TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Expediente Nº AP42-R-2004-000692
En fecha 20 de octubre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, Oficio N° 1796-03-7320, de fecha 6 de octubre de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por el abogado Jorge Luis Meza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.861, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana ILSELYS DEL VALLE ÁLVAREZ ANDRADE, titular de la cédula de identidad Nº 13.180.115, contra el MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación ejercida en fecha 29 de agosto de 2003, por el abogado Jorge Luis Meza, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada por el mencionado Juzgado, en fecha 27 de agosto de 2003, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
Mediante escrito de fecha 14 de diciembre de 2004, la Jueza María Enma León Montesinos se inhibió de conocer la presente causa por encontrarse incursa en la causal de inhibición contemplada en el ordinal 12º del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, razón por la cual, se ordenó “la apertura del cuaderno separado reasignando la Ponencia”, por auto de la misma fecha.
En fecha 3 de marzo de 2005, por cuanto en fecha 13 de enero de 2005 fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Accidental “B”, conformada por los ciudadanos Jesús David Rojas Hernández, Presidente, Betty Josefina Torres Díaz, Vicepresidenta, Rodolfo Antonio Luzardo Baptista, Juez, e Isabella De Pinto Verni, Secretaria, en virtud de la inhibición realizada por la Jueza María Enma León Montesinos, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa. Así, en virtud de encontrarse paralizada la causa, se ordenó la notificación mediante Oficio al ciudadano Síndico Procurador del Municipio Torres del Estado Lara y mediante boleta a la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez Andrade, en el entendido de que el lapso de los tres (3) días de despacho previstos en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil, comenzaría a transcurrir el día de despacho siguiente a la constancia en autos de la última de las notificaciones ordenadas, una vez que culminara el lapso de ocho (8) días hábiles a que se refiere el artículo 103 de la entonces vigente Ley Orgánica del Régimen Municipal, más los diez (10) días de despacho, conforme a lo establecido en el artículo 14 del Código de Procedimiento Civil, transcurridos los cuales, se consideraría reanudada la causa. Asimismo, se ratificó la ponencia a la ciudadana Jueza Betty Josefina Torres Díaz, y se comisionó al Juzgado del Municipio Torres del Estado Lara, a los fines de la notificación del Síndico Procurador del Municipio Torres del Estado Lara, y al Juzgado Tercero del Municipio Irribaren del Estado Lara, a los fines de la notificación de la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez Andrade.
En fecha 8 de marzo de 2005, el abogado Jorge Luis Meza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.681, consignó diligencia mediante la cual solicitó la notificación del ente querellado.
En la misma fecha, se libró comisión del Juzgado del Municipio Torres de la Circunscripción Judicial del Estado Lara.
Por auto de fecha 9 de marzo de 2005, vista la diligencia del 8 del mismo mes y año, mediante la cual el abogado Jorge Luis Meza solicitó la notificación de la parte recurrida, esta Corte dejó sin efecto la orden emanada en el auto de fecha 3 de marzo de 2005, donde se ordenó comisionar al Juzgado Tercero del Municipio Irribaren del Estado Lara, toda vez que mediante la referida diligencia se dio la notificación de la parte recurrente.
El 14 de abril de 2005, el Alguacil de esta Corte consignó Oficio Nº CSCAA “B”-2005-00017, dirigido al ciudadano Juez del Municipio Torres del Estado Lara, el cual fue enviado a través de la valija oficial de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura, en fecha 11 de marzo de 2005.
Mediante auto de fecha 10 de mayo de 2005, visto el Oficio Nº 2670-113, de fecha 8 de abril de 2005, emanado del Juzgado del Municipio Torres del Estado Lara, por el cual el referido Órgano Jurisdiccional remitió las resultas de la comisión que le fuera conferida por esta Corte en fecha 8 de marzo de 2005, esta Corte ordenó agregar a los autos los referidos recaudos.
El 20 de julio de 2005, notificadas las partes del auto de fecha 3 de marzo de 2005, y vencido el lapso establecido en el aludido auto, se dio inicio a la relación de la causa, cuya duración sería de quince (15) días de despacho siguientes a la mencionada fecha, dentro de los cuales la parte apelante debía presentar las razones de hecho y de derecho en que fundamentaba la apelación interpuesta.
El 3 de agosto de 2005, el apoderado judicial de la parte apelante, consignó escrito de fundamentación a la apelación.
Mediante diligencia de fecha 2 de marzo de 2006, ratificada el 1º de junio de 2006, el abogado Jorge Luis Meza, solicitó se realizara el cómputo de los días de despacho vinculados a la fundamentación a la apelación, dejando constancia de la incomparecencia del ente querellado.
El 7 de junio de 2006, vista la diligencia de fecha 1º de junio de 2006, y por cuanto en fecha 19 de octubre de 2005, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Ana Cecilia Zulueta Rodríguez, Presidenta, Alejandro Soto Villasmil, Vicepresidente, Alexis José Crespo Daza, Juez, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, en el entendido que el lapso de tres (3) días de despacho previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil comenzaría a transcurrir el día de despacho siguiente a la aludida fecha, a cuyo vencimiento se reanudaría la causa en el estado en que se encontraba para el cinco de octubre de 2005. Asimismo, vista la solicitud de practicar el cómputo por Secretaría de los días de despacho correspondientes a la fundamentación de la apelación, se ordenó practicar el mismo y se reasignó la ponencia al ciudadano Juez Alexis José Crespo Daza.
En la misma fecha, la Secretaria Accidental de esta Corte dejó constancia que “(…) transcurrieron en la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Accidental ‘B’, quince (15) días de despacho correspondientes a los días 21, 26, 27 y 28 de julio de 2005; 2, 3, 4, 9, 10 y 11 de agosto de 2005; y 20, 21, 22, 27 y 28 de septiembre de 2005”.
El 21 de junio de 2006, se dio inicio al lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
El 24 de enero de 2007, el apoderado judicial de la parte recurrente, consignó diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa y la notificación de la parte querellada para la reanudación del proceso, ratificando la misma en fecha 25 de octubre de 2007.
El 14 de marzo de 2011, por cuanto en fecha 6 de noviembre de 2006, fue constituida la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, conformada por los ciudadanos Emilio Ramos González, Presidente; Alexis José Crespo Daza, Vicepresidente y Alejandro Soto Villasmil, Juez, esta Corte se abocó al conocimiento de la causa en el estado en que se encontraba, en el entendido que el día de despacho siguiente a la fecha, comenzaría a transcurrir el lapso de tres (3) días de despacho a que se contrae el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil. Asimismo, de conformidad con lo establecido en la Cláusula Quinta de las Disposiciones Transitorias de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010, se reasignó la ponencia al ciudadano Juez Alexis José Crespo Daza, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que dictara la decisión correspondiente.
El 18 de marzo de 2011, se pasó el expediente al Juez ponente.
Realizado el estudio de las actas que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
El 30 de octubre de 2002, el abogado Jorge Luis Meza, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez Andrade, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara, con base a los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Adujo que desde el 21 de agosto de 2000, su representada “(…) ocupó el cargo de SECRETARIA adscrita al TALLER MUNICIPAL de la DIRECCIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA con un sueldo mensual de CIENTO NOVENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SETENTA BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 197.970,00) incluido el aumento del 20% decretado por la Presidencia de la República para el sector público a partir del 1º de mayo de 2002, que no se había incluido al momento de la remoción-retiro de mi auspiciado (sic) (…)”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Señaló, que “A partir del 22 de enero de 2002 fue declarado en ‘reestructuración administrativa’ el órgano ejecutivo municipal por un lapso de 60 días continuos mediante el Decreto N° A-003-2002 de fecha 22-01-02 publicado en la Gaceta Municipal de Torres N°: 311 de fecha 23-01-2002, lapso que fuera presuntamente prorrogado por 60 días mas (sic), mediante el Decreto N° A-007-2002 de fecha 19-03-02 publicado en la Gaceta Municipal de Torres N°: 008 de fecha 25-03-2002”. (Negrillas del texto).
Expresó, que “El día 26 de Marzo de 2002, fue notificada mi mandante de su REMOCIÓN DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA mediante el OFICIO S/N EMANADO DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA, Y SUSCRITO POR EL ALCALDE DE ESA ENTIDAD (…)”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Resaltó que una vez cumplido el mes de disponibilidad correspondiente a las gestiones reubicatorias, “(…) la segunda semana de mayo fue notificada mi auspiciada del RETIRO DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL, mediante OFICIO S/N DEL 26 DE ABRIL DE 2002, EMANADO DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA, Y SUSCRITO POR EL ALCALDE DE ESA ENTIDAD (…)”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Manifestó que en fecha 6 de junio de 2002, interpuso escrito de conciliación ante la Junta de Avenimiento del Municipio.
Indicó, que “(…) dada la existencia de dos leyes en el decurso del procedimiento administrativo y jurisdiccional, la vigencia de sus regulaciones en el aspecto procesal y por ello considero se debe aplicar el lapso de caducidad de 6 meses previsto en la Ley de Carrera Administrativa por ser una disposición mas (sic) benigna para el querellante, y no el de 3 meses de acuerdo al la (sic) Ley del Estatuto de la Función Pública, que implicaría darle efectos retroactivos a una norma con disposiciones menos benignas”.
Denunció respecto del acto de remoción, la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido por cuanto “(…) no fue tramitada (sic) con arreglo a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa ni con el artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, supletorias para esa época de la Ordenanza de Personal de ese ente público; pues (…) el proceso implementado por la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara, nunca tuvo por objeto redimensionar a la referida dependencia oficial, sino sustituir a unos empleados por otros”.
Con relación al acto de retiro, denunció que “(…) no se realizaron las gestiones reubicatorias, en los términos establecidos en los artículos 86, 87, 88 y 89 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa, sino que la administración autora del acto se limitó a dejar transcurrir el período de disponibilidad, sin realizar en ese lapso gestión alguna en ese sentido. No obstante lo anterior, tampoco se le dio cumplimiento a lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, pues los cargos que fueron objeto de la pretendida reestructuración organizativa no fueron congelados”.
Señaló que “(…) pareciera fundamentarse mas (sic) la Reducción de Personal en MODIFICACIONES DE LOS SERVICIOS, que en CAMBIOS EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, a la que alude el DECRETO NRO: A-009-2002 DEL 25-03-02 (sic) PUBLICADO EN LA GACETA MUNICIPAL NRO: 316 DEL 25-03-02 (sic), en su artículo primero. sta (sic) reducción de personal”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Afirmó que “(…) del presunto proceso de Reducción que ejecutó la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara, observamos que la causal alegada configura erróneamente CAMBIOS EN LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, pero en realidad sus fundamentos comportan MODIFICACIONES DE LOS SERVICIOS, misma que violenta el derecho a la defensa puesto que mi auspiciada cree ser objeto de la medida señalada en el decreto cunado (sic) en realidad se trata de otra”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Alegó el vicio de falso supuesto por cuanto “(…) la Alcaldía del Municipio Torres del Estado en el proceso de reducción de personal no está en directa relación con la causal alegada, ya que parte del falso supuesto de fundamentar sus actos en una supuesta reestructuración organizativa que no es tal, en primer lugar porque no se ajustaron al procedimiento que al efecto prevé la normativa contenida en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento (…), y en segundo lugar, porque el objeto de la pretendida reestructuración no fue redimensionar al organismo sino sustituir a un personal por otro”.
Argumentó que el ente municipal recurrido, incurrió en desviación de poder “(…) al apartarse del objeto y fin de una ‘reducción de personal’ e ingresar al organismo una gran cantidad de personas bajo las figuras de personal contratado y en comisión de servicios para cumplir las mismas funciones que ejercía el personal retirado de la administración. Circunstancia que pone de manifiesto la ocurrencia del vicio de desviación de poder, pues el fin de una reducción de personal no puede ser otro que desburocratizar y darle mayor eficiencia a la labor de los organismos a través de la práctica de medidas de austeridad, razón por la cual no tiene otra explicación el ingreso de un número mayor de empleados a la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara, violentado lo establecido en el parágrafo segundo del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, conforme al cual los cargos que quedaren vacantes deben quedar congelados”.
Destacó que “(…) del texto del Decreto A-013-2002 del 26 de abril de 2002, se infiere que de los cargos de carrera y los funcionarios afectados por la reducción de personal, se estarían suprimiendo, por la vía de los hechos, las Direcciones de Servicios Catastrales, de Finanzas y de Infraestructura, al dejarlas en funcionamiento no solo (sic) con dos o tres empleados, cuando la propia dinámica municipal exige en cada una de ellas por lo menos 5 o 6 empleados más (…)”. (Negrillas del texto).
En relación con lo anterior, indicó que “(…) encuadraría mas (sic) (…) como una causal de REDUCCIÓN DE PERSONAL basada en la MODIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS y no como erróneamente lo planteó la administración municipal de CAMBIOS EN LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA, hecho que de por si (sic) violenta el derecho a la defensa de mi mandante, dado que desconoce a ciencia cierta cual (sic) fue la causal real de la medida de que fue objeto”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Denunció que “Los OFICIOS S/N DEL 26 DE MARZO DE 2002, Y OFICIO S/N DEL 26 DE ABRIL DE 2002 EMANADOS DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA, Y LOS DECRETOS NROS: A-009-2002 DEL 25-03-02 (sic)Y A-013-2002 DEL 25-03-02 (sic); PUBLICADO EN LA GACETA MUNICIPAL NRO: 316 DEL 25-03-02 (sic), respectivamente, QUE LE DIERON SUSTENTO JURÍDICO; TODOS SUSCRITOS POR EL ALCALDE DE ESA ENTIDAD (…); con los cuales se REMOVIÓ Y RETIRÓ A MI PODERDANTE, poseen una serie de vicios que acarrean la nulidad absoluta (…)”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Respecto de lo esgrimido precedentemente, afirmó que “No se desprende (…) cuál es el Informe Técnico, y cuál es el Informe que justifique la medida de Reducción de Personal conforme a lo estipulado por los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa (…) Tal y como se observa (…) la solicitud de reducción de personal ‘será’ acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la oficina técnica competente, en caso de que la causa invocada así lo exija (…) Es indispensable la presentación del informe que justifique la medida de Reducción de Personal, con lo cual no se cumplió”. (Negrillas del texto).
Por otro lado, adujo que “(…) no existió listado del cual se infiriera las personas y cargos afectados por la medida de reducción de personal por lo menos en el decreto donde se declaró la remoción de mi mandante, de conformidad al artículo 53 numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa y en los artículos 118 y 119 de su Reglamento General, que así lo exige, hecho que le generaba indefensión al no saberse a ciencia cierta de los cargos y funcionarios afectados, sino que lo realizó con absoluta y total discreción en decreto donde ordena el retiro definitivo, que al violentar la doctrina y la jurisprudencia, la convierte en una decisión arbitraria”. (Negrillas del texto).
Expresó, que “Obvió el Ente por completo, el proceso a seguir para realizar la reestructuración del organismo, en virtud, de haber omitido el proceso de la remoción de mi mandante, con sus pasos y requisitos para luego colocarle en disponibilidad y sólo si no era reubicada retirarle de la Administración Pública”.
En virtud de las consideraciones expuestas, solicitó nulidad absoluta “(…) de los: OFICIO S/N DEL 26 DE MARZO DE 2002, Y OFICIO S/N DEL 26 DE ABRIL DE 2002, EMANADOS DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA, Y LOS DECRETOS NROS: A-009-2002 DEL 25-03-02 (sic) Y A-013-2002 DEL 25-03-02 (sic); PUBLICADO EN LA GACETA MUNICIPAL NRO: 316 DEL 25-03-02 (sic), respectivamente, QUE LE DIERON SUSTENTO JURÍDICO; TODOS SUSCRITOS POR EL ALCALDE DE ESA ENTIDAD (…); con los cuales se REMOVIÓ Y RETIRÓ A MI PODERDANTE”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Consecuente con la declaratoria de nulidad solicitada, pidió “la reincorporación de mi auspiciado (sic) al cargo de: SECRETARIA adscrita al TALLER MUNICIPAL de la DIRECCIÓN DE SERVICIOS MUNICIPALES de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Asimismo, exigió “(…) la cancelación de los demás emolumentos dejados de percibir tales como: vacaciones, aguinaldos, aumentos de sueldo, primas de antigüedad, de profesionalización y por hijos, entre otros, hasta el total restablecimiento de su situación jurídica subjetiva lesionada por la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara y la respectiva corrección monetaria, por cuanto los sueldos y emolumentos son deudas de valor que deberán cancelarse con los valores actualizados para el momento de la ejecución de la sentencia definitivamente firme”.
Por último, solicitó “la condenatoria en costas del Municipio Torres del estado (sic) Lara a tenor de lo previsto en el artículo 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal”.

II
DEL FALLO APELADO
En fecha 27 de agosto de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró con lugar el recurso funcionarial interpuesto, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
“El 12 de agosto del presente año, tuvo lugar la audiencia definitiva en la cual se declaró CON LUGAR, la querella propuesta en virtud de que este juzgador consideró que la Administración Municipal no demostró la existencia del informe técnico y del informe de justificación de la medida de restructuración, que por tratarse de la causal de Cambios en la Organización Administrativa la Administración Municipal, estaba en la obligación de demostrar esos dos extremos establecidos como obligatorios por el Artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (…).
(…omissis…)
(…) el Decreto de reestructuración de la Alcaldía del Municipio Torres que corre inserto a los folios 19 y 20 del expediente que a pesar de decir en su Considerando 4to, que es un cambio en la organización administrativa del Municipio Torres, implica una reducción de personal conforme a una Ordenanza sobre Clasificación y descripción de cargos, publicado en la Gaceta Municipal Nro. 298A XVII, de fecha 16/10/2001, la cual establece atribuciones, actividades, funciones, responsabilidades y obligaciones específicas así como el perfil del que va a ocupar el cargo o requisitos mínimos generales para el desempeño de la clase de cargos, es evidente que tal reestructuración o reducción de personal, debió ser acompañada de un informe de justificación de la medida y de la opinión de la oficina técnica competente para amparar al máximo la estabilidad de los funcionarios de carrera, conforme pautan los artículo 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa (lo que la Administración no acompañó por haberlo considerado reservado, sin justificación legal alguna); en consecuencia la aplicación a quienes ya estaban ocupando cargos, de los requisitos mínimos necesarios para el desempeño de la (sic) clases de cargos implicó una reducción de personal, a pesar de que el Considerando únicamente habla de un cambio en la organización administrativa; es así como al no aparecer en el expediente administrativo anexo dichos informes y al confundir dos (02) causales de las cuatro (el retiro por reducción de personal; el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero modificación de los servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa.) que contiene la reestructuración resulta evidente que el acto administrativo de remoción y retiro están viciados de nulidad sin que sea necesario entrar al análisis de la caducidad propuesta, por cuanto en el acto de remoción de fecha 26/03/2002, no se estableció (sic) las acciones que la persona tenía contra el mismo, y por consiguiente sólo fue eficaz, a partir de la interposición de la querella, en consecuencia no puede prosperar la caducidad alegada, y así se decide.
En cuanto a la inadmisibilidad por no haber acompañado los instrumentos fundamentales, este Tribunal observa que con el avenimiento del sistema Juris 2000, no le permiten a los recurrentes, presentar la demanda con todos los recaudos, por lo que no es posible declarar dicha inadmisibilidad, sino después de notificado el recurrente para que haga lo conducente, y en el presente caso el recurrente trajo a los autos dichos recaudos y por tal motivo se procedió a su admisión, conforme lo ha decidido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo; cuando le han sido consignados recaudos en segunda instancia, y así se decide.
Ello así, habiéndose demostrado que el procedimiento llevado por el Municipio confundió dos (02) causales de la reestructuración conjuntamente con no haber establecido la necesidad de la misma ni el informe técnico posterior, resulta entonces evidente que debe declararse Nulo el acto de remoción contenido en el Oficio del 26/03/2002, así como el acto de retiro contenido en el Oficio de fecha 26/04/2002, emanado de la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara y suscrito por el Alcalde de dicha entidad Lic. Francisco Javier Oropeza, mediante el cual retiró a la querellante del cargo que ocupaba como Secretaria, sobre la base de ausencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, conforme pauta el artículo 19.4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y consecuencialmente se le ordena a dicho Municipio reincorporar a la querellante ILSELYS DEL VALLE ÁLVAREZ ANDRADE, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad Nro. 13.180.115, a su cargo o a otro de igual o superior jerarquía, con disfrute del sueldo y las prestaciones socio económicas que le correspondan, y conforme pauta el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a título de indemnización equivalente a la sumatoria de sus salarios caídos mas (sic) todos los beneficios socioeconómicos a excepción de aquellos, que como el ‘cesta-ticket’, requieren de prestación personal del servicio aumentados en la misma forma que ha aumentado el salario del cargo ocupado por la recurrente y de haber desaparecido, por el cargo que tenga atribuida las funciones que ella desempeñaba, calculado desde su ilegal retiro que lo fue el 01/10/2002 (sic) hasta la fecha de su efectiva reincorporación; y a los efectos del cálculo aquí ordenado y por reenvió (sic) expreso del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena una experticia complementaria del fallo, conforme pauta el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, con la advertencia a los expertos que deberán tomar como parámetros únicamente lo establecido por la sentencia, en la forma arriba establecida, y así se decide”. (Resaltado y mayúsculas del fallo).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 3 de agosto de 2005, el abogado Jorge Luis Meza, consignó escrito de fundamentación a la apelación basado en los argumentos de hecho y de derecho que a continuación se refieren:
Señaló que el a quo incurrió en el vicio de omisión de valoración de las pruebas por cuanto no valoró “(…) los recibos de pago consignados como documentos fundamentales por mi auspiciada, al igual que de los antecedentes administrativos y la aceptación del ente recurrido, sobre el monto del salario, razón por la cual debió el a quo reflejar en el dispositivo del fallo la suma de CIENTO NOVENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SETENTA BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs.197.970,00), como base para el cálculo de los sueldos dejados de percibir y los aumentos a lo largo de este procedimiento”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Manifestó en cuanto a la errónea apreciación de los hechos, que el Juzgado de Instancia consideró que “(…) la presente querella se reduce exclusivamente a la solicitud de nulidad de los actos que iniciaron el iter de la reestructuración, el de remoción y el de retiro, cuando lo cierto es que se pretenden adicionalmente, la condena a la administración de una indemnización por su actuar ilegal, que se materializa en la solicitud de pago de sueldos dejados de percibir desde el ilegal retiro de la administración pública municipal, hasta su efectiva reincorporación. Tal proceder encuadra en una errónea apreciación de los hechos por lo que procede la nulidad parcial del fallo y la orden (…) del pago de las costas procesales (…)”.
Destacó que se observara que “(…) el lapso para recurrir el ACTO DE REMOCIÓN NO HABÍAN (sic) TRANSCURRIDO DESDE SU NOTIFICACIÓN, DADO QUE NO CUMPLE CON LAS FORMALIDADES DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY ORGÁNICA DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS, y por tanto se debe computar el mismo desde la fecha en que fue notificado el acto de retiro, dado que se basa en la imposibilidad de reubicar a mi auspiciada (…), elemento de fondo del acto de remoción. Todo esto lo (sic) alerto (sic) (…) puesto que pareciera que el lapso de la caducidad del acto de remoción había trancurrido (sic) para el momento de la interposición de la presente querella, cuando en realidad dicho acto carecía del principio de la ejecutoriedad por incumplir con el mandato legal reseñado precedentemente y consagrado expresamente en el artículo 74 eiusdem”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Finalmente solicitó que se declarara “(…) con lugar la presente apelación, y en consecuencia confirme parcialmente a la recurrida bajo los siguientes parámetros: declaratoria con lugar de la NULIDAD ABSOLUTA de los actos administrativos de efectos particulares: OFICIO S/N DEL 26 DE MARZO DE 2002, EMANADO DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA, Y OFICIO S/N EL 26 DE ABRIL DE 2002, EMANADO DE LA ALCALDÍA DEL MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA, Y LOS DECRETOS NROS: A-009-2002 DEL 25-03-02 (sic) Y A-013-2002 DEL 25-03-02; (sic) PUBLICADO EN LA GACETA MUNICIPAL Nro: 316 DEL 25-03-02, (sic) respectivamente, QUE LE DIERON SUSTENTO JURÍDICO; TODOS SUSCRITOS POR EL ALCALDE DE LA ENTIDAD (…). Y ratificar los fundamentos que tuvo el a quo para declarar con lugar el petitorio de la querella, en particular la nulidad absoluta de los actos preindicados, por no entender el ente querellado que los procesos de reestructuración, contienen una serie de fases que no conllevan inexorablemente a una reducción de personal, dado que pueden circunscribirse a otros ámbitos (…) Sin embargo, cuando se trata de fundamentar la remoción y retiro de la carrera administrativa de un funcionario afectado por una reducción de personal, basada, como la sub iudice, en cambios en los servicios, la reestructuración si (sic) es un elemento fundamental y su procedencia es sine qua non, y en consecuencia, con mayor ahínco, sus etapas deben cumplirse con las garantías y derechos de rango constitucional”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
Por último solicitó que “(…) se ordene la reincorporación de mi mandante al cargo de carrera que venía ejerciendo o en uno de igual o mayor jerarquía. La condenatoria al ente querellado al pago de los sueldos percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, con base a la suma de: CIENTO NOVENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SETENTA BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs. 197.970,00), con los aumentos que se hayan acordado a lo largo del procedimiento funcionarial. Adicionalmente la condenatoria en costas de acuerdo a la novísima Ley del Poder Público Municipal”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
-La competencia:
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta tanto se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
Determinada la competencia, corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse sobre el recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la parte querellante, contra la decisión de fecha 27 de agosto de 2003, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial incoado.
-De la apelación:
Aprecia esta Corte que, en el escrito de fundamentación al recurso de apelación ejercido por el apoderado judicial de la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez Andrade -parte querellante-, se señaló que el Juez “(…) al momento de decidir obvió la valoración de los recibos de pago consignados como documentos fundamentales por mi auspiciada, al igual que de los antecedentes administrativos y la aceptación del ente recurrido, sobre el monto del salario, razón por la cual debió el a quo reflejar en el dispositivo del fallo la suma de CIENTO NOVENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SETENTA BOLÍVARES SIN CÉNTIMOS (Bs.197.970,00), como base para el cálculo de los sueldos dejados de percibir y los aumentos a lo largo de este procedimiento”. (Mayúsculas y negrillas del texto).
En tal sentido, debe esta Corte resaltar, que la sentencia como expresión de la máxima potestad jurisdiccional, debe bastarse a sí misma, esto es, para comprender su dispositivo, y en consecuencia darle cumplimiento, debe resultar autosuficiente, sin necesitar el auxilio de ningún otro documento, ni acta del expediente. En razón de ello, es preciso que sus términos estén expresados en forma clara y completa para que cumpla su fin último, cuál es plasmar en forma indubitable la decisión a que ha arribado el sentenciador, luego de su analítico estudio del caso.
De esta forma, si después de dictada la sentencia definitiva la misma ordena el pago de determinados frutos o una indemnización de cualquier especie, el Juez puede estimar el monto o las cantidades que debe pagar la parte contra quien recae la sentencia condenatoria. Ahora bien, en los casos en los que el Juez, atendiendo a los medios de prueba que obren en autos, no pueda realizar tales determinaciones, el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil le permite ordenar que las mismas sean realizadas por peritos, mediante una experticia complementaria del fallo, esto es, que por medio de un informe los peritos están en la posibilidad de estimar la cuantía de los frutos, intereses, daños o indemnización de cualquier especie, excluida la indemnización de daños morales por disposición expresa del artículo 249 eiusdem. (Vid. Sentencia Número 2007-349 de fecha 13 de marzo de 2007, dictada por esta Corte, caso: Euvirmedes José Díaz Vs. el Municipio Colón del Estado Zulia).
Así pues, si bien es cierto que la ley le otorga al sentenciador la facultad de ordenar que se realice una experticia complementaria del fallo, ello no conlleva que esté facultado para delegar la función jurisdiccional a personas que no han sido investidas por el Estado para cumplir esta delicada misión, ya que los peritos no pueden actuar como jueces ni decidir los fundamentos o bases del daño a pagar, tal y como lo expresó esta Instancia Jurisdiccional en virtud de la sentencia antes citada, de fecha 13 de marzo de 2007.
En efecto, la función de los expertos debe circunscribirse a la cuantificación monetaria de la condena, que deben estar enmarcados o limitados en la propia decisión, para que no se produzcan extralimitaciones en la experticia, ni se generen derechos nuevos no consagrados en la sentencia. En otras palabras, la función jurisdiccional la ejerce el juez y no los peritos, y por ello, los lineamientos o puntos sobre la base de los cuales se elaborará la experticia, deben provenir del fallo.
Ahora bien en el caso de autos el Juzgado a quo ordenó “(…) reincorporar a la querellante (…) a su cargo o a otro de igual o superior jerarquía, con disfrute del sueldo y las prestaciones socio económicas que le correspondan, y conforme pauta el artículo 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a título de indemnización equivalente a la sumatoria de sus salarios caídos mas (sic) todos los beneficios socioeconómicos a excepción de aquellos, que como el ‘cesta-ticket’, requieren de prestación personal del servicio aumentados en la misma forma que ha aumentado el salario del cargo ocupado por la recurrente y de haber desaparecido, por el cargo que tenga atribuida las funciones que ella desempeñaba, calculado desde su ilegal retiro que lo fue el 01/10/2002 hasta la fecha de su efectiva reincorporación; y a los efectos del cálculo aquí ordenado y por reenvió (sic) expreso del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se ordena una experticia complementaria del fallo, conforme pauta el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, con la advertencia a los expertos que deberán tomar como parámetros únicamente lo establecido por la sentencia, en la forma arriba establecida, y así se decide”. (Negrillas del texto).
De lo anterior se desprende, que el Juez a quo estableció los parámetros necesarios para la realización de una experticia complementaria que determinaría los montos que por concepto de indemnización debían ser pagados a la querellante, así como la correcta aplicación de la normativa pertinente para la realización de tal experticia; pues es plenamente determinable el cargo en que se desempeñaba la querellante, así como el monto que devengaba para el momento en que fue retirada de la Administración Pública. Y siendo que en el caso de autos la experticia ordenada tiene como finalidad estimar la cuantía de la indemnización acordada, y dado que esta se sustentaría en los parámetros establecidos por la sentencia, es decir, si el Juzgado a quo ordenó la reincorporación al último cargo desempeñado por la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez, vale decir al cargo de Secretaria adscrita al Taller Municipal de la Dirección de Servicios Municipales de la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara, es evidente que los cálculos que los expertos habrían de realizar sería en base al sueldo que por tal cargo la referida ciudadana recibió, con los ajustes que le corresponderían, razón por la cual esta Corte considera que el a quo no incurrió en ningún vicio al ordenar una experticia complementaria en los términos en que lo hizo. Así se declara.
En cuanto al alegato del apoderado judicial de la parte querellante referido a que el Juzgado de Instancia consideró que “(…) la presente querella se reduce exclusivamente a la solicitud de nulidad de los actos que iniciaron el iter de la reestructuración, el de remoción y el de retiro, cuando lo cierto es que se pretenden adicionalmente, la condena a la administración de una indemnización por su actuar ilegal, que se materializa en la solicitud de pago de sueldos dejados de percibir desde el ilegal retiro de la administración pública municipal, hasta su efectiva reincorporación. Tal proceder encuadra en una errónea apreciación de los hechos por lo que procede la nulidad parcial del fallo y la orden (…) del pago de las costas procesales (…)”.
En este sentido, considera oportuno esta Corte referirse al principio de exhaustividad, y al respecto observa:
Así pues, debe entenderse el principio de exhaustividad, como aquel deber que tiene el Juez de pronunciarse sobre todos los alegatos y peticiones realizadas por las partes, y sólo sobre ellas, aunque sea para rechazarlas por extemporáneas, infundadas o inadmisibles, y que de no hacerlo, el fallo que al efecto se pronuncie, adolece del vicio de incongruencia negativa, conocido asimismo como citrapetita u omisión de pronunciamiento. (Vid. Sentencia de la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 16 de marzo de 2000, caso: José Isaac Altamiranda Bonilla y otros Vs. el Banco Nacional de Descuento, C.A. y Fogade).
Igualmente, debe advertir esta Corte que la congruencia, constituye una de las exigencias del derecho a la tutela judicial efectiva, consagrada en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que éste no se satisface única y exclusivamente accediendo a la jurisdicción y obteniendo una resolución motivada y fundada en Derecho, sino que además es necesario, que dicha resolución atienda sustancialmente al objeto de las pretensiones formuladas y probadas por las partes, de forma que ésta ofrezca una respuesta coherente de todo lo que ha sido planteado en el proceso.
Asimismo, se observa que el génesis normativo del principio de exhaustividad o globalidad de la decisión, se encuentra consagrado en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, el cual expresamente dispone lo siguiente:
“Artículo 12.- Los jueces tendrán por norte de sus actos la verdad, que procurarán conocer en los límites de su oficio. En sus decisiones el juez debe atenerse a las normas de derecho, a menos que la Ley lo faculte para decidir con arreglo a la equidad. Debe atenerse a lo alegado y probado en autos, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos, ni suplir excepciones o argumentos de hecho no alegados ni probados. El juez puede fundar su decisión en los conocimientos de hecho que se encuentren comprendidos en la experiencia común o máximas de experiencia.
En la interpretación de contratos o actos que presenten oscuridad, ambigüedad o deficiencia, los jueces se atendrán al propósito y a la intención de las partes o de los otorgantes, teniendo en mira las exigencias de la Ley, de la verdad y de la buena fe”.
En consecuencia, ciertamente observa esta Corte que el Tribunal a quo no resolvió de conformidad con todo lo alegado y probado en los autos, debido a que éste omitió pronunciarse con respecto a uno de los pedimentos de la querellante, como lo fue la solicitud de condenatoria en costas del Municipio Torres del Estado Lara.
Dado lo anterior, esta Corte estima que el a quo no sentenció de acuerdo a lo alegado y probado en autos por las partes, inobservando el principio de exhaustividad de la sentencia, e incurriendo por tanto en el vicio de incongruencia, por lo que, de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem, debe esta Corte declarar con lugar la apelación ejercida por el apoderado judicial del Ilselys del Valle Álvarez Andrade, en consecuencia, anula la sentencia impugnada. Así se decide.
Anulado como ha sido el fallo apelado, esta Corte pasa a conocer del fondo del presente caso, conforme lo dispone el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, de la siguiente manera:
-Del fondo del recurso ejercido:
El recurso de marras versa sobre la pretensión de nulidad de los actos de remoción y retiro dictados en fechas 26 de marzo y 26 de abril de 2003, respectivamente, mediante los cuales, se “removió” y “retiró” a la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez del cargo de Secretaria, adscrita al taller Municipal de la Dirección de Servicios Municipales de la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara. Asimismo solicitó la querellante, la nulidad de los Decretos Nros. A-009-2002, del 25 de marzo de 2002 y A-013-2002, de fecha 26 de abril de 2002, dictados por el Alcalde del Municipio recurrido.
Ello así, debe esta Corte referirse a la solicitud de nulidad de los Decretos Nros A-009-2002, del 25 de marzo de 2002 y A-013-2002, de fecha 26 de abril de 2002, dictados por el Alcalde del Municipio Torres del Estado Lara, y en tal sentido debe precisar que no encuentra este Órgano Jurisdiccional argumentos que fundamenten la solicitud de nulidad de los aludidos Decretos, visto que de lo que se narra en el libelo y conforme a los vicios alegados, lo que se persigue es la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales fue removida y retirada la recurrente.
En relación a dichos actos, es decir, el de remoción y retiro, la representación judicial de la parte querellante aseguró que se encontraban viciados de nulidad absoluta al haber sido dictados sin el acatamiento del debido procedimiento administrativo a seguir en casos de reducción de personal por cambios en la organización administrativa, así como también, por adolecer de falso supuesto de hecho y desviación de poder.
Así, observa esta Corte que los actos impugnados se dictaron con ocasión a la reorganización administrativa de la que fue objeto la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara, declarada en el Decreto Número A-003-2002 de fecha 22 de enero de 2002, emanado de la aludida Alcaldía, el cual corre inserto a los folios dieciocho (18) y diecinueve (19) del expediente.
Planteada de esta manera la controversia, es preciso indicar que la derogada Ley de Carrera Administrativa -aplicable al caso de autos rationae temporis-, sostenía que los funcionarios de carrera administrativa gozaban de estabilidad, con lo cual, sólo podían ser retirados de la Administración Pública por los motivos previstos en la aludida Ley.
Entre dichos motivos, resaltaba aquel contenido en el numeral 2 del artículo 53 eiusdem, relativo a la reducción de personal “(…) aprobada en Consejo de Ministros, debida a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa (…)”, la cual, una vez acordada, implicaba el inicio de las gestiones reubicatorias del funcionario afectado por la medida, siendo que las mismas debían desarrollarse dentro del mes de disponibilidad contemplado en la derogada Ley de Carrera Administrativa.
Aunado a lo anterior, el órgano o ente afectado por la reducción de personal estaba conminado a cumplir con lo estipulado en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuyo texto expreso dispone:
“Artículo 118: La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija.
Artículo 119: Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.
Los aludidos presupuestos legales permiten deducir que las medidas de reducción de personal acogidas en virtud de una reorganización administrativa del Órgano u Ente administrativo, están sujetas al cumplimiento de un procedimiento previo tendente a preservar el derecho a la estabilidad que abriga a todo funcionario público, principio éste desarrollado tanto en la derogada Ley de Carrera Administrativa como en la Ley del Estatuto de la Función Pública y cuyo fin es garantizar al funcionario de carrera la permanencia en el cargo al servicio de la Administración.
Al respecto, se pronunció la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en decisión Número 1.543 dictada el 28 de noviembre de 2000, caso: Edilia Araujo Salcedo vs. Corporación de Desarrollo de la Región Zuliana (CORPOZULIA), aseverando que las reducciones de personal por reorganización administrativa requieren de aprobación previa, ello en los siguientes términos:
“Ahora bien, es reiterada la jurisprudencia de esta Corte en cuanto al procedimiento a seguir en los casos de reducción de personal, dejando por sentado que no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones totalmente diferentes, que aún cuando todas den origen a la reducción de personal, no por eso pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto son cuatro los motivos que justifican el retiro de la administración por reducción de personal: el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajuste presupuestario; el tercero, modificación de servicios y el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos primeros, son objetivos y para su legalidad basta que haya sido acordado por el Ejecutivo Nacional, y aprobada la reducción de personal en Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; y, en cuanto a los dos últimos se requiere una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la ya nombrada aprobación del Consejo de Ministros”. (Resaltado y subrayado de esta Corte).
Posteriormente, ese mismo Órgano Jurisdiccional, en aplicación del criterio ut supra señaló lo siguiente:
“(…) Al respecto, considerando que en el presente caso debió aplicarse el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso bajo análisis, debe señalar esta Corte que el retiro de un funcionario público fundamentado en ello, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros y finalmente, la remoción y el retiro.
Así las cosas, considera esta Corte que en un proceso de reestructuración de personal, deben individualizarse por seguridad jurídica, los cargos a eliminar con la respectiva identificación de los funcionarios que los desempeñan, su situación laboral y la justificación de dicha elección, con la finalidad de limitar y controlar legalmente el ámbito de aplicación de la medida, en virtud del derecho a la estabilidad que gozan dichos funcionarios.
En este orden de ideas, el Organismo está en la obligación de señalar el por qué de ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios públicos de carrera, se vea afectada por un listado que contenga simplemente los cargos a suprimir, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios, no puede convertirse en meras formalidades.
En efecto, el acto administrativo de retiro que afectó el derecho de estabilidad de la funcionaria pública de carrera, estima esta Corte que debió ser dictado una vez efectuado el procedimiento de reducción de personal por modificación de servicios y cambios en la organización administrativa del Organismo, previsto en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General, aplicable rationae temporis al caso de marras, con la finalidad de motivar y justificar legalmente su actuación, siendo ello, un límite a la discrecionalidad del Ente Administrativo (…)”. (Vid. sentencia N° 2002-3282 del 27 de noviembre de 2002, caso: Elsy Coromoto Ojeda de Viloria vs. Instituto Venezolano de los Seguros Sociales). (Subrayado de esta Corte).
De las citas precedentes se colige que, la reducción de personal prevista en la derogada Ley de Carrera Administrativa y en su Reglamento General, puede darse en cuatro (4) modalidades: i) limitaciones financieras; ii) reajuste presupuestario; iii) modificación de servicios y; iv) cambios en la organización administrativa. Siendo que, en las dos primeras, la simple aprobación del Ejecutivo Nacional les otorga plena validez, en tanto que, para los dos últimos casos, es necesario tramitar un procedimiento previo dirigido a mantener incólume el derecho a la estabilidad laboral de los funcionarios de la Administración Pública, en tanto se demostrara que la adopción de la medida de reducción de personal es justificada.
Dentro de esta perspectiva, queda claro que la discrecionalidad administrativa para nombrar y remover funcionarios, encuentra su límite en casos donde la declaratoria de reducción de personal -por cambios en la organización administrativa o modificación en los servicios- condiciona tal dictamen a la realización de un procedimiento previo.
El análisis que antecede, permite a esta Alzada aseverar que el procedimiento a seguir a los fines del decreto de una medida de reducción de personal, fundada en cambios en la organización administrativa o en modificación de los servicios, se compone de tres (3) fases o estadios fundamentales. El primero de ellos, la aprobación del Consejo de Ministros, que para el caso de los Entes municipales se entiende emitida por la Cámara Municipal; el segundo, la elaboración del Informe Técnico donde se expusieran las razones que justifican la medida; y, el tercero, el otorgamiento al funcionario público de carrera del mes de disponibilidad previsto en el artículo 54 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, dentro del cual tenían que desplegarse las actividades tendentes a la reubicación dentro de la Administración Pública del funcionario afectado por la medida (gestiones reubicatorias). (Vid. Sentencia de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo Nº 2007-1996, de fecha 12 de noviembre de 2007, caso: Doris Evangelina Carrasco de Ramírez Vs. el Municipio Torres del Estado Lara).
Así, esta Corte pasa a verificar que en efecto se realizó en el caso de autos el procedimiento de reducción de personal cumpliendo con los parámetros ya descritos, en consecuencia se observa:
Corre inserto al folio diecisiete (17) del expediente, el acto administrativo de remoción de fecha 26 de marzo de 2002, dirigido a la ciudadana Ylselys Álvarez, mediante el cual se le notificó de la remoción del cargo de Secretaria en que se desempeñaba, adscrita al Taller Municipal de la Dirección de Servicios Municipales de la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara.
Consta a los folios dieciocho (18) al veintidós (22), copia fotostática del Decreto Número A-003-2002 de fecha 22 de enero de 2002, donde se declaró a la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara en proceso de reorganización administrativa y fotocopia el Decreto Número A-007-2002 del 19 de marzo de 2002, por el cual se prorrogó la duración del período de reorganización.
A los folios ciento tres (103) al ciento cinco (105), cursa el Decreto Número A-013-2002 de fecha 26 de abril de 2002, en el cual, se ordenó “(…) la reducción de personal, fundamentada en los cambios en la organización administrativa de la Alcaldía (…)”.
Igualmente, riela a los folios ciento nueve (109) al ciento veintidós (122), oficios emanados de la parte querellada a las distintas dependencias municipales con el propósito de cumplir con las gestiones reubicatorias previstas en el artículo 54 de la derogada Ley de Carrera Administrativa.
Ahora bien, del estudio minucioso del presente expediente se puede extraer que la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara, aún y cuando en apariencia llevó a cabo el procedimiento administrativo de reducción de personal establecido en los artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, no puede esta Alzada pasar por alto que el acto de remoción que afectó a la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez, fue dictado en fecha 26 de marzo de 2002, y que la referida Alcaldía mediante Decreto Número A-013-2002 de fecha 26 de abril de 2002, dispuso la reducción de personal indicando los cargos y el personal afectado por tal medida, es decir se removió a la querellante con un mes de anticipación al decreto de reducción de personal, dicho análisis ya ha sido objeto de decisión de esta Corte en Sentencias Nº 2008-1353 y 2011-29, de fechas 17 de julio de 2008 y 25 de enero de 2011, respectivamente, casos: Omar José Perozo Pinto Vs. el Municipio Torres del Estado Lara y Ramón Eduardo Cuevas Vs. el Municipio Torres del Estado Lara.
En consecuencia, tal como lo estableció este Órgano Jurisdiccional en las sentencias antes señaladas, es insostenible que a un funcionario lo puedan remover de su cargo con fundamento en una reducción de personal decretada con posterioridad, ya que se estaría afectando la estabilidad consagrada en el artículo 17 de la derogada Ley de Carrera Administrativa y el artículo 30 de la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se declara.
De esta manera, esta Alzada declara nulo el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio de fecha 26 de marzo de 2002, igualmente el acto administrativo de retiro contenido en el Oficio de fecha 26 de abril de 2002, pues del análisis precedente se determinó la mencionada irregularidad y se comprobó que adolecen del vicio de falso supuesto.
Visto el anterior pronunciamiento, esta Corte ordena la reincorporación de la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez al cargo de Secretaria, adscrita al Taller Municipal de la Dirección de Servicios Municipales de la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara o a otro de similar o de superior jerarquía, y de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a título de indemnización se ordena pagarle a la referida ciudadana el monto equivalente a la suma de sus sueldos dejados de percibir así como los beneficios socioeconómicos exceptuándose aquellos que requieren la prestación personal del servicio, calculado desde la fecha de notificación de su ilegal retiro, esto es, 7 de mayo de 2002 tal y como se desprende del folio veintitrés (23) del expediente, hasta la fecha de su efectiva reincorporación. En consecuencia, se ordena una experticia complementaria del fallo de conformidad con lo previsto en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil a los fines de determinar el monto adeudado a la querellante. Así se decide.
En cuanto a la solicitud en que se ordene la corrección monetaria de sus sueldos dejados de percibir, debe señalarse que dichos pagos no proceden, por cuanto ha sido criterio reiterado que la relación que vincula a la Administración con sus servidores es de naturaleza estatutaria, puesto que deriva del cumplimiento de la función pública, y por ende, no es susceptible de ser indexada, así se declara.
Ahora bien, declarada como ha sido la nulidad de los actos de remoción y retiro, esta Corte considera que los conceptos cancelados a la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez (folios del 125 al 127 del expediente), deben tenerse como un adelanto de sus prestaciones sociales y deberán ser deducidos del pago que corresponda cuando se retire definitivamente de la Administración Pública. Así se declara.
En referencia a la solicitud de la parte querellante en cuanto a que se condenara en costas el Municipio recurrido, es necesario señalar que el artículo 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, aplicable al caso rationae temporis establece:
“Artículo 105.- Para que proceda la condenatoria en costas contra el Municipio será necesario que éste resulte totalmente vencido por sentencia definitivamente firme en juicio de contenido patrimonial. En ningún caso se condenar en costas el Municipio, cuando se trate de juicios contencioso administrativos de anulación de actos administrativos municipales. El monto de la condenatoria en costas del Municipio, cuando proceda, no podrá exceder del diez (10%) del valor de la demanda. La retasa será siempre obligatoria. En todo caso, el Juez podrá eximir de costas al Municipio, cuando éste haya tenido motivos racionales para litigar”.
Así, se observa que el objeto de la presente querella se encuentra referido a la anulación de un acto administrativo emanado del Municipio Torres del Estado Lara, aunado a que el referido Ente tuvo motivos racionales para litigar en el presente juicio, lo cual es fundamento para este Órgano Jurisdiccional suficiente para negar la condenatoria en costas solicitada por el apoderado judicial de la parte querellante.
Aunado a ello, el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal aplicable al presente caso ratio temporis dispone que los Municipios tendrían los mismos privilegios y prerrogativas que la República, el cual concadenado con el artículo 74 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual señala que la República no puede ser condenada en costas; razón por la cual esta Corte niega la pretensión de la querellante de que se condenara en costas al Municipio Torres del Estado Lara. Así se decide.
En razón de los argumentos que anteceden, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo declara parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial, en consecuencia, se ordena la reincorporación de la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez Andrade, al cargo de Secretaria adscrita al Taller Municipal de la Dirección de Servicios Municipales de la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara o a otro de igual o similar jerarquía, asimismo, ordena de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a título de indemnización, pagarle a la referida ciudadana el monto equivalente a la suma de sus sueldos dejados de percibir así como los beneficios socioeconómicos exceptuándose aquellos que requieran la prestación efectiva del servicio, calculado desde la fecha de notificación de su ilegal retiro, esto es, el 7 de mayo de 2002, hasta la fecha de su efectiva reincorporación, razón por la cual ordena la realización de una experticia complementaria a fin de que se calcule el monto correspondiente a ser indemnizado a la mencionada ciudadana, advirtiendo a los expertos que deberán tomar como referencias para sus cálculos los parámetros determinados en el presente fallo. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- QUE ES COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 29 de agosto de 2003, por el abogado Jorge Luis Meza, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 30.861, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, contra la sentencia de fecha 27 de agosto de 2003, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la representación judicial de la ciudadana ILSELYS DEL VALLE ÁLVAREZ ANDRADE, titular de la cédula de identidad Nº 13.180.115, contra el MUNICIPIO TORRES DEL ESTADO LARA.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte querellante.
3.- SE ANULA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en fecha 27 de agosto de 2003.
4.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el apoderado judicial de la recurrente y en consecuencia:
4.1.- ORDENA la reincorporación de la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez Andrade, al cargo de Secretaria adscrita al Taller Municipal de la Dirección de Servicios Municipales de la Alcaldía del Municipio Torres del Estado Lara o a otro de igual o similar jerarquía.
4.2.- ORDENA de conformidad con el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a título de indemnización pagarle a la referida ciudadana el monto equivalente a la suma de sus sueldos dejados de percibir así como los beneficios socioeconómicos exceptuándose aquellos que requieran la prestación efectiva del servicio, calculado desde la fecha de notificación de su ilegal retiro, esto es, 7 de mayo de 2002, hasta la fecha de su efectiva reincorporación.
4.3.- ORDENA con fundamento en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, la realización de una experticia complementaria a fin de que se calcule el monto correspondiente a ser indemnizado a la ciudadana Ilselys del Valle Álvarez Andrade, advirtiendo a los expertos que deberán tomar como referencias para sus cálculos los parámetros determinados en el presente fallo.
4.4.- SE NIEGA la corrección monetaria solicitada por la parte querellante.
4.5.- SE NIEGA la condenatoria en costas al Municipio Torres del Estado Lara.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Juzgado de origen y déjese copia de la presente decisión
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los cinco (5) días del mes de mayo del año dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152º de la Federación.
El Presidente,
EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA
Ponente
El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL

La Secretaria,

MARÍA EUGENIA MÁRQUEZ TORRES
AJCD/29
Exp. Nº AP42-R-2004-000692

En fecha ____________ (__) de ____________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° 2011________.
La Secretaria,