JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE Nº: AP42-R-2004-001520
En fecha 16 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 1221-04 de fecha 04 de octubre de 2004, anexo al cual el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por los Abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nº 23.066, 23.067 y 25126, respectivamente, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana MARÍA EMILIA GARCÍA ESCALONA, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 6.391.270, contra el INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (I.V.S.S.).
Tal remisión se efectuó, en virtud de haberse oído en ambos efectos el recurso de apelación interpuesto en fecha 3 de marzo de 2004, por el Abogado Omar Hernández, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, contra la sentencia dictada en fecha 10 de febrero de 2004, por el mencionado Juzgado Superior, por medio de la cual se declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto.
En fecha 2 de marzo de 2005, los Abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la parte recurrente, presentaron escrito por medio del cual solicitaron el abocamiento en la presente causa.
En fecha 30 de marzo de 2005, se constituyó esta Corte la cual quedó conformada de la siguiente manera: Trina Omaira Zurita, Presidenta; Oscar Enrique Piñate Espidel, Vicepresidente; Rafael Ortíz Ortíz, Juez. Asimismo, se fijó el lapso de diez (10) días continuos para la reanudación de la causa una vez que constara en autos la notificación de las partes.
En fecha 6 de julio de 2005, se dio cuenta a la Corte y se inició la relación de la causa. En esta misma fecha, se designó Ponente a al Juez Oscar Enrique Piñate Espidel y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para que la parte apelante presentara el escrito de fundamentación del recurso de apelación.
En fecha 12 de julio de 2005, la Abogada Milly Ydler Nasar, en su carácter de Apoderada Judicial del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, consignó escrito de fundamentación del recurso de apelación.
En fecha 4 de agosto de 2005, los Abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la parte querellante, presentaron escrito de contestación a la fundamentación del recurso de apelación.
En fecha 11 de agosto de 2005, los Abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la parte recurrente, presentaron escrito por medio del cual ratificaron todos los documentos presentados en la presente causa.
En fecha 11 de agosto de 2005, los Abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la parte querellante, presentaron escrito de promoción de pruebas en la presente causa.
En fecha 16 de agosto de 2005, se eligió la nueva Junta Directiva de esta Corte la cual quedó conformada de la siguiente manera: Rafael Ortíz Ortíz, Juez Presidente; Oscar Enrique Piñate Espidel, Juez Vicepresidente; Trina Omaira Zurita, Juez. En esa misma fecha, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ratificó la Ponencia del Juez Oscar Enrique Piñate Espidel.
En fecha 28 de septiembre de 2005, se aperturó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En fecha 19 de octubre de 2005, fue constituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quedando integrada de la siguiente manera: Javier Tomás Sánchez Rodríguez, Juez Presidente; Aymara Guillermina Vilchez Sevilla, Juez Vicepresidente; y Neguyen Torres López, Juez.
En fecha 24 de enero de 2006, el Abogado Héctor Rafael Febres González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, presentó escrito por medio del cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 27 de enero de 2006, la Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, y se reasignó la Ponencia a la Juez Neguyen Torres López.
En fecha 7 de febrero de 2006, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas en la presente causa.
En fecha 15 de febrero de 2006, se difirió la oportunidad para fijar el acto de informes en la presente causa.
En fecha 1 de marzo de 2006, siendo la oportunidad legal, se fijó la fecha para la celebración de la audiencia de informes para el día 6 de marzo de 2006.
Siendo la oportunidad fijada, se realizó el acto de informes orales, dejándose constancia de la comparecencia de la representación judicial de la parte querellante y de la incomparecencia de la parte querellada.
En fecha 6 de marzo de 2006, los Abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la parte querellante, presentaron escrito de informes en la presente causa.
En fecha 8 de marzo de 2006, la Corte dijo “Vistos” y, ordenó pasar el expediente a la Juez Ponente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente a la Juez Ponente Neguyen Torres López, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En fechas 10 de octubre de 2006, 21 de febrero, 14 de junio, 9 de agosto, 26 de septiembre y 12 de diciembre de 2007, el Abogado Héctor Rafael Febres González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, presentó escrito por medio del cual solicitó que fuera dictada la sentencia en la presente causa.
En fecha 18 de diciembre de 2008, se constituyó la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 19 de febrero de 2009, el Abogado Héctor Febres González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, presentó escrito por medio del cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 19 de marzo de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y ordenó notificar al ciudadano Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales y a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 2 de abril de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
En fecha 15 de abril de 2009, el Abogado Héctor Febres González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, presentó diligencia mediante la cual consignó anexo de treinta y nueve (39) folios.
En fecha 7 de mayo de 2009, el Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 4 de junio de 2009, se reasignó la ponencia al Juez Andrés Brito, a quien se ordenó pasar el expediente.
En fecha 8 de junio de 2009, se pasó el presente expediente al Juez Ponente.
En fecha 15 de abril de 2010, el Abogado Héctor Febres González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellante, presento escrito mediante el cual solicitó se dictara sentencia.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 20 de abril de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa en el estado en que se encontraba, reanudándose la misma una vez transcurrido el lapso previsto en el artículo 90 del Código de Procedimiento Civil.
En fecha 27 de abril de 2010, se reasignó la ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En esa misma fecha, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 31 de enero de 2011, el Abogado Héctor Febres González, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrente, presentó diligencia mediante la cual consignó anexo de sesenta y cinco (65) folios.
Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previa las siguientes consideraciones.
I
ANTECEDENTES
En fecha 6 de agosto de 1999, los Abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de un grupo de empleados del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, entre ellos la hoy recurrente, interpusieron querella funcionarial contra el mencionado Instituto, ante el Tribunal de la Carrera Administrativa.
En fecha 29 de enero de 2002, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella funcionarial interpuesta.
Dicha decisión fue apelada por los Abogados Judith Luces Tenia, Nery José Febres, Juan José Flores y Hector Rafael González, actuando la primera como Sustituta del Procurador General de la República y los siguientes como Apoderados Judiciales de los querellantes.
En fecha 13 de marzo de 2003, esta Corte dictó sentencia mediante la cual declaró con lugar los recursos de apelación interpuesto, en tal sentido revocó el fallo proferido por el Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 29 de enero de 2002; declaró inadmisible por inepta acumulación el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto y “…que aquellos ciudadanos que actuaron como querellantes en la presente causa, podrán interponer nuevamente, y en forma individual, sus respectivas querellas contra la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, tomando como fecha del inicio del computo del lapso de caducidad de la acción, prevista en el artículo 94 de la Ley del Estatuto de la Función Pública –norma procesal esta de aplicación inmediata-, la fecha de notificación de la presente decisión, por ante el Juzgado Superior Contencioso Administrativo Regional, competente en primera instancia, según al vigente Ley referida supra”.
En fecha 19 de marzo de 2003, los Apoderados Judiciales de los querellantes, apelaron ante esta Corte el fallo dictado en fecha 13 marzo de 2003.
En fecha 10 de julio de 2003, esta Corte declaró Improcedente la apelación interpuesta de conformidad con lo previsto en el artículo 288 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto.
II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 4 de agosto de 2003, los Abogados Nery José Febres González, Juan José Flores y Héctor Rafael Febres González, actuando con el carácter de Apoderados Judiciales de la ciudadana María Emilia García Escalona, interpusieron recurso contencioso administrativo funcionarial contra del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, el cual fue reformulado en fecha 18 de agosto de 2003, en los siguientes términos:
Señalaron, que la recurrente ingresó a prestar servicios en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, en fecha 1 de diciembre de 1987, desempeñando el cargo de Fiscal de Cotizaciones I, hasta la fecha en la cual fue retirada, esto es el 24 de febrero de 1999 “…sin habérsele levando (sic) el expediente administrativo Disciplinario respectivo, ni haber cumplido con el procedimiento que esta (sic) establecido en la Ley de Carrera Administrativo (sic) y su Reglamento General para proceder a retirar de la Administración Pública a los funcionarios de carrera como es el caso de este (sic) trabajadora…”.
Expresaron, que para proceder al retiro de la recurrente, la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, procedió con base en la facultad que le confiere el numeral 3, del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia, con el contenido del artículo 1, y encabezamiento del numeral 2 del Decreto Nº 3.601 de fecha 26 de noviembre de 1998, que se refieren al nombramiento de la Junta Liquidadora y a las funciones que deberá cumplir el Presidente y demás Miembros de dicha Junta; así como también, en lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, relativo al proceso de transición del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales al Nuevo Sistema de Seguridad Social Integral que señala que el Ejecutivo Nacional en un lapso no mayor de noventa (90) días contados a partir de la promulgación de dicha Ley, deberá preparar y remitir al Congreso de la República, para el conocimiento y opinión favorable de la Comisión Especial de la Cámara de Diputados, para la reforma de la Ley Orgánica del Trabajo y de Seguridad Social, el plan de la transición entre el Régimen Vigente y el Sistema de Seguridad Social Integral.
Indicaron que, la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, se fundamentó en el contenido del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Nº 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, mediante el cual se autoriza al Ejecutivo Nacional, para que proceda a la supresión y consecuente liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), pero dicha Junta no atendió a todas las normas que estaban establecidas en ese texto legal, porque no tomó en cuenta las determinaciones que contemplaba el Contrato Colectivo Vigente, tal y como lo establecía el mencionado Decreto.
Alegaron, que el acto administrativo mediante el cual la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, retiró a su representada, es nulo de conformidad con lo previsto en el numeral 4, del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al no observarse la normativa prevista para el retiro de los funcionarios públicos de la Administración Pública Nacional Descentralizada, específicamente en lo que se refiere al período de disponibilidad y las gestiones reubicatorias, establecidas en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General.
Asimismo, afirmaron que la nulidad absoluta que intentan atribuir al acto administrativo de retiro, tiene su fundamento en que en ningún momento la Administración instruyó el expediente administrativo disciplinario “…Fue retirada en forma injustificada, por cuanto no se cumplieron o no se agotaron los procedimientos legales pertinentes para proceder a retirar a la querellante…”.
Denunciaron, la violación del derecho a la estabilidad de la recurrente, consagrado en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa.
Adujeron, que “…el acto administrativo mediante el cual la Junta Liquidadora del I.V.S.S., procedió a retirar de la Administración Pública Nacional, a la querellante, carece en absoluto de motivación, por cuanto no explican los motivos y razones por las cuales procedieron a retirar a este funcionario de carrera, de la administración pública…”.
Finalmente, solicitó la nulidad del acto administrativo por el cual en forma inmediata y definitivamente, fue retirada la querellante; se condene al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) al pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del retiro hasta la efectiva reincorporación al desempeño de sus funciones, así como la respectiva indexación.
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 10 de febrero de 2004, el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, dictó sentencia por medio de la cual declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, tomando en cuenta las siguientes consideraciones:
“En primer lugar pasa este Juzgado a dilucidar sobre la cuestión previa opuesta por el organismo querellado de conformidad con el artículo 346 ordinal 3º del Código de Procedimiento Civil, toda vez que el organismo querellado argumentó que los Abogados que introdujeron la querella fundamentada en base a un poder que de manera colectiva le otorgaron 51 personas con nexos, causas y objetivos diferentes.
Al respecto acota este Juzgador que la cuestión previa opuesta sólo trasciende cuando el apoderado o representante del actor no tiene capacidad necesaria para ejercer poderes en juicio; no tiene poder o tenga el poder y este (sic) no haya sido otorgado en forma legal o haya sido revocado de tal forma que no sea suficiente. No se configura la cuestión previa invocada por cuanto el hecho de anular la sentencia del Tribunal a quo (Tribunal de la Carrera Administrativa) no implica la revocatoria del poder y mucho menos su nulidad. Acota esta Juzgadora que el artículo 165 del Código de Procedimiento Civil en ningún caso señala que un Tribunal mediante sentencia pueda revocar poder conferido con las formalidades de la Ley, por lo que resulta infundada dicha petición. Así se decide.
Igualmente el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales alegó como punto previo la caducidad de la acción, y siendo este un requisito de orden público el cual puede ser declarado en cualquier estado y grado de la causa, debe ser considerado aún sin ser alegado por las partes, a tal efecto se señala.
Para interponer válidamente la querella como así lo ordenó el dispositivo del fallo de fecha 19-03-2003, de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, donde declaró que:
(…)
Dicho dispositivo estableció que será aplicable lo expresamente establecido en la Ley del Estatuto de la Función Pública y se observa que la querellante fue una de las recurrentes ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo quien conociera en segunda instancia y dictara dicho dispositivo lo que da oportunidad de querellarse de nuevo en forma individual en contra de la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
En tal sentido la caducidad anticipada alegada por la parte querellada debe analizarse no en relación a una estricta práctica de la notificación que se ordenó en la sentencia mencionada, sino a partir de que la querellante tiene conocimiento, y así lo expresa, la decisión de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, por lo que de ninguna manera puede admitirse que opera contra la querella interpuesta una causa de inadmisibilidad al haber la querellante ejercido su acción antes de la notificación, pues lo que se desprende con total claridad es que en este caso la recurrente diligencia a los fines de poner en acción el órgano jurisdiccional a través de los mecanismos procesales que se le han otorgado, razón por la cual se desestima éste punto previo.
Ahora bien, aprecia el sentenciador que conforme se desprende del texto libelar, el objeto principal de la presente querella lo constituye el acto administrativo mediante el cual se retira a la accionante del cargo que venía desempeñando en el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
Se hace especial énfasis de que corre inserta al folio 10 del expediente, la notificación del 24-02-1999, suscrita por el Presidente de la Junta Liquidadroa del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, dirigida al querellante, la cual en su texto expresa:
‘…mediante Resolución Nª 01044 de fecha 23 FEB 1999, la cual se acompaña en original, decidió retirarlo (a) del Cargo de Fiscal de Cotizaciones I, adscrito a la DIRECCIÓN DE CAJAS REGIONALES – CAJA REGIONAL DEL DISTRITO FEDERAL Y EDO. MIRANDA, código de origen Nª 50005000 correspondiente al cargo Nª 04-01820, del presupuesto de personal ADMINISTRATIVO’.
Del texto transcrito se evidencia que dicha notificación se fundamenta en la Resolución Nª 001044 del 23-02-1999, la cual corre al folio 11 y contiene el acto de retiro en comento, firmado por los integrantes de la Junta Liquidadora y suscrito por su Presidente, por tanto el acto de retiro contenido en esa Resolución es el objeto de la querella.
Pasa el Juez a examinar sobre el asunto planteado, en primer término considera necesario anotar que dentro de las Reglas que rigen en nuestra Jurisprudencia y Doctrina Patria, está aquella que todo acto administrativo como manifestación de voluntad que vaya dirigida a producir efectos jurídicos requiere de una serie de requisitos, ‘tanto en lo que atañe al medio de expresión del mismo como al proceso de formación de dicha voluntad’, lo que sería el procedimiento, y cuya inobservancia podría acarrear la nulidad del acto administrativo.
Ahora bien, en materia funcionarial, como es el caso bajo examen, el ordenamiento legal exige el cumplimiento de formalidades determinadas y esenciales para la formación y la manifestación del acto de retiro, tal como lo prevé el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa; todo ello constata el carácter esencial cuando le es aplicado el retiro a un funcionario público de carrera y la omisión de esta normativa conlleva la nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares que extinga o modifique su derecho subjetivo lo cual no debe confundirse ni asimilarse con algunas formalidades de carácter no esenciales aplicadas de manera irregular, que sería en ese caso de anulación.
…aunado al contenido del Decreto 2.744 aludido, el Presidente y la Junta Liquidadora deberá realizar un plan de egreso respecto a su personal (…). No obstante, el Juzgador al entrar a verificar los medios probatorios que cursan en autos, no encuentran evidencia alguna que demuestren por parte de ese organismo se haya cumplido con ese mandato legal, omitiendo así el procedimiento. En base a estas reglas y principios se debe entrar a revisar el acto en comento.
Al remitirnos al texto del acto administrativo de retiro suscrito por el Presidente y demás Miembros de la Junta Liquidadora, el cual en parte expresa:
‘...RESOLUCIÓN N° 001044
La Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales en uso de la facultas (sic) que le confiere el ordinal 3º del Artículo 6° de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con lo previsto en el numeral 1 y encabezamiento del artículo 2° del Decreto N° 3061 de fecha 26 de Noviembre de 1.998, publicado en Gaceta Oficial N° 36.592 de fecha 30/11/1998.
CONSIDERANDO
Que la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral en su artículo 78 dispone la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales.
CONSIDERANDO
Que el Decreto N° 2744, con rango y fuerza de Ley, de fecha 23 de Septiembre de 1998, publicado en Gaceta Oficial N° 36.557, de fecha 09 de Octubre de 1998, autoriza al Ejecutivo Nacional para que proceda a la supresión y consecuente liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S).
RESUELVE
ARTICULO 1º: Retirar a la ciudadana GARCÍA MARIA E., titular de la cédula de Identidad N° 6.391.270, del Cargo de: FISCAL DE COTIZACIONES I, adscrito a la DIRECCIÓN DE CAJAS REGIONALES – CAJA REGIONAL DEL DISTRITO FEDERAL Y EDO. MIRANDA...’
Del texto se colige que, el fundamento legal que le sirvió de base es el artículo 6 ordinal 3º de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con el numeral 1° del encabezamiento del artículo 2 del Decreto N° 3061 del 26-11-1998, este último, que al texto expresa:
‘Artículo 2°: ...El presidente y demás miembros de la Junta Liquidadora deberá cumplir y hacer cumplir las atribuciones y competencias conferidas mediante el Decreto N° 2744 con rango y fuerza de Ley de fecha 23-09-1998, publicada en Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.557 de fecha 9-10-98...’
1... Plan de egresos del Personal del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (...)’.
Como se desprende del texto señalado, aunado al contenido del Decreto 2.744 aludido, el Presidente y la Junta Liquidadora deberá realizar un plan de egreso respecto a su personal, obviamente que el espíritu del Legislador era el de respetar el Derecho a la Estabilidad del agente que laborara en esa Institución a través de planes operativos para el respectivo egreso de esa Institución. No obstante, el Juzgador al entrar a verificar los medios probatorios que cursan en autos, no encuentra evidencia alguna que demuestren por parte de ese organismo se haya cumplido con ese mandato legal, omitiendo así el procedimiento.
Cabe señalar que los Decretos antes mencionados fueron infringidos, violentando en consecuencia el derecho a la estabilidad y derecho al trabajo de la querellante, por el incumplimiento del régimen jurídico propio que se previó para la remoción y retiro de los funcionarios públicos de carrera al servicio del instituto, cuya omisión vicia de nulidad absoluta al acto emitido con prescindencia de esa normativa. Todo esto se justifica y se desarrolla conforme a la Garantía Constitucional del debido proceso aplicado a todas las actuaciones, tanto judiciales como administrativas y al de Estabilidad Laboral que en este caso ha sido adquirido por el funcionario quien llevaba doce (12) años prestando servicio a la Administración Pública y poseía la cualidad de funcionario público de carrera.
Ahora bien, la decisión objeto de esta controversia es la extinción de la relación funcionarial con la Administración Pública, pero sin embargo no existe prueba en autos que haya cumplido con el procedimiento legalmente previsto para el egreso de un funcionario público de carrera (…) de modo pues que en este caso se vulneró el procedimiento propio de la fase constitutiva del acto de remoción y posterior retiro , incurriendo la Administración en excesos y vicios que afectan el acto impugnado tanto en su esencia y forma como en la validez del mismo, en consecuencia el acto es nulo de nulidad absoluta aunado a que no se le dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral. Así se decide.
Declarado nulo el acto administrativo de retiro, el Juzgador a fin de restablecer la situación jurídica infringida por la conducta írrita del órgano querellado declara procedente la reincorporación al cargo que era titular o a otro igual o similar jerarquía para el cual reúna los requisitos (…) en ese orden acuerda el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta la definitiva reincorporación al cargo, los cuales serán cancelados de manera integral, esto es con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado. Así se decide.
En lo que atañe a la solicitud de indexación, el sentenciador siguiendo la jurisprudencia reiterada, determina que el carácter de relación laboral que vincula a la Administración con sus servidores es esencialmente de carácter estatutario y ello no constituye una obligación de valor cualitativamente, debido a que deviene especialmente de la función pública, en consecuencia no le es aplicable el pago por concepto de indexación. Así se decide.
Conforme a la solicitud de la parte actora referente a ‘…las demás consecuencias derivadas de las relaciones laborales del contrato de Trabajo (…) este Tribunal los niega por genéricos e imprecisos. Así se decide.
Con relación a la solicitud de pago de cesta ticket, y en virtud de que la Ley que lo establece estipula que serán beneficiarios de dicho pago los funcionarios que hayan prestado servicio efectivo, se niega dicha solicitud por la razón que antecede. Así se decide”.
IV
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 12 de julio de 2005, la Abogada Milly Ydler Nasar, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, interpuso escrito contentivo de las razones de hecho y de derecho en las cuales fundamenta el recurso de apelación, en los siguientes términos:
Adujo, que la estabilidad consagrada en el artículo 30 de la Ley del Estatuto de la Función Pública “…sólo podrá ser infringida en los casos establecidos en el artículo 78 de la precitada ley…”, no obstante ello, indicó que “…en este caso estamos tratando con un motivo especial, contenido en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral vigente para el momento en que se efectuó el retiro, que ordeno (sic) la Supresión y Liquidación del I.V.S.S. de tal manera, que no es más que a tenor de la ejecución de la obligación impuesta por la Ley, (…), que la designada Junta de Liquidación creada a través de decreto N° 3061, de fecha 26/11/98, procedió a la supresión y liquidación del Instituto, conforme al Decreto con Rango y Fuerza de Ley N° 2744, de fecha 23/09/98. Esta era la única vía para que antes del 31/12/99, quedara derogada la Ley del Seguro Social y su Reglamento…”.
Señaló, que “…la tutela jurídica del retiro del demandante esta (sic) dada por los referidos Decretos Leyes del Ejecutivo Nacional, como vía excepcional…”.
Destacó, que de la lectura de la Resolución Nº 001044 de fecha 23 de febrero de 1999, por medio de la cual se retiró a la recurrente del cargo de Fiscal de Cotizaciones I, no se evidencia el señalamiento de que se aplicaba la medida con fundamento en causal alguna de la derogada Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento, por lo que consideró, que “…mal podría entonces la Administración aplicar un procedimiento establecido en la Ley prenombrada, porque no encaja en la situación de excepcionalidad que era el proceso de liquidación y supresión del I.V.S.S., conforme al referido Decreto N° 2744…”.
Expuso, que el Juzgado A quo debió trasladarse al momento en que sucedió el retiro, esto es, el 23 de febrero de 1999 y realizar por vía de excepción la aplicación del Decreto N° 2.744, por lo que al omitirlo “…incurrió en violación de la ley y procuro (sic) la inmotivación del fallo, que consiste en el desconocimiento de manera absoluta de una norma jurídica y la falta de expresión de los motivos de hecho y de derecho de la decisión; aplico (sic) el derecho pero en forma errada…”, lo cual acarrea la nulidad de la sentencia conforme al artículo 244 del Código de Procedimiento Civil…” (Negrillas del original).
Sostuvo, que conforme al artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto N° 2.744 son irrevocables, por lo que su representado “…actuó apegado al principio de la legalidad de acuerdo como lo establecen los artículos 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”.
Finalmente, solicitó que fuera declarado con lugar el recurso de apelación interpuesto, y en consecuencia, se declare la nulidad de la mencionada sentencia.
V
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse acerca de su competencia para conocer de las apelaciones interpuestas contra las sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
El artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo siguiente:
“Artículo 110. Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuándo se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la citada norma, el conocimiento de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contenciosos administrativos funcionariales, corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En consecuencia, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la decisión dictada en fecha 9 de enero de 2009, por el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.
VI
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Una vez determinada su competencia, este Órgano Jurisdiccional pasa a pronunciarse sobre la apelación interpuesta y a tal efecto observa:
Alegó la representación judicial de la parte recurrida que al momento de decidir el A quo “…debió trasladarse al momento en que sucedió el hecho de retito 23/02/1999, cuando se encontraba vigente el Decreto 2.744 y acogerlo por vía de excepción, ya que al ignorarlo u omitirlo incurrió en violación de la Ley y procuro la inmotivación del fallo, que consiste en el desconocimiento de manera absoluta de una norma jurídica y la falta de expresión de los motivos de hecho y de derecho de la decisión, aplicó el derecho pero en una forma errada y con ello hace igualmente nula la sentencia conforme al artículo 244 del Código de Procedimiento Civil” (Negrillas del original).
En ese sentido, resulta procedente señalar lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del siguiente tenor:
“Artículo 243. Toda sentencia debe contener:
(…)
4º Los motivos de hecho y de derecho de la decisión…”.
La norma señalada establece los requisitos que debe contener toda sentencia, dentro de los cuales se encuentra el de la motivación del fallo, según el cual el juez debe expresar los razonamientos de hecho y de derecho en que fundamenta su decisión.
Al respecto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión Nro. 00884 dictada en fecha 30 de julio de 2008, (caso: Distribuidora de Agua Mineral Royal, S.R.L.), estableció lo siguiente:
“…La más reciente doctrina de este Alto Tribunal ha señalado, que el vicio de inmotivación (…) no sólo se produce al faltar de manera absoluta los fundamentos de la decisión, sino que, paralelamente, existen otros supuestos que al incidir de manera claramente negativa sobre los motivos del fallo los eliminan, deviniendo así en inexistentes, por lo que tales errores producen la inmotivación total, pura y simple.
En este sentido, se ha señalado que tales circunstancias pueden ocurrir bajo las siguientes hipótesis:
• Ausencia absoluta de razonamientos que sirven de fundamento a la decisión.
• Contradicciones graves en los propios motivos que implican su destrucción recíproca.
• La desconexión total entre los fundamentos de la sentencia y las pretensiones de las partes, en virtud de la grave incongruencia entre la solución jurídica formulada y el thema decidendum.
• La inteligencia de la motivación en razón de contener razones vagas, generales, ilógicas, impertinentes o absurdas.
• El defecto de actividad, denominado silencio de prueba…”.
En atención a la sentencia citada, se configuraría el vicio de inmotivación del fallo conforme a las situaciones siguientes: a) que el fallo no contenga ningún razonamiento de hecho y de derecho; b) que las razones dadas por el sentenciador no tengan relación alguna con la pretensión deducida o con las excepciones o defensas opuestas; c) que los motivos resulten contradictorios; d) que los motivos sean erróneos o genéricos, de manera que no pueda desprenderse la razón del dispositivo de la sentencia; y e) el denominado silencio de prueba.
Respecto del carácter de orden público de los requisitos intrínsecos de la sentencia, la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal de la República en sentencia Nº 00822 dictada en fecha 11 de junio de 2003, (caso: Consorcio Social La Puente vs. Consejo Nacional de la Vivienda), señaló lo siguiente:
“…actuando esta Sala de conformidad con el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo dispuesto por los artículos 243, ordinal 5º, y 244 eiusdem, debe declarar la nulidad del referido fallo, por haber incurrido en un vicio que, sin duda, entraña una infracción de orden público a los requisitos impuestos por la legislación procesal, establecidos no sólo para lograr la igualdad de las partes ante la ley, sino para resguardar el equilibrio que debe prevalecer entre los derechos e intereses de éstas en el proceso, así como para preservarles el derecho a la defensa, a la debida asistencia jurídica y al debido proceso, los cuales esta Sala se encuentra obligada a garantizar…”.
De lo expuesto se evidencia, por una parte, el carácter de orden público de los requisitos intrínsecos de la sentencia, y por la otra, la obligación en la que se encuentran los jueces de motivar el fallo, de manera que no resulte en contravención a lo dispuesto en el ordinal 4º del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, lo que acarrearía la nulidad del fallo y el conocimiento del fondo del asunto por parte del Juez de Alzada.
De otra parte, la doctrina en materia procesal ha expuesto sobre la obligatoriedad de motivar debidamente la sentencia, por lo que conviene citar lo señalado por Eduardo Couture con relación a que: “La motivación del fallo constituye un deber administrativo del magistrado. La ley se lo impone como una manera de fiscalizar su actividad intelectual frente al caso, a los efectos de poderse comprobar que su decisión es un acto reflexivo, emanado de un estudio de las circunstancias particulares, y no un acto discrecional de su voluntad autoritaria” (cfr. COUTURE, Eduardo, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 2007, p. 269).
De manera que, con la motivación del fallo se cumple un doble propósito: i) es una garantía para las partes contra las arbitrariedades que pudieren cometer los jueces y; ii) obliga a los sentenciadores a realizar un examen minucioso de las actas procesales que cursan en el expediente, en particular de las pruebas suministradas en el curso del proceso.
Ello así, observa esta Órgano Jurisdiccional que el fallo apelado determinó los motivos de su decisión, al señalar que en atención a lo expuesto en los Decretos Nos 2.744 y 3.061, el Presidente y la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales debían realizar un Plan de Egreso del personal afectado por la medida de liquidación, no verificándose medio probatorio alguno en autos que demostrara la realización del mismo, estableciendo en consecuencia que se incumplió el régimen jurídico que se previó para la remoción y retiro de los funcionarios de carrera al servicio del Instituto querellado.
En ese sentido, esta Corte considera que el fallo recurrido contiene materialmente los razonamientos de hecho y de derecho en los cuales se sustenta el dispositivo; las razones expresadas por el sentenciador tienen relación con la pretensión deducida y con las excepciones o defensas opuestas; no existen contradicciones graves e inconciliables y; los fundamentos no son vagos, generales, inocuos, ilógicos o absurdos que impiden conocer el criterio jurídico que siguió la jueza para dictar su decisión. En virtud de lo cual esta Corte desestima la denunciada realizada. Así se decide.
Ahora bien, en cuanto a la denuncia sobre la errónea aplicación del derecho, esta Corte observa que la misma se enmarca en el vicio de falso supuesto de derecho, respecto al cual la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido que se patentiza cuando los hechos que dan origen a la decisión del juez existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero al dictar la sentencia éste los subsume en una norma errónea, o que es inexistente en el universo normativo para fundamentar su decisión, o da una interpretación errada al contenido de la norma aplicada, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del justiciable.
En virtud de lo anterior, esta Corte observa que el 27 de diciembre de 1997 fue dictada la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial N° 5.199 Extraordinaria de fecha 30 de diciembre de 1997, la cual establece la creación de un nuevo Sistema para que el Estado garantice a los ciudadanos de la República el derecho constitucional a la seguridad social, asimismo, fueron dictados los Decretos Nros. 2.744 y 3.061, en fechas 23 de septiembre y 26 de noviembre de 1998, y publicados en las Gacetas Oficiales Nros. 36.557 y 36.592, de fechas 9 de octubre de 1998 y 30 de noviembre del mismo año, respectivamente, para ejecutar la supresión y liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, constituyéndose para ese fin una Junta Liquidadora, integrada por tres miembros, que entre sus competencias estaba la de liquidar a los empleados y obreros al servicio del mencionado Instituto.
En ese sentido, el Decreto N° 3.061 antes mencionado en su artículo 2°, dispone que:
“Artículo 2º: El Presidente y demás miembros de la Junta Liquidadora, deberán cumplir y hacer cumplir, además de las atribuciones y competencias conferidas mediante el Decreto N° 2.744, con rango y fuerza de ley, de fecha 23 de septiembre de 1998, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela 36.557 de fecha 09 de octubre de 1998, el Plan de Transición presentado por el Ejecutivo Nacional al Congreso de la República, según lo previsto en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral y, de manera específica, los siguientes planes de trabajo, elaborados por la Unidad Coordinadora del Proyecto de Reforma del Sistema de Seguridad Social (PRSS), del Ministerio del Trabajo:
1. Plan de egresos del personal del I.V.S.S.;” (Destacado de esta Corte).
De la norma parcialmente citada, se observa que la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales tenía entre sus obligaciones el elaborar el “Plan de egresos del personal del I.V.S.S.”, para así poder retirar al personal del señalado Instituto en cumplimiento de lo establecido en el Decreto N° 2.744.
Ello así, esta Corte debe señalar que no consta en autos que la Junta Liquidadora cumpliera con la obligación de elaborar el señalado Plan de Egresos, el cual constituía un requisito fundamental para justificar la actuación de la Administración, ya que mediante el mismo se establecerían el conjunto de medidas necesarias a los fines de realizar los egresos del personal y la determinación e individualización de los funcionarios afectados por la medida de liquidación, en consecuencia, esta Corte considera que el A quo interpretó correctamente la normativa aplicable al presente caso, ya que efectivamente la Junta Liquidadora del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales no siguió el procedimiento establecido los Decretos Nos. 2.744 y 3.061. Así se decide.
Ahora bien, en cuanto a lo alegado por la parte apelante de que conforme al artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.568 Extraordinaria de fecha 31 de diciembre de 2001, las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto N° 2.744 son irrevocables, por lo que actuó apegada al principio de legalidad, esta Corte considera necesario traer a colación la referida norma, que dispone:
“Artículo 79. Derogatoria del Decreto que regula la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS). El Decreto con rango y fuerza de Ley Nº 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998, que regula el proceso de liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) y la transición al nuevo Sistema de la Seguridad Social Integral, publicado en la Gaceta Oficial Nº 36.557 de fecha 9 de octubre de 1998 quedará derogado a partir del 1º de enero del año 2000.Las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto Nº 2.744 del 23 de septiembre de 1998, serán irrevocables y las acciones pendientes seguirán su curso con fundamento en el referido Decreto”.
En este orden de ideas, estima esta Corte pertinente citar el criterio establecido por esta Corte mediante sentencia Nº 2002-2832, de fecha 17 de octubre de 2002, con ponencia de la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, la cual estableció:
“En este orden de ideas, aun cuando el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral dispone que las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998 serán irrevocables, la Administración en uso de las potestades atribuidas, no podía realizar actos arbitrarios que menoscabaran derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en una supuesta celeridad en el procedimiento, más aún si se considera, como se indicó anteriormente, que el Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (I.V.S.S.) no fue liquidado, que no se siguió procedimiento alguno para el retiro del funcionario y que ningún acto de la Administración está excluido del control jurisdiccional, de modo que, toda su actividad debe estar justificada y debe mantener una debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa”.
En ese sentido, dicho criterio también ha sido acogido por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo mediante sentencia Nº 2006-1907, de fecha 20 de junio de 2006, ratificado en sentencia Nº 2010-910 de fecha 13 de julio de 2010, que señala:
“Por otra parte, el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, atribuye a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa la tarea de velar por la sujeción de la Administración a lo dispuesto en el artículo 137 eiusdem, de lo cual se infiere que ningún acto del Poder Público se encuentra exento del control jurisdiccional, razón por la que aún cuando el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral dispone que las decisiones tomadas durante la vigencia del Decreto N° 2.744 de fecha 23 de septiembre de 1998 serían irrevocables, la Administración no podía realizar actos arbitrarios que menoscabaran derechos a los particulares e infringieran su situación jurídica con fundamento en la celeridad en el procedimiento, de modo que, toda su actividad debe estar racionalmente justificada, manteniéndose la debida adecuación entre el supuesto de hecho y los fines de la norma, en virtud del principio de proporcionalidad inherente a la actividad administrativa”.
Dado lo anterior, esta Corte compartiendo los criterios jurisprudenciales citados, observa que del artículo 137 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela se desprende la obligación a los órganos de la Administración de actuar con arreglo a lo establecido en la Ley y en las otras normas jurídicas que regulan su actividad, siendo tarea de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa el velar por el cumplimiento de dicha obligación, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 259 eiusdem, en consecuencia, ningún acto del Poder Público se encuentra exento del control jurisdiccional, no pudiendo convalidarse ninguna actuación mediante la cual se menoscaben los derechos de los particulares ni se infrinja su situación jurídica, ello así, esta Corte en ejercicio del control difuso de la constitucionalidad, debe forzosamente desaplicar en el presente caso, la norma contenida en el artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, aplicable al caso rationae temporis, y por lo tanto, se debe desestimar el alegato relativo a la irrevocabilidad de la actuación de la Administración. Así se decide.
En virtud de lo anterior, esta Corte declara SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por el Abogado Omar Hernández, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 10 de febrero de 2004, mediante la cual se declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en consecuencia, se CONFIRMA el fallo apelado. Así se decide.
VII
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide y declara:
1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 03 de marzo de 2004, por el Abogado Omar Hernández, actuando con el carácter de Apoderada Judicial del INSTITUTO VENEZOLANO DE LOS SEGUROS SOCIALES (IVSS), contra la sentencia dictada el día 10 de febrero de 2004, por el Juzgado Superior Séptimo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la ciudadana MARÍA EMILIA GARCÍA ESCALONA.
2.- SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3.- CONFIRMA el fallo apelado.
4.- En virtud de la desaplicación parcial por control difuso del artículo 79 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, publicada en la Gaceta Oficial Nº 5.568 Extraordinaria de fecha 31 de diciembre de 2001, aplicable al caso rationae temporis, ACUERDA remitir a la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, copia certificada de la presente decisión, con el fin de someter el criterio de control de la constitucionalidad explanado en la motiva de este fallo a la revisión correspondiente.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen. Déjese copia del presente fallo.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ___________ ( ) días del mes de __________ de dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
El Juez Vicepresidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
Exp. N° AP42-R-2004-001520
EN/
En Fecha________________________ ( ) de __________________________________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria.
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