TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Expediente Nº AP42-R-2010-000990

El 7 de octubre de 2010, en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se recibió el Oficio Número 10-1118 de fecha 1º de octubre de 2010, proveniente del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado Simón Gabay Castro, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Número 16.746, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano JULIO CESAR LOPEZ, titular de la cédula de identidad Número 4.653.678, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA CIENCIA, TECNOLOGÍA E INDUSTRIAS INTERMEDIAS.

Dicha remisión se efectuó en virtud del auto de fecha 1º de octubre de 2010, mediante el cual el referido Juzgado oyó en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del recurrente, contra la decisión proferida por el mencionado Tribunal en fecha 14 de junio de 2010, mediante el cual se declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

En fecha 7 de octubre de 2010, se dio cuenta a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, y por auto de la misma fecha se ordenó la aplicación del procedimiento de segunda instancia contemplado en el Título IV, Capítulo III, artículo 87 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en el entendido que el apelante debió presentar por escrito los argumentos de hecho y de derecho en que se fundamentó su recurso de apelación, acompañado de las pruebas documentales, dentro de los diez días de despacho siguientes, de conformidad con los artículos 91 y 92 eiusdem, designándose la ponencia al Juez Emilio Ramos González.

En fecha 1º de noviembre de 2010, el abogado Julio Cesar López, actuando en su carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, consigno su escrito de fundamentación a la apelación.

Por auto de fecha 22 de noviembre de 2010, vencido como se encontraba el lapso de contestación a la fundamentación a la apelación, de conformidad con lo previsto en el artículo 91 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, se ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente, a los fines de que dicte la decisión correspondiente.
El 24 de noviembre de 2010, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL

Mediante escrito presentado en fecha 29 de septiembre de 2009, el abogado Simón Gabay Castro, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Número 16.746, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que interpone el presente recurso contencioso administrativo funcionarial contra la “(…) REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA CIENCIA, TECNOLOGÍA E INDUSTRIAS INTERMEDIAS (MPPCTII), debido a la vía de hecho mediante la cual dicho Ministerio le eliminó los beneficios adicionales a los establecidos en la CONVENCIÓN COLECTIVA MARCO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, que venía disfrutando como funcionario procedente del suprimido MINISTERIODEL PODER POPULAR PARA LAS INDUSTRAIS LIGERAS Y EL COMERCIO (MPPILCO), derivadas de las condiciones particulares de trabajo que el MPPILCO había acordado aplicar sectorialmente sus funcionarios (…)” (Mayúsculas del original).

Que “[el] ciudadano JULIO CESAR LOPEZ, comenzó a prestar sus servicios a la Administración Pública, el 16 de junio de 1987. Desde entonces se ha mantenido ininterrumpidamente a su servicio y actualmente se encuentra al servicio del Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias (MPPCTII)” (Mayúsculas del original) [Corchetes de Cortes].

Que “[para] el 3 de marzo del 2009, dicho ciudadano prestaba servicios como empleado fijo, en el Ministerio del Poder Popular para las industrias ligeras y comercio (MPPILCO), donde ocupaba el cargo de Profesional III, y donde disfrutaba, en primer lugar, de los beneficios socio-económicos comunes a todos los funcionarios públicos al servicio de la Administración Pública Nacional, establecido en la CONVENCIÓN COLECTIVA MARCO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL 2003-2005; y en segundo lugar, adicionalmente disfrutaba de las condiciones particulares de trabajo que dicho Ministerio venía aplicando sectorialmente a sus funcionarios”. (Mayúsculas del original).

Que “(…) para el 3 de marzo de 2009, [su] cliente se encontraba en definitiva disfrutando el conjunto de beneficios socio-económicos siguientes: 1. Sueldo Básico previsto para su cargo en la Escala General de Sueldos de la Administración Pública Nacional, de Bs. 1.594,00mensuales. 2. El Complemento de Sueldo, acordado en el Punto de Cuenta Nº 302 de fecha 05-06-2008 (…) que en el caso de [su] cliente era la cantidad de Bs. F. 1.521,00 mensuales. 3.-La Prima de Antigüedad prevista en la Cláusula Sexta de la CONVENCIÓN COLECTIVA MARCO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL 2003-2005, pero a partir del 01-05-2008, se acordó implantarla sectorialmente en los términos contenidos en el Punto de Cuenta Nº 336 de fecha 04-06-2008, sobre ‘INCREMENTO, HOMOLOGACIÓN Y/O UNIFICACIÓN DE LOS BENEFICIOS SOCIO-ECONOMICOS’, (…) aprobado por el entonces MINISTRO DEL PODER POPULAR PARA LAS INDUSTRIAS LIGERAS Y COMERCIO, (…) que consistía en el equivalente a una (1) Unidad Tributaria por el primer año de servicio y aumentaba media Unidad Tributaria cada año adicional; y en el caso de [su] cliente le fue suprimida efectivamente era de Bs. F. 644,00, mensuales. 4. El Bono de Transporte, que a partir del 01-05-2008 fue implantado sectorialmente para quienes prestaban servicios al Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y el Comercio (MPPILCO) en los términos contenidos en el ya referido Punto de Cuenta Nº 336 de fecha 04-06-2008 (…)”. (Mayúsculas y negrillas del original). [Corchetes de esta Corte].

Indicó que entre los beneficios que percibía su representado estaban “(…) 5. La mejora de Prima de Profesionalización prevista en la Cláusula Vigésima cuarta de la Convención Colectiva (…) 2003-2005, que a partir del 01-05-2008 acordó implantarla sectorialmente en los términos el mismo punto de cuenta Nº 3366 (…); que era igual al quince por ciento (15%) del sueldo básico que se determina sumando al respectivo sueldo básico la escala General de Sueldos de la Administración Pública Nacional, el correspondiente Complemento de Sueldo acordado en el referido Punto de Cuenta Nº 332 de fecha 05-06-2008, y en el caso de [su] cliente, por ese concepto efectivamente le estaban pagando Bs, F. 467.26 mensuales: 6. La compensación por eficiencia y productividad prevista en la Cláusula Vigésima Quinta de la CONVENCIÓN COLECTIVA (…) 2003-2005, que a partir del 2005 implanta sectorialmente en los términos aprobados en el punto de cuenta Nº 09 de fecha 06-06-2004 (…); que en el caso de su cliente era de Bs. F. 1.071,66 mensuales, que le pagaban bajo el concepto de compensación. 7. La mejora en el Bono Vacacional previsto en la Cláusula Décima Novena de la CONVENCIÓN COLECTIVA(…) 2003-2005, que a partir del 01-05-2008 se acordó implantarlo sectorialmente en los términos contenidos en el mismo Punto de Cuenta N º 336 de fecha 04-06-2008 (…), conforme al cual el Bono Vacacional era equivalente a cuarenta y seis (46) días de sueldo, en lugar de los cuarenta (40) días establecidos en la Convención Colectiva Marco ”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

Por último, indicó que “[el] beneficio de ‘BECAS PARA HIJOS DE TRABAJADOR’, que a partir del 01-05-2008 se acordó implantar sectorialmente en los términos contenidos en el mismo Punto de Cuenta Nº 336 de fecha 4-06-2008 (…) que en el caso de [su] cliente la venía disfrutando para ULIANOVA MYLGRICH LÓPEZ CASTILLO, titular de la cedula de identidad nº V-18-143.534, quien es su hija (…) y quien es una estudiante del séptimo semestre de Licenciatura de Física, en la Universidad Central de Venezuela, como se evidencia preliminarmente en el Comprobante de Inscripción para el periodo 02-2009, de fecha 03/09/2009, expedido por dicha casa de estudios”. (Mayúsculas y negrillas del original) [Corchetes de esta Corte].

Que “(…) con la excepción del bono vacacional, todos los otros beneficios indicados constan suficientemente en los recibos de pagos expedido [su] cliente por el Ministerio del Poder Popular para la Industrias Ligeras y Comercio (MPPILCO), correspondientes a la primera y segunda quincena del mes de enero de 2009 (…)” [Corchetes de esta Corte].

Que “(…) mediante el DECRETO SOBRE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, Nº 606 de fecha 03 de marzo de 2009, publicado en la Gaceta Oficial Nº 39.130 de la misma fecha, se suprimió el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y el Comercio, y en consecuencia sus competencias, entes y organismos adscrito fueron transferidos al que pasó a ser el Ministerio del Poder Popular para las Industrias ligeras y Comercio, y en consecuencia sus competencias, entes y organismos adscritos fueron transferidos al que pasó a ser el Ministerio del Poder Popular para la Ciencia y Tecnología e Industrias Intermedias, y al creado Ministerio del Poder Popular para el Comercio”. (Mayúsculas del original).

Que “(…) mediante resolución conjunta de los Ministerios del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, y del Poder Popular para el Comercio, de fecha 13 de marzo de 2009, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, N º 39.138 de la misma fecha, se designó una comisión interministerial que se encargaría de todo lo relacionado con la situación administrativa del personal y la formalización de la transferencia de bienes, entes y organismos, a los fines de garantizar la continuidad administrativa”.

Que “(…) en el artículos 3 y 4 de la Resolución conjunta, referida, se dispuso que la Comisión Interministerial presentaría a los dos Ministerios un informe detallado de todas las actividades y procesos así como informe detallado de todas las actividades y procesos así como cronograma de que debía cumplirse para realizar las respectivas transferencias y que una vez aprobado el ese (sic) informe por parte de los aludidos Ministerios del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias y del Poder Popular para el Comercio, se levantaría un Acta convenio en la que se especificarían los procedimientos y lapsos en los que se harían efectivos los traslados y las transferencias”.

Que “(…) ocurrió que durante los meses de marzo, abril, mayo y junio de 2009, [su] cliente se mantuvo desempeñando sus funciones sin variación alguna de las condiciones de trabajo, hasta el 29 de junio de 2009, fecha en que asistió a una reunión general de empleados del Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias (MPPCTII) y en esa oportunidad dichos funcionarios de manera verbal e informal les participaron que a partir del 1º de julio de 2009, quedarían formalmente trasladados al MPCTII, bajo nuevas condiciones socioeconómicas”. [Corchetes de esta Corte].

Que “[luego] de ello, [su] representado fue formalmente trasladado al MPPCTII, a partir del 1º de julio de 2009, como lo demuestra en la constancia de que a efecto expidió el Director General de la Oficina de Recursos Humanos de dicho Ministerio, (…) de fecha 20 de agosto de 2009 (…) y desde entonces, por vía de hecho la Administración Pública Nacional dejó de aplicarle los beneficios adicionales a los establecidos en la CONVENCIÓN COLECTIVA MARCO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL 2003-2005, que venía disfrutando hasta ese momento en el MPPILCO”. (Mayúsculas del original).

Que a su representado le ocurrió lo siguiente “1. Se le mantuvo el Sueldo Básico previsto para su cargo en la Escala General de Sueldos de la Administración Pública Nacional, de Bs, F. 1.594,00 mensuales; 2 Se le eliminó el Complemento de Sueldo, de Bs. F 1.521,00; y en su lugar se le comenzó a pagar un beneficio denominado Prima Complementaria, de Bs. 1354,90 mensuales: 3 Se le eliminó la Prima de Antigüedad de Bs. F 664, mensuales; 4. Se le eliminó el Bono de Transporte, de Bs. F. 180,00 mensuales; 5. Se le eliminó la mejora de la Prima de Profesionalización, por cuya causa su montonera de Bs. F 467.26 mensuales; y en su lugar se le comenzó pagar prima de Profesionalización, Bs. F. 191,28 mensuales; 6. Se le mantuvo la Compensación por Eficiencia y Productividad, de Bs. F. 1.071,66 mensuales, que se le paga bajo el concepto de “COMPENSACIÓN. 7. Se le eliminó el beneficio ‘BECAS PARA HIJOS DEL TRABAJADOR’, que en el caso de [su] cliente era de Bs. F. 360,00 mensuales que recibía para su hija ULIANOVA MYLGRICH LOPÈZ CASTILLO, estudiante de Licenciatura de Física en la Universidad Central de Venezuela y, 8. Se le eliminó la mejora en el Bono Vacacional de modo que por ese concepto ahora se le pagan cuarenta (40) días de sueldo, en lugar de los cuarenta y seis (46) días que venía percibiendo anualmente”. (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
Que “(…) no podía (…) dicha Dirección General de la Oficina de Recursos Humanos, (…) dejar de aplicar por vía de hecho los actos administrativos que originaron dichos derechos subjetivos a favor de [su] representada (sic), sin la completa y correcta sustanciación de al menos un procedimiento de revisión de dichos actos en sede administrativa, realizando de manera que le garantizara su derecho a la defensa y al debido proceso contemplado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, puesto que tal vía de hecho se encuentra expresamente prohibida por el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”. [Corchetes de esta Corte].

Que “[por] lo tanto, [su] cliente tiene todo el derecho a presentar esta querella funcionarial, que según el artículo 144 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, corresponde conocer y decidir a los tribunales competentes en la materia contencioso administrativo funcionarial, en virtud de que le recurso contencioso administrativo funcionarial da cabida a cualquier pretensión que se suscite en el marco de una relación funcionarial, con independencia del contenido de esa pretensión y del acto, hecho u omisión que la motive”. [Corchetes de esta Corte].

En razón de lo anteriormente expuesto solicitó que el órgano recurrido sea condenado a “(…) PRIMERO: En restablecer la referida situación jurídica aquí denunciada como infringida y en pagarle a [su] cliente la cantidad de Bs. 1.626,08, mensuales, por las diferencias en las remuneraciones y otros conceptos dejados de percibir desde el 1º de julio de 2009, hasta la fecha en que se restablezca efectivamente dicha situación jurídica, discriminadas en la siguiente forma: 1. La cantidad de Bs. F, 166,00 mensuales, por concepto de diferencia existente entre el Complemento de Sueldo dejado de percibir, de, Bs. F. 1521 mensuales; y el monto de Bs. F. 1.354,90, que en su lugar se le ha pagado como Prima de Complementaria; 2. La cantidad de Bs. F 644,00 mensuales, por concepto de Prima por Antigüedad; 3. La cantidad de Bs. F 1800,00 mensuales, por concepto de Bono de Transporte; 4. La cantidad de Bs. F 275,98, por concepto de diferencia dejada de percibir en la Prima de Profesionalización; y 5. La cantidad de Bs. F 360,00 mensuales, por concepto de Beca para su hija ULIANOVA MYLGRICH LÓPEZ CASTILLO, estudiante de Física en la Universidad Central de Venezuela”. [Corchetes de esta Corte].

En segundo lugar solicitó se condene al recurrido a “(…) pagarle la diferencia de seis (6) días hábiles de sueldos adicionales, por cada Bono Vacacional que le corresponda desde la fecha de esta querella hasta la fecha en que se restablezca la situación jurídica infringida, calculados como base en el mismo sueldo diario que la Administración utilice para pagarle Bono Vacacional de cuarenta (40) días”.

II
DEL FALLO APELADO

En fecha 14 de junio de 2010, el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó decisión en la presente causa, en fundamento en las siguientes consideraciones:

Observó que “[la] parte actora alega la existencia de una ‘vía de hecho’, toda vez que el Órgano querellado eliminó los beneficios adicionales a los establecidos en la Convención Colectiva Marco de la Administración Pública Nacional, beneficios que fueron reconocidos y acordados por el extinto Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio”. [Corchetes de esta Corte].

Al respecto, se señaló que “ [para] que se configure una vía de hecho es necesario que la lesión causada sea sobre un derecho fundamental y, adicionalmente, dicha lesión sea grave, proveniente de una actuación material de la Administración Pública, carente de un acto administrativo, por lo que se presenta una vía de hecho cuando la Administración Pública, incumpliendo la elemental garantía que supone el acto administrativo, realiza una actuación material que invade la esfera jurídica del administrado, perturbando su situación de hecho”. [Corchetes de esta Corte].

Que “[por] tanto, dentro de las condiciones que deben existir para que se configure una vía de hecho, debe realizarse una actuación material, esto es, una acción directa de la Administración Pública, separándose del acto, para centrarse en el hacer de la actividad administrativa, por otro lado, dicha actuación material debe realizarse en el marco del hacer de las potestades públicas, esto es, debe tratarse de una actividad o función administrativa y, finalmente, ese actuar de la Administración debe ser ilegítimo, afectando los derechos individuales y los intereses jurídicos de los administrados”. [Corchetes de esta Corte].

Que “[en] el presente caso, se observa que, el Decreto Nº 5.246 sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional publicado en Gaceta Oficial Nº 38.654 del 28 de Marzo de 2007, establece en su Artículo 11, las competencias del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio, siendo que en fecha posterior, mediante Decreto N° 6.626 se dictó el Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, publicado en Gaceta Oficial Nº 39.130 del 3 de Marzo de 2009, en sus Artículos 11 y 23, se establecieron las competencias del Ministerio del Poder Popular para el Comercio y al Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias”. [Corchetes de esta Corte].

De esta manera que “(…) las competencias atribuidas al Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio en el Decreto Nº 5.246 fueron atribuidas mediante Decreto N° 6.626 al Ministerio del Poder Popular para el Comercio y al Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, previéndose en su Disposición Transitoria Trigésima lo siguiente: “Se establece un lapso máximo de (…) (180) días continuos a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, para que los Ministerios del (…) Poder Popular para el Comercio; (…); del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, (…) asuman el efectivo ejercicio de las competencias que les corresponden. En este sentido, deberán coordinar los trámites necesarios para materializar las modificaciones contenidas en el presente Decreto y demás transferencias que fueran necesarias, en resguardo de la seguridad jurídica de los respectivos solicitantes e interesados, así como de la continuidad de la actividad administrativa”. [Corchetes de esta Corte].

Por lo que “(…) la Resolución Conjunta Nº DM-012 y DM-006, por la cual se designa una Comisión Interministerial que se encargará de todo lo relacionado a la Situación Administrativa del Personal, la Transferencia de Bienes, Entes y Organismos que se encontraban adscritos al anterior Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio, MILCO publicada en Gaceta Oficial Nº 39.138 del 13 de marzo de 2009 señaló: CONSIDERANDO Que el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (MILCO) fue suprimido por el Decreto Nº 6.626 sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, y en consecuencia sus competencias, entes y organismos adscritos fueron transferidos a los Ministerios del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias y del Poder Popular para el Comercio, CONSIDERANDO Que el mencionado Decreto establece en su Disposición Transitoria Trigésima un lapso máximo de (…) (180) días continuos a partir de su publicación, para que los Ministerios del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias y para el Comercio, asuman el efectivo ejercicio de las competencias que les corresponden, debiendo coordinar los trámites necesarios para materializar las modificaciones contenidas en el mismo y demás transferencias que fueren necesarias, (…) RESUELVEN (…) Artículo 5. En caso de que (…), se acuerde el traslado de personal del anterior Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (MILCO), a los Ministerios del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias y del Poder Popular para el Comercio respectivamente, deberán éstos últimos notificar a los funcionarios que sean trasladados así como, (…) al Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo”.

De lo anterior, se evidenció el iudex a quo que “(…) que no se configuró la vía de hecho denunciada por la parte querellante, por no encontrarse presente uno de los requisitos fundamentales para su constitución, esto es, la ausencia del acto emanado de la Administración, por lo que, no tratándose de una actuación material, sino de un Decreto mediante el cual el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela transfirió las competencias del Ministerio del Poder Popular Para las Industrias Ligeras y Comercio (MILCO) a los Ministerios del Poder Popular para el Comercio y del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, estableciendo un lapso máximo de 180 días continuos a partir de su entrada en vigencia para que asumieran el efectivo ejercicio de las competencias que le fueron asignadas, se desestima la vía de hecho denunciada, y así [lo decidió]”. [Corchetes de esta Corte].

No obstante ello, el iudex a quo indicó que siendo que “(…) la parte actora denuncia que el MPPCTII mantuvo una serie de beneficios acordados en el Contrato Colectivo Marco, que fueron eliminados o disminuidos de los beneficios otorgados al personal activo del MPPILCO, por lo que se hace necesario analizar la procedencia o no de cada uno de los beneficios socio-económicos reclamados”.

Indicó con “(…) relación con los pedimentos referidos a: el complemento de sueldo aprobado mediante Punto de Cuenta Nº 302 de fecha 05-6-2008, que en su caso fue por un monto de Bs. F. 1521,00 mensuales; el pago del Bono de Transporte; y el pago de la Ayuda por Hijo, se señala: El pago del complemento de sueldo fue el resultado de la implementación del Sistema Integral de Recursos Humanos del MPPILCO, tal y como se desprende del Punto de Cuenta Nro. 302, que corre inserto al folio 25 del expediente judicial, y que respondía a una política de ‘(…) incentivo, retribución social del trabajo, estímulo a la eficiencia, compromiso organizacional, productividad y rendimiento continuo (…)’; el Bono Transporte no se encuentra incluido dentro de los beneficios socio-económicos contemplados en la Convención Colectiva Marco, siendo dicho pago, un beneficio implementado mediante un Punto de Cuenta para quienes prestaban servicios al MPPILCO; y el pago de la Ayuda por Hijo, que según el querellante fue implantada sectorialmente a partir del 01-05-08 en los términos contenidos en el Punto de Cuenta Nº 336, que regía para todo el personal empleado, obrero y contratado y que consistía en un pago de Bs. F. 200,00 mensuales, beneficio que aun y cuando se encuentra contemplado en la Convención Colectiva Marco vigente, el mismo consiste en un “Pago Único” de Bs. 100,00, una vez verificado el nacimiento del hijo del funcionario beneficiario”.

Precisó que “(…) el pago de dichos beneficios, se llevó a cabo en virtud de una decisión interna de dicho Ministerio, y se implementó a través de Puntos de Cuenta aprobados por el Ministro, no derivándose el mismo de un mandato legal, motivo por el cual no puede conminarse al MPPCTII a realizar un pago en los mismos términos acordados en su oportunidad por el MPPILCO, cuando además de haber sido suprimido este último, el mismo fue acordado de manera discrecional por dicho Ministerio, y en virtud de circunstancias presupuestarias específicas y especiales de dicho Órgano. Por lo que resultan improcedentes tales pedimentos, y así [lo decidió]”. [Corchetes de esta Corte].

Indicó con relación a al alegato de la actora referente a que la “(…) parte actora alega que con fundamento en el Punto de Cuenta Nº 336 de fecha 04-06-2008, sobre Incremento Homologación y/o unificación de los Beneficios Socio-Económicos, se determinó que la prima de antigüedad prevista en la Cláusula Vigésima Sexta de la Convención Colectiva Marco de la Administración Pública Nacional 2003-2005, consistiera en el equivalente a una (1) unidad tributaria por el primer año de servicio y aumentaba media unidad tributaria cada año adicional, que en su caso era igual a la cantidad de Bs. F. 368,00 mensuales, y con la supresión del MPPILCO dicha prima fue eliminada”.

Precisando al respecto que “(…) expresamente se subordina el pago de la prima de antigüedad a la situación concreta de cada órgano o ente administrativo, haciendo de ella una prima que será pagada en la medida de las posibilidades de éstos y de que la misma sea incluida en las convenciones colectivas sectoriales. Por lo que el hecho de que el MPPILCO haya acordado el pago de dicha prima a sus funcionarios, no implica que con su desaparición, el MPPCTII automáticamente deba cancelar tal pago a los funcionarios a él transferidos, por cuanto dicho Ministerio no se encuentra constreñido por norma alguna a subrogarse tal obligación, dado que la Convención Colectiva Marco limita su pago a que la misma sea discutida e incluida dentro de las convenciones colectivas sectoriales, y en virtud de que no se observa que la misma hubiere sido acordada por dicho Ministerio a través de una decisión de sus autoridades, o discutida e incluida en una Convención Colectiva Sectorial que acoja a sus funcionarios, el MPPCTII no se encuentra obligado a cancelar dicha prima. Así [lo decidió]”. [Corchetes de esta Corte].

Con respecto “(…) a la prima de profesionalización que se encuentra prevista en la Cláusula Vigésima Cuarta de la Convención Colectiva Marco de la Administración Pública Nacional 2003-2005, y que según la parte querellante fue mejorada mediante el Punto de Cuenta Nº 336, estableciéndola en un quince por ciento (15%) del sueldo básico que se determinaba sumando al respectivo sueldo básico de la Escala General de Sueldos de la Administración Pública Nacional, el correspondiente complemento de sueldo, recibiendo por ese concepto la cantidad de Bs. F. 467,26 mensuales, con la supresión del MPPILCO en su lugar se le comenzó a pagar la cantidad de Bs. F. 191,28 mensuales (…)”.

Indicó que “(…) la disminución del monto mensual de la prima de profesionalización denunciada por la parte querellante no resulta contraria a derecho, por cuanto el porcentaje aplicado por el extinto MPPILCO, lo era en virtud de la decisión interna de dicho Ministerio de mejorar el monto del beneficio, y no en virtud de una obligación legal o contractual que pudiera o debiera extenderse a los demás órganos de la Administración Pública. Por tanto se desecha el referido alegato, y así [lo decidió]”. [Corchetes de esta Corte].

En relación con la mejora en el bono vacacional previsto en la Cláusula Décima Novena de la Convención Colectiva Marco de la Administración Pública Nacional 2003-2005 que se acordó a partir del 01-05-2008 en los términos previstos en el Punto de Cuenta Nº 336, y conforme al cual el bono vacacional pasó a ser de 46 días en lugar de los 40 días previstos en la Convención Colectiva Marco, y que luego fue reducido nuevamente a 40 días una vez transferido el querellante al MIPPCTII, señaló que “(…) efectivamente, en la Convención Colectiva Marco se prevé que el pago por este concepto será el equivalente a 40 días de sueldo, y siendo que como fue indicado, cualquier decisión de los órganos de la Administración Pública amparados por tal Convención que pretenda mejorar los términos en los cuales se acuerdan los beneficios en ella contemplados, resulta aislada y no vinculante para el resto de los órganos de la Administración Pública, por cuanto las obligaciones contraídas se circunscriben a las previstas en la Convención Colectiva, de modo que el MIPPCTII al aplicar de manera literal el contenido de la Cláusula Décima Novena de la Convención Colectiva Marco no vulneró derecho alguno, dado que la mejora en dicho beneficio aprobada por el Ministro del extinto MPPILCO, no resulta extensible al Ministerio al cual fue transferido su personal, motivo por el cual se niega la solicitud en este sentido. Así [lo decidió]”. [Corchetes de esta Corte].

Con base en todo lo anterior, resultó “(…) forzoso para este Juzgado declarar sin lugar la presente querella. Así [lo declaró]”. [Corchetes de esta Corte].

III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 1º de noviembre de 2010, el abogado Simón Gabay Castro, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Julio César López, presentó su escrito de fundamentación al recurso de apelación interpuesto, con bases en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

En primer lugar denunció “(…) la infracción de ley, por falsa aplicación del artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual ningún órgano de la Administración puede realizar actos materiales que menoscaben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente se haya dictado la decisión que sirva de fundamento a tales actos”.

Indicó que “(…) el a quo, sin que ello lo hubiera alegado la sustituta de la Procuraduría General de la República, es decir, actuando por su propia iniciativa, cometió el error se resolver, mediante una supuesta y falsa aplicación del derecho, que en este caso el acto administrativo previo es el DECRETO SOBRE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, Nº 6.626 DE FECHA 03 DE MARZO DE 2009” (Mayúsculas del original).

Indico que “(…) en ese Decreto no se decide la supresión de beneficios denunciada por la parte querellante no tampoco se decide la situación administrativa del personal que estaba adscrito al suprimido del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio”.

Que “(…) por el contrario, dicho Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública, solamente modifica la estructura organizativa y las competencias funcionales de los órganos que integran el Nivel Central de la Administración Pública Nacional, mediante normas de carácter general y abstractas, por lo que se ubica en la categoría de las leyes en sentido material, puesto que en sus rasgos prevalece la generalidad, abstracción, normatividad e intemporalidad”.

Que “(…) a título de ejemplo demostrativo de que dicho Decreto es este caso no es el acto administrativo previo, observo que un aspecto no controvertido entre las partes, es uno de los beneficios suprimidos al querellante, fue el complemento de sueldo de Bs. F 1.521.00, y que en su lugar se le comenzó a pagar un beneficio denominado Prima Complementaria, de Bs. F. 1.3454,90 mensuales. Ahora, esa decisión, es obvio que no fue tomada en el mencionado acto administrativo contentivo de dicha decisión? ¿cuál es su motivación? ¿Quién la tomo?, ¿por qué la querellada no la consignó? ¿ese acto existe?”.

Que “(…) del contenido de los (…) artículos 1 al 5 de la referida Resolución Conjunta de los Ministerios del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, y del Poder Popular para el Comercio, claramente demuestra que en el acto administrativo que estaba previsto para acordar el traslado sus condiciones, del personal que estaba adscrito al suprimido Ministerio del Poder Popular para la Industrias Ligeras y Comercio, no era otro que el Acta Convenio mencionada en los artículos 4 y 5, acto que era requerido porque nada se decidió al respecto en el Decreto Nº 6.626 sobre organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional”.

Que “(…) por lo tanto, que así en evidencia el error cometido en la referida determinación intelectual de la sentencia apelada, al arribar a la conclusión de que dicho Decreto es el acto administrativo previo que sustenta la supresión de beneficios denunciada, porque nada se decidió al respecto en dicho Decreto, sino que la situación administrativa del personal quedó para ser decidida en la forma prevista por la mencionada resolución Conjunta de los Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, y del Poder Popular para el Comercio”.

Denunció por otro lado “(…) la infracción por la apelada, de los artículos 49 (numerales 1 y 3) 334 (encabezamiento), 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todos por falta de aplicación; el primero de dichos artículos por haber permitido la violación al debido proceso y al derecho a la defensa, cometidas en sede administrativa; y los otros dos artículos, por no haber aplicado las doctrinas sobre el debido proceso sobre el debido proceso y el derecho a la defensa, establecidas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (…) ”.

Que “(…) en el caso de autos, según se planteó en la demanda y quedó admitido por la conducta procesal asumida en la contestación por la representante judicial de la querellada, la falta del acto administrativo previó ocurrió en un contexto de vía de hecho total y absoluta, donde no hubo notificación de apertura de procedimiento, ni procedimiento, ni notificación de acto administrativo alguno, lo que denota entonces que a [su] cliente se le violentaron todos los derechos que conforman el debido proceso y el derecho a la defensa, como son el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recurso para ejercer su defensa”. [Corchetes de esta Corte].

De igual forma denunció “(…) la infracción de los artículos 89 (numeral 1) 334 (encabezamiento) y 335 de la Constitución; el primero, por falta de aplicación, en cuanto al principio de intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales; y los otros dos artículos, también por falta de aplicación, la que a su vez se produce como consecuencia de no haber aplicado la doctrina sobre el respeto que merecen los derechos constitucionales tutelados de los funcionarios públicos, cada que dichos funcionarios públicos se ven inmersos en procesos de reestructuración administrativa establecida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (…)”.

Que del fallo apelado puede apreciarse que “(…) lo que se argumenta para arribar a la conclusión de que al querellante le dejaron de corresponder los beneficios socioeconómicos que le fueron suprimidos, es que tales mejoras se decidieron a través de puntos de cuentas aprobados por Ministro, y que en consecuencia no obligan sino al Ministerio suprimido”.
Con base en lo anteriormente expuesto solicitó se declare con lugar el presente recursos de apelación en consecuencia se revoque el fallo apellado, y se declare con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.

IV
DE LA COMPETENCIA

Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto entre en vigencia lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Determinada la competencia de esta Corte para conocer del presente asunto, pasa a decir previa las consideraciones siguientes:

PRIMERO: Observa esta Corte que la parte apelante denuncia en primer lugar que la recurrida adolece del vicio de falsa aplicación del artículo 78 de la ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en tal sentido señaló que “(…) el a quo, sin que ello lo hubiera alegado la sustituta de la Procuraduría General de la República, es decir, actuando por su propia iniciativa, cometió el error se resolver, mediante una supuesta y falsa aplicación del derecho, que en este caso el acto administrativo previo es el DECRETO SOBRE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTOO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NACIONAL, Nº 6.626 DE FECHA 03 DE MARZO DE 2009” (Mayúsculas del original).

Indico que “(…) en ese Decreto no se decide la supresión de beneficios denunciada por la parte querellante no tampoco se decide la situación administrativa del personal que estaba adscrito al suprimido del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio”.

Que “(…) por el contrario, dicho Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública, solamente modifica la estructura organizativa y las competencias funcionales de los órganos que integran el Nivel Central de la Administración Pública Nacional, mediante normas de carácter general y abstractas, por lo que se ubica en la categoría de las leyes en sentido material, puesto que en sus rasgos prevalece la generalidad, abstracción, normatividad e intemporalidad”.

Que “(…) a título de ejemplo demostrativo de que dicho Decreto es este caso no es el acto administrativo previo, observo que un aspecto no controvertido entre las partes, es uno de los beneficios suprimidos al querellante, fue el complemento de sueldo de Bs. F 1.521.00, y que en su lugar se le comenzó a pagar un beneficio denominado Prima Complementaria, de Bs. F. 1.3454,90 mensuales. Ahora, esa decisión, es obvio que no fue tomada en el mencionado acto administrativo contentivo de dicha decisión? ¿cuál es su motivación? ¿Quién la tomo?, ¿por qué la querellada no la consignó? ¿ese acto existe?”.

Que “(…) del contenido de los (…) artículos 1 al 5 de la referida Resolución Conjunta de los Ministerios del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, y del Poder Popular para el Comercio, claramente demuestra que en el acto administrativo que estaba previsto para acordar el traslado sus condiciones, del personal que estaba adscrito al suprimido Ministerio del Poder Popular para la Industrias Ligeras y Comercio, no era otro que el Acta Convenio mencionada en los artículos 4 y 5, acto que era requerido porque nada se decidió al respecto en el Decreto Nº 6.626 sobre organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional”.

Que “(…) por lo tanto, que así en evidencia el error cometido en la referida determinación intelectual de la sentencia apelada, al arribar a la conclusión de que dicho Decreto es el acto administrativo previo que sustenta la supresión de beneficios denunciada, porque nada se decidió al respecto en dicho Decreto, sino que la situación administrativa del personal quedó para ser decidida en la forma prevista por la mencionada resolución Conjunta de los Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, y del Poder Popular para el Comercio”.

Que “(…) de no haber cometido error iuris in indicando, el Juez abría tenido que reprimir la vía de hecho denunciada como lesiva, con el remedio legal correspondiente, el cual no es otro que ordenar tanto el restablecimiento de la situación jurídica infringida por la ilegal actuación de la querella, como el pago de lo dejado de percibir por el querellante por esos conceptos, desde el 1º de julio de 2009, hasta la fecha en que restablezca efectivamente dicha su situación jurídica infringida, tal como se solicita en el petitum de la querella”.

Al respecto el iudex a quo indicó que “(…) que no se configuró la vía de hecho denunciada por la parte querellante, por no encontrarse presente uno de los requisitos fundamentales para su constitución, esto es, la ausencia del acto emanado de la Administración, por lo que, no tratándose de una actuación material, sino de un Decreto mediante el cual el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela transfirió las competencias del Ministerio del Poder Popular Para las Industrias Ligeras y Comercio (MILCO) a los Ministerios del Poder Popular para el Comercio y del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, estableciendo un lapso máximo de 180 días continuos a partir de su entrada en vigencia para que asumieran el efectivo ejercicio de las competencias que le fueron asignadas, se desestima la vía de hecho denunciada, y así [lo decidió]”. [Corchetes de esta Corte].

Ello así, observa esta Corte que el vicio denunciado por la parte recurrente es el vicio de falsa aplicación de la Ley, el cual se evidencia cuando el Juez Aplica una norma jurídica que no es la adecuada al caso; esto dicho en otras palabras significa, que el sentenciador subsume los hechos planteados en la controversia a los abstractamente establecidos en la norma que es la que debe resolver el asunto, por lo que yerra en la escogencia de la misma y aplica la consecuencia jurídica prevista en ella, a un caso –se repte- no contemplado en ella.
Al respecto, este Órgano Jurisdiccional mediante la decisión número 2005-02975 de fecha 20 de septiembre de 2005, indicó con relación al vicio de falsa aplicación, que:
“(….) el vicio de falsa aplicación, ha sido definido por la jurisprudencia patria como una relación errónea entre la ley y el hecho que desnaturaliza el verdadero sentido de la norma o desconoce su significado, lo cual ocurre cuando se aplica la norma a un hecho no regulado por ella o cuando su aplicación se realiza de tal forma, que se arriba a consecuencias jurídicas distintas o contrarias a las perseguidas por la ley”.

Siendo ello así, y precisado lo alegado por la parte recurrente y lo decidido por el iudex a quo, corresponde a esta Corte verificar si en el caso de autos se incurrió en el vicio denunciado, para lo cual debe apuntar este Órgano Jurisdiccional que las vías de hecho o actuaciones materiales de la Administración han sido entendidas por este Órgano Colegiado como “aquel actuar de la Administración que no se ajusta a los procedimientos o reglas legalmente establecidas para efectuar cualquier tipo de acto administrativo” (Vid. Decisión de esta Corte identificada con el Número 2010-851 de fecha 14 de junio de 2010, caso: Denny José Valera Linares vs. Escuela de Formación de Guardias Nacionales Cnel (GN) “Martín Bastidas Torres”).

En ese sentido se ha pronunciado la doctrina al señalar que “el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure) (...) el concepto de vía de hecho comprende, por lo tanto, en la actualidad todos los casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico y aquellos otros en los que el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio del derecho de propiedad o de una libertad pública. (Vid. GARCIA DE ENTERRIA; Eduardo y FERNANDEZ; Tomás Ramón, “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, Madrid, España, 1997, p.796.).

De tal manera, la vía de hecho se tendría como materializada cuando la Administración ejecuta una actuación material que incide en la esfera jurídica subjetiva de los administrados en forma negativa sin haber cumplido con los trámites administrativos procedimentales legalmente establecidos, acción ésta que ejecuta sin dictar acto alguno que contenga o sirva de base para esa actuación, es decir, que la Administración actúa materialmente en forma de manus militaris (Tal como lo asentó esta Corte en decisión identificada con el Número 2010-01225, de fecha, 11 de agosto de 2010, caso: Blue Note Publicidad, C.A., contra el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (I.N.T.T.T.)).

Dicha actuación se encuentra prohibida en el ordenamiento jurídico en el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los siguientes términos:

“Artículo 78.- Ninguno de los órganos de la administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos”.

Así pues, corresponderá determinar si se produjo una actuación material de la Administración y, posteriormente si con dicha actuación se produjo una violación del derecho constitucional.

Siendo esto así, aprecia esta Corte que la parte recurrente adujo que en el caso de marras existe una vía de hecho por parte del Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología, e Industrias Intermedias, por cuanto le eliminó unos beneficios adicionales a los establecidos en la Convención Colectiva marco de la Administración Pública Nacional, “(…) que venía disfrutando como funcionario procedente del suprimido MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LAS INDUSTRIAS LIGERAS Y EL COMERCIO (MPPILCO), derivados de las condiciones particulares de trabajo que el MPPILCO había acordado aplicar sectorialmente a sus funcionarios (…)”.

Al respecto cabe destacar que en primer lugar que mediante el Decreto Número 5.246 sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional publicado en Gaceta Oficial Número 8.654 de fecha 28 de Marzo de 2007, se establecieron las competencias del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio –artículo 11-, no obstante ello, en fecha posterior, mediante Decreto Número 6.626 se dictó el Decreto sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, publicado en Gaceta Oficial Nº 39.130 del 3 de Marzo de 2009, a través del cual se establecieron las competencias del Ministerio del Poder Popular para el Comercio y al Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias.

Estableciéndose en la disposición transitoria trigésima que:

“Trigésima: Se establece un lapso máximo de ciento ochenta a (180) días continuos a partir de la entrada en vigencia del presente Decreto, para que los Ministerios (…) del Poder Popular para el Comercio; (…) del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias (…) asuman el efectivo ejercicios de las competencias que les corresponde. En este sentido, deberán coordinar los trámites necesarios para materializar las modificaciones contenidas en el Presente decreto y demás transferencias que fueran necesarias, en resguardo de la seguridad jurídica de los respectivos solicitantes e interesados, así como la continuidad de la actividad administrativa”.

De manera que, como se puede observa de la citada disposición transitoria, las competencias que correspondiente al Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio en el Decreto Nº 5.246 fueron atribuidas al Ministerio del Poder Popular para el Comercio y al Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias.

Consonó con ello, mediante la Resolución Conjunta Número DM-012 y DM-006, de fecha 29 de marzo de 2009, publicada en la Gaceta Oficial Número 39.138, se designó una Comisión Interministerial que se encargaría de todo lo relacionado a la situación Administrativa del personal, la transferencia de bienes, entes y organismos que se encontraban adscritos al anterior Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio, MILCO, la cual estableció:

“CONSIDERANDO
Que el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (MILCO) fue suprimido por el Decreto Nº 6.626 sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, y en consecuencia sus competencias, entes y organismos adscritos fueron transferidos a los Ministerios del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias y del Poder Popular para el Comercio,
CONSIDERANDO
Que el mencionado Decreto establece en su Disposición Transitoria Trigésima un lapso máximo de (…) (180) días continuos a partir de su publicación, para que los Ministerios del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias y para el Comercio, asuman el efectivo ejercicio de las competencias que les corresponden, debiendo coordinar los trámites necesarios para materializar las modificaciones contenidas en el mismo y demás transferencias que fueren necesarias, (…)
RESUELVEN (…)
Artículo 5. En caso de que (…), se acuerde el traslado de personal del anterior Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (MILCO), a los Ministerios del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias y del Poder Popular para el Comercio respectivamente, deberán éstos últimos notificar a los funcionarios que sean trasladados así como, (…) al Ministerio del Poder Popular para la Planificación y Desarrollo”. (Negrillas de esta Corte).

De lo anterior se evidencia que mediante el Decreto Número 6.626 sobre la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela suprimió el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (MILCO); transfiriéndose en tal sentido las competencias que este tenía atribuidas a los Ministerio los Ministerios del Poder Popular para el Comercio y del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias.

Dentro de este contexto, debe destacar esta Corte que con ocasión de la supresión del Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio se origino un traspaso de algunos empleados –discrecional de la administración pública previo al análisis particular de cada caso- a los Ministerios del Poder Popular para el Comercio y para el Ministerio del Poder Popular para Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias.

Siendo esto así, es menester destacar que la Administración debe reconocer y pagar, en principio, los beneficios socioeconómicos que están legalmente establecidos, o que hayan sido acordados mediante la celebración de Convenciones Colectivas, por consiguiente cuando estamos en presencia de la supresión y liquidación de ente u órganos de la Administración Pública, el nuevo órgano u ente al cual se trasfirieran los empleados de aquel, sólo está obligado a cancelar los beneficios establecidos en la Ley o en las Convenciones Colectivas; por cuanto los empleados que ingresan por transferencia a su nómina los hacen en igualdad de condiciones que sus propios empleados.

De manera que, aquellos beneficios que pudieran haberse acordado en cierto momento y que fueren recogidos en contratos colectivos y mejorados o ampliados mediante instructivos o puntos de cuentas, siempre que no afecten materia reservada a la Ley y sea disponible por la voluntad de las partes, dependen por una parte de la disponibilidad presupuestaria, y por otro lado de la propia existencia del ente u órgano que los otorga.

Dentro de este contexto, cabe traer a colación que esta Corte mediante la decisión Número 2011-0103, de fecha 2 de febrero de 2011, caso: Zulay Coromoto Rodríguez, vs. Ministerio del Poder Popular para las Obras y Vivienda, precisó que:

“(…) En este sentido, es importante destacar que para que un órgano o ente de la Administración Pública conceda a sus empleados un beneficio de carácter laboral debe en todo caso contar con la disponibilidad presupuestaria para ello, pues es indispensable que la administración tenga la capacidad de cumplir con los compromisos asumidos con sus empleados. Sin embargo, ello no quiere decir que en aquellos casos en que es suprimido o liquidado un ente de la Administración Pública, si los empleados o funcionarios son reubicados en otros organismos de la misma Administración, el nuevo organismo al cual estén adscritos deba cumplir con todas las cargas laborales asumidas por otros entes de forma indiscriminada, pues cada órgano de la Administración tiene su propia capacidad y disponibilidad presupuestaria y los intereses de los particulares no pueden estas por encima del interés general”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).

Siendo esto así, advierte esta Corte que en el caso de autos, el extinto Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio, en virtud de una decisión interna del mismo implementó a través de Puntos de Cuenta Números 302 y 336 de fecha 5 de junio de 2008, –cursante a los folios 25 al 30 del expediente judicial-, una serie de beneficios socioeconómicos para sus funcionarios, los cuales -consonó con lo expuesto anteriormente- dependían por un lado de la disponibilidad presupuestaria del mencionado organismo y por el otro de la existencia misma de este.

De manera que al ser suprimido el Ministerio del Poder Popular para la Industrias Ligeras y Comercio, mediante el Decreto Número 6.626 de fecha 3 de marzo de 2006, publicado en la Gaceta Oficial del República Bolivariana de Venezuela Número 39.130, los beneficios socioeconómicos aprobados mediante puntos de cuentas internos del extinto ministerio, debían de igual forma ser interrumpidos; por cuanto su vigencia dependía de la existencia del órgano que los otorgo.

Por lo que, no existiendo norma legal que indique lo contrario, no tenía la obligación el Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, asumir y continuar el pago de un beneficios que fueron acordados en su oportunidad por el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio, cuando además de haber sido suprimido este último, los mismos fueron acordado de manera discrecional por dicho Ministerio, y en virtud de circunstancias presupuestarias específicas y especiales de dicho Órgano.

Por consiguiente el Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, al cual fue transferido el ciudadano Julio Cesar López, no tenía porque dar cumplimiento de obligaciones contenidas en actos administrativos –puntos de cuentas 302 y 336- que dimanaron de un órgano que ha sido suprimido, pues, ello implicaría, aceptar que el recurrente, ingresó al nuevo órgano condiciones superiores a las del resto de los trabajadores del Ministerio al cual fue transferido; aunado al hecho que ello representaría establecer al Ministerio al cual fue transferido el recurrente, obligaciones mayores a las legal y contractualmente establecidos, ya que se trata –se recalca- de beneficios que dependían de las condiciones individuales y presupuestarias del Ministerio suprimido, y así expresamente lo reconoció el recurrente en escrito libelar, al indicar que los mismos fueron “(…) derivados de las condiciones particulares de trabajo que el MPPILCO había acordado aplicar sectorialmente a sus funcionarios (…)”.

Siendo ello así, concluye esta Corte, tal como lo indicó el iudex a quo que no se configuró en el caso de autos la vía de hecho denunciada por la parte querellante, por no encontrarse presente uno de los requisitos fundamentales para su constitución, esto es, la ausencia del acto emanado de la Administración, por lo que, no tratándose de una actuación material, sino de un Decreto mediante el cual se suprimió el Ministerio del Poder Popular para la Industrias Ligeras y que generó como consecuencia necesaria el ajuste de los beneficios que venía percibiendo el recurrente a los que otorgaba el nuevo Ministerio para el cual fue transferido; por lo que se desestima el vicio de falsa aplicación del artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, denunciado por la parte apelante. Así se declara.

SEGUNDO: Denunció por otro lado “(…) la infracción por la apelada, de los artículos 49 (numerales 1 y 3) 334 (encabezamiento), 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, todos por falta de aplicación; el primero de dichos artículos por haber permitido la violación al debido proceso y al derecho a la defensa, cometidas en sede administrativa; y los otros dos artículos, por no haber aplicado las doctrinas sobre el debido proceso sobre el debido proceso y el derecho a la defensa, establecidas por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (…) ”.
Que “(…) en el caso de autos, según se planteó en la demanda y quedó admitido por la conducta procesal asumida en la contestación por la representante judicial de la querellada, la falta del acto administrativo previó ocurrió en un contexto de vía de hecho total y absoluta, donde no hubo no notificación de apertura de procedimiento, ni procedimiento, ni notificación de acto administrativo alguno, lo que denota entonces que a [su] cliente se le violentaron todos los derechos que conforman el debido proceso y el derecho a la defensa, como son el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas ya ser informado de los recurso para ejercer su defensa”.

Visto lo alegado por la parte apelante, debe esta Corte señalar que el artículo 49 de la Carta Magna, consagra la garantía constitucional del debido proceso, la cual debe regir todas las actividades judiciales y administrativas, asimismo esta garantía está vinculada al derecho a la defensa, presunción de inocencia, juez natural, entre otros, y se materializa en la igualdad de oportunidades de las partes para defenderse dentro del proceso y aportar los elementos probatorios que permitan fundamentar y/o desvirtuar tales defensas.

Ahora bien, el derecho a la defensa contiene un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para las partes en un proceso, entre otros se encuentran el derecho que tienen a ser oídos, tener acceso al expediente, a la articulación de un proceso debido, a presentar pruebas, a una decisión expresa, motivada y fundada en derecho, de acceder a los recursos legalmente establecidos, a un proceso sin dilaciones indebidas, el derecho de acceso justicia, entre otros (Vid. sentencia N° 1628 de fecha 30 de julio de 2007 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia).

De la misma manera, respecto al derecho a la defensa, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia Número 01541, de fecha 4 de julio de 2000, Expediente Número 11317, ha destacado además que:

“(…) la violación del derecho a la defensa se produce cuando los interesados no conocen el procedimiento que pueda afectarles, se les impide su participación en él o el ejercicio de sus derechos, o se les prohíbe realizar actividades probatorias, o no se les notifican los actos que les afectan lesionándoles o limitándoles el debido proceso que garantizan las relaciones de los particulares con la Administración Pública”.

Siendo esto así, cabe recalcar –tal como se evidenció ut supra-que al haber sido suprimido el Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio (MILCO), mediante el Decreto Número 6.626 sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública, los beneficios socioeconómicas aprobados mediante puntos de cuenta interno del extinto ministerio, debían de igual forma ser interrumpidos; por cuanto su vigencia dependía de la existencia del órgano que los otorgo.

De manera que, no tenía el Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industria Intermedias abrir ningún procedimiento administrativo para justificar la eliminación de beneficios socioeconómicas que fueron acordados de manera unilateral por parte del órgano suprimido a sus funcionarios, esto es, por el Ministerio del Poder Popular para la Industrias Intermedias y el Comercio a sus empleados en razón de “(…) las condiciones particulares del trabajo que el MPPILCO había acordado aplicar sectorialmente a sus funcionarios (…)” como lo indicó el recurrente en su escrito libelar; ya que estos al ser transferidos a un nuevo organismo, lo hacen bajo las condiciones y beneficios “legales y contractuales” previamente previstos para todos los órganos de la Administración Pública, siendo que cualquier otro beneficio acordado al margen de la ley o de las convenciones colectivas, resultan extraordinarias, no generadoras de derecho y por tanto no obligatorias; en razón de lo cual se desestima el vicio de infracción de los artículos 49 y 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

TERCERO: Observa a esta Corte que la parte apelante alegó en su escrito de fundamentación a la apelación que el iudex a quo en la recurrida incurrió en el vicio “(…) la infracción de los artículos 89 (numeral 1) 334 (encabezamiento) y 335 de la Constitución; el primero, por falta de aplicación, en cuanto al principio de intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales; y los otros dos artículos, también por falta de aplicación, la que a su vez se produce como consecuencia de no haber aplicado la doctrina sobre el respeto que merecen los derechos constitucionales tutelados de los funcionarios públicos, cada que dichos funcionarios públicos se ven inmersos en procesos de reestructuración administrativa establecida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (…)”.

Al respecto tenemos que el artículo 89, numeral 1 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, prevé:

"Artículo 89.- El trabajo es un hecho social y gozará de la protección del Estado. La ley dispondrá lo necesario para mejorar las condiciones materiales, morales e intelectuales de los trabajadores y trabajadoras. Para el cumplimiento de esta obligación del Estado se establecen los siguientes principios:
1.- Ninguna ley podrá establecer disposiciones que alteren la intangibilidad y progresividad de los derechos y beneficios laborales. En las relaciones laborales prevalece la realidad sobre las formas o apariencias”

Al respecto la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, mediante la decisión Número 1380, de fecha 21 de septiembre de 2009, (caso: Macarena Del Rosario Nieto Mallea), en torno al tema de la intangibilidad y progresividad de los derechos laborales, indico que:

“(…) los vocablos intangibilidad y progresividad comprenden dos acepciones apartes. La intangibilidad puede entenderse adjetivamente en el sentido que no debe ni puede tocarse; la progresividad se entiende como cualidad de progresivo que significa que avanza, favorece el avance o lo procura o que progresa o aumenta en cantidad o perfección. De allí que, los derechos de los trabajadores en cuanto intangibles no pueden alterarse o modificarse luego de haberse establecidos; y que de modificarse se debe favorecer su avance o progreso.
La intangibilidad y progresividad en el orden constitucional se relaciona íntimamente con el principio interpretativo in dubio pro operario, por lo que el significado y alcance dado debe efectuarse de la manera más favorable para el trabajador (…)”

Ello así, debe destacar esta Corte que la progresividad e intangibilidad de los derechos laborales, deriva del reconocimiento hecho por la ley de su existencia y en consecuencia de la imposibilidad de que estos sean suprimidos o desconocidos por otra ley. De manera que para que un derecho se considere adquirido y en consecuencia imposible de suprimir, el mismo debe haber sido acordado de conformidad con lo establecido en la Ley.

Siendo esto así, observa esta Corte que el Ministro del extinto Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio, aprobó por una parte, mediante Punto de Cuenta Número 302 de fecha 5 de junio de 2008 –cursante al folio 25 del expediente judicial- un complemento de sueldo al personal empleado fijo adscrito a ese Ministerio, distinto al previsto en la Escala de Sueldo de la Administración Pública Nacional, y por otro lado mediante el Punto de cuenta Número 336 de fecha 5 de junio de 2006, sobre el “Incremento, homologación y/o unificación de los beneficios socioeconómicos” –cursante a los folios 28 a 30 del expediente judicial- aprobó el incremento y unificación de los siguientes beneficios socioeconómicos: ayuda por hijo hasta un máximo de tres; prima por transporte; bono vacacional complemento de sueldo por homologación; ayudas para gastos de inscripción y adquisición de textos para el trabajador; becas para hijos del trabajador; bono único de juguetes; prima por antigüedad; beneficios por estudio; ayuda por matrimonio; asignación por nacimiento; bono compensatorio; primas de profesionalización, Bono Único: útiles escolares para los hijos de los trabajadores y prima de subsistencia, con “(…) el propósito de dignificar a los trabajadores y trabajadoras del MPPILCO y su entes adscritos”,

Evidenciándose, tal como lo indicó el iudex a quo en la recurrida, que tales beneficios son producto de una liberalidad que sobrepasa los mismos términos de la ley e incluso del Contrato Colectivo Marco que rige a los empleados de la Administración Pública, pues estableció un complemento de sueldo, y unos beneficios no contemplados en el mencionado contrato colectivo –como es el caso de bono de transporte-, tal como expresamente lo reconoció el recurrente en su escrito libelar cuando adujo que “(…) dicho Ministerio eliminó una serie de beneficios adicionales a los establecidos en la CONVENCIÓN COLECTIVA MARCO DE LA ADMINISTRAICÓN PÚBLICA (…)”.

Aunado a lo anteriormente expuesto, cabe destacar tal como lo señaló esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante la decisión número 2011-0317, de fecha 9 de marzo de 2011, (caso: Ana María Martín Afonso vs. Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias ) que:
“(…) mas allá de efectuar un análisis acerca de si eran verdaderos derechos adquiridos los beneficios que se habían otorgado junto con el tema de la progresividad de tales derechos, lo cierto es, que tales beneficios y conceptos sólo podían ser reclamados y válidos dentro de la relación empleados-obreros con el otrora Ministerio del Poder Popular para las Industrias Ligeras y Comercio, el cual quedó suprimido, dejando de existir el conjunto de normativo que se les aplicaba a los empleados de dicho organismo, naciendo entonces una nueva relación funcionarial con nuevas condiciones que les serían aplicadas a los nuevos empleados de dicho organismo incluidos los transferidos desde el suprimido ministerio.
Por tales razones, mal podría imponerse al Ministerio del Poder Popular para la Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias, que es una nueva figura orgánica dentro del Ejecutivo Nacional, creada mediante Decreto N° 6.732, de fecha 2 de junio de 2009, sobre Organización y Funcionamiento de la Administración Pública Nacional, publicado en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 39.202 de fecha 17 de junio de 2009, mantener incólume la normativa que regía para el anterior Ministerio dado que el mismo fue suprimido, creando uno nuevo, con nuevas competencias, nuevos deberes y en general una normativa diferente a la anterior, lo cual no representa la perpetración por parte de la Administración de una vía de hecho, por cuanto, lo que aconteció fue una reorganización de la Administración Pública Nacional, que desencadenó en la supresión de algunos ministerios y la creación de otros, más de ninguna manera una actuación material, sin base legal alguna en detrimento de los derechos de los empleados y obreros del otrora Ministerio para las Industrias Ligeras y Comercio(…)”. (Negrillas de esta Corte).

Por consiguiente, la concesión por parte del extinto Ministerio del Poder Popular para la Industrias Ligeras y Comercio, de tales beneficios socioeconómicos, no pueden considerarse por parte del recurrente como un derecho adquirido, por cuanto los mismos son producto de una liberalidad otorgada al margen de la Ley, ni mucho menos puede considerar que tales beneficios deban sobrevivir a la existencia misma del órgano. En consecuencia, en criterio de este Órgano Jurisdiccional no hubo violación al principio de progresividad e intangibilidad de los derechos laborales, por tanto el iudex a quo no incurrió en el vicio de la falta de aplicación del numeral 1 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara.

Por consiguiente esta Corte con base en lo anteriormente expuesto, declara sin lugar el recurso de apelación interpuesto por el abogado Simón Gabay Castro, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano Julio Cesar López, contra la República Bolivariana De Venezuela, Por Órgano Del Ministerio Del Poder Popular Para La Ciencia, Tecnología e Industrias Intermedias; contra la decisión proferida por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 14 de junio de 2010, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en consecuencia se confirma el fallo apelado. Así se decide.
VI
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer el recurso de apelación interpuesto en fecha 29 de junio de 2010, por el abogado Simón Gabay Castro, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Número 16.746, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano JULIO CESAR LOPEZ, contra la sentencia de fecha 15 de diciembre de 2009, dictada por el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró sin lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, por órgano del MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA LA CIENCIA, TECNOLOGÍA E INDUSTRIAS INTERMEDIAS.

2.- SIN LUGAR el recurso de apelación;

3.- CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese, notifíquese y remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los______________________________ (______) días del mes de _______________ de dos mil once (2011). Años 200° de la Independencia y 152° de la Federación.

El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
Ponente
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES

Exp. Número AP42-R-2010-000990
ERG/015

En fecha ____________________( ) de _____________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _____________ minutos de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el número _____________________.

La Secretaria