factor antigüedad laboralmente se circunscribe a un beneficio que es otorgado al trabajador en virtud de haber cumplido con determinado tiempo de servicio en la Administración Pública, y el servicio eficiente se encuentra vinculado a la calidad del servicio prestado en determinado cargo, en ambos casos se requiere que dichas bonificaciones tengan el carácter de permanente. (Énfasis del original)

Por otra parte, en la misma línea argumentativa es preciso traer a colación un extracto de la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia (Sentencia Nº 00781, de fecha 09/07/2008 (sic), ponencia de la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz. Caso: Antonio Suárez y otros) y asumido por la Corte Segunda en lo Contencioso Administrativo (Sentencia de fecha 09/12/2009 (sic), ponencia del Juez Alejandro Soto Villasmil. Caso: José Luis Garcés Morón Vs. Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura) en el cual dejó sentado claramente su criterio en relación a lo que debe entenderse como ‘factor de antigüedad’ y ‘servicio eficiente’:

‘… De esta manera, considera la Sala que a los fines de la interpretación solicitada debe atenderse a la noción de sueldo establecida en el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y no al concepto de salario previsto en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo, pues, como bien se señaló, la primera es la ley especial que regula el beneficio de jubilación y pensión de los funcionarios de la Administración Pública.

Establecido lo anterior, pasa la Sala a dilucidar la duda planteada por los solicitantes, y al respecto se aprecia que el artículo 7 de la mencionada Ley, establece los elementos que han de componer el sueldo mensual del funcionario público, el cual comprende: i) el sueldo básico, ii) las compensaciones por antigüedad y iii) las compensaciones por servicio eficiente.

Por su parte, el artículo 8 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, establece la forma de computar el sueldo base para el cálculo de la pensión de jubilación, el cual se obtiene dividiendo entre veinticuatro (24) la suma de los sueldos mensuales devengados por el funcionario o funcionaria, empleado o empleada durante los dos (2) últimos años de servicio activo.

Ahora bien, resulta necesario analizar el contenido de la noción sueldo mensual empleada en el artículo 7 de la Ley bajo estudio, para lo cual se estima pertinente realizar algunas precisiones terminológicas, pues como bien señala el artículo 4 del Código Civil, ‘... A la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión entre sí y la intención del legislador...’.

Así pues, el vocablo Sueldo significa conforme al Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual de G. Cabanellas y Alcalá-Zamora, ‘la remuneración mensual o anual asignada a un individuo por el desempeño de un cargo o empleo profesional’.

Por otra parte, entiende la Sala que la expresión ‘compensación por antigüedad’ empleada por el Legislador en el artículo 7 de la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, se refiere a la prima otorgada al funcionario o empleado una vez haya cumplido con un tiempo determinado de servicio en la Administración, lo cual constituye una retribución por los años de trabajo en la función pública. Dicha compensación por su carácter regular y permanente, se incluye en el cómputo total de la remuneración mensual del funcionario o empleado.

En lo que respecta a la ‘compensación por servicio eficiente’ ésta se refiere a la cantidad dineraria recibida por el funcionario en virtud del rendimiento demostrado en el ejercicio de sus funciones. De esta manera, dicha prima recompensa la responsabilidad demostrada por el servidor público en el desempeño de sus labores, por lo cual una vez otorgada, igualmente forma parte integrante del sueldo…’. (Destacado del fallo bajo consulta)

Del texto de las normas y de la sentencia precitada, se desprende que la inclusión de las bonificaciones como parte del cálculo de la pensión jubilatoria, deben estar estrictamente relacionadas con el factor de antigüedad y servicio eficiente, pues son remuneraciones que se le otorgan al trabajador en base a dos premisas: el tiempo cumplido en la prestación de servicios y en virtud de la eficiencia en el ejercicio de las funciones encomendadas, pues, estas constituyen recompensas e incentivos a la labor. Por otra parte, vale destacar que los viáticos, las primas por transporte, las horas extras, las primas por hijos, así como cualquier otra, cuyo reconocimiento no se base en estos factores o no sean considerado como salario mensual, quedarán excluidas del cálculo, así sean de naturaleza de (sic) permanente.

Ahora bien, en relación a la primera denuncia, la parte querellante pretende la inclusión del complemento por remuneración que devengó en forma permanente desde que se acordó dicho beneficio hasta que fue jubilada, el cual fue acreditado por el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, mediante Punto de Cuenta Nº 047, de fecha 22 de febrero de 2002 , y estableció que dicha bonificación tenía el ‘propósito {de} incentivar la productividad laboral y favorecer la actitud proactiva de los funcionarios ante el proceso de cambio que implica la conformación del nuevo Organismo y la ampliación de competencias gerenciales.’. (Énfasis del original)

En concordancia con la doctrina imperante y las normas aplicables al caso bajo estudio, se evidencia que el complemento por remuneración era una bonificación concedida al trabajador con el animus de estimular el rendimiento en las funciones encargadas a éste, y favorecer su actitud proactiva. Asimismo destaca dicho punto de cuenta que otra de las finalidades de dicha remuneración, era “prevenir la migración del recurso humano calificado hacia otras organizaciones de similar naturaleza que ofrecen mejores remuneraciones y beneficios.” De allí que se tenga que considerar que el referido complemento se encuentra vinculado con el factor de servicio eficiente, por cuanto su objetivo era incentivar la labor de los trabajadores en el proceso de cambio del organismo al cual iban a estar adscritos y ofrecer un estímulo económico para garantizar la permanencia del recurso humano necesario en el organismo. Del mismo modo se evidencia se evidencia (sic) de autos que la querellante lo percibía de forma reiterada, cumpliendo así con el requisito de percepción permanente, lo cual conlleva a considerar que el complemento por remuneración debió ser tomado en cuenta a los fines de calcular la pensión de jubilación otorgada.

Siendo que las condiciones necesarias y suficiente para incluir la bonificación reclamada dentro del sueldo base para calcular el monto de pensión de jubilación, es la vinculación a los factores de antigüedad o servicio eficiente y su percepción de manera permanente, de conformidad con el artículo 7 de la Reforma Parcial a la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Funcionarias o Empleados o Empleadas de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y el artículo 15 de su Reglamento y dado que, como se expuso anteriormente, el complemento por remuneración constituía una bonificación cancelada en virtud del servicio eficiente, debe incluir dicho concepto en el sueldo base para el cálculo de la pensión de jubilación. En virtud de ello, se ordena la inclusión de dicho concepto para el cálculo de la pensión de jubilación de la hoy querellante, desde la oportunidad en que se le otorgó la jubilación –con vigencia a partir del 1/12/2009 (sic)- en adelante, con el pago de la diferencia que surja entre lo cancelado y el monto que arroje la inclusión de dicho monto. Así se decide. (Énfasis del original)

En relación a la denuncia sobre la vulneración de los principios de progresividad e intangibilidad de sus derechos y beneficios laborales, contenidos en el numeral 1º del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud que a decir de la querellante no le entregaron la Resolución contentiva del acto jubilatorio, lo cual le causa serios perjuicios por carecer de documento probatorio para demostrar su condición de jubilada, el monto de su jubilación y la base de que fundamentó su cálculo, la cual solicita le sea entregada. Debe indicarse que en los párrafos precedentes se ordenó el recálculo de la pensión de jubilación y su monto mensual variará en comparación con la ya cancelada con motivo de la inclusión del concepto solicitado, resultaría un contrasentido ordenar la entrega de la Resolución mediante el cual le aprobaron a la hoy querellante el beneficio de pensión de jubilación. Razón por la cual debe desestimarse el argumento antes explanado y declarar la improcedencia de la solicitud. Así se decide.” (Énfasis del original)

En razón de las consideraciones planteadas, el Juzgado A quo declaró Parcialmente Con Lugar la querella interpuesta y ordenó la realización de una experticia complementaria del fallo a los fines de determinar el monto exacto a ser pagado por el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras.

III
DE LA COMPETENCIA

Corresponde a esta Corte, pronunciarse acerca de su competencia para conocer de la consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en fecha 29 de julio de 2010, y al respecto observa:

El Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en su artículo 72 establece lo siguiente:

“…Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente…”.

En consecuencia, siendo que en la presente causa la parte recurrida es el Ministerio del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, resulta plenamente aplicable al presente caso la consulta contenida en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

En este sentido, el fallo remitido a esta Corte fue dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, el cual es competente en primera instancia, para conocer de los recursos funcionariales que por ante ese Juzgado se ventilen, tal como lo dispone expresamente la Disposición Transitoria Primera de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Esa misma Ley en materia funcionarial señala en su artículo 110, lo siguiente:

“…Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contado a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo…”. (Negrillas de esta Corte).

Así las cosas, resulta claro que el Ad quem o Tribunal Superior competente para conocer de las apelaciones contra decisiones dictadas por los Juzgados Superiores Contencioso Administrativo son las Cortes de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual resultan consecuentemente competentes para conocer en consulta de las mismas decisiones por ser esta la Alzada natural de dichos Juzgados. En consecuencia, el Tribunal Superior competente al cual se refiere, en el presente caso, el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República es esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por estar determinada la competencia de manera expresa por las normas señaladas. Siendo así, esta instancia resulta COMPETENTE para conocer de la consulta planteada por el A quo. Así se declara.
IV
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Declarada la competencia de esta Corte para conocer de la consulta planteada, considera necesario establecer la finalidad de dicha institución como una prerrogativa procesal a favor de la República, en los términos previstos en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, esto es, con relación a todas aquellas sentencias que resulten contrarias a la pretensión, excepción o defensa de la República.

Conforme a ello, se debe señalar que la consulta en cuestión ha de ser planteada por el respectivo Tribunal Superior, en ausencia del ejercicio del recurso de apelación de alguna de las partes, y que no constituye una fórmula general de control de la juridicidad del fallo objeto de consulta, sino que su finalidad es, como lo dispone en forma inequívoca el artículo 72 ejusdem, un medio de defensa de los intereses de la República, cuando ésta sea condenada en la sentencia dictada por el Tribunal que conoce en primera instancia, tal y como fue expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 902, de fecha 14 de mayo de 2004 (caso: C.V.G. Bauxilum, C.A.), la cual establece:

“…la consulta obligatoria prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República [hoy artículo 72], hasta tanto sea derogada por el legislador nacional o sea declarada por la jurisdicción constitucional su nulidad por motivos de inconstitucionalidad, no puede ser asimilada a la consulta obligatoria prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que se refiere a la tutela de situaciones jurídicas subjetivas particulares (…) ya que la misma, así como las prerrogativas a que alude el artículo 63 eiusdem, persiguen resguardar los intereses patrimoniales de la República y de todos aquellos entes públicos sobre los que aquella tenga derechos, no con el objetivo de evitar la responsabilidad del Estado, sino de impedir afectaciones en el cumplimiento de sus fines fundamentales establecidos en el ordenamiento jurídico, mediante el equilibrio entre los derechos de las personas y las potestades y obligaciones de la República. Así se decide…” (Resaltado de esta Corte).

Asimismo, la referida Sala en sentencia Nº 1.107, de fecha 8 de junio de 2007, (caso: Procuraduría General del estado Lara), realizando un análisis con relación a la naturaleza y alcance de la prerrogativa procesal de la consulta, determinó lo siguiente:

“…El principal argumento que sustenta la solicitud de revisión se centra en un asunto de orden procesal: que la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo al emitir su veredicto desconoció la norma contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, ya que la sentencia de primera instancia no podía ser objeto de la consulta prevista en la referida norma porque lo decidido por el Juez Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental -al decretar la inadmisibilidad de la acción jurisdiccional- en modo alguno iría en detrimento de las pretensiones y defensas esgrimidas por el Estado Lara, a quien se aplica extensivamente esta prerrogativa procesal que ostenta la República, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público.
(…)
La norma procesal, ubicada en el entramado del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dentro del Título IV intitulado ‘Del Procedimiento Administrativo Previo a las Acciones contra la República y de la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, en el Capítulo II ‘De la Actuación de la Procuraduría General de la República en Juicio’, instituye en favor de la República una prerrogativa procesal que opera cuando, contra una decisión definitiva contraria a aquellas pretensiones, excepciones o defensas opuestas por el Procurador General de la República o por aquellos abogados que tengan delegación suficiente para representar a la República en juicio, contra la cual no se hayan ejercitado los medios de impugnación o gravamen que brinda el ordenamiento procesal dentro de los lapsos legalmente establecidos para ello, debe ser consultada ante el Juez de Alzada.
La consulta, como noción procesal, se erige como una fórmula de control judicial en materias donde se encuentra involucrado el orden público, el interés público o el orden constitucional, y el juez que la ejerce debe revisar no sólo la juridicidad del fallo, sino la adecuación del derecho declarado al caso concreto, en los casos de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la justificación se centra en el interés general que subyace en todo juicio propuesto contra un órgano o ente público.
Sobre la acepción ‘interés general’ que justifica el elenco de prerrogativas y privilegios procesales que ostenta la República, esta Sala ha sostenido que ‘(…) cuando la República es demandada en juicio, se acciona contra uno de los componentes más importantes del Estado y la eventual afectación de su patrimonio puede llegar a afectar el patrimonio de la población, y mermar la eficacia de la prestación de los servicios públicos. Conforme a esta premisa, el ordenamiento jurídico ha establecido privilegios y prerrogativas procesales para la actuación de la República en juicio en resguardo de los intereses superiores que rigen la actuación del Estado’ (Vid. Sentencia de esta Sala N° 2.229 del 29 de julio de 2005, caso: ‘Procuraduría General del Estado Lara’).
(…)
En tanto prerrogativa procesal de la República, la consulta opera ante la falta de ejercicio de los medios de impugnación o gravamen dentro de los lapsos establecidos para su interposición, siempre que el pronunciamiento jurisdiccional sea contrario a sus pretensiones, defensas o excepciones, en razón, se insiste, del interés general que subyace en los juicios donde está en juego los intereses patrimoniales de la República o de aquellos entes u órganos públicos a los cuales se extiende su aplicación por expresa regla legal (Vbgr. Administración pública descentralizada funcionalmente, a nivel nacional o estadal).
Consecuencia de lo expuesto, si una decisión judicial en nada afecta las pretensiones, defensas o excepciones esgrimidas por la República o de aquellos titulares de la prerrogativa procesal examinada, no surge la obligación para el juzgador de primera instancia de remitir el expediente a los fines de la consulta, pues la condición de aplicación del artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, exige un agravio calificado por el legislador: una sentencia definitiva que contraríe las pretensiones procesales, defensas o excepciones opuestas por el ente u órgano público, según sea el caso.
Conforme a lo expuesto, esta Sala observa que en la oportunidad de dictar sentencia definitiva, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró inadmisible la querella interpuesta, (…) Dicha declaración jurisdiccional ponía fin formalmente a la tramitación de la querella y, en virtud de su contenido, en nada desfavorecía las resistencias que habían presentado las representantes judiciales del Estado Lara en su escrito de contestación (Vid. Folios 42 al 51). En consecuencia, la decisión definitiva recaída en ese caso no podía ser consultada de acuerdo a la prescripción contenida en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que se le aplica extensivamente a la entidad estatal, en virtud de lo establecido por el artículo 33 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, pues no había pronunciamiento desestimatorio o contrario a las pretensiones, defensas o excepciones del Estado Lara, que conllevara una eventual ejecución sobre sus bienes patrimoniales…” (Resaltado de esta Corte).

En consecuencia, el examen del fallo consultado deberá ceñirse únicamente a aquellos aspectos (pretensión, defensa o excepción) que fueron decididos en detrimento de los intereses de la República, siendo que las pretensiones aducidas por la parte actora y desestimadas por el Juez, sólo podrán ser revisadas mediante el recurso de apelación ejercido en forma tempestiva, salvo el conocimiento de aquellas cuestiones de eminente orden público, las cuales deberán ser revisadas, incluso de oficio por el Juez, en cualquier estado y grado de la causa.

Ello así, siendo que en el presente caso se ha planteado la consulta del fallo dictado por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, como consecuencia de la ausencia del ejercicio de medios de gravamen por parte del querellante, lo conducente es entrar a analizar el mencionado fallo, limitando su pronunciamiento a aquellos aspectos que se traduzcan en detrimento o merma de los derechos patrimoniales de la República, pues así debe ser concebida la prerrogativa procesal de la “consulta obligatoria de Ley”, excluyendo del análisis a aquellos pronunciamientos del A quo que afecten derechos o intereses particulares, pues como se indicó precedentemente, el no ejercicio del recurso de apelación por la parte querellante, debe ser entendido como aceptación y conformidad con el fallo en cuestión.

Así, observa esta Corte que la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, señalando lo siguiente: “…se ordena la inclusión de[l complemento de remuneración] para el cálculo de la pensión de jubilación de la hoy querellante, desde la oportunidad en que se le otorgó la jubilación -con vigencia a partir del 1/12/2009 (sic)- en adelante, con el pago de la diferencia que surja entre lo cancelado y el monto que arroje la inclusión de dicho monto…”, por lo que es sólo sobre la base de tal pronunciamiento que resulta procedente la consulta planteada. (Corchete de esta Corte)

Así, observa esta Alzada que la pretensión de la parte recurrente, se contrae a solicitar el recálculo del monto con el cual le fue otorgado el beneficio de jubilación, toda vez que aduce una errada apreciación, por parte de la Administración, de los elementos a ser considerados como parte del sueldo.

En tal sentido, señaló que el órgano recurrido no incluyó en el cálculo del monto de la pensión por jubilación que le fuera otorgada, lo concerniente al “complemento de remuneración” que le fuera pagado a la recurrente.

Por su parte, la parte querellada a los fines de dar contestación al recurso interpuesto, expuso que “En cuanto a la petición de que el Complemento (sic) de Remuneración (sic) se declare como sueldo a los efectos del cálculo de su pensión de Jubilación (sic), Rechazamos (sic), Negamos (sic) y Contradecimos (sic) tal petición por cuanto en la cuenta N° 3 de fecha 25 de febrero de 2002, anteriormente citada, queda clara la naturaleza de dicho complemento el cual se otorgó sin incidencia salarial, razón por la cual solicitamos a este Tribunal que la solicitud in comento sea declarada sin lugar en la definitiva…”.

Sobre este particular, se colige que corre inserto al folio trece (13) del legajo judicial, copia simple del punto de cuenta N° 03, de fecha 25 de febrero de 2002, dirigido al Ministro de Agricultura y Tierras, hoy Ministro del Poder Popular para la Agricultura y Tierras, traída a los autos por la parte recurrente, cuyos efectos no fueron enervados por la parte recurrida, de la cual se lee: “Se somete a la consideración y aprobación del Ciudadano (sic) Ministro de Agricultura y Tierras, la asignación del Complemento de Remuneración sin Incidencia Salarial a favor del Personal Empleado proveniente del Ministerio de la Producción y el Comercio sujeto a las Escalas (sic) Generales de Sueldos (sic) vigentes para los Organismos (sic) de la Administración Pública Nacional, (…//…) Dicha medida de carácter provisional tiene como propósito incentivar la productividad laboral y favorecer la actitud proactiva de los funcionarios ante el proceso de cambio que implica la conformación del nuevo Organismo (sic) y la ampliación de competencias gerenciales. Por otra parte se pretende prevenir la migración del recurso humano calificado hacia otras Organizaciones (sic) de similar naturaleza que ofrecen mejores remuneraciones y beneficios.”, asimismo, corren insertos a los folios dieciséis (16) al setenta y cuatro (74), cincuenta y nueve (59) recibos de pago de los cuales se evidencia claramente que a la recurrente le era pagado el referido complemento por remuneración. (Negrillas de la cita)

De lo anterior, observa esta Corte que el órgano recurrido determinó el pago de una bonificación por servicio eficiente bajo la figura del “Complemento de Remuneración sin Incidencia Salarial”, determinando de forma clara que dicho concepto no tendría incidencia salarial.

Ahora bien, resulta perentorio para esta Alzada señalar que la actuación de la Administración debe verificarse sobre la base del principio de legalidad, en razón de lo previsto en el artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual expone:

“Esta Constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realicen.”

El artículo citado, es claro al señalar que la actividad de los órganos de la Administración Pública deben realizarce con obligatorio apego a la Constitución y a las leyes, ello, es precisamente el postulado que encamina la conformación de nuestro país, cuando el artículo 2 ejusdem, señala:

“Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general, la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político.” (Énfasis añadido)

Es claro entonces, que siendo nuestro país un “…Estado democrático y social de Derecho…” la voluntad de la Administración debe ceñirse rígidamente a una norma, su actuación no puede estar condicionada al arbitrio, tiene que estar obligatoriamente respaldada por una norma jurídica.

En este orden de ideas, se hace necesario señalar que la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios, en su artículo 7 establece:

“A los efectos de la presente Ley se entiende por sueldo mensual del funcionario o empleado, el integrado por el sueldo básico y las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente. En el Reglamento se podrán establecer otros elementos del sueldo, según las características del organismo o del empleo.”

Asimismo, el artículo 15 del Reglamento de la citada Ley, dispone:

“La remuneración a los fines del cálculo de la jubilación estará integrada por el sueldo básico mensual, por las compensaciones por antigüedad y servicio eficiente y por las primas que respondan a estos conceptos.
Quedan exceptuados, los viáticos, las primas por transporte, las horas extras, las primas por hijos, así como cualquier otra, cuyo reconocimiento no se base en los factores de antigüedad y servicio eficiente, aunque tengan carácter permanente.”

Vistos los artículos citados, resulta claro que todas aquellas bonificaciones que sean pagadas al funcionario, que se deriven en razón de la antigüedad así como por el servicio eficiente, deben ser consideradas como parte del sueldo, sólo a los fines del cálculo monto de la jubilación.

Así, si bien la Administración puede determinar la no incidencia salarial de una bonificación; ello debe obedecer a aquellas estipulaciones especiales que ha establecido la Ley -en razón precisamente del principio de legalidad-, como es, por ejemplo, lo atinente al monto de las pensiones y jubilaciones de los funcionarios públicos.

En el caso de autos, la Administración pagaba a la recurrente una prima denominada “Complemento de Remuneración”, “Dicha medida de carácter provisional tiene como propósito incentivar la productividad laboral y favorecer la actitud proactiva de los funcionarios…”. Es indiscutible que la bonificación en referencia, pagada por la parte recurrida, se subsume dentro de lo que la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y su Reglamento denominan “servicio eficiente”, el cual “…se refiere a la cantidad dineraria recibida por el funcionario en virtud del rendimiento demostrado en el ejercicio de sus funciones. De esta manera, dicha prima recompensa la responsabilidad demostrada por el servidor público en el desempeño de sus labores, por lo cual una vez otorgada, igualmente forma parte integrante del sueldo…” (vid. sentencia N° 0781, de fecha 09 de julio de 2008, Sala Político Administrativa. Caso: Antonio Suárez y otros).

Pues bien, aún cuando la Administración señaló que el “Complemento de Remuneración” no tenía incidencia salarial, en el caso de autos tal determinación no es compatible de forma alguna con lo previsto en la Ley del Estatuto Sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios y su Reglamento, en atención a la determinación realizada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia parcialmente citada supra.

Así, estima esta Alzada que la sentencia consultada, se encuentra ajustada a derecho, toda vez que ordenó la inclusión de[l complemento de remuneración] para el cálculo de la pensión de jubilación de la hoy querellante, desde la oportunidad en que se le otorgó la jubilación -con vigencia a partir del 1/12/2009 (sic)- en adelante, con el pago de la diferencia que surja entre lo cancelado y el monto que arroje la inclusión de dicho monto…”, argumentando para ello razones jurisprudenciales y legales, cuya aplicación resultan ajustadas al caso de autos.

En razón de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional CONFIRMA el fallo objeto de la presente consulta. Así se decide.

V
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer la Consulta de Ley prevista en el artículo 72 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República dictada por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, en fecha 29 de julio de 2010, en el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Abogados Rosario Matos Matos y Oscar Fermín Medina, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana MARÍA TERESA MILLÁN RODRÍGUEZ, contra el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA AGRICULTURA Y TIERRAS.

2. CONFIRMA la sentencia consultada.

Publíquese regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los _____________ ( ) días del mes de __________________de dos mil once (2011). Años 200° de la Independencia y 152° de la Federación.

El Juez Presidente,

ENRIQUE SÁNCHEZ

El Juez Vicepresidente,

EFRÉN NAVARRO

La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA
Ponente

La Secretaria

MARJORIE CABALLERO

EXP. Nº AP42-N-2011-000025
MEM/