TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ENRIQUE SÁNCHEZ
EXPEDIENTE Nº AP42-O-2011-000019

En fecha 15 de febrero de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, Oficio Nº TSSACA-0191-2011 de fecha 14 de febrero de 2011, procedente del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el Abogado Antonio José Guerrero, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nº 50.541, actuando con el carácter de Apoderado especial del ciudadano José Tadeo Montilla Betancourt, venezolano, mayor de edad y titular de la cedula de identidad Nº 8.681.598, en su carácter de Presidente de la Sociedad Mercantil RELACAMT INVERSIONES, C.A., inscrita en el Registro Mercantil Tercero de la circunscripción Judicial del Distrito Capital y estado Miranda, en fecha 12 de septiembre de 2005, anotada bajo el Nº 79, Tomo 25-A Tercero, contra la DIRECCIÓN ESTADAL AMBIENTAL MIRANDA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la sentencia dictada en fecha 24 de enero de 2011, por el referido Juzgado Superior, mediante la cual se declaró incompetente para conocer de la presente acción de amparo constitucional y declinó la competencia en las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 16 de febrero de 2011, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se designó Ponente al Juez ENRIQUE SÁNCHEZ, quien con tal carácter suscribe la presente decisión. En esa misma fecha se pasó el expediente al Juez Ponente.
Realizado el estudio individual de las actas que conforman el expediente, esta Corte procede a decidir, previa las consideraciones siguientes:
-I-
DE LOS FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 6 de diciembre de 2010, la representación judicial de la Sociedad Mercantil Relacamt Inversiones, C.A. interpuso acción de amparo constitucional contra la Dirección Estadal Ambiental Miranda del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, con fundamento en lo siguiente:
Señaló que su representado “…en lote de terreno propiedad de la Sociedad Mercantil 'RELACAMT INVERSIONES C.A'…”, solicitó al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente en fecha 04 de febrero de 2010, el correspondiente estudio de Impacto Ambiental y Sociocultural, para la construcción de un inmueble destinado a viviendas tipo multifamiliar, ubicado en el sector la Ermita, San Antonio de los Altos, Municipio los Salías del estado Bolivariano de Miranda.

Alegó que, al momento de solicitar dicho estudio, el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente le requirió a su representada y lo cual fue consignado, el registro de la empresa, el documento de propiedad del inmueble, el plano de ubicación donde se desarrollaría el inmueble, el plano topográfico del terreno a desarrollar, la inscripción catastral del inmueble ante la Oficina de Catastro respectiva, así como las variables urbanas fundamentales para el terreno, el cual fue consignado “según se evidencia de oficio Nº DPU-1421/2001” de fecha 26 de noviembre de 2001, copia de la Ordenanza de Zonificación M6 contenido en Gaceta Municipal, Memorias Descriptivas de la áreas del proyecto, factibilidad del suministro eléctrico por parte de las autoridades administrativas de la Electricidad de Caracas, contenido en el Oficio Nº LT-9101077, de fecha 19 de mayo de 2008, factibilidad del servicio de agua potable por parte de las autoridades administrativas de Hidrocapital, contenida en comunicación de fecha 22 de septiembre de 2008, proyecto de bomberos debidamente permisado, y el pago de los correspondientes derechos, contenido en el certificado de evaluación de proyecto Nº 00879 de fecha 21 de noviembre de 2008.

Indicó que la Administración Ambiental Regional aprobó dicha autorización de afectación, de conformidad con la Providencia Administrativa Nº 1700752002010-002211-1, suscrita por el Ingeniero Edgar Alexander Trejo en fecha 26 de julio de 2010.

Adujo que su representada solicitó ante las autoridades Municipales el correspondiente proyecto de construcción, el cual fue consignado ante la Dirección de Planificación Urbana de la Alcaldía del Municipio los Salías, expediente Nº 04/09, que se cancelaron las tasas de revisión e inspección conforme a la certificación de fecha 04 de febrero de 2009.

Expresó que la Dirección de Planificación Urbana a través de la División de “Permisería” de la Alcaldía del Municipio los Salías, en fecha 10 de agosto de 2009, conforme a la comunicación suscrita por el arquitecto Roberth Jordan, actuando en su carácter de Director de Planificación Urbana, otorgó el ajuste del proyecto a las variables urbanas fundamentales para una obra destinada a la construcción de viviendas multifamiliar, mediante Oficio Nº 1106/09.

Refirió que en fecha 08 de marzo de 2010, el Ingeniero Edgar Alexander Trejo mediante oficio Nº 000427, le solicitó a su representada como complemento del estudio de impacto ambiental y sociocultural una serie de recaudos, los cuales fueron consignados oportunamente y a satisfacción de la Administración, en fecha 02 de agosto de 2010, una vez cumplidas las exigencias de la administración Regional Ambiental, se le cancelaron los derechos correspondientes a los permisos otorgados por el Ministro del Poder Popular para el Ambiente.

Que en fecha 26 de julio de 2010, el referido Ministerio mediante Oficio Nº 001495, dirigido a su representada, autorizó la afectación de los recursos naturales, relacionada con la tala de 10 árboles de las especies (Eucalipto, Caucho, Bucare, Guayaba, Guanábana, Pomarrosa y Pomagas), ubicada en área urbana, sector La Ermita, Municipio los Salías del estado Bolivariano de Miranda.
Adujo que en fecha 11 de agosto de 2010, su representada hizo entrega a la Dirección de Planificación Urbana del Municipio los Salías, los recaudos correspondientes a la documentación aprobada, asimismo que en fecha 15 de octubre de 2010, se le hizo entrega al Jefe del Destacamento Nº 56 de la Guardia Nacional Bolivariana, de los permisos aprobados por el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, para la construcción del proyecto para vivienda multifamiliar, así como de otros recaudos solicitados por dicha autoridad.

Que en fecha 20 de octubre de 2010, la accionante consignó por segunda vez a la Dirección Regional del Ambiente de la Alcaldía del Municipio los Salías, copia de los permisos Nros. 001495 y 001496, emanados de la Dirección Regional del Ministerio del Ambiente.

Señaló en fecha 20 de octubre de 2010, los funcionarios del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente realizaron una inspección a los trabajos que se estaban ejecutando, motivo por el cual suscribieron un informe favorable a su mandante.

Indicó que en fecha 20 de octubre de 2010, el Destacamento Nº 56 de la Guardia Nacional Bolivariana, actuando a instancia del presunto Consejo Comunal de la zona, paralizó la obra, bajo el argumento que no se tenían los permisos exigidos por el Ministerio respectivo.

Refirió que en fechas 22 y 26 de octubre de 2010, su representada solicitó al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, copia certificada de la inspección favorable por ellos practicada, sin haber obtenido respuesta.

Que en fecha 01 de noviembre de 2010, su mandante entregó copia simple de dicha inspección a la Guardia Nacional, en virtud de la imposibilidad de obtener copia certificada por parte del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente.

Adujo que en fecha 02 de noviembre de 2010, se solicitó al Destacamento 56 de la Guardia Nacional Bolivariana copia de la documentación referida a los trabajos ejecutados.

Alegó que en fecha 05 de noviembre de 2010, dirigió comunicación al Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, a través de la que señaló los hechos denunciados y las situaciones irregulares acaecidas, tales como la ilegal paralización de la obra, efectuada por funcionarios adscritos al Destacamento 56 de la Guardia Nacional Bolivariana, y que igualmente solicitó por tercera vez copia certificada de la inspección practicada por los funcionarios adscritos a dicho Ministerio, a los fines de demostrar, que se ejecutaron las labores de deforestación de modo favorable y cumpliendo lo establecido en la Ley Orgánica del Ambiente.

Que en fecha 09 de noviembre de 2010, se hizo entrega al Director de Guardería Ambiental del Destacamento 56 de la Guardia Nacional Bolivariana copia de los permisos respectivos obtenidos por su mandante.

Indicó que la Administración actuando de oficio dictó Orden de Proceder, en lugar de Auto de Proceder, dadas las denuncias realizadas por presuntos ciudadanos no identificados, por vía telefónica, como consecuencia de ello se inició el procedimiento administrativo sancionatorio conforme a lo establecido en el artículo 57 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Solicitó se declare la nulidad del auto de proceder referido, y la actuaciones inconstitucionales que se realizaron, dada la violación y menoscabo de los derechos garantizados constitucionalmente a favor de su mandante, y que el funcionario que lo dictó incurrió en responsabilidad civil, penal, y administrativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Denunció la violación del derecho al debido proceso, conforme a lo establecido en el articulo 49 ordinal 06 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en virtud de que la Orden de Proceder fue sustentada en anonimato y que la boleta de notificación contenida en el oficio Nº 002717, de fecha 16 de noviembre de 2010, dirigida a su representada, fue dejada en fecha 17 de noviembre de 2010 en la obra que se venía realizando, por una persona desconocida, por lo la cual resultaban inejecutable las medidas cautelares dictadas.

Que la administración mediante auto autorizatorio, otorgó el permiso para deforestar, en virtud de la construcción de viviendas multifamiliar, y luego de haberlo efectuado, sancionó con la paralización de la obra a su mandante.

Sostuvo que el acto administrativo autorizatorio, al ser dictado por una autoridad competente, se incorpora al patrimonio jurídico de su titular, y en tal carácter la Administración perdía la potestad para revocarlo, que la Administración no es dueña de sus actos, máxime en los actos favorables que amplían el patrimonio jurídico de los particulares y operan como títulos ejecutivos de derecho público, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Que, en virtud de que revocó el referido acto autorizatorio por denuncia anónima de un grupo de ciudadanos, sin legitimación alguna, por lo que consideró que tal acto revocatorio o la suspensión de aquél resulta nulo de pleno derecho, en virtud de ello el particular afectado puede solicitar el reconocimiento de la nulidad de conformidad con el articulo 83 eiusdem.

Denunció la violación al debido proceso, dado que, a su decir, se vulneró el derecho constitucional a ser oído y obtener una respuesta oportuna.

Denunció la violación de la garantía de la seguridad jurídica, en virtud de que su representado cumplió todas y cada unas de las obligaciones legales impuestas para obtener los permisos para la construcción de una vivienda multifamiliar, diligencias que se prolongaron durante varios años, y al obtenerlo se generó una expectativa legítima de derecho, ya que los actos autorizatorios otorgados por las autoridades competentes, están revestidos del principio de legalidad de los actos administrativos.

Que al autorizar la deforestación, sin ninguna otra limitación, que la propia reforestación pactada, pretendió evitarla luego de que se materializo, es decir, 04 meses después de habérsele otorgado el permiso, se cercenó la garantía jurídica de su representado.

Indicó que se violó el derecho a la libertad económica de su representada, ya que con la pretendida restricción que impulso el agraviante con su “medida cautelar inintegible” cercenó de manera directa el derecho que tenía su representada a ejercer la actividad económica de su preferencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 112 de la constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que el presunto agraviante lesionó los derechos e intereses directos de su representada, generando con su actuación inseguridad jurídica e inestabilidad de los actos administrativos dictados, todo ello en virtud de que los actos emanados de las autoridades municipales tienen fuerza ejecutiva, lo cual impide de alguna manera la acción del funcionario actuante.

Alegó que, como consecuencia de la paralización de la obra su representada resultó lesionada en su patrimonio, por lo que debe cumplir obligaciones de carácter pecuniario contraídas para el desarrollo de la misma, ya que una vez otorgados los permisos y generada la expectativa, alquiló una serie de maquinarias, contrató personal, y adelantó trabajos necesarios para la construcción de la vivienda multifamiliar que le fue autorizada, y dichos compromisos deberá pagarlos semanalmente, lo cual arrojaría una pérdida semanal de su patrimonio, por la cantidad de cincuenta mil bolívares fuertes (BsF. 50.000).

Denunció que la Orden de Proceder, mediante la cual se paralizó la obra permisada violó, igualmente, el derecho de los trabajadores que allí prestaban servicio, en virtud de que fueron objeto de un contrato de obra, por lo tanto se le generó una expectativa.

Solicitó que se suspendan las medidas cautelares contenidas en la Orden de Proceder Nº 17007520020100073, notificada mediante Oficio Nº 002717 de fecha 16 de noviembre de 2010 y que se permita a su representada continuar con la construcción de obras paralizadas por el referido acto, en virtud de que se fundamentó en el falso supuesto, en el sentido que “las especies forestales aun no han sido taladas”, siendo que, dada la autorización fueron taladas, a excepción de una especie de tipo Bucare, que fue protegida previamente por la Dirección Ambiental y que sería integrada a la obra que se construiría.

-II-
ANTECEDENTES DEL CASO

La presente acción de amparo constitucional fue interpuesta por ante el Juzgado Segundo de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del estado Miranda, en funciones de Distribuidor, el cual en fecha 6 de diciembre de 2010, asignó el expediente al Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del estado Miranda.

Recibido el expediente en el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del estado Miranda, éste dictó decisión en fecha 10 de diciembre de 2010, mediante la cual se declaró incompetente para conocer la presente causa y declinó la competencia en los Juzgados Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, con fundamento en las consideraciones siguientes:
“…a los fines de pronunciarse sobre su competencia considera necesario citar parcialmente la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 16 de septiembre de 2004, expediente N° 03-1981, sentencia N° 2183, la cual estableció lo siguiente:
(…omissis…)
Asimismo, el criterio jurisprudencial del mas (sic) alto Tribunal ha sido que por el hecho de estar presente un órgano de la Administración Pública, la acción de amparo debe ser conocida por los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, criterio éste seguido por el profesor Brewer-Carías, quien ha sugerido que independientemente del derecho constitucional denunciado, al estar involucrada la Administración Pública, la competencia de la acción de amparo constitucional debe corresponderle a la jurisdicción contencioso administrativa.
Ahora bien, en el presente caso, el accionante manifiesta interponer la presente acción en contra de la Dirección Regional del Ministerio del Ambiente de la Ciudad de Los Teques, Estado Miranda, en contra de la orden de proceder, que inicia el procedimiento administrativo sancionatorio, razón por la cual, y como quiera que según el criterio jurisprudencial y doctrinal supra trascrito corresponde a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el conocimiento de los amparos que se intenten contra la Administración Pública, este Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del Estado Miranda se declara incompetente para conocer la presente acción de amparo Constitucional y declina en cualesquiera de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en consecuencia ordena su remisión al Juzgado Distribuidor Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, así se establece…”.
Recibido el expediente en el Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual actuando en funciones de Distribuidor, en fecha 18 de enero de 2011, lo asignó al Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual recibió el expediente en fecha 19 de enero de 2011.

-III-
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

En fecha 24 de enero de 2011, el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia mediante la cual se declaró incompetente para conocer de la presente acción de amparo constitucional y declinó la competencia en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, con base en las consideraciones siguientes:
“…Previo al análisis de los requisitos de admisibilidad, este Tribunal debe pronunciarse acerca de su Competencia para conocer y decidir la presente acción de Amparo Constitucional, a tal efecto observa:
Que la presente acción tiene por objeto la solicitud de suspensión de las medidas cautelares dictadas en la Orden de Proceder Nº 17007520020100073, oficio de notificación Nº 002717, de fecha 16 de noviembre de 2010, emanada de la DIRECCIÓN REGIONAL DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE, mediante la cual ordeno la paralización de un inmueble destinado a la construcción de vivienda multifamiliar.
Ahora bien es cierto que la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, en su sentencia del 23 de noviembre de 2004, caso Yes Card, regulo (sic) y determino (sic) las competencias de las Corte en lo Contencioso Administrativo, indicando que
(…omissis…)
Pero no menos cierto es que con La Ley Orgánica de (sic) Jurisdicción Contenciosa Administrativa, publicada en Gaceta Oficial de la Republica (sic) Bolivariana de Venezuela Nº 39.451 de fecha 16 de junio de 2010, estableció el régimen competencial de los Órganos Jurisdiccionales que integran la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, el artículo 25, establece las competencias de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, entre otros destaca el ordinal 3:
(…omissis…)
De la norma, parcialmente trascrita ut supra, se evidencia que los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (todavía denominados Juzgados Superiores Contencioso Administrativos), son competentes para conocer de los actos administrativos de efectos generales o particulares dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción. (Subrayado del Tribunal)
El artículo 24 numeral 5º, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece también las competencias de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, así expresamente el articulo 24 prevee( sic) que los Juzgados Nacionales serán competente entre otras cosas para conocer
Siendo que el acto administrativo recurrido fue dictado por la DIRECCIÓN REGIONAL DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE, órgano integrante de la administración Publica (sic) Nacional, distinto a las altas autoridades señaladas en el numeral 5 del articulo (sic) 23 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; a una autoridad municipal o estadal, y que su contenido no deviene de una relación funcionarial, visto que la Ley Orgánica de jurisdicción Contencioso Administrativa no le atribuye competencia a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos para conocer de caso como de auto; este órgano jurisdiccional en aras de garantizar el derecho al juzgamiento por su juez natural contenido en el articulo (sic) 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se declararse forzosamente INCOMPETENTE para conocer y decidir la presente Acción de Amparo constitucional, en virtud del contenido del artículo 24, ordinal 08º, de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y declina la competencia ante las Cortes Contencioso Administrativas que corresponda previa distribución, se ordena la remisión del presente expediente y así se decide.
(…omissis…)
En mérito de lo anterior, este Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. Su INCOMPETENCIA para conocer y decidir en razón de la materia, sobre la presente Acción de Amparo constitucional interpuesto por el Abogado ANTONIO JOSÉ GUERRERO ARAUJO, inscrito en el Instituto de previsión Social del Abogado bajo el Nº 50.541, actuando en su carácter de Apoderado Judicial del ciudadano JOSÉ TADEO MONTILLA BETANCOURT, venezolano, mayor de edad y titular de la cedula de identidad Nº 8.681.598, en su carácter de Presidente de la Sociedad Mercantil 'ELACAMT INVERSIONES, C.A.', interpone el presente recurso contra el Orden de Proceder Nº 17007520020100073, oficio de notificación Nº 002717, de fecha 16 de noviembre de 2010, emanada de la DIRECCIÓN REGIONAL DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE.
2. DECLINA LA COMPETENCIA para el conocimiento de la presente demanda en las Cortes de lo Contencioso Administrativo.
3. SE ORDENA LA REMISION DEL PRESENTE EXPEDIENTE…” (Mayúsculas y subrayado de la cita).

-IV-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la competencia para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional interpuesta por la representación judicial de la Sociedad Mercantil Relacamt Inversiones, C.A., contra la Dirección Estadal Ambiental Miranda del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente y, al respecto, observa:
Como punto previo, debe señalar esta Corte que llama poderosamente la atención de este Órgano Jurisdiccional que la Juez del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, haya declinado la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional, siendo que según se evidencia de los folios ciento cuarenta y siete (147) al ciento cuarenta y nueve (149) del expediente la causa fue asignada a ese Tribunal con ocasión de la declinatoria de competencia que efectuara, a su vez, en fecha 10 de diciembre de 2010, el Juzgado Primero de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil y del Tránsito de la Circunscripción Judicial del estado Miranda, siendo que lo procedente era plantear el conflicto negativo de competencia, a tenor de lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
En consecuencia, se insta a la Juez del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital a que en el futuro, ante una declinatoria de competencia en una causa en la cual se considere, a su vez, incompetente para su conocimiento plantee el conflicto negativo de competencia y que se abstenga de declinar nuevamente el conocimiento de la misma en otro Órgano Jurisdiccional. Así se declara.
De otra parte, en cuanto a la competencia para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional que nos ocupa, resulta necesario traer a colación que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 1700 de fecha 7 de agosto de 2007 (caso: Carla Mariela Colmenares Ereú) modificó la competencia que, en materia de amparo constitucional, tenía la Corte Primera de lo Contencioso, haciendo una interpretación acorde con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así, señaló la referida Sala lo siguiente:
“…el régimen de competencias en amparo contra la Administración ha estado subordinado directamente a la estructura de la organización administrativa, por lo que la situación jurídica del particular accionante no determina el conocimiento de los amparo en esta materia.
Al respecto, la aplicación del criterio orgánico siempre se ha ceñido al régimen general de competencias del contencioso administrativo, estableciéndose una análoga equiparación en el conocimiento de los recursos contencioso administrativos y la acción de amparo constitucional.
En los términos en que ha sido empleado el criterio orgánico tiene cierta ilogicidad, toda vez que no se está frente a un control objetivo de los actos de la Administración (aunque esto incida en la esfera subjetiva de los particulares) sino frente a la protección de situaciones jurídicas subjetivas constitucionales. De modo que si la aplicación del criterio orgánico delimita la competencia en un tribunal cuya ubicación aleje al afectado de la posibilidad de accionar en amparo se está en presencia de una conclusión que obstaculiza al justiciable el acceso a la justicia.
Este último señalamiento se hace en consideración al supuesto de la competencia residual de las Cortes de lo Contencioso Administrativo -proveniente de la competencia que en su momento la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia le atribuía a la entonces Corte Primera de lo Contencioso Administrativo- que asignaba en esta instancia el conocimiento del contencioso administrativo de los órganos de inferior instancia de la Administración Central, sin importar el domicilio del acto o la ubicación geográfica de la dependencia. En este caso, el control del acto basado en la jerarquía del ente u órgano para una asignación residual de competencia podría ser un determinante de atribución de competencia dentro del ámbito de asignación para los tribunales contencioso administrativos; sin embargo, la aplicación del criterio de la competencia residual de las Cortes en materia de amparo constitucional resulta un obstáculo para el ejercicio de la acción de amparo, propia de la tutela de situaciones jurídicas fundamentales constitucionalmente garantizadas.
En suma, considerar la aplicación del criterio de competencia residual puede resultar atentatorio para el caso en que existan dependencias administrativas de inferior jerarquía que se encuentren desconcentradas (…). Inclusive, aplicar dicho criterio en amparo, como ocurre en áreas especiales como el caso de contencioso funcionarial, y hasta, por la protección en amparo en áreas particulares como en el caso de los servicios públicos, tal como así lo dispone el artículo 259 de la Constitución, haría prácticamente nugatorio para los afectados ejercer el amparo en procura de proteger sus derechos si obligatoriamente deben accionar ante las Cortes de lo Contencioso al margen del lugar donde ocurrió la afectación del derecho, o el lugar donde en realidad se encuentre el ente o dependencia administrativa.
En conclusión, considera esta Sala que mantener el criterio residual para el amparo partiendo de lo que establecía el artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no resulta idóneo frente al principio de acceso a la justicia, siendo necesario aproximar la competencia en aquellos tribunales contenciosos más próximos para el justiciable, ello, por considerarse que de esta manera en lo referente a la protección constitucional se estaría dando cumplimiento a la parte final del artículo 259 de la Constitución cuando dispone que el deber para el Estado de “disponer lo necesario para el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la actividad administrativa'.
Lo expuesto ya ha sido advertido por este Alto Tribunal, al establecer que la distribución competencial en amparo constitucional debe realizarse atendiendo no sólo a la naturaleza de los derechos lesionados, conforme lo indica el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, sino además salvaguardando el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, señalándose como competente al Tribunal de mayor proximidad para el justiciable. Verbigracia, ha sido el criterio que imperó en la sentencia de esta Sala N° 1333/2002; así también la sentencia de la Sala Plena N° 9/2005 que citó a la primera. Inclusive, respecto a la distribución competencial para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, esta Sala, en la sentencia N° 3517/2005, indicó que el conocimiento de tales recursos `corresponde en primer grado de jurisdicción a los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, y en apelación a las Cortes de lo Contencioso Administrativo, todo ello en pro de los derechos de acceso a la justicia de los particulares, a la tutela judicial efectiva, a la celeridad procesal y el principio pro actione, en concatenación con lo previsto en el artículo 257 de la Carta Magna, relativo al proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia…´ (resaltado del texto citado), extracto que resume la clara intención del Máximo Tribunal de darle mayor amplitud al derecho al acceso a la justicia que estatuye el artículo 26 de la Constitución
Por ende, esta Sala determina que el criterio residual no regirá en materia de amparo, por lo que en aquellos supuestos donde el contencioso administrativo general le asigne la competencia a las Cortes para el control de los actos, ese criterio no será aplicable para las acciones de amparo autónomo, aplicándose, en razón del acceso a la justicia, la competencia de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo con competencia territorial donde se ubique el ente descentralizado funcionalmente (v.gr. Universidades Nacionales) o se encuentre la dependencia desconcentrada de la Administración Central, que, por su jerarquía, no conozca esta Sala Constitucional.
En igual sentido, y para armonizar criterio, lo mismo ocurrirá si el amparo autónomo se interpone contra un ente u órgano de estas características que, con su actividad o inactividad, haya generado una lesión que haya acontecido en la ciudad de Caracas: en este caso la competencia recaerá en los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Por último, en caso de apelación, la competencia en este supuesto sí corresponderá a las Cortes, quienes decidirán en segunda y última instancia en materia de amparo…”.
De la sentencia parcialmente citada, se desprende que en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, actualmente las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo no tienen atribuida competencia para conocer en primera instancia en materia de amparo constitucional, al señalar la Sala Constitucional que “el criterio residual no regirá en materia de amparo”, la cual venía siendo atribuida a éstas en virtud del carácter residual de las competencias que, normalmente, les corresponde conocer.
En ese orden de ideas, debe señalarse que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº 1659 de fecha 1º de diciembre de 2009 (caso: Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras), reinterpretó el criterio anteriormente citado, en los términos siguientes:
“… esta Sala en virtud de ciertas actuaciones de los órganos jurisdiccionales de la competencia contencioso administrativa, debe hacer unas breves reflexiones en relación al referido criterio jurisprudencial, en tal sentido, se aprecia, en primer lugar, que la competencia para conocer de las posibles lesiones que haya generado un acto administrativo dictado por la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras, se encuentra expresamente atribuida en el artículo 452 de la Ley General de Bancos y otras Instituciones Financieras, el cual dispone: 'Las decisiones del Superintendente serán recurribles por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dentro de los cuarenta y cinco (45) días continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de Bancos y Otras Instituciones Financieras o de aquella mediante la cual se resuelva el recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto'.
En segundo lugar, se advierte que estando establecido de manera expresa el órgano jurisdiccional competente en la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, no puede operar la competencia residual de las Cortes, ya que esta competencia se encuentra asignada en los casos en los cuales no existe una competencia expresa y siempre que el órgano emisor del acto impugnado o de la violación denunciada no se encuentre atribuido a los órganos jurisdiccionales con competencia administrativa de las autoridades nacionales –Sala Político Administrativa- o de las autoridades municipales o estadales –Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo-.
En atención a ello, se aprecia que el artículo 28 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 19 aparte 1 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, establece expresamente que 'La competencia por la materia, se determina por la naturaleza de la cuestión que se discute, y por las disposiciones legales que la regulan', asimismo, el artículo 22 eiusdem establece que 'Las disposiciones y los procedimientos especiales del presente Código se observarán con preferencia a los generales del mismo, en todo cuanto constituya la especialidad; sin que por eso dejen de observarse en los demás las disposiciones generales aplicables al caso'.
Ahora bien, es menester señalar que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis del ordenamiento jurídico aplicable es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones normativas, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.
Ello implica, '(…) tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse (…)', así, el principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador-, resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.
Conforme a lo expuesto, la Sala ha señalado que '(…) la interpretación jurídica debe buscar el elemento sustantivo que se halla en cada una de las reglas del ordenamiento jurídico, constituido por los principios del derecho que determinan lo que GARCÍA DE ENTERRÍA (Revolución Francesa y Administración Contemporánea. Madrid: Editorial Cívitas, 4° edición. 1994. P. 29), denomina como ‘fuentes significativas’ del ordenamiento, esto es, lo que el iuspublicismo con Kelsen, por un lado, y Santi Romano por otro, teorizaron como una Constitución distinguible de la en sentido formal, como un condensado de reglas superiores de la organización del Estado, que expresan la unidad del ordenamiento jurídico. Así, la Constitución como expresión de la intención fundacional y configuradora de un sistema entero que delimita y configura las bases jurídico-socio-políticas de los Estados, adquiere valor normativo y se constituye en lex superior, lo cual imposibilita la distinción entre artículos de aplicación directa y otros meramente programáticos, pues todos los preceptos constituyen normas jurídicas directamente operativas, que obligan a las leyes que se dictan a la luz de sus principios a respetar su contenido esencial (…)' -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07-.
En este sentido, se aprecia que el término residual es un adjetivo de la expresión residuo, la cual tal como se desprende del Diccionario de la Real Academia (DRAE, 21° Ed. 2001, p. 1956), significa 'Conjunto de materias y atribuciones sobre ellas que las constituciones federales o autonomistas no atribuyen expresamente ni al poder central ni a los regionales'.
Trasladado dicha definición al ámbito jurisdiccional, se aprecia conforme a lo dispuesto en los artículos citados del Código de Procedimiento Civil, que la competencia residual de las Cortes sólo opera ante falta de disposición legislativa que atribuya la competencia de manera expresa, en razón de lo cual, inclusive en materia de amparo, conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la competencia corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes para conocer la nulidad, ya que la residualidad, es una norma supletoria que sólo opera ante la falta de la especificidad de la norma.
En razón de lo anterior, la Sala debe reinterpretar el referido criterio, en el sentido de que estando atribuida la competencia por ley para conocer de los recursos de nulidad contra los actos administrativos, la competencia para conocer de los amparos constitucionales, le corresponden a dichos órganos jurisdiccionales, quedando en consecuencia la aplicación del referido criterio para aquellos casos donde no exista una competencia expresa de la ley, y en cuyo caso se tenga que recurrir a la competencia residual.
Asimismo, se aprecia que en estos casos, los Juzgados Superiores no solo carecen del elemento competencial –contencioso económico vgr. Seguros, derecho de la competencia, bancario, títulos valores-, por estarle atribuida expresamente por ley a un órgano superior –Cortes de lo Contencioso Administrativo-, sino que en estos tampoco se encuentra presente los elementos de urgencia y territorialidad, en virtud que tanto las Cortes de lo Contencioso Administrativo como los Juzgados Superiores se encuentran ubicados en la misma Región, por lo que su acceso a los órganos jurisdiccionales en ningún momento se ve menoscabado ni restringido, en cumplimiento de los principios de brevedad, gratuidad, celeridad y no sujeción a formalidad que caracterizan el procedimiento de la acción de amparo, conforme al artículo 27 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Conforme lo anterior, se ordena a los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, la remisión de los expedientes cursantes por ante dichos Tribunales, en los cuales se tramiten amparos constitucionales contra actuaciones u omisiones atribuibles a la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones Financieras…” (Negrillas de esta Corte).
Asimismo, la referida Sala en sentencia Nº 1587 de fecha 20 de octubre de 2011 (caso: Constructora Rivelex C.A.) expuso lo siguiente:
“Así, en el presente caso, la parte presuntamente agraviada señaló al Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), como el órgano agraviante, el cual en su normativa no se prevé lo relativo a la competencia de los órganos jurisdiccionales que han de conocer acciones, como la de autos, y siendo que dicho órgano encuadra dentro del supuesto establecido en el numeral 5 del artículo 23 la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ello, su conocimiento corresponde -conforme a la norma transcrita-, a los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

(…)

Por ello esta Sala determina que en las acciones de amparo ejercidas contra aquellos entes u órganos que se encuentren descentralizados territorial o funcionalmente, o comprendan dependencias desconcentradas de la Administración central, serán conocidas por los Juzgados Superiores Civiles y Contenciosos Administrativos de la región en que se encuentre el ente, órgano o dependencia administrativa, en aras de salvaguardar el derecho de acceso a la justicia del justiciable, conforme lo consagra la Constitución en el artículo 26.

En tal sentido, tomando en cuenta que el Indepabis es un ente descentralizado funcionalmente, adscrito actualmente al Ministerio del Poder Popular para el Comercio; y, que la sede de dicho Órgano se encuentra en la avenida Libertador, Centro Comercial Los Cedros, Planta Baja, Urbanización La Florida del Municipio Libertador de la ciudad de Caracas, será competente para conocer de la presente acción los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, según corresponda por su distribución…” (Destacado de esta Corte).
Visto las sentencia ut supra citadas y observándose que en el caso de autos, se interpuso la presente acción de amparo constitucional a los fines de solicitar la nulidad de un acto administrativo dictado por la Dirección Estadal Ambiental Miranda del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, Órgano de la Administración Pública Nacional distinto a las altas autoridades señaladas en el artículo 23 numeral 5 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sino que esa autoridad debe ser subsumida en el criterio atributivo de competencia denominado tradicionalmente como “residual”, previsto actualmente en el artículo 24 numeral 5 del mencionado instrumento normativo.
De modo que, por cuanto resulta necesario acudir al criterio “residual” a los fines de determinar el Órgano Jurisdiccional competente para el conocimiento de la presente causa y siendo que en materia de amparo constitucional no rige el referido criterio “residual” atributivo de competencia a las Cortes de lo Contencioso Administrativo de conformidad con la jurisprudencia citada, considera este Órgano Jurisdiccional que la competencia para conocer de la presente acción de amparo constitucional corresponde a los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, criterios jurisprudenciales de la máxima cúspide de la jurisdicción constitucional que también fueron obviados por la Juez del Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.
Ello así, en cuanto al procedimiento a seguir la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1.439 de fecha 3 de noviembre de 2009 (caso: Otoniel Pautt Andrade), estableció lo que a continuación se expone:
“La Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, al regular la acción de amparo constitucional no hizo una regulación que comprendiera todas las situaciones que de índole procesal se podían presentar en esta materia. En atención a ello, el referido texto legislativo dispuso en su artículo 48 que le resultaban supletorias todas las disposiciones procesales en vigor. Sin embargo, la señalada disposición debe ser interpretada con las debidas restricciones, ya que siendo el amparo una acción especial que se caracteriza por su esencia breve y sumaria, al mismo no siempre le resultan aplicables las normas procesales vigentes, las cuales, en muchos casos, no se corresponden con la referida naturaleza del amparo, por estar enfocadas a regular otros aspectos del procedimiento distintos a la brevedad y celeridad. Estas consideraciones resultan perfectamente aplicables a la figura del recurso de regulación de competencia, por cuanto el mismo, al producir en algunos casos la suspensión del proceso y en otros la imposibilidad de que el juez decida el fondo de la causa, tal y como lo prevé el último aparte del artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, resulta inaplicable al proceso de amparo. Así se ha pronunciado la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia, cuando en su decisión de fecha 29 de julio de 1992 dispuso lo siguiente: ‘...el legislador, en materia de amparo, tuvo la intención de excluir el sistema de la regulación de competencia como medio de impugnación otorgado a las partes contra la decisión donde se declare competente o incompetente al Juez para conocer del amparo, consagrando únicamente el sistema de conflicto negativo entre jueces, del cual conocerá el Superior respectivo, ya sea entre tribunales de primera instancia, como el suscitado en los tribunales superiores cuando conozcan éstos en primera instancia, caso en el cual sería esta Corte la encargada de solucionar el conflicto. Es decir, la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales no prevé el sistema de regulación de competencia sino el conflicto de competencia negativo, lo que estaría en comunión con la característica de breve y sumario del procedimiento de amparo’. Por las razones anteriormente expuestas, esta Sala debe declarar improcedente el recurso de regulación de competencia presentado en la presente causa y así se decide.’ (sentencia de esta Sala Nº 1.437 del 24 de noviembre de 2000)”.
De la sentencia parcialmente citada, se evidencia que en aquellos casos de amparo constitucional donde se declare la incompetencia para conocer de la acción ejercida, lo procedente es el sistema de conflicto negativo de jueces, del cual conocerá el Superior respectivo, en virtud de lo breve y sumario del procedimiento de amparo.
En vista de lo antes expuesto y con fundamento en las consideraciones realizadas esta Corte NO ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA que le fuese remitido por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia de fecha 24 de enero de 2011, por considerarse INCOMPETENTE para conocer en primera instancia de la acción de amparo constitucional ejercida y de conformidad con lo previsto en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos Constitucionales, PLANTEA CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por ser el Órgano Jurisdiccional competente para conocer del conflicto planteado, tal como lo ha venido estableciendo esa misma Sala reiteradamente (Vid. sentencia Nº 682 de fecha 9 de julio de 2010 (caso: Tobías Nóbrega Suárez). Así se decide.
-V-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y, por autoridad de la Ley, declara:
1. NO ACEPTA LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA que le fuese remitida por el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia de fecha 24 de enero de 2011, en la acción de amparo constitucional ejercida por la Sociedad Mercantil RELACAMT INVERSIONES, C.A., contra la DIRECCIÓN ESTADAL AMBIENTAL MIRANDA DEL MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA EL AMBIENTE, por considerarse INCOMPETENTE para su conocimiento en primera instancia.
2. PLANTEA CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ante la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia certificada de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los veinticuatro (24) días del mes de noviembre de dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.

El Juez Presidente

ENRIQUE SÁNCHEZ
PONENTE
El Juez Vicepresidente,

EFRÉN NAVARRO
La Juez,

MARÍA EUGENIA MATA
La Secretaria,

MARJORIE CABALLERO
EXP. Nº AP42-O-2011-000019
ES/

En fecha____________________________( ) de ______________de dos mil once (2011), siendo la (s)____________________________ de la (s)_____________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N°______________.-
La Secretaria,