JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO EXPEDIENTE N° AP42-N-2005-000331 En fecha 22 de febrero de 2005, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad intentado conjuntamente con amparo cautelar y subsidiariamente medida cautelar de suspensión de efectos por los Abogados Rafael Badell Madrid y Álvaro Badell Madrid, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo los Nos. 22.748 y 26.361, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil BANCO MERCANTIL, C.A., (ahora denominada Mercantil, C.A., Banco Universal) inscrita originalmente en el Registro de Comercio que llevaba el antiguo Juzgado de Comercio del Distrito Federal, en fecha 3 de abril de 1975, bajo el N° 70, Tomo N° 200-A-Pro, cuyos Estatutos Sociales fueron modificados y refundidos en un solo texto, según consta de asiento inscrito en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, el 23 de septiembre de 1999, bajo el N° 70, Tomo N° 200-A-Pro; “contra el silencio negativo de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (en lo sucesivo ‘SUDEBAN’) en decidir el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032, la cual fue notificada el 11 de noviembre de 2004 (en lo adelante la ‘RESOLUCIÓN RECURRIDA’)”; así como contra la Circular N° SBIEF-GGCJ-GALE-03975 de fecha 24 de marzo de 2004; y la Resolución Nº 049-05 de fecha 2 de marzo de 2005, emanadas del mencionado Órgano (Destacado de la cita). En fecha 1º de marzo de 2005, se dio cuenta a esta Corte, se ordenó oficiar al ciudadano Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras a fin de que remitiera los antecedentes administrativos correspondientes, y se designó Ponente. En fecha 5 de abril de 2005, los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco Mercantil, C.A., presentaron escrito anexo al cual consignaron Resolución Nº 049-05 de fecha 2 de marzo de 2005, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), y solicitaron que “…sea tenida y estudiada como parte del presente caso y en consecuencia se extiende la pretensión anulatoria planteada en el recurso a dicho acto”. En esa misma fecha, se ordenó el pase del presente expediente al Juez Ponente. El día 14 de abril de 2005, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras. En fecha 27 de abril de 2005, se recibió Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GALE06452 de fecha 22 de abril de 2005, emanado de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) anexo al cual remitió los antecedentes administrativos del presente caso. En fecha 19 de octubre de 2005, se constituyó esta Corte quedando integrada de la siguiente manera: Javier Sánchez Rodríguez, Juez Presidente; Aymara Vilchez Sevilla, Juez Vicepresidente; y Neguyen Torres López, Juez. En fecha 15 de febrero de 2006, los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco Mercantil, C.A., solicitaron el abocamiento al conocimiento de la presente causa. Mediante auto de fecha 23 de febrero de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa y, se reasignó la ponencia a la Juez Neguyen Torres López. En esa misma fecha, se pasó el presente expediente a la Juez Ponente. En fecha 23 de febrero de 2006, el Abogado Daniel Badell Porras, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (Inpreabogado) bajo el N° 117.731, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil Banco Mercantil, C.A., presentó instrumento poder que acredita su representación judicial. En fecha 20 de julio de 2006, el Abogado Daniel Badell, antes identificado, presentó escrito mediante el cual ratificó las medidas cautelares solicitadas. En fecha 13 de noviembre de 2006, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dictó fallo mediante el cual declaro su competencia para conocer el presente recurso de nulidad, admitió el recurso, y declaró improcedente la medida de amparo cautelar y la medida de suspensión de efectos solicitadas. En fecha 29 de noviembre de 2006, se recibió del Abogado Nicolás Badell, antes identificado, diligencia mediante la cual se dio por notificado del fallo dictado por esta Corte y apeló del mismo. En fecha 2 de febrero de 2007, una vez practicadas las notificaciones ordenadas, esta Corte oyó en un solo efecto la apelación interpuesta y ordenó remitir copias certificadas de las actas a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En fecha 12 de abril de 2007, se remitieron las copias certificadas de las actuaciones relacionadas con el presente expediente a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. En fecha 26 de abril de 2007, se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que el recurso continuara su curso de ley. En 15 de mayo de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte ordenó citar al ciudadano Fiscal General de la República, a la ciudadana Procuradora General de la República y al ciudadano Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN); asimismo, ordenó que una vez constara en autos la última de las citaciones ordenadas, y vencido el término previsto para la citación de la ciudadana Procuradora General de la República, se librara el cartel previsto en el artículo 21, aparte 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela. En fecha 31 de julio de 2007, una vez practicadas las citaciones ordenadas, se libró el cartel de emplazamiento a los terceros interesados. En fecha 8 de agosto de 2007, se recibió del Abogado Nicolás Badell, diligencia mediante la cual hizo constar que retiró el cartel a los fines de su publicación. En fecha 14 de agosto de 2007, se recibió del Abogado Nicolás Badell, diligencia mediante la cual consignó un (1) ejemplar del cartel de emplazamiento publicado en el Diario El Universal en fecha 10 de agosto de 2007. En fecha 5 de octubre de 2007, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para promover pruebas, el cual venció en fecha 11 de octubre de 2007. En fecha 15 de octubre de 2007, se agregó a los autos el escrito de promoción de pruebas presentado en fecha 10 de octubre de 2007, por el Abogado Nicolás Badell, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de Banco Mercantil, C.A., e igualmente se dejó constancia que el día de despacho siguiente a esta fecha comenzó el lapso de tres (3) días para oponerse a las pruebas promovidas. En fecha 23 de octubre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte, dictó auto mediante el cual admitió las pruebas promovidas por la parte actora y ordenó la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República, la cual se consignó en fecha 29 de enero de 2009. En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó esta Corte, quedando conformada su Junta Directiva de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez. En fecha 3 de febrero de 2009, se agregó a los autos Oficio Nº 5845 de fecha 17 de abril de 2008, anexo al cual la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia remitió decisión de fecha 8 de agosto de 2007, que declaró sin lugar la apelación ejercida por el Apoderado Judicial de Banco Mercantil, C.A. contra la sentencia dictada por esta Corte en fecha 13 de noviembre de 2006. En fecha 3 de febrero de 2009, se recibió del Abogado Nicolás Badell, diligencia mediante la cual solicitó la reanudación de la presente causa. En fecha 9 de febrero de 2009, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte ordenó la continuación de la causa previa notificación al ciudadano Fiscal General de la República, a la ciudadana Procuradora General de la República y al ciudadano Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN). En fecha 29 de junio de 2009, practicadas las notificaciones ordenadas para la reanudación de la causa, se remitió a esta Corte el presente expediente. En fecha 1º de julio de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. En fecha 8 de julio de 2009, se designó Ponente al Juez Andrés Brito, y se fijó el tercer (3er) día de despacho para dar comienzo a la primera etapa de la relación de la causa. En fecha 29 de julio de 2009, se recibió del Abogado Nicolás Badell, diligencia mediante la cual solicitó se fije la oportunidad para la celebración del acto oral de informes. En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez. En fecha 2 de febrero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, y se reasignó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO En fecha 15 de abril de 2010, se fijó para el día tres (3) de mayo de 2010, la oportunidad para la celebración de la audiencia de informes en la presente causa. En fecha 3 de mayo de 2010, se recibió de la Abogada Antonieta de Gregorio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 35.990, actuando con el carácter de Fiscal Primera del Ministerio Público ante las Cortes de lo Contencioso Administrativo, escrito de informes. En fecha 3 de mayo de 2010, se levantó Acta en la cual se dejó constancia de la celebración del acto oral de informes, a la cual comparecieron los Apoderados Judiciales de las partes y la representante del Ministerio Público; asimismo, se dejó constancia de la presentación de los escritos de informes de las partes. En fecha 4 de mayo de 2010, se dio inicio a la segunda etapa de la relación de la causa. En fecha 9 de junio de 2010, la Corte dijo “Vistos” y ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos en la segunda etapa de la relación de la causa. En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente. I DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD El recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto con base en los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: Señalaron los Apoderados Judiciales de la institución recurrente que en fecha 24 de marzo de 2004, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras dirigió Circular N° SBIEF-GGCJ-GALE-03975 a los Bancos Universales, Bancos Comerciales, Bancos Hipotecarios, Bancos de Desarrollo, Fondos de Mercado Monetario, Entidades de Ahorro y Préstamo e Instituto Municipal de Crédito Popular, a fin de instruirlos a que no efectuaran descuentos por cualquier concepto de las cuentas nóminas de los trabajadores, sean éstas corrientes o de ahorro, sin la previa autorización del respectivo titular; asimismo estableció que la infracción a ello podía ser objeto de sanción pecuniaria, de conformidad con lo previsto en el artículo 416, numeral 5 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Que en fecha 30 de agosto de 2004, la ciudadana María Luchón dirigió comunicación a la Superintendencia exponiendo que el Banco Mercantil había realizado una nota de débito en su cuenta nómina por el dinero abonado en la misma. Que en consecuencia, el 10 de septiembre de 2004, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras dirigió comunicación al Banco Mercantil a fin de solicitarle toda la información que posea sobre la ciudadana denunciante y su condición ante la institución bancaria, dentro del lapso de diez días hábiles bancarios siguientes a la recepción del oficio. Que en fecha 17 de septiembre de 2004, el Banco Mercantil dirigió comunicación a la Superintendencia en la cual informó que se trataba de una cuenta corriente nómina y que el débito cargado a la misma se efectuó en fecha 27 de agosto de 2004, por la cantidad de Bs. 340.210,88, en virtud de la deuda que la denunciante mantiene con esa institución bancaria por concepto de tarjeta de crédito Diners Club Venezuela, conforme a lo dispuesto en la cláusula 2, literal g) del contrato único que rige las operaciones activas, pasivas y neutras entre el Banco Mercantil y sus clientes, y en la cláusula 9 de las Condiciones Generales de Emisión y Uso de Tarjetas de Crédito y Pago del Grupo Mercantil. Que en fecha 11 de noviembre de 2004, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras notificó al Banco Mercantil de la Resolución SBIF-GGCJ-GLO-16032 que ordenó reintegrar el monto debitado de la cuenta nómina perteneciente a la ciudadana María Luchón, y tomar medidas para evitar que volviese a suceder. Que contra la señalada Resolución su representada ejerció recurso de reconsideración, el cual nunca fue decidido. Que posteriormente, “…la SUDEBAN notificó a nuestra representada en fecha 15 de diciembre de 2004 de una nueva comunicación –de contenido similar a la Resolución recurrida- por medio de la cual le indicó al Banco Mercantil que ‘se abstenga de realizar débitos en la cuenta descrita anteriormente sin autorización expresa de la titular, reverse la cantidad debitada y tome la (sic) medidas pertinentes a los fines de no debitar monto alguno de ese tipo de cuentas en los casos futuros (…) Sin embargo, en dicha comunicación no se resolvió expresamente el recurso de reconsideración interpuesto por el Banco en fecha 24 de noviembre de 2004” (Destacado de la cita). Que en fecha 27 de diciembre de 2004, su representada consignó ante la Superintendencia escrito de observaciones contra esta última comunicación, el cual tampoco fue resuelto. Alegaron vicios de nulidad absoluta contra la Resolución recurrida que entrañan violaciones directas a derechos fundamentales, tales como a la legalidad de las sanciones y las penas, al debido proceso y el derecho a ser juzgado por el juez natural, y a la libertad económica. Que conforme al principio de legalidad de las infracciones y las sanciones, la Administración no puede ejercer su potestad punitiva más allá de los límites trazados por el legislador, quedando vedadas las normas que sin precisar el tipo infractor, otorgan discrecionalidad “configuradora” a la Administración para decidir qué infracciones sancionar o que sanciones aplicar. Que en el presente caso se pretende aplicar la sanción legal a la supuesta infracción de las órdenes contenidas en la circular, lo cual resulta violatorio de la garantía de la legalidad. Que no basta que la sanción esté legalmente prevista, siendo que se exige que la norma legal correspondiente cumpla con el principio de tipicidad exhaustiva, es decir, que describa con detalle el hecho ilícito y la sanción que impondrá; asimismo, añadieron que la sanción a la infracción de normas de carácter administrativo y de rango sublegal vacía de contenido el principio de legalidad. Adujeron que cuando la Resolución recurrida ordena reintegrar, no está ejerciendo la facultad que le confiere el artículo 238 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ya que dicha actuación no se corresponde con la facultad de dictar órdenes o instrucciones, que por su naturaleza, son actos de contenido general que atienden a la estabilidad y buen funcionamiento del sistema bancario y no a la resolución de conflictos entre partes. Que por el contrario, la Superintendencia está resolviendo un conflicto entre partes y decidiendo un reintegro a favor de una de las partes controvertidas sin ser juez, y sin cumplir con el proceso correspondiente, violando así el derecho de su representada a ser juzgada por el juez natural. Que la Circular a la que se refiere la Resolución impugnada viola el derecho a la libertad económica, ya que la misma impone una limitación a la libertad de contratación no prevista en la Constitución ni en la ley, que penetra en el campo del contrato de cuenta. Que igualmente, dicha Circular viola el principio de legalidad administrativa, pues la Superintendencia no cuenta con habilitación legal expresa para impedir que las instituciones bancarias, en ejercicio de su libertad económica, establezcan las condiciones y términos comerciales de contratación con sus clientes a fin de garantizar el manejo prudente de la solvencia y riesgo del mercado bancario. Que el principal inconveniente de permitir la aplicación de sanciones por contravenir actos administrativos, es que se coloca en cabeza de la Administración la facultad de configurar libremente que supuestos darán lugar al ejercicio de la potestad administrativa, incluso respecto al incumplimiento de actos dictados en violación al principio de legalidad administrativa. Así, la Circular establece un supuesto nuevo de ilícito y la sanción correspondiente, constituyéndose en una flagrante violación del principio de legalidad de los delitos y de las penas. Solicitaron medida cautelar de amparo a los fines de suspender los efectos del acto administrativo recurrido, señalando en cuanto al fumus boni iuris que existen fundados indicios que hacen presumir la violación de la garantía de la legalidad, por cuanto la conducta a la que se pretende aplicar la sanción está tipificada en actos sublegales (la Circular). Que también está probada la presunción de violación del derecho al juez natural y al debido proceso ya que la Resolución recurrida contiene una orden de reintegro a un particular y la Superintendencia no es juez, ni se invoca en el acto el cumplimiento de un iter procesal realizado por algún órgano judicial. Que la presunción de violación a la libertad económica se deriva del propio acto recurrido y la circular, porque se ejecutan restricciones no contenidas en un texto legal. Que es preciso suspender los efectos del acto recurrido, porque le impone a su representada obligaciones de hacer que inciden en su esfera económica y que podrían tener como consecuencia que nunca se recupere el dinero reintegrado, ya que el particular no ofrece ninguna garantía. En ese sentido, pidieron que en uso de la potestad cautelar del juez, para el caso de que decida la improcedencia de la suspensión de efectos, se ordene al particular caucionar el reintegro ordenado. Denunciaron además que la Resolución recurrida incurre en el vicio de falso supuesto de hecho, ya que considera que su representada no tiene la autorización de la ciudadana María Luchón para efectuar los débitos, siendo que en la cláusula 2, literal g) del Contrato Único suscrito por la denunciante “…y que se otorga con la respectiva planilla a todos los clientes del Banco al momento de abrir sus cuentas para que sea leído y firmado…” se establece que el cliente autoriza al Banco a cargar en sus cuentas de depósitos los créditos vencidos y no pagados, así como los gastos de cobranza, tarifas o comisiones a los que haya lugar; que autoriza al Banco a debitar de su cuenta o cualquier otra cuenta que mantenga con éste, las cantidades que adeude conforme al contrato o a cualquier otra deuda o tributo a que haya lugar; y que la aceptación de los términos aquí previstos por parte del cliente se constituye en suficiente autorización de débito en la cuenta corriente o cualquier otra (Destacado de la cita). Que en el mismo sentido, la cláusula novena del Documento de Condiciones Generales de Emisión y Uso de Tarjetas de Créditos y pago del Grupo Mercantil suscrito por la denunciante, prevé que en el supuesto que los tarjetahabientes y/o sus adicionales posean cuentas corrientes, de ahorro, o de cualquier naturaleza, en cualquier banco o entidad que tenga suscrito o que suscriba en cualquier momento convenio y/o afiliación con los emisores, aquellos autorizan en forma expresa e irrevocable a los emisores a ordenar debitar en la cuenta el monto de cualquier obligación originada con motivo del contrato. Que se observa de los contratos suscritos por la denunciante, que se estableció de manera patente, clara y expresa, la facultad de debitar cantidades de sus cuentas, siendo que la cláusula constituye notificación y autorización expresa para realizar determinada actividad. Que sería completamente ilógico afirmar que la firma de los contratos contentivos de las cláusulas transcritas no es autorización expresa para la realización de dicha actividad, ya que la forma en que están redactadas las mismas no deja lugar a dudas o interpretaciones equívocas. Que la Superintendencia confunde lo expreso con lo específico, ya que la autorización fue sin duda expresa al constar en la letra del contrato suscrito por la denunciante, siendo que si se pretende además, que sea específica, se está desvirtuando el supuesto de la Circular ampliándolo indebidamente a través de un acto particular, e infringiendo el principio de jerarquía normativa a que se contrae el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Solicitaron de forma subsidiaria, medida cautelar de suspensión de efectos del acto impugnado, de conformidad con el artículo 19, párrafo 11 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, fundada en la irreparabilidad del daño que puede causar a su representada la ejecución del acto. Con relación a la ponderación del interés público, señalaron que de ser acordada la suspensión de efectos del acto, no perjudica a la Administración o el particular, pero en el caso contrario, la consecuencia será que la institución financiera se vería seriamente perjudicada. Que a los fines de determinar el daño real que la ejecución del acto produce en su representada, resaltaron que la instrucción de la Superintendencia no se limita a un reintegro en la cuenta de la denunciante, sino que se extiende también a todas las demás cuentas de esta clase, siendo que detener los débitos que fueron aceptados expresamente sentaría un peligroso precedente y significaría una pérdida de suma importancia para el Banco “…dado que la deuda de débitos manuales automáticos en cuenta de deudores representa para la Institución una suma anual de aproximadamente Tres Mil Seiscientos Millones Bolívares (Bs. 3.600.000.000,00), de la cual el 70% esta asociado a débitos de cuenta nómina. Cabe destacar que esta suma se refiere únicamente a deudas originadas por tarjetas de crédito (que es el caso de la denunciante), pero la Resolución tiene un carácter sumamente genérico lo que podría determinar que abarque también las demás operaciones con lo que la cifra expuesta se elevaría a una cantidad absurda” (Destacado de la cita). Que la orden de la Superintendencia de bancos y Otras Instituciones Financieras no puede entenderse como circunscrita al caso de la denunciante, ni incide únicamente en lo relativo al reintegro en la cuenta de ésta, siendo que en caso de suspenderse los débitos autorizados por los clientes en forma expresa, ello representaría para su representada una pérdida injustificada y extrema. Que, “…permitir que la SUDEBAN aplique esta norma significa quitar al Banco Mercantil la cantidad anual de Tres Mil Seiscientos Millones de Bolívares (Bs. 3.600.000.000,00) o mensual de Trescientos Millones de Bolívares (Bs. 300.000.000,00) actuación que, sin duda alguna, tiene una incidencia profundamente negativa en la actividad propia del Banco así como sus operaciones diarias, no debiendo ser permitida por esta Corte” (Destacado de la cita). Que en todo caso, a los fines de salvaguardar el principio de equilibrio e igualdad de las partes, pidieron que en el caso de decidirse la improcedencia de la suspensión de efectos, se ordene al particular caucionar previamente y satisfacción de este tribunal, el reintegro ordenado. Finalmente, solicitaron se declare con lugar el amparo solicitado, o subsidiariamente, se ordene la suspensión temporal del acto recurrido, se declare con lugar el recurso de nulidad, y en consecuencia, la nulidad de la Resolución recurrida. Asimismo, mediante escrito presentado en fecha 5 de abril de 2005, la representación judicial de la institución bancaria solicitó que la Resolución Nº 049-05 de fecha 2 de marzo de 2005, notificada mediante Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-02852 de esa misma fecha, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, mediante la cual decidió el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004 “…sea tenida y estudiada como parte del presente caso y en consecuencia se extiende la pretensión anulatoria planteada en el recurso a dicho acto”. II DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA PARTE ACTORA En fecha 3 de mayo de 2010, la representación judicial de Mercantil C.A., Banco Universal, consignó escrito de informes, en el cual señaló lo siguiente: Que con la promoción del mérito favorable de los autos se demostró que la Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004, incurrió en graves violaciones constitucionales relativas a las garantías al juez natural y el debido proceso, toda vez que dicho acto se tradujo en una orden de reintegro a un particular, no teniendo la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras la potestad para ejecutar dicha providencia; en la violación del derecho a la libertad económica, al ejecutarse restricciones no contenidas en un texto legal. Asimismo, que incurrió en falso supuesto de hecho, al afirmar erróneamente que el Banco no tenía expresa autorización de la denunciante para efectuar los débitos reclamados. Que con la promoción de la prueba documental referida a la Circular Nº SBIF-GGCJ-GALE-03975 de fecha 24 de marzo de 2004, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, demostró suficientemente que el señalado Órgano impuso una nueva limitación no prevista en la Constitución y en la Ley, a la libertad de contratación, pues penetra en el campo del contrato de cuenta firmado entre la denunciante y el Banco. Asimismo, señaló que con la promoción de la comunicación consignada por el Banco ante la Superintendencia en fecha 17 de septiembre de 2004, a través de la cual dio respuesta al Oficio Nº SBIF-GGCJ-GLO-13011, quedó plenamente evidenciado que el Banco informó que su actuación fue siempre apegada a derecho y al contrato, señalando que el débito realizado en la cuenta de la denunciante se fundamentó en la cláusula 2,literal g) del Contrato Único de Banco Mercantil que rige las operaciones activas, pasivas y neutras que esa institución mantiene con sus clientes, y en la cláusula 9 de las Condiciones Generales de Emisión y Uso de Tarjetas de Crédito y Pago del Grupo Mercantil. Que mediante la promoción del Contrato Único de Servicios del Banco Mercantil, suscrito por la denunciante en la oportunidad de abrir la cuenta Nº 0105-0083-421083-09448-3, quedó demostrado que el Banco Mercantil estaba autorizado para efectuar los débitos reclamados por la denunciante, y por tanto, la Superintendencia incurrió en falso supuesto al haber considerado que el Banco no cumplía con el requisito de la autorización expresa, pues la mencionada cláusula 2, en su literal g), constituye una notificación y autorización específica a favor del Banco para realizar dicha actividad. Con relación a la violación del principio de legalidad de las sanciones y las penas, señaló que quedó demostrado en autos que la Resolución recurrida pretendió aplicar una sanción de Ley a la supuesta infracción de órdenes contenidas en una simple circular dictada por la Superintendencia, acto que en ningún caso puede crear o estipular infracciones o sanciones administrativas. Que del contenido de la Resolución recurrida se evidencia que la Superintendencia impuso al Banco una sanción inexistente en el ordenamiento jurídico, al no haber sido creada por una norma de rango legal, conforme al principio de legalidad y tipicidad de las sanciones administrativas, y que más grave aún, la sanción se impuso por la supuesta trasgresión de instrucciones contenidas en una simple circular y no en una norma de rango legal. Indicó que la violación del debido proceso y el derecho a ser juzgado por el juez natural, quedó demostrada por el hecho de que la Resolución recurrida ordenó reintegrar la cantidad de dinero que se debitó de la cuenta nómina de la denunciante, con aval de una autorización expresa; que la Superintendencia no sancionó al Banco de una forma objetiva, así como tampoco ejerció la facultad que le confiere el artículo 238 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, pues esa actuación no se corresponde con la facultad de dictar órdenes o instrucciones, que por su naturaleza son actos de contenido general y que atienden a la estabilidad y buen funcionamiento del sistema bancario, siendo que la Resolución recurrida se encaminó a resolver un conflicto entre partes. En ese sentido, destacó que la Superintendencia en ningún caso giró una simple instrucción generalizada a los bancos bajo su vigilancia, sino que mediante la Resolución recurrida sancionó formalmente al Banco Mercantil, debiendo en todo caso, dar inicio al procedimiento sancionatorio previsto en el artículo 352 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Que quedó demostrada la violación del derecho a la libertad económica, pues la Circular a que se refiere la Resolución recurrida es absolutamente nula al imponer una nueva limitación no establecida constitucional o legalmente, y pretendió modificar el Contrato Único de Servicios del Banco Mercantil firmado con el cliente. Que la Circular en que se fundamenta toda la actuación de la Superintendencia violó el principio de legalidad administrativa al no contar con una habilitación expresa que la facultara para impedir que las instituciones bancarias, en ejercicio de su libertad económica, establecieran las condiciones y términos comerciales de contratación con sus clientes a fin de garantizar el manejo prudente de la solvencia y riesgo del mercado bancario. Que las limitaciones legales a la actividad económica privada de intermediación financiera, son impuestas por la Administración en ejecución de la Ley, pues lo contrario atentaría contra el derecho a la libertad de contratación y libertad económica. Que durante el proceso se hizo patente que la Circular establece un supuesto de ilícito nuevo y la sanción correspondiente, constituyéndose en una flagrante violación de la legalidad de los delitos y de las penas, y del derecho a la libre contratación y la libertad económica. Consideró suficientemente demostrado que la Resolución recurrida incurrió en falso supuesto de hecho, toda vez que interpretó en forma errónea, o más bien, no valoró el Contrato Único de Servicios del Banco Mercantil, con relación a que no estaba autorizada para realizar el débito reclamado por la denunciante, ya que conforme a la cláusula 2, literal g) de dicho contrato, se faculta plena y expresamente al Banco a efectuar los débitos allí señalados. Que se demostró que la cláusula novena del Documento de Condiciones Generales de Emisión y Uso de Tarjetas de Créditos y Pago del Grupo Mercantil, suscrito por la denunciante, también establece de manera patente, clara y expresa la facultad y autorización que tenía el banco para debitar cantidades de sus cuentas. Finalmente, solicitaron se declare la nulidad de la Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032 dictada el 10 de noviembre de 2004 por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, “Solicitud de anulación que se extiende a la Resolución Nº 049-05, dictada por la SUDEBAN el 02 de marzo de 2005 y notificada al Banco Mercantil en la misma fecha, mediante la cual la SUDEBAN decide, fuera del plazo establecido legalmente para ello, el recurso de reconsideración…” (Destacado de la cita). III DEL ESCRITO DE INFORMES DE LA SUPERINTENDENCIA DE BANCOS Y OTRAS INSTITUCIONES FINANCIERAS En fecha 3 de mayo de 2010, la representación judicial de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN), consignó escrito de informes, en el cual señaló lo siguiente: Que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras mediante Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 11 de noviembre de 2004, ordenó al Banco Mercantil, C.A. el reintegro del monto debitado de la cuenta nómina de la ciudadana María Luchón por concepto de tarjeta de crédito, y que tomara medidas para evitar que la situación ocurriera nuevamente, conforme a lo establecido en el artículo 416 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Que el presente caso parece circunscribirse a la aplicación de un contrato de adhesión entre particulares, donde una persona autoriza a otra a cobrarse del dinero que posee en una cuenta, cualquier deuda que tenga con la institución financiera. Que no nos encontramos ante una actividad de derecho mercantil, ya que de ser así, ni siquiera sería competencia de este órgano jurisdiccional, sino que por el contrario, nos encontramos ante la violación de normas de rango sublegal y constitucional, así como de tratados internacionales y de protección de los derechos de los trabajadores, ya que la base fáctica de la situación es que las cantidades sustraídas de la cuenta de la ciudadana María Luchón, lo son de una cuenta denominada nómina, esto es, una cuenta creada especialmente para el depósito de los salarios y otros pagos de carácter laboral. Que en consecuencia, no se trata de una cuenta para el ejercicio de una actividad mercantil, sino de una cuenta utilizada para la administración de unos haberes con protección constitucional, para lo cual señaló la aplicación del artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra la inembargabilidad del salario. Que en virtud de tratarse de derechos constitucionales, los mismos deben ser considerados de orden público, no susceptibles de relajamiento o renuncia por parte de los particulares, por lo que no puede un simple contrato de adhesión ser el instrumento que contradiga una norma expresa del Texto Constitucional. Que la pretensión del Banco recurrente es la declaración de nulidad del acto identificado Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 11 de noviembre de 2004; sin embargo, si bien el mismo fue interpuesto de forma tempestiva, nuestra representada notificó a la institución bancaria en fecha 2 de marzo de 2005, que mediante Resolución Nº 049-05 de esa misma fecha, había decidido el recurso de reconsideración ejercido. Consideró necesario recalcar que el citado acto no es una reedición del acto impugnado, pues en aquel se amplían y agregan razones a la motivación de este último para ratificarlo. Que por ello, y a pesar de que la notificación se efectuó poco después de la interposición del recurso, -a su decir- llama la atención de que el impugnante no haya reformado el objeto del mismo poniendo de manifiesto una pérdida de interés, pues en la medida en que este acto posterior deja sin efectos el impugnado, vacía de contenido el recurso interpuesto, por lo que dejaría a esta Corte sin materia que decidir. Con relación a la alegada violación al principio de tipicidad, señaló que no se trata de una norma penal en blanco, sino de la violación de una conducta típica y claramente establecida, como lo es el derecho constitucional a la inembargabilidad del salario. Adujo la inexistencia de violación del derecho al debido proceso y al juez natural, por cuanto en casos como el de autos, se justifica la existencia de un ente regulador de la actividad financiera, ya que este tipo de actuación abusiva por parte de un particular con gran capacidad y poder económico resulta en actividades lesivas de los derechos de los particulares. Que asimismo, como lo evidencia el acto impugnado, la actuación de su representada se basa en normas expresas de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, siendo que además el presente caso está fuera de la competencia de un juez mercantil, ya que se trata del cumplimiento de normas vinculadas al ejercicio de las potestades de control de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras. De otra parte, señalaron la inexistencia de la violación del derecho a la libertad económica, por cuanto la recurrente pretende que la libertad económica descanse sobre la protección al salario de los trabajadores, siendo que por el contrario, la misma reposa sobre el respeto de los derechos de los trabajadores en búsqueda de la paz social necesaria para el ejercicio económico en un ambiente de tranquilidad y armonía. Asimismo, alegó la inexistencia del vicio de falso supuesto del acto impugnado, para lo cual reiteró la configuración de la violación de derechos constitucionales, por lo que aun en el supuesto negado de que se entienda que existe autorización expresa por parte del titular de la cuenta, no tendría validez alguna, por estar en la esfera del actuar del ciudadano el tener capacidad alguna para anular o dejar sin efectos los derechos que inalienablemente le asisten. Finalmente, solicitó se declare sin lugar el recurso de anulación interpuesto por Banco Mercantil, C.A. IV DE LA OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO En fecha 3 de mayo de 2010, la Abogada Antonieta de Gregorio, en su condición de Fiscal Primera del Ministerio Público ante las Cortes en lo Contencioso Administrativo, presentó escrito contentivo de la opinión del Ministerio Público, en los siguientes términos: Con relación a la denuncia de que la Resolución impugnada violenta el derecho al debido proceso y a ser juzgado por el juez natural, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, manifestó que las Circulares constituyen un acto administrativo de efectos generales, de contenido normativo, que imponen a los bancos una obligación que deben acatar y cumplir. Que en el caso concreto, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras se apoyó en la Circular distinguida con el N° SBIEF-GGCJ-GALE-03975 del 24 de marzo de 2004, conforme a la cual instruyó a todas las instituciones financieras a que no efectuaran “…descuentos por cualquier concepto de las cuentas nóminas sean éstas corrientes o de ahorro, que posean los trabajadores, sin la previa autorización expresa del titular de las mismas…”, en virtud de lo cual, en uso de la atribución conferida en el artículo 238 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, se instruyó al Banco Mercantil para que se abstuviera de realizar débitos en la cuenta sin la autorización expresa del titular, reversara la cantidad debitada y tomara las medidas pertinentes a los fines de no debitar monto alguno de ese tipo de cuentas en casos futuros. En consecuencia, señaló que no se trata de que el órgano rector está tratando de resolver un conflicto entre partes, sino ejecutando funciones. Observó que el artículo 238 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, al establecer la atribución de la Superintendencia de formular a los bancos las instrucciones que juzgue necesarias, habilita a la correspondiente autoridad administrativa, en su carácter de ente especializado dotado de cierto margen de autonomía con respecto al Poder Ejecutivo, para regular distintos aspectos de la materia bancaria a través de instrucciones, para evitar que la rigidez propia de las normas de rango legal dificulten el logro de los fines del Estado o afecte el interés general, en virtud de las circunstancias cambiantes de las actividades que constituye el campo de regulación de cada ordenamiento sectorial. Respecto de la denuncia de violación del principio de tipicidad o legalidad de las sanciones contemplado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en cuyo caso el recurrente considera que no deben determinarse normas penales en blanco, la representante del Ministerio Público estableció que conforme al principio de tipicidad de los delitos y de las penas ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes. Así, mismo, añadió que toda conducta que constituya un delito, así como las sanciones correspondientes, deben estar previamente estipuladas en una disposición normativa, general y abstracta que los defina, pues se entiende que tales sanciones afectan o inciden de manera directa e individual sobre la esfera jurídica de los ciudadanos, por lo que en este caso, no le estaría dado al legislador hacer remisiones “genéricas” para que, mediante un reglamento se establezcan delitos o sanciones relacionados con la Ley de que se trate. En ese sentido, consideró que en el caso concreto no se trata de la imposición de sanción alguna, dado que las circulares son actos administrativos de carácter general, que entrañan una declaración o instrucción de un superior jerárquico a sus subordinados con relación a un determinado asunto o materia que deban éstos manejar, es decir, contiene las instrucciones dictadas por la autoridad competente a sus subalternos sobre puntos relativos a la ejecución de una determinada orden, por lo que conforme al artículo 238 de la Ley que rige la actividad de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, ésta podrá formular a los bancos, entidades de ahorro y préstamos, otras instituciones financieras y a las demás personas que se refieren los artículos 2 y 213 de este Decreto Ley, las instrucciones que juzgue necesarias. Que en consecuencia, dicho ente sí está facultado para girar la instrucción contenida en el acto impugnado. En cuanto a la denuncia de violación del derecho a la libertad económica contemplado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, consideró que la libertad de contratación no puede existir vulnerando y colocando en una situación de desigualdad a los que intervienen en la relación banca-usuario, ya que tanto la jurisprudencia y la doctrina han insistido mucho en determinar que los contratos del sector financiero, en especial, los firmados por los usuarios dentro de la relación con los bancos, son de adhesión. Asimismo, en torno a la denuncia de falso supuesto de hecho, indicó que el mismo está constituido por las razones de hecho que se enmarcan dentro de la normativa legal aplicable al caso concreto, que le atribuye a tales hechos una consecuencia jurídica acorde con el fin de la misma. Además, puntualizó que el acto administrativo tiene su fundamento en el incumplimiento del Banco Mercantil de la instrucción contenida en la Circular Nº SBIF-GGCJ-GALE-03975, de fecha 24 de marzo de 2004, dictada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, de conformidad con el artículo 238 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. Destacó que la Superintendencia actuó correctamente cuando impartió la instrucción que sirvió de base legal al acto impugnado, pues evidentemente existe una previsión constitucional que contempla la inembargabilidad del salario que sólo debe ser decretada obviamente por el Poder Judicial. Que comparte el Ministerio Público la posición de la Superintendencia en cuanto a que la autorización a que alude la circular SBIF-GGCJ-GALE-03975, de fecha 24 de marzo de 2004, no es la contenida aparentemente en el contrato para la emisión de tarjetas de créditos y las previstas en las Condiciones Generales de los Servicios de Cuenta Corriente, ya que la autorización exigida en dicha circular, debe ser expresa del cliente, y en el presente caso, ello no ocurrió, por lo tanto, no es cierto que el Ente fundamentó su decisión en hechos falsos. V MOTIVACION PARA DECIDIR Declarada la competencia de esta Corte mediante sentencia de fecha 13 de noviembre de 2006 para conocer del recurso de nulidad interpuesto, se observa lo siguiente: Punto Previo Previo a decidir el fondo del asunto, debe observar esta Corte que la representación judicial del Órgano recurrido alegó en su escrito de informes, que si bien resulta tempestiva la interposición del recurso de nulidad contra la Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004, su representada notificó a la institución bancaria en fecha 2 de marzo de 2005, de la Resolución Nº 049-05 de esa misma fecha, que declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración ejercido contra aquella, y ratificó el acto administrativo dictado. Señaló además que a pesar de haberse notificado la Resolución Nº 049-05 poco después de la interposición del recurso, llama su atención que el impugnante no haya reformado el objeto del mismo, poniendo de manifiesto una pérdida del interés, pues en la medida en que el acto posterior deja sin efectos el acto impugnado, vacía de contenido el recurso de nulidad, por lo que solicitó a esta Corte declare no tener materia sobre la cual decidir. Al respecto, se observa que la institución bancaria recurrente señaló en su escrito libelar que dirige el presente recurso de nulidad contra el silencio administrativo de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en decidir el recurso de reconsideración respecto de la Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004, notificada en fecha 11 de noviembre de 2004, mediante la cual se le instruyó que se abstuviera de realizar débitos en la cuenta corriente nómina perteneciente a la ciudadana María Luchón, sin la autorización expresa de la misma; asimismo, que reversara la cantidad debitada y tomara las medidas pertinentes a los fines de no debitar monto alguno de ese tipo de cuentas en casos futuros. No obstante, del contenido del señalado escrito, se observa que la recurrente realizó denuncias de supuestos vicios de inconstitucionalidad (derecho a la libertad económica) contra la Circular N° SBIF-GGCJ-GALE-03975 de fecha 24 de marzo de 2004, emanada de dicha Superintendencia, mediante la cual se instruyó a todas las instituciones financieras que no efectuaran “…descuentos por cualquier concepto de las cuentas nómina sean corrientes o de ahorro, que posean trabajadores, sin la previa autorización expresa del titular de las mismas…”, por cuanto este acto sirvió de fundamento a la Resolución recurrida. Asimismo, se observa a los folios treinta y siete (37) y treinta y ocho (38) del expediente judicial, escrito presentado en fecha 5 de abril de 2005, por la representación judicial de la institución bancaria, a los fines de consignar Resolución N° 049.05 de fecha 2 de marzo de 2005, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, notificada a su representada en esa misma fecha mediante Oficio Nº SBIF-DSB-GGCJ-GLO-02852, que ratificó el contenido de la Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004; solicitando en consecuencia, que la Resolución anexa se tenga como parte del presente caso, y se extienda a la misma la pretensión anulatoria. En efecto, se constata que riela de los folios cuarenta (40) al cuarenta y nueve (49) del expediente judicial, la Resolución Nº 049-05 de fecha 2 de marzo de 2005, emanada de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, y visto que la misma declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004, ratificando el contenido de la misma, y que la parte recurrente solicitó que se ampliara la pretensión de nulidad a este último acto, estima esta Corte, que la Resolución Nº 049-05 del 2 de marzo de 2005 debe considerarse el acto administrativo de efectos particulares impugnado en la presente causa, por haber agotado la vía administrativa. En consecuencia, se desestima la solicitud realizada por la representación judicial del órgano recurrido de declarar no tener materia sobre la cual decidir en la presente causa. Así se decide. De la resolución del fondo del recurso De otra parte, se observa que la recurrente alegó vicios de inconstitucionalidad contra la Resolución Nº 049-05, así como también, contra la Circular Nº SBIF-GGCJ-GALE-09975 de fecha 24 de marzo de 2004, emanada de la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, dirigida a Bancos Universales, Bancos Comerciales, Bancos Hipotecarios, Bancos de Desarrollo, Fondos del Mercado Monetario, Entidades de Ahorro y Préstamo e Institutos Municipales de Crédito Popular, a los fines de informarles “…que en atención a lo dispuesto en los artículos 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que garantizan tanto el derecho al trabajo como el derecho del trabajador a recibir una remuneración acorde con su trabajo, esta Superintendencia de conformidad con lo expresado en el artículo 238 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, instruye a los sujetos a los cuales se encuentra dirigida la presente, a no efectuar descuentos por cualquier concepto de las cuentas nóminas sean estas corrientes o de ahorro, que posean los trabajadores, sin la previa autorización expresa del titular de las mismas. Asimismo, será igualmente aplicable la anterior instrucción para aquellas cuentas a través de las cuales sean canceladas las pensiones y jubilaciones”. Se observa que mediante Resolución Nº 049-05 de fecha 2 de marzo de 2005, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, declaró Sin Lugar el recurso de reconsideración ejercido por la institución bancaria recurrente, cuyo contenido es el siguiente: “…es menester señalar que esta Superintendencia en observancia de las disposiciones consagradas en los artículos 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, emitió la Circular Nº SBIF-GGCJ-GALE-03975 de fecha 24 de marzo de 2004, en la cual de conformidad con lo previsto en el artículo 238 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, instruyó a las Instituciones Financieras destinatarias entre las cuales se encuentra el Banco Mercantil, C.A. Banco Universal, a no efectuar descuentos por cualquier concepto de las cuentas nóminas, sean éstas corrientes o de ahorros, que posean los trabajadores, ni aquellas a través de las cuales sean canceladas las pensiones y jubilaciones, sin la previa autorización expresa del titular de las mismas. En ese sentido, como se dijo anteriormente dicha instrucción está fundamentada en los artículos 87 y 91 de nuestra Carta Magna donde se prevé que todo trabajador o trabajadora tiene derecho a un salario suficiente que le permita vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales. Ahora bien, igualmente la citada normativa dispone que con el objeto de cumplir dicho propósito se garantizará el pago de igual salario por igual trabajo y en consecuencia, a recibir una remuneración acorde con el mismo. Al respecto, es importante destacar que para la fecha en que se realizaron los débitos la Circular antes identificada, tenía plena vigencia, máxime cuando contra ésta no fueron ejercidos dentro de los plazos previstos en los artículos 452 y 456 del decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, el Recurso de Reconsideración en vía administrativa o el de Nulidad ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo o la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, esta Superintendencia observa que el tratamiento que debe dar el Sistema Bancario Nacional a los débitos a ser realizados a las cuentas nóminas o a aquellas a través de las cuales sean canceladas pensiones y jubilaciones, debe cambiar a raíz de la Circular Nº SBIF-GGCJ-GALE-03975 ya identificada. Efectivamente, el sentido y fin último de la mencionada normativa prudencial de obligatorio cumplimiento por parte de los entes sometidos bajo nuestra supervisión, es la puesta en práctica de la protección que la Constitución y las leyes ofrecen al salario y las pensiones y jubilaciones, los cuales gozan de prerrogativas especiales, como la inembargabilidad, que se consideran de orden público. Es de hacer notar que dicha protección constitucional y legal se ha visto violada de forma reiterada, haciendo uso de contratos de adhesión con cláusulas excesivas que han permitido a las instituciones financieras debitar las deudas de las tarjetas de créditos directamente de los salarios de sus usuarios, algo que legalmente sólo podrán ordenar un Tribunal, y aún así, únicamente dentro de los límites especiales que impone la Ley para los embargos de los salarios. Es preciso acotar que esta Superintendencia, en el cumplimiento de sus funciones y en el ejercicio de sus atribuciones, quiere erradicar esta mala práctica bancaria, y ello es uno de los objetivos de la normativa prudencial que venimos discutiendo. Del mismo modo, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.930 de fecha 4 de mayo de 2004, establece en su artículo 86, que las cláusulas de los contratos de adhesión serán interpretadas y apegadas a la legalidad y a la justicia del modo más favorable al consumidor y al usuario. Igualmente, a fin de complementar lo antes expuesto cabe señalar que el artículo 11 de la Resolución Nº 147.02 del 28 de agosto de 2002, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, a través de la cual se dictaron las ‘Normas Relativas a la Protección de los Usuarios de los Servicios Financieros’, dispone que en los contratos que elaboren las Instituciones y suscriban con sus clientes no incluirán cláusulas excesivas que puedan vulnerar los derechos de los usuarios. Por otra parte, en cuanto a lo manifestado por la Institución Financiera referente a que en el oficio recurrido esta Superintendencia incurrió en un ostensible caso de falso supuesto de hecho; toda vez que según su albedrío en la decisión se admite que la ciudadana María A. Luchón V., titular de la cédula de identidad Nº V-6.221.261, autorizó expresa y previamente al Banco para que hiciera los cargos en su cuenta corriente por las cantidades que le adeudare, incluyendo obviamente, las adeudadas por concepto de saldos de su tarjeta de créditos (sic) es necesario traer a colación el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en relación con el vicio de falso supuesto. (…) Con fundamento en lo anterior, esta Superintendencia considera que del oficio recurrido se evidencia que no estamos en presencia del vicio de falso supuesto alegado por el Banco, así como tampoco frente a una limitación a la libertad de contratación, debido a que en ningún momento se tomaron en consideración situaciones fácticas distintas, como lo pretenden dejar ver los representantes del Banco Mercantil, C.A. Banco Universal, al alegar de manera aislada que para efectuar dichos débitos la Cláusula 2, literal g) del Contrato Único del Banco Mercantil suscrito por la denunciante y que se otorga con la respectiva planilla a todos los clientes del Banco al momento de abrir sus cuentas para que sea leído y firmado por todos los clientes, sin estimar el derecho constitucional que ampara a éstos, lo que corrobora la procedencia de la instrucción impartida por este Ente supervisor. En el caso que nos ocupa, los contratos de adhesión firmados por la ciudadana María A. Luchón V., antes identificada, para tener acceso a los servicios bancarios e incluso para el cobro de su remuneración mensual, contienen cláusulas que a juicio de este organismo resultan excesivas, pues pueden vulnerar los derechos de la citada ciudadana. Efectivamente, la autorización a debitar en cualquier cuenta de las cantidades que adeudare el Banco no toma en consideración la especial naturaleza de la cuenta nómina ni las protecciones especiales que por Ley gozan los fondos que son depositados en ella. Por lo tanto, como única interpretación legal posible, y a tenor de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, esta Superintendencia estima que las cláusulas en que se realizan tales autorizaciones generales, no pueden aplicarse a las cuentas nómina, y, por lo tanto, en el caso en cuestión no existió la autorización previa y expresa requerida por la ya citada Circular Nº SBIF-GGCJ-GALE-03975, quedando así desvirtuado el alegato referente al vicio de falso supuesto de hecho. (…) En este orden de ideas, el débito realizado por el Banco Mercantil, C.A. Banco Universal, a la cuenta corriente de nómina signada con el Nº 1083-09448-3, a nombre de la ciudadana María A. Luchón V., titular de la cédula de identidad Nº V-6.221.261, no resulta aplicable como vía para extinguir la obligación que nace de los consumos derivados de la tarjeta de crédito Visa Diners Club Venezuela signada con el Nº 36442219490085, cuando el trabajador no ha dado su consentimiento expreso para que el Banco descuente de su cuenta nómina la cantidad de dinero adeudada, en virtud de la protección que la Ley Orgánica del Trabajo le dispensa al salario”. Es de destacar, que la Superintendencia, en el acto transcrito, hizo hincapié en la Circular distinguida con el N° SBIEF-GGCJ-GALE-03975 de fecha 24 de marzo de 2004, mediante la cual instruyó a todas las instituciones financieras de no efectuar “…descuentos por cualquier concepto de las cuentas nómina sean corrientes o de ahorro, que posean trabajadores, sin la previa autorización expresa del titular de las mismas…”. A través de la citada Circular, la Superintendencia estableció una prohibición general a las instituciones financieras de no realizar descuentos de las cuentas nóminas, sean corrientes o de ahorro, que posean los trabajadores o funcionarios públicos, lo que se hizo extensible igualmente a aquellas cuentas en las cuales les sean depositadas las correspondientes pensiones y jubilaciones, siendo la referida prohibición una excepción a los casos en los que los titulares de las cuentas hayan otorgado autorización expresa a la entidad bancaria para proceder a realizar los respectivos débitos. Es importante señalar que la circunstancia que dio inicio a la presente causa fue la denuncia de la ciudadana María Luchón en fecha 30 de agosto de 2004, dirigida a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, en reclamo por la nota de débito efectuada con cargo a su cuenta corriente nómina en el Banco Mercantil. En razón de ello, la Superintendencia según Resolución N° SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004, instruyó al Banco Mercantil, para que se abstuviese de realizar débitos en la cuenta descrita anteriormente sin la autorización expresa de la titular, reversara la cantidad debitada y tomara las medidas pertinentes a los fines de no debitar monto alguno de ese tipo de cuentas en casos futuros. Esta Corte observa que los Apoderados Judiciales de Banco Mercantil, C.A., alegaron que la Resolución N° SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004, -ratificada por la Resolución Nº 049-05- incurre en vicios que acarrean su nulidad absoluta, dado que entrañan violaciones directas a derechos fundamentales consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. De esta manera, señalan que estos vicios consisten en violación a la legalidad de las sanciones y penas; violación del debido proceso y derecho a ser juzgado por el juez natural; y violación del derecho a la libertad económica. Asimismo, adujeron la existencia del vicio de falso supuesto de hecho y la infracción del principio de jerarquía normativa. En ese sentido, indicaron los Apoderados Judiciales de la parte recurrente que el principio de legalidad de las infracciones y sanciones, consagrado en el numeral 6 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, impide a la Administración ejercer su potestad punitiva más allá de los estrictos y expresos límites trazados por el legislador, quedando vedadas las normas que, sin precisar el tipo infractor, otorgan discrecionalidad a la Administración. Asimismo, añadieron en cuanto a este punto, que conforme al principio de tipicidad exhaustiva como garantía constitucional frente a la actividad de la de policía sancionatoria de la Administración, se rechaza la posibilidad de que se establezcan normas penales en blanco, es decir, aquellas en las que se deja a la Administración la definición de la infracción. Resaltaron que en el presente caso, se viola la legalidad cuando pretende aplicarse la sanción de Ley a la supuesta infracción de las órdenes contenidas en una Circular, siendo esta actuación la que precisamente aplica la Resolución recurrida. Ahora bien, respecto a la alegada violación a la legalidad de las sanciones, cabe destacar que en materia sancionatoria los principios de la legalidad de las penas y de tipicidad de las infracciones (nullum delictum nulla poena sine lege) están recogidos en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Estos principios, aun cuando nacen y se desarrollan con mayor profundidad en el campo del Derecho Penal, no se limitan a ese campo, pues su fundamentación y finalidad es proteger al ciudadano de posibles arbitrariedades y abusos de poder en la aplicación discrecional de penas y sanciones, independientemente de que éstas sean de naturaleza penal o administrativa (Vid. Rojas-Hernández Jesús David, “Los Principios del Procedimiento Administrativo Sancionador como Límites de la Potestad Administrativa Sancionadora” Ediciones Paredes, Caracas, Venezuela, 2004 p.135). El principio de la legalidad -en materia sancionatoria- es pues, una manifestación de la seguridad jurídica, toda vez que constituye la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y el principio de la tipicidad se traduce en el plano del Derecho Administrativo en la aplicación estricta del principio de legalidad, sometido en su máxima expresión de sujeción total y completa a la previsión normativa, de allí que sólo es sancionable la conducta predeterminada por una norma; sólo constituye sanción aquella contemplada en la norma; la interpretación de la norma no puede ser ampliada sino restringida; los supuestos y las penas contenidas en la norma no admiten aplicación analógica (Op.cit. p. 136). En el presente caso, esta Corte debe indicar que a través de la orden impartida a la institución bancaria recurrente de abstenerse de realizar descuentos en cuentas nómina de los trabajadores, nunca se trató de aplicar una sanción legal ante una supuesta infracción de las órdenes de una circular. En efecto, debe destacarse que las circulares son actos administrativos de carácter general que tienen una declaración o instrucción que en el ámbito de la regulación de sectores económicos, está dirigida a orientar la ejecución de una actividad, asunto o materia, de quienes participan en el sector sujeto a un régimen de control especial, es decir, contiene las instrucciones dictadas por la autoridad competente sobre puntos relativos a la ejecución de una determinada orden. En el presente caso, ello deviene en función de la atribución previamente establecida en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, la cual prevé en su artículo 238, lo siguiente: “Artículo 238. En ejercicio de sus facultades, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras formulará a los bancos, entidades de ahorro y préstamos, otras instituciones financieras y a las demás personas a que se refieren los artículos 2 y 213 de este Decreto Ley, las instrucciones que juzgue necesarias …”. En ese sentido, se puede colegir que en el presente caso no se trata de la implementación de una norma penal en blanco o una violación del principio de legalidad de las sanciones y de tipicidad, sino del ejercicio de la facultad de la Superintendencia, de dictar a quienes se encuentren bajo su supervisión, las instrucciones juzgadas convenientes, entre otros propósitos loables, respecto al manejo de las cuentas “nóminas” a los fines de brindar a los trabajadores que posean tales cuentas, la protección establecida en los artículos 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagran el derecho al trabajo y la inembargabilidad del salario, respectivamente. Así se decide. Alegaron los Apoderados Judiciales de la institución bancaria la violación al debido proceso y del derecho a ser juzgado por el juez natural, ya que a decir de la recurrente “Cuando la Resolución Recurrida ordena reintegrar, no está ejerciendo la facultad que le confiere el artículo 238 de la LGB, porque esa actuación no se corresponde con la facultad de dictar órdenes o instrucciones, actos que por su naturaleza son de contenido general y que atienden a la estabilidad y buen funcionamiento del sistema bancario y no a la resolución de conflictos entre partes…”; añadiendo que, “Por el contrario, la SUDEBAN está resolviendo un conflicto entre partes, decidiendo un reintegro y por ende a favor de una de las partes controvertidas sin ser juez y sin cumplir el proceso correspondiente…”. Al respecto se observa que, como lo ha establecido en reiteradas oportunidades la jurisprudencia, el debido proceso es el conjunto de garantías que protegen al ciudadano sometido a cualquier proceso y que le aseguran a lo largo del mismo una recta administración de justicia, además del derecho de acceso a una tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses, incluidos los colectivos o difusos, lo cual constituye sin duda alguna una de las bases sobre la cual se erige el Estado Democrático de Derecho y de justicia consagrado en nuestra Carta Magna. Bajo esta perspectiva, la trascendencia de la garantía del debido proceso ha llevado a la Doctrina a establecer una noción general, partiendo de la premisa de que la precitada garantía sirve de base para el desarrollo de la actividad jurisprudencial dentro del orden constitucional, tesis sostenida por el procesalista español Esparza, al afirmar que “Desde la promulgación de la Constitución y de forma progresiva, tanto por parte de la doctrina como de la jurisprudencia, se hace referencia al debido proceso, y una de las interpretaciones que cabe extraer de dichas referencias es que el proceso debido es el concepto aglutinador de lo que se ha llamado el Derecho Constitucional Procesal” (ESPARZA LEIBAR, Iñaki. El Principio de Proceso debido, J.M. Bosch Editor, Barcelona, España, 1995, p. 242). De acuerdo a este razonamiento, el derecho al debido proceso ha sido entendido doctrinariamente como el trámite mediante el cual se logra oír a las partes, de conformidad con lo establecido en la Ley y que, ajustado a derecho, otorga a las partes el tiempo y los medios adecuados para imponer sus defensas. Con relación a la garantía del juez natural, ésta se encuentra prevista en nuestro ordenamiento jurídico en el numeral 4 del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra que toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias o especiales, con las garantías establecidas en la Constitución y en la ley. De modo que, que el juez natural es aquél predeterminado en la ley, es decir, a quien la normativa vigente atribuye el conocimiento de determinados asuntos, previa investidura de autoridad para ejercer la función jurisdiccional con anterioridad al hecho litigioso y conforme al procedimiento legalmente establecido, siendo que no debe tratarse de un órgano especial o excepcional instaurado para el conocimiento del caso. De la misma manera, se ha dispuesto que dicha garantía resulta aplicable al ámbito administrativo por mandato expreso del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme al cual “…el debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas…”. En virtud de lo expuesto, cabe acotar que la Superintendencia de bancos y Otras Instituciones Financieras es el órgano encargado de la inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control de los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, casas de cambio, operadores cambiarios fronterizos y empresas emisoras y operadoras de tarjetas de crédito. Asimismo, como regulador de la actividad de los bancos e instituciones financieras le corresponde ejercer dicha inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control, de conformidad con lo establecido en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. En efecto, el artículo 213 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, publicada en la Gaceta Oficial de República Bolivariana de Venezuela Nº 5.555, Extraordinario, de fecha 13 de noviembre de 2001, aplicable rationae temporis, establece en su encabezamiento lo siguiente: “Artículo 213. La inspección, supervisión, vigilancia, regulación y control de los bancos, entidades de ahorro y préstamo, otras instituciones financieras, casas de cambio, operadores cambiarios fronterizos y empresas emisoras y operadoras de tarjetas de crédito, estará a cargo de la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras”. En ese sentido, a juicio de esta Corte, la Resolución que ordena reintegrar los descuentos realizados, ratificada en todas y cada una de sus partes por la misma autoridad, se dictó en forma inequívoca, con fundamento en las amplias competencias de regulación y control del Órgano, y específicamente, con base en la atribución conferida en el artículo 238 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por lo cual la instrucción impartida fue realizada con apego y estricto cumplimiento del principio al debido proceso y la garantía de ser juzgado por el juez natural, en ejercicio de la facultad de dictar órdenes o instrucciones. En consecuencia, se desestima la alegada violación de los derechos constitucionales señalados. Así se decide. Visto lo anterior, se observa que los Apoderados Judiciales de Banco Mercantil, C.A., denunciaron la violación del derecho a la libertad económica, afirmando que, “ LA CIRCULAR a través de la cual SUDEBAN instruye a los Bancos Universales ente (sic) otros, a no efectuar descuentos por cualquier concepto de las cuentas nóminas, sean estas corrientes o de ahorro que posean los trabajadores, sin la previa autorización expresa del titular, impone una limitación a la libertad de contratación, no prevista en la Constitución ni en la Ley ya que penetra en el campo del Contrato de Cuenta (sea ésta corriente o de ahorros) firmado entre el cliente y el banco, imponiendo limitaciones y obligaciones no previstas en éste…”. Asimismo, añadieron que, “…la actividad económica privada de intermediación financiera se encuentra sometida a una intensa y heterogénea regulación, por parte de la LGB (sic) y desciende, en la escala jerárquica de los actos administrativos, en Decretos, Resoluciones, órdenes e instrucciones (…) la actividad de intermediación financiera se somete a diversas limitaciones y prohibiciones legales, contenidas en diversos instrumentos…”. Respecto a la libertad económica, se observa que el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela estableció el derecho de todos los particulares de emprender y desarrollar la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las expresamente establecidas en la Constitución y en la Ley. En efecto, dispone el mencionado artículo 112 lo siguiente: “Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”. (Destacado de esta Corte). Conforme a la norma citada, la libertad económica es una manifestación específica de la libertad general del ciudadano, la cual se proyecta sobre su vertiente económica. De allí que, fuera de las limitaciones expresas que estén establecidas en la Constitución y en la Ley, los particulares podrán libremente entrar, permanecer y salir del mercado de su preferencia, lo cual supone también, el derecho a la explotación, según su autonomía privada, de la actividad que han emprendido. Aunado a ello, el Poder Público está habilitado para la regulación -mediante Ley- del ejercicio de la libertad económica, con la finalidad del logro de algunos de los objetivos de “interés social” que menciona la disposición constitucional. De esa manera, el reconocimiento de la libertad económica debe conciliarse con otras normas fundamentales que justifican la intervención del Estado en la economía, por cuanto la Constitución venezolana reconoce un sistema de economía social de mercado. (Vid. Sentencia N° 2641 de fecha 1º de octubre de 2003 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia). Es preciso indicar que la actuación de la Administración en el presente caso, se encuentra habilitada por mandato del artículo 238 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, que faculta a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, a formular las instrucciones que juzguen necesarias, con el fin de resguardar los derechos constitucionales de los ciudadanos consagrados en los artículos 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conforme a lo cual instruyó sobre el correcto manejo de las cuentas nóminas. En efecto, observa esta Corte que la Circular emanada de SUDEBAN mediante la cual se instruyó a los Bancos y a otras instituciones financieras, de no efectuar descuentos por cualquier concepto de las cuentas nóminas que posean los trabajadores, sean éstas corrientes o de ahorro, sin la previa autorización expresa del titular, no significa la imposición de una limitación autoritaria a la libertad de contratación o al derecho a la libertad económica, en el marco de las cláusulas contenidas en el Contrato de Cuenta -corriente o de ahorros- firmado entre el cliente y el Banco, pues la propia Constitución establece en su artículo 91 el carácter inembargable del salario, lo cual constituye una limitación constitucional y legítima a la actividad financiera o económica de la institución recurrente. De otra parte, cabe mencionar que la relación contractual en la cual se fundamentan los contratos firmados entre el cliente y el banco son denominados contratos de adhesión, en los que la parte contratante, es colocada en la alternativa de aceptar o rechazar la celebración de un contrato, sin posibilidad de discutir la conveniencia de los términos del contrato, por lo que en el primer caso, está aceptando íntegramente las condiciones fijadas por la otra parte en forma unilateral. Se trataría entonces, de un contrato predispuesto, mediante el cual la parte predisponente se ve precisada a declarar o expresar su aceptación. Desde esta perspectiva, en el contrato de adhesión uno de los sujetos contratantes elabora (de forma anticipada) el contenido del contrato, colocando a su contraparte en la posición de decidir si contrata o no en dichos términos, quedando para ésta únicamente la libertad de adherirse o no al mismo (es decir, se restringe la negociación a lo que señala la parte que redactó el documento contractual). De allí que, no se pretende negar la relación contractual que pueda existir entre el cliente y el banco; sin embargo, dadas las peculiaridades de este tipo de contratos, puede determinarse al mismo tiempo el origen de abusos y desequilibrios en la contratación, circunstancias que pueden presentarse de manera más frecuente en aquellos supuestos de contratación en que intervienen sujetos que acceden a los diferentes servicios. Así lo señaló la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 28 de abril de 2009, caso Banesco Banco Universal, en los siguientes términos: “En este sentido, encuentra este Órgano Jurisdiccional que en ninguna forma los contratos de adhesión pueden suponer la imposición para una de las partes de condiciones abusivas o que vayan en detrimento de los derechos del aceptante, máxime cuando se trata de derechos irrenunciables, carácter reconocido a los derechos de índole laboral de conformidad con lo establecido en el artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuando justamente lo que se pretende con dicha previsión constitucional es restringir la esfera volitiva del trabajador en aras de la protección de sus intereses. De esta forma, la previsión del Constituyente tiene como fin garantizar el que el interés particular del sujeto débil o menos fuerte de la relación laboral, quede incólume antes y durante la relación, es por ello que las cláusulas adhesivas no puede constituir medio para que el trabajador se vea compelido a dejar de percibir los beneficios que le correspondan. Así, destaca esta Corte que, de entenderse que por medio de cláusulas adhesivas, tal como ocurre en las Condiciones Generales del Contrato para la Emisión de Tarjetas de Crédito, puede el trabajador autorizar débitos de la ‘cuenta nómina’ en la cual sean depositados los montos correspondientes a su salario, sueldo, pensiones o jubilaciones, ello por una parte iría en contra del carácter irrenunciable de los derechos de carácter laboral y, por otra parte, se estaría obviando la vía jurisdiccional y todos los procedimientos relativos al cobro de bolívares, tipificados en el Código de Procedimiento Civil y el Código de Comercio, todo ello iría, como fácil resulta suponer, en franco detrimento de las posibilidades del trabajador de alcanzar un acorde nivel de vida para sí y para su entorno familiar. (…) Es por esto que, resulta necesario advertir el concepto de las denominadas cláusulas abusivas, por lo que, en primer lugar, debe destacarse que en este contexto el término abusivo no está relacionado con la figura de abuso del derecho o ejercicio abusivo de un derecho, sino con un criterio ‘excesivo’. En tal sentido, una cláusula es abusiva cuando en una relación contractual específica reporta una ventaja indiscriminada a favor de uno de los contratantes en menoscabo del otro. Así, debe advertirse que la libertad para decidir en qué términos se desea contratar está limitada por el principio de la buena fe, que prohíbe la imposición de cláusulas abusivas. Este principio, fundamental en el Derecho contractual, obliga al empresario a establecer un formulario equilibrado, que respete los derechos de sus clientes y no les ocasionen ninguna sorpresa. No obstante ello, debido a que en la contratación masiva no existe la etapa de la negociación ni la colaboración de una parte contratante en el diseño del contenido del contrato, se pueden presentar casos -como en efecto sucede- en los que la parte contratante que ha elaborado el contrato por adhesión o las cláusulas generales de contratación, abuse de su posición jurídica de predisponer, íntegra o parcialmente, el esquema contractual e incorpore condiciones que exclusivamente lo beneficien o que perjudiquen únicamente al contratante que se adhiere. En este sentido, debe destacarse que una forma usual de este tipo de actitud, es la exoneración o el traslado de la responsabilidad de los productores de bienes o proveedores de servicios hacia los consumidores o adherentes al contrato predispuesto, con lo cual existe un claro desequilibrio en la relación contractual. En el ámbito de la actividad financiera es donde el uso de las cláusulas abusivas es mayor. Siempre que el particular contrata un servicio con un banco, se le impone firmar un documento que, bajo la denominación de ‘Condiciones generales’, le impone una serie de reglas que puede aceptar o no, pero que no puede negociar ni cambiar”. La decisión parcialmente transcrita fue confirmada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con motivo del recurso de apelación interpuesto por la institución bancaria impugnante. En efecto, la sentencia Nº 1.024 de fecha 21 de octubre de 2010, señaló con relación al régimen de las cuentas nómina y la implementación de cláusulas abusivas en los contratos suscritos por los titulares de las cuentas, lo siguiente: “Las cuentas ‘nómina’ son el producto de un contrato celebrado entre una institución financiera debidamente autorizada y el patrono (que puede ser cualquier entidad pública o privada), quien efectúa el pago a sus trabajadores a través de la consignación que hace de manera regular en las cuentas que a tales fines abre a cada uno de aquéllos. Cabe destacar que el trabajador no escoge libremente el banco o institución financiera donde quiere recibir su salario, pues es el patrono, quien determina dónde efectuará los pagos. (…) Ahora bien, en el caso bajo examen, el denunciante en sede administrativa, ciudadano Walter Jesús Albarrán Finol, era titular de una cuenta corriente de tipo ‘nómina’ en la entidad bancaria Banesco Banco Universal, C.A., donde le era depositado su salario como trabajador de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Como se indicó anteriormente, la relación entre la institución bancaria, en este caso Banesco Banco Universal, C.A., y el trabajador, está regulada en principio por el Código de Comercio, en atención a que la cuenta nómina del empleado es de las llamadas ‘cuentas corrientes’, cuya naturaleza, características y modos de gestión se encuentran previstos en los artículos 503 al 526 eiusdem. Sin embargo, no puede obviarse el hecho de que las referidas cuentas ‘nóminas’ son abiertas con una finalidad específica: servir de medio para la materialización del pago del salario debido a los trabajadores y trabajadoras, el cual -tal y como lo señala la sentencia apelada- no pierde su naturaleza ‘lo cual obliga a mantener en el depósito que realiza el empleador las mismas reglas inherentes al salario propiamente dicho’. El legislador ha previsto entonces una protección especial alrededor de las cuentas ‘nómina’, regulando una serie de supuestos tendientes a garantizar que el salario de los trabajadores que sea pagado por este medio, no se vea vulnerado por la aplicación indiscriminada de instituciones eminentemente civiles y mercantiles, toda vez que el interés jurídicamente tutelado no es ya el intercambio y la guarda del dinero, sino el trabajo como hecho social, de conformidad con lo establecido en nuestro Texto Constitucional. En este orden de ideas, debe hacerse mención al contenido del artículo 55 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, No. 38.426, del 28 de abril de 2006, el cual dispone lo siguiente: ‘Pago de salario a través de entidades financieras. Artículo 55. Cuando el pago del salario se haga a través de una institución financiera ubicada en las inmediaciones del lugar de prestación de servicios, el patrono o patrono deberá: a) Notificar por escrito al trabajador o trabajadora el nombre y la ubicación de la institución de que se trate y el número de la cuenta que le fuere asignada. b) Asumir los gastos derivados de la apertura y mantenimiento de la cuenta; y c) Informar al trabajador o trabajadora de inmediato, la oportunidad en que se verificó el depósito del salario en su cuenta.’. Asimismo, a título ilustrativo debe traerse a colación el artículo 34 de la Ley de Tarjetas de Crédito, Débito, Prepagadas y demás Tarjetas de Financiamientos o Pago Electrónico, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 39.021, de fecha 22 de septiembre de 2008, el cual estatuye la prohibición de efectuar débitos automáticos a las cuentas nóminas, de la siguiente manera: ‘Protección de prestaciones sociales Artículo 34. En ningún caso las prestaciones sociales deben servir de garantía para el pago de aquellas deudas originadas por tarjetas de crédito. Las prestaciones sociales, así como las cuentas de las denominadas nómina, sean corriente o de ahorro, no podrán ser objeto de débito automático por concepto de cuotas o pagos mensuales de dichas deudas.’ De las normas transcritas se desprende que las cuentas ‘nómina’ en nuestra legislación cuentan con una regulación especial, diferenciada de la regulación propia de las cuentas corrientes o de ahorro, establecidas en nuestra legislación mercantil, ya que constituyen uno de los medios o instrumentos que permiten colocar a disposición de los trabajadores la retribución correspondiente a su trabajo y por ende deben estar protegidas de modo especial. Ahora bien, si la institución bancaria acreedora considera que en dichas cuentas existen fondos distintos a los salariales (bien sea depositados por el trabajador o por un tercero) deberá probarlo ante la instancia judicial correspondiente a los fines de lograr el cobro de la deuda que mantenga el trabajador, toda vez que, como se señalara en puntos anteriores, dada la inembargabilidad del salario no procede la compensación automática. De conformidad con lo expuesto, se desecha el alegato de la parte apelante y se confirma el fallo apelado con relación a la imposibilidad de compensar deudas con los saldos existentes en las llamadas cuentas ‘nómina’. Así se decide. 4. Cláusulas abusivas. (…) Con relación a este aspecto, la sentencia recurrida señaló que la excepción al principio general de prohibición de realizar descuentos en las cuentas nóminas de los trabajadores, pensionados o jubilados contenida en la Circular SBIF-GGCJ-GALE-03975 emanada de la SUDEBAN, no puede considerarse satisfecha por la manifestación de voluntad por parte del cliente contenida en las condiciones generales de contratación. En efecto, debido a que en la contratación por medio de las mencionadas cláusulas no existe la etapa de la negociación ni la colaboración de una parte contratante en el diseño del contenido del contrato, y por cuanto el banco ha elaborado dichas cláusulas en abuso de la posición jurídica al predisponer el esquema contractual e incorporando condiciones que exclusivamente lo beneficien o que perjudiquen únicamente al contratante que se adhiere, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo considera que no puede entenderse que haya existido tal voluntad legítima por parte del ciudadano Walter Albarrán Finol, para autorizar las deducciones realizadas por la Institución Financiera. Ahora bien, observa la Sala que la SUDEBAN, dirigió a los Bancos Universales, Bancos Comerciales, Bancos Hipotecarios, Bancos de Desarrollo, Fondos del Mercado Monetario, Entidades de Ahorro y Préstamo e Institutos Municipales de Crédito Popular, la Circular No. SIBF-GGCJ-GALE-03975, de fecha 24 de marzo de 2004, la cual estableció lo siguiente: ‘Me dirijo a usted a los fines de informarle, que en atención a lo dispuesto en los artículos 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela que garantizan tanto el derecho al trabajo como el derecho del trabajador a recibir una remuneración acorde con su trabajo, esta Superintendencia de conformidad con lo expresado en el artículo 238 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, instruye a los sujetos a los cuales se encuentra dirigida la presente, a no efectuar descuentos por cualquier concepto de las cuentas nóminas sean estas corrientes o de ahorro, que posean los trabajadores, sin la previa autorización expresa del titular de las mismas. Asimismo, será igualmente aplicable la anterior instrucción para aquellas cuentas a través de las cuales sean canceladas las pensiones y jubilaciones. En este sentido, cumplo con hacer de su conocimiento que la infracción al contenido de la presente Circular puede ser objeto de sanción pecuniaria de conformidad con el supuesto sancionatorio dispuesto en el numeral 5 del artículo 416 del Decreto con Fuerza de Ley de reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras.’. Resaltado de la Sala. (…) Ahora bien, de conformidad con lo expuesto, existe una prohibición dirigida a las instituciones financieras para que realicen débitos en las cuentas nómina de sus clientes, sin que exista la autorización expresa de éstos a tales efectos. En este sentido, observa la Sala que cursan en autos (folios 55 al 61 del expediente administrativo) las ‘Condiciones Generales de los Servicios de Cuenta Corriente’, las cuales en su disposición Décimo Sexta establece lo siguiente: ‘DÉCIMA SEXTA: El BANCO queda plenamente autorizado por el CLIENTE para cargar a su cuenta, en todo momento, cualquier cantidad que por cualquier concepto adeudare el CLIENTE al BANCO. El BANCO queda exento de toda responsabilidad si, como consecuencia de algún cargo efectuado en virtud de esta autorización tuviere que rechazar el pago de cheques librados por el CLIENTE contra su CUENTA.’. Asimismo, cursan a los folios 23 al 47 del referido expediente administrativo, las ‘Condiciones Generales del Contrato para la emisión de Tarjetas de Crédito’, las cuales en la cláusula décimo tercera dispone lo que sigue: ‘DÉCIMO TERCERA: A EL CLIENTE podrá exigírsele el pago de la totalidad de los consumos efectuados por los ADICIONALES sin perjuicio de la responsabilidad solidaria de estos últimos. EL CLIENTE no podrá oponer ninguna excepción o defensa basada en la situación personal del ADICIONAL que hubiere efectuado el consumo, ni en la falta de autorización, abuso o exceso o uso indebido de la TARJETA DE CRÉDITO por parte del ADICIONAL. EL CLIENTE autoriza expresa e irrevocablemente a EL BANCO para que, incluso sin previo aviso, pueda compensar y debitar cualquier obligación derivada del presente contrato, total o parcialmente, incluidos los gastos de cobranza judicial o extrajudicial y los honorarios de los abogados a que hubiere lugar, de cualesquiera cuentas de depósito o inversión, colocación, certificado o participación del cual sea titular o llegue a ser titular, abiertas en las agencias o sucursales de EL BANCO o en cualquier otra empresa financiera del Grupo Financiero al cual pertenezca EL BANCO, o bien en cualquiera otra Institución Financiera con la que EL BANCO tenga celebrado convenio de afiliación en el que están previstas tales facultades. Por su parte, LOS ADICIONALES se constituyen ante EL BANCO en deudores solidarios de los consumos realizados con la TARJETA DE CRÉDITO; en consecuencia, autorizan expresa e irrevocablemente a EL BANCO para que, incluso sin previo aviso, pueda compensar y debitar cualquier obligación derivada del presente contrato, total o parcialmente, incluidos los gastos de cobranza judicial o extrajudicial y los honorarios de los abogados a que hubiere lugar, de cualesquiera cuentas de depósito o inversión, colocación, certificado o participación de la cual sea titular o llegue a ser titular, abiertas en las agencias o sucursales de EL BANCO o en cualquier otra empresa financiera del Grupo Financiero al cual pertenezca EL BANCO o bien en cualquiera otra Institución Financiera con la que EL BANCO tenga celebrado convenio de afiliación en el que estén previstas tales facultades’. Negritas de la Sala. Las cláusulas transcritas son impuestas a los clientes por las Instituciones Financieras, sin que exista la posibilidad para aquéllos de participar en su formulación. En efecto, la cláusula primera de las ‘Condiciones Generales de los Servicios de Cuenta Corriente’ establece expresamente que el cliente, por el solo hecho de solicitar al banco cualquiera de los servicios de las cuentas corrientes ‘acepta y queda sujeto a las estipulaciones contenidas en este documento aplicables al servicio solicitado, asumiendo la obligación de conocerlas en todo su alcance y contenido’. En efecto, las referidas Condiciones Generales entran en la categoría de los llamados contratos de adhesión, en los cuales queda excluida cualquier posibilidad de debate o dialéctica entre las partes, pues las cláusulas son previamente determinadas por uno solo de los contratantes, de modo que el otro contratante se limita a aceptar cuanto ha sido establecido por el primero. (Vid. Sentencia de esta Sala No. 962 de fecha 1° de julio de 2003). (…) Ante estas situaciones la Ley debe buscar un equilibrio que impida que quien se encuentre en una situación de superioridad frente a la otra, pueda vulnerar los derechos del otro contratante y con ello ocasionar una situación de desventaja para quien se vea conminado a contratar. En el caso bajo examen, la situación de desventaja la tiene el trabajador que se ve obligado a recibir su salario a través de una cuenta nómina gestionada por un tercero ajeno a la relación laboral. (…) En el caso bajo examen, es evidente que las cláusulas contenidas en las ‘Condiciones Generales’ de contratación, tanto de las cuentas corrientes como de las tarjetas de crédito, constituyen verdaderos contratos de adhesión en cuya formación no ha existido ningún tipo de participación por parte de los clientes de las Instituciones Financieras, quienes se encuentran supeditados a las estipulaciones unilaterales de aquéllas. En razón de lo anterior, tal y como lo señala la sentencia recurrida, las autorizaciones genéricas contenidas en las referidas ‘Condiciones Generales’ no pueden constituirse en la autorización exigida por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras (SUDEBAN) en la Circular No. SIBF-GGCJ-GALE-03975, de fecha 24 de marzo de 2004, toda vez que para considerar legales los débitos efectuados por las Instituciones Financieras en las cuentas nóminas de los trabajadores, éstos deben otorgar autorización ‘expresa’ a tales fines” (Destacado de esta Corte). Ello así, a juicio de esta Corte, la institución bancaria en el presente caso, sometió al cliente a la firma de estas condiciones generales, que resultan en condiciones abusivas o excesivas, al tiempo que ejerció su capacidad de contratación con excesos; en consecuencia, no puede configurarse restringida la libertad económica, y por ende, la violación a ese derecho constitucional por parte de la Administración al indicar el correcto uso de las cuentas nóminas con el fin de resguardar los derechos constitucionales previstos en los artículos 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de los titulares de tales cuentas. Así se decide. Declarado lo precedente, pasa esta Corte a decidir el alegato referido a que la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras establece en la Circular que los descuentos en las cuentas nómina no podrán ser efectuados “sin la previa autorización expresa del titular de las mismas” con lo cual incurrió en un falso supuesto de hecho. En tal sentido, la parte recurrente señaló que el Banco sí poseía la autorización de la ciudadana María Luchón, titular de la cuenta nómina, para efectuar el descuento realizado, en virtud de la cláusula 2, literal G, del Contrato Único del Banco Mercantil suscrito por la denunciante, y que se otorga con la respectiva planilla a todos los clientes del Banco, en la cual se prevé lo siguiente: “EL CLIENTE autoriza a EL BANCO a cargar en sus cuentas de depósitos los créditos vencidos y no pagados, así como los gastos de cobranza, tarifas, o comisiones a los que haya lugar (…) EL CLIENTE autoriza a EL BANCO a debitar de su Cuenta o cualquier otra cuenta que EL CLIENTE mantenga con EL BANCO, las cantidades que éste le adeude conforme a este contrato o a cualquier otra deuda o tributo a que haya lugar. La aceptación de los términos aquí previstos por parte de EL CLIENTE se constituye en suficiente autorización de débito en la Cuenta Corriente o cualquiera otras que EL CLIENTE tenga en EL BANCO tanto para el pago de las cuotas mensuales previstas en alguno o varios contratos anteriores como para todos los gastos que se originen por el perfeccionamiento de aquellos”. Asimismo señalaron que, la cláusula novena del Documento de Condiciones Generales de Emisión y Uso de Tarjetas de Crédito y Pago del Grupo Mercantil suscrito por la ciudadana denunciante, señala lo siguiente: “En el supuesto que LOS TARJETAHABIENTES y/o sus ADICIONALES posean cuentas corrientes, de ahorro o de cualquier otra naturaleza, en cualquier Banco o Entidad que tenga suscrito o que suscriba en cualquier momento, convenio y/o afiliación con LOS EMISORES aquellos autorizan en forma expresa e irrevocable a LOS EMISORES a ordenar debitar en dicha cuenta, el monto de cualquier obligación originada con motivo del presente contrato, reflejada en el Estado de Cuenta correspondiente (…) e igualmente, autoriza expresamente a aquellos Bancos y/o Entidades a realizar dichos débitos, para lo cual la presente Cláusula constituye la notificación respectiva, de LOS TARJETAHABIENTES y/o ADICIONALES al Banco o Entidad respectiva en igualmente notificación a LOS TARJETAHABIENTES del cargo a efectuarse”. Finalizaron alegando que “…el que la ciudadana María Luchón haya firmado los dos contratos con el Banco Mercantil, es prueba clarísima de su voluntad de regirse por las Cláusulas contenidas en los mismos y el que SUDEBAN dirija determinadas instrucciones y órdenes de hacer y no hacer al Banco Mercantil fundamentándose en que éste no tenía autorización expresa de la ciudadana Luchón, es incurrir en un falso supuesto de hecho”. Al respecto, es importante indicar que la jurisprudencia ha dejado sentado en reiteradas oportunidades que el vicio de falso supuesto de hecho se verifica en el acto administrativo cuando la Administración ha fundamentado su decisión en hechos falsos, esto es, en acontecimientos o situaciones que no ocurrieron, o bien que acaecieron de manera distinta a la apreciada en su resolución; en otras palabras, se trata de un hecho positivo y concreto que ha sido establecido falsa o inexactamente a causa de un error de percepción, cuya inexistencia resulta de las actas (Vid. Sentencia N° 01752 de fecha 27 de julio de 2000 Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia). Observa esta Corte que la parte recurrente pretende interpretar que con la sola suscripción del referido Contrato Único y el Documento de Condiciones Generales de Emisión y Uso de Tarjetas de Crédito y Pago emitidos por el Banco Mercantil, por parte de la denunciante, ésta otorgó a su vez la autorización expresa al Banco para realizar los descuentos a su cuenta nómina, y por ende, disponer de los salarios depositados en la misma, lo cual no es cierto, toda vez que se está ante la presencia de contratos -como se señaló anteriormente- de adhesión, suponiendo en el caso concreto, la imposición por parte del Banco Mercantil de condiciones abusivas o que han ido en detrimento de los derechos de la ciudadana María Luchón, máxime porque involucra derechos irrenunciables de naturaleza laboral, tales como el derecho al trabajo, al salario y a la protección del hecho social trabajo, de conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En referencia a la protección constitucional del salario, la Corte Segunda de la Contencioso Administrativo mediante la sentencia antes citada, también estableció su veredicto de la siguiente manera: “De esta forma, observa esta Corte que el carácter de inembargable del salario permite proteger al trabajador y su núcleo familiar de la posibilidad de acceder a los medios necesarios para la subsistencia y la satisfacción de sus necesidades básicas, a través del dinero percibido como fruto del esfuerzo físico e intelectual aportado a la relación laboral, resultando por ello dicha previsión provechosa de manera directa para el trabajador. En efecto, se observa que tal disposición resulta sana desde todo punto de vista, ya que con ella se garantiza que el salario, en la condiciones establecidas en las leyes respectivas (…) quede incólume por no estar afectado al cumplimiento de las obligaciones contraídas por el trabajador, con lo cual no estarán menguadas sus posibilidades de, en los términos del artículo 91 de la Constitución de la República de Venezuela, vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales. Por otra parte, se advierte que la previsión in commento resulta beneficiosa no sólo en función del bienestar del trabajador y de su grupo familiar, sino también de la sociedad toda, la cual de seguro se encuentra en una situación de mayor provecho, derivado del establecimiento de normas que permiten resguardar al trabajo como hecho social, siendo que con tales disposiciones se pretende crear condiciones justas de trabajo y garantías que las haga valer. En definitiva, la norma contenida en el artículo Constitucional bajo estudio en realidad recoge la tendencia histórica existente en Venezuela de procurar la defensa y protección del salario, considerándolo como el medio de vida o sustento por excelencia de los venezolanos. (…) Ahora bien, tal como resulta de la lectura del artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el mismo se consagra, paralelamente al derecho de los trabajadores a obtener un salario suficiente que le permita vivir con dignidad y del carácter inembargable del mismo, la obligación del Estado de garantizar a los trabajadores y trabajadoras un salario mínimo vital.”. Por su parte, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con relación a la decisión antes referida, señaló lo siguiente: “Determinado lo anterior debe traerse a colación el contenido del artículo 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela el cual dispone lo siguiente: ‘Artículo 91. Todo trabajador tiene derecho a un salario suficiente que le permita vivir con dignidad y cubrir para sí y su familia las necesidades básicas materiales, sociales e intelectuales. Se garantizará el pago de igual salario por igual trabajo y se fijará la participación que debe corresponder a los trabajadores y trabajadoras en el beneficio de la empresa. El salario es inembargable y se pagará periódica y oportunamente en moneda de curso legal, salvo la excepción de la obligación alimentaria, de conformidad con la ley. El Estado garantizará a los trabajadores y trabajadoras del sector público y privado un salario mínimo vital que será ajustado cada año, tomando como una de las referencias el costo de la canasta básica. La Ley establecerá la forma y el procedimiento.’. Asimismo, debe resaltarse el contenido de los artículos 162 y 164 de la Ley Orgánica del Trabajo, los cuales establecen lo que sigue: ‘Artículo 162. Es inembargable la remuneración del trabajador en cuanto no exceda del salario mínimo. PARÁGRAFO ÚNICO. Cuando la remuneración exceda del salario mínimo y no pase del doble del mismo, los embargos que pudieran dictarse no podrán gravar más de la quinta parte (1/5) del exceso y cuando exceda del doble, la tercera parte (1/3).’. ‘Artículo 164. Lo dispuesto en los artículos anteriores no impide la ejecución de medidas procedentes de obligaciones de carácter familiar y de los originados por préstamos o con ocasión de garantías otorgadas conforme a esta Ley.’. Del análisis concatenado de los artículos trascritos se desprende que el salario goza de una protección especial dada su naturaleza alimentaria (destinado a satisfacer las necesidades de alimentación, vestido, recreación, etc.), en razón de lo cual se considera inembargable dentro de los parámetros establecidos por la Constitución y la Ley Orgánica del Trabajo. Ahora bien, tal inembargabilidad no es absoluta, pues todo aquél que tenga acreencias contra el trabajador (salvo el patrono, quien dispone de condiciones especiales para el cobro, de conformidad con lo establecido en el artículo 165 eiusdem) debe acudir a la vía jurisdiccional para cobrar sus créditos, a través de los procedimientos legalmente establecidos, quedando vedada la posibilidad de que se efectúen cobros automáticos, por ejemplo, por parte de las entidades bancarias. Determinado lo anterior, esta Sala confirma la decisión apelada, con relación a (sic) inembargabilidad del salario y la imposibilidad de que las Instituciones Financieras puedan aplicar la figura de la compensación como medio para la extinción de las obligaciones, lo cual impediría al trabajador percibir y disfrutar del salario devengado como consecuencia de la relación laboral. Así se decide” (Destacado de esta Corte). De lo expuesto, cabe destacar que no puede interpretarse que la suscripción de cláusulas como las contenidas en el citado Contrato Único o el Documento de Condiciones Generales de Emisión y Uso de Tarjetas de Crédito, pueda determinarse, como pretende la institución bancaria impugnante, una autorización expresa del trabajador de que se efectúen débitos o descuentos de su cuenta nómina para satisfacer obligaciones de pago contraídas con ella por el financiamiento en la compra de bienes y servicios, en razón de que ello involucra un derecho laboral constitucionalmente protegido, de carácter irrenunciable y no relajable por convenio entre particulares, que en definitiva, conlleva a la protección y garantía de la subsistencia y la satisfacción de sus necesidades básicas. En ese sentido, a juicio de este Corte, la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras actuó conforme a derecho, al considerar que el Banco Mercantil no tenía autorización expresa de la denunciante para realizar los descuentos de su cuenta nómina, por lo que en el presente caso, no se configura la existencia del vicio de falso supuesto de hecho. Así se decide. Por último, se observa que la institución financiera recurrente alegó la infracción del principio de jerarquía normativa previsto en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues a su decir, la Resolución contentiva de la orden de reintegro de los débitos realizados a la usuaria denunciante, desvirtúa y amplía indebidamente el supuesto previsto en la Circular de fecha 24 de marzo de 2004. Al respecto, se observa que el artículo 13 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece lo siguiente: “Ningún acto administrativo podrá violar lo establecido en otro de superior jerarquía; ni los de carácter particular vulnerar lo establecido en una disposición administrativa de carácter general, aún cuando fueren dictados por autoridad igual o superior a la que dictó la disposición general”. En efecto, se desprende de la norma citada el principio de jerarquía normativa de los actos conforme al cual todo acto administrativo deberá ajustarse a lo establecido en otro de superior jerarquía; asimismo, los actos administrativos de efectos particulares no podrán ser contrarios a los de carácter general, aún cuando aquellos emanen de una autoridad de igual o mayor jerarquía. Por tanto, el acto administrativo dictado al margen de este precepto viola el principio de legalidad. Conforme a ello, se observa, como se señaló en el presente fallo, que la Circular dictada en fecha 24 de marzo de 2004 por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, instruyó a todas las instituciones financieras de no efectuar descuentos por cualquier concepto de las cuentas nómina de los trabajadores, sin la previa autorización del titular, de conformidad con los artículos 87 y 91 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 238 del Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras. En ese sentido, debe destacarse que de acuerdo con un sector de la doctrina, las Circulares constituyen actos normativos que contienen instrucciones dirigidas a los organismos subordinados, o dicho en otras palabras, son las normas que la autoridad superior imparte a los inferiores sobre la forma como ha de actuar en casos futuros. Como contrapartida, para otros doctrinarios, las Circulares son solo un medio utilizado por un órgano de la Administración para comunicar o informar a otros sobre determinados actos, hechos o circunstancias, sin que ello implique la existencia de una relación de jerarquía o vínculo organizativo especial, pues no existe un poder o potestad de dirigir circulares. No obstante, se ha señalado que si bien la Circular no presupone necesariamente una relación de jerarquía entre quien la envía y el destinatario, ha de excluirse que aquel pueda sea subordinado del emisor, pues la misma puede producirse bajo la existencia de un vínculo de supremacía orgánica. (Cfr. RONDÓN DE SANSÓ, H. Teoría General de la Actividad Administrativa. Caracas, 1995, pp.271, 272, 274). Ahora bien, en el marco de las Administraciones Sectoriales que regulan a un grupo de sujetos en virtud del interés general involucrado en la actividad realizada, previa autorización, supone la obligación del cumplimiento de las normas propias del ordenamiento sectorial. Ello así, la existencia de una relación de supremacía especial de los Bancos y otras instituciones financieras con la Administración Pública, con base en el régimen específico de Derecho Público que rige a las instituciones que prestan un servicio de naturaleza bancaria, y en consecuencia, de los recíprocos derechos y deberes que existen entre éstos y la Administración Pública, entre los que destaca el esencial deber de velar por el patrimonio de los usuarios, permiten en determinadas situaciones, imponer limitaciones a los derechos fundamentales cuando se encuentren violados o amenazados de violación los bienes jurídicos de éstos. Respecto a la existencia de una auténtica relación de supremacía o sujeción especial de los Bancos y otras instituciones financieras con respecto a la Administración Pública competente en la materia, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante decisión Nº 569, de fecha 6 de mayo de 2009 (caso: Venezolano de Crédito, S.A., Banco Universal vs. SUDEBAN), precisó lo siguiente: “…se constata la relación de sujeción especial existente entre las entidades bancarias y la SUDEBAN, ello como consecuencia del interés general involucrado en las operaciones desplegadas por dichas instituciones, es decir, la actividad de intermediación financiera ejercida, y su incidencia en el ámbito económico del país. Se trata entonces de un sector fuertemente regulado, correspondiendo por Ley a la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras la inspección y control de los bancos y otras instituciones financieras, así como la protección de los intereses de los depositantes que utilicen los servicios de dichas entidades. (Ver sentencia de esta Sala N° 1.441 de fecha 08 de agosto de 2007). En el ejercicio de esas atribuciones, corresponde al indicado organismo el desarrollo e implementación de instrucciones de obligatoria observancia por parte de los bancos y demás instituciones financieras sometidas a su supervisión, las cuales persiguen mantener la estabilidad y adecuada solvencia y credibilidad del sector bancario. Es así que el ente regulador estaba facultado para dictar la resolución en cuestión en ejercicio de sus labores de supervisión y control de la actividad bancaria y en resguardo de los depósitos del público; por lo que en criterio de esta Sala, prima facie no puede concluirse que el a quo haya incurrido en un error al referirse a la naturaleza de la relación existente entre la SUDEBAN y las instituciones financieras. Así se decide…” (Resaltado de esta Corte). Conforme a lo expuesto, la denominada “Circular” emitida por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras en fecha 24 de marzo de 2004, constituye un acto general de carácter normativo de obligatorio cumplimiento para los sujetos bajo la supervisión de la Administración Sectorial, dictado en uso de las atribuciones conferidas en el Decreto con Fuerza de Ley de Reforma de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras, por cuanto de acuerdo a lo previsto en el artículo 238 eiusdem, tiene la facultad de formular a los bancos, entidades de ahorro y préstamo, instituciones financieras y demás personas sometidas a su potestad conforme a la mencionada Ley, las instrucciones que juzgue necesarias, pudiendo adoptar, en caso de incumplimiento, las medidas administrativas de carácter preventivo para corregir la situación, sin perjuicio de la aplicación de las sanciones que correspondan. Así, se observa que la facultad de impartir la señalada instrucción fue ejercida con el objeto de prevenir el cumplimiento de la Constitución como norma suprema del ordenamiento jurídico, a los fines de salvaguardar y garantizar la integridad del patrimonio de los trabajadores depositados en cuentas nóminas que poseen en los bancos y demás instituciones financieras, producto de la relación de trabajo con sus patronos, lo cual permite imponer restricciones legítimas a la actividad financiera realizada por los sujetos bajo la supervisión del Órgano regulador. Por lo tanto, la Resolución Nº SBIF-GGCJ-GLO-160332 de fecha 10 de noviembre de 2004, contentiva de la orden de reintegro de los débitos realizados a la usuaria denunciante no amplía en forma indebida el contenido del la instrucción formulada por la Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras, tal como lo alegó la institución financiera recurrente, sino que por el contrario, da ejecución a la misma, siendo que en ningún caso podría contener una orden o declaración contraria a la instrucción que se dirigió con carácter general a todas las instituciones bancarias y/o financieras del país bajo la supervisión del señalado Órgano. En consecuencia, esta Corte desestima el alegato de violación del principio de jerarquía normativa realizado por la recurrente. Así se decide. En virtud de lo anterior, esta Corte declara Sin Lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los Apoderados Judiciales de la Sociedad Mercantil Banco Mercantil, C.A., contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 049-05 de fecha 2 de marzo de 2005, que confirmó la Resolución N° SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004, emanada de la Superintendencia General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN); así como contra la Circular N° SBIEF-GGCJ-GALE-03975 de fecha 24 de marzo de 2004. Así se decide. VI DECISIÓN Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley, declara: SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 049-05 de fecha 2 de marzo de 2005, que confirmó la Resolución N° SBIF-GGCJ-GLO-16032 de fecha 10 de noviembre de 2004, emanada de la Superintendencia General de Bancos y Otras Instituciones Financieras (SUDEBAN); así como contra la Circular N° SBIEF-GGCJ-GALE-03975 de fecha 24 de marzo de 2004. Publíquese, regístrese y notifíquese. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ ( ) días del mes de __________ de dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación. El Juez Presidente, ENRIQUE SÁNCHEZ El Juez Vicepresidente, EFRÉN NAVARRO Ponente La Juez, MARÍA EUGENIA MATA La Secretaria, MARJORIE CABALLERO Exp. N° AP42-N-2005-000331 EN/ En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________. La Secretaria.