TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE Nº AP42-N-2010-000520
JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
El 4 de octubre de 2010, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes de lo Contencioso Administrativo el escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida de suspensión de efectos, por los abogados José Valentín González, Álvaro Guerrero Hardy y Andreina Martínez Veracoechea, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los números 42.249, 91.545 y 117.904, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil MOLIENDAS PAPELÓN, S.A. (MOLIPASA), inscrita en el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa el 7 de julio 1978, bajo el número 604, tomo III, contra la Providencia Administrativa Nº 097 de fecha 19 de marzo de 2010, emanada del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS).
En esa misma fecha, se dio cuenta al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
El 6 de octubre de 2007, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte dictó auto mediante el cual solicitó a la ciudadana Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) los antecedentes administrativos relacionados con la presente causa.
En fecha 28 de octubre de 2010, se consignó oficio de notificación, dirigido a la ciudadana Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), el cual fue recibido el día 22 de ese mismo mes y año.
El 17 de noviembre de 2010, el Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional dictó auto mediante el cual dejó constancia del vencimiento del lapso de diez (10) días de despacho concedidos a la ciudadana Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) en el oficio librado en fecha 6 de octubre de 2010, en consecuencia, al no constar en autos la información solicitada, se ordenó ratificar el contenido del mencionado oficio.
En fecha 23 de noviembre de 2010, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación dejó constancia de la notificación practicada a la ciudadana Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS).
El 13 de diciembre de 2010, se dictó auto mediante el cual dejó constancia que, vencido como se encontraba el lapso de diez (10) días de despacho concedidos a la ciudadana Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), mediante oficios Nº JS/CSCA-2010-1025 de fecha 06 de octubre de 2010 y Nº JS/CSCA-2010-1286 de fecha 17 de noviembre de 2010, para la remisión de los antecedentes administrativos vinculados al presente recurso, y por cuanto no constaba en autos la recepción de los mismos, se ordenó ratificar el contenido de los oficios señalados.
En fecha 17 de enero de 2011, fue consignado oficio de notificación dirigido a la ciudadana Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), el cual fue recibido el día 10 de ese mismo mes y año.
El 7 de febrero de 2011, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte dictó decisión mediante la cual declaró competente a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo para conocer y decidir en primera instancia, asimismo admitió el referido recurso, de ese miso modo ordenó notificar a la sociedad mercantil Moliendas Papelón S.A. (MOLIPASA) y requerir nuevamente a la ciudadana Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), el expediente administrativo relacionado con el presente caso. Asimismo, se dejó establecido que una vez constaren en autos las notificaciones ordenadas, se remitiría el expediente a la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, a los fines de la fijación de la oportunidad de la audiencia de juicio de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 8 de febrero de 2011, se dejó constancia de haberse librarodo los oficios Nros. JS/CSCA-2011-0143, JS/CSCA-2011-0144, JS/CSCA-2011-0145, JS/CSCA-2011-0146, JS/CSCA-2011-0147 y JS/CSCA-2011-0148, dirigidos a los ciudadanos Procuradora General de la República, Fiscal General de la República, Presidente de la Alianza Nacional de Usuarios y Consumidores (ANAUCO), Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), Presidente de la Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios de Venezuela (ASUSERBANC), respectivamente, así como la boleta de notificación a la sociedad mercantil Moliendas Papelón, S.A. (MOLIPASA).
El 9 de febrero de 2011, se dio apertura al cuaderno separado contentivo de la medida cautelar solicitada.
El 15 de febrero de 2011, el Alguacil del Juzgado de Sustanciación de las notificaciones practicadas a la parte demandante, a los ciudadanos Fiscal General de la República, Presidenta del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), Presidente de la Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios de Venezuela (ASUSERBANC) y al Presidente de la Alianza Nacional de Usuarios y Consumidores (ANAUCO), los cuales fueron recibidos el día 11 de ese mismo mes y año, respectivamente.
En fecha 3 de marzo de 2011, se dejó constancia de la notificación efectuada a la ciudadana Procuradora General de la República, siendo recibida la misma el día 1º de marzo de 2011.
El 9 de marzo de 2011, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte dictó auto mediante el cual dejó constancia de que se ordenó practicar la notificación del ciudadano Presidente de la Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios de Venezuela (ASUSERBANC), pero que la misma resultó inoficiosa, en virtud de que dicho Organismo no es parte directa o indirecta en el presente proceso, en consecuencia, se ordenó que para las actuaciones posteriores a realizarse en el presente recurso, se omitiera ordenar la referida notificación.
En fecha 23 de marzo de 2011, se ordenó realizar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos desde la fecha de la consignación de la notificación de la ciudadana Procuradora General de la República, arrojando dicho cálculo que “[…] desde el día 3 de marzo de 2011, exclusive, hasta, [ese] día […], inclusive, [habían] transcurrido nueve (9) días de despacho correspondientes a los días 9, 10, 14, 15, 16 , 17, 21 , 22 y 23 del año en curso.” [Corchetes de esta Corte].
En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación dictó auto mediante el cual ordenó remitir el expediente judicial a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo a los fines de que se fijara la Audiencia de Juicio, ello en virtud de que encontrarse notificadas las partes de la decisión dictada en fecha 7 de febrero de 2011.
El 24 de marzo de 2011, se fijo el día 4 de mayo de 2011 para la celebración de la audiencia oral de juicio. Asimismo, se designó como ponente al ciudadano Juez Alejandro Soto Villasmil.
En fecha 4 de mayo de 2011, se celebró la audiencia pautada, dejándose constancia en la misma de la comparecencia de la parte demandante, quien consignó escrito de promoción de pruebas, así como de la representación del Ministerio Público. Asimismo, se dejó constancia de la falta de comparecencia de la parte recurrida.
El 5 de mayo de 2011, en virtud del escrito de pruebas presentado en fecha 4 de mayo de 2011, esta Corte ordenó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines legales consiguientes.
En fecha 10 de mayo de 2011, el abogado Juan Betancourt Tovar, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 44.157, actuando en su carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público, consignó escrito de opinión fiscal.
El 12 de mayo de 2011, se pasó el presente expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.
En fecha 17 de mayo 2011, se dejó constancia que al día de despacho siguiente a la recepción del presente asunto comenzaría el lapso de oposición a las pruebas promovidas, ello en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
El 26 de mayo de 2011, el Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional dictó sentencia mediante la cual admitió las pruebas promovidas por la accionante, y por tanto, ordenó intimar al ciudadano Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, a los fines de exhibiera el original o copia certificada del expediente administrativo, a las diez y treinta (10:30 a.m.) horas de la mañana del quinto (5º) día de despacho siguiente en que conste en autos la intimación del mismo.
En fecha 30 de mayo de 2011, el Juzgado de Sustanciación dejó constancia que se libraron los oficios Nros. JS/CSCA-2011-0657, JS/CSCA-2011-0658 y JS/CSCA-2011-0659, dirigidos a los ciudadanos Juez del Juzgado (Distribuidor) del Municipio Guanare de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, a la Primera Compañía del Destacamento N° 41 de la Guardia Nacional Bolivariana, y al Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), respectivamente, ello en cumplimiento a la decisión dictada por ese Juzgado.
El 22 de junio de 2011, fue consignado oficio se dejó constancia de la comisión dirigida al ciudadano Juez del Juzgado Distribuidor del Municipio Guanare de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa, la cual fue enviada a través de la valija oficial de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura (DEM) en fecha 7 de junio de 2011.
En esa misma fecha, fue consignado oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), el cual fue recibido en fecha 8 de junio de 2011.
En fecha 6 de julio de 2011, se levantó acta mediante la cual se dejó constancia de la incomparecencia por parte del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) para el acto de exhibición de documento fijado para esa fecha.
El 18 de julio de 201, se recibió del Juzgado Primero del Municipio Guanare del Primer Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Portuguesa el oficio Nº 373 de fecha 21 de junio de 2011, anexo al cual remitió las resultas de la comisión librada por esta Corte en fecha 30 de mayo de 2010.
En fecha 19 de julio de 2011, el Juzgado de Sustanciación ordenó agregar a los autos el referido oficio en conjunto con sus anexos.
El 20 de julio de 2011, se recibió oficio Nº 214 de fecha 23 de junio de 2011, emanado del Comando Regional Nº 4, Destacamento Nº 41, Primera Compañía de la Guardia Nacional Bolivariana, mediante el cual remitieron información solicitada por el Juzgado de Sustanciación.
En esa misma fecha, el Juzgado de Sustanciación dictó auto mediante el cual ordenó agregar a los autos el referido oficio y sus anexos.
En fecha 21 de julio de 2011, vencido el lapso dispuesto para la evacuación de pruebas, se ordenó remitir el presente expediente al presente Órgano Jurisdiccional.
En fecha 26 de julio de 2011, esta Corte dejó constancia de la apertura del lapso de cinco (5) días de despacho para que las partes presentaran sus informes escritos.
El 2 de agosto de 2011, el abogado Álvaro Guerrero Hardy, en su carácter de apoderado judicial de la parte demandante, consignó escrito de informes.
En fecha 4 de agosto de 2011, vencido el lapso para la consignación de informes, esta Corte ordenó pasar el presente expediente al Juez ponente a los fines de que dictare la decisión correspondiente.
El 11 de agosto de 2011, se pasó el presente expediente al ciudadano Juez ponente Alejandro Soto Villasmil.
Así, realizado el estudio minucioso de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD
En fecha 4 de octubre de 2010, los apoderados judiciales de la parte accionante consignaron escrito contentivo del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida de suspensión de efectos, exponiendo en el mismo los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
En primer lugar, relataron los hechos que conllevaron al ejercicio del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, señalando que:
“a. El 28 de enero de 2010, la funcionaria Johana Pérez adscrita a la Coordinación Regional, conjuntamente con funcionarios de la Guardia Nacional, efectuaron una fiscalización en la unidad de transporte propiedad de Molipasa marca: Mack, color: blanco, placas: 79KAAJ, la cual contenía un cargamento de seiscientos (600) sacos de 50 Kg. de azúcar cada uno.
b. Durante esa fiscalización de la Coordinación Regional se evidenció que la Guía de Seguimiento y Control de Productos Alimenticios Terminados N° 6435403 emitida por el Ministerio del Poder Popular para la Alimentación a nombre de Molipasa para esa mercancía, estaba vencida.
c. Por tal razón, la Coordinación Regional consideró que existía una posible violación del artículo 6 de la Ley Indepabis y procedió a dictar la Medida de Comiso sobre los seiscientos (600) sacos de 50 Kg. de azúcar cada uno, según lo dispuesto en el artículo 111 (3) de la Ley Indepabis vigente para la fecha en que ocurrieron los hechos (artículo 112 (3) de la Ley Indepabis actualmente vigente), a pesar de que esta Medida de Comiso únicamente resultaba procedente ante la presunta violación de los artículos 65, 66, 67, 68 y 69 de la Ley Indepabis.” (Subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
Sostuvieron como punto previo que “[de] conformidad con el artículo 334 de la Constitución, […] y el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil (el ‘CPC’) los cuales consagran el control difuso de la Constitución el cual puede ser ejercido por cualquier tribunal de la República, solicita[ron] muy respetuosamente a esa Corte que en el presente caso, desaplique el artículo 112(3) de la Ley Indepabis, por contrariar lo dispuesto en los artículos 116 y 49 de la Constitución y aplique directamente las disposiciones de la Constitución en su análisis de la legalidad de la Providencia […]” (Subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
Alegaron que “[…] la medida de comiso establecida en el artículo 112(3) de la Ley Indepabis (i) no está prevista como sanción sino como medida preventiva, (ii) consiste en el desapoderamiento definitivo de un bien o bienes propiedad de particulares sin una contraprestación que sustituya su valor y (iii) no se puede subsumir en ninguno de los otros supuestos excepcionales establecidos en los artículos 116 y 271 de la Constitución […]” [Corchetes de esta Corte].
Asimismo, expresaron que “[…] la medida preventiva de comiso establecida en el artículo 112(3) de la Ley Indepabis se encuentra viciada de inconstitucionalidad, por violentar la garantía de No-Confiscación prevista en el artículo 116 de la Constitución […]” [Corchetes de esta Corte].
En razón de lo anterior, apuntaron que “[…] de conformidad con el artículo 334 de la Constitución y el artículo 12 del CPC, solicita[ron] […] que desaplique el artículo 112(3) de la Ley Indepabis, por contrariar lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución y aplique directamente las disposiciones de la Constitución en su análisis de la legalidad de la Providencia.” [Corchetes de esta Corte].
Esgrimieron en cuanto a la inconstitucionalidad del artículo 112(3) de la Ley INDEPABIS por violación del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que “[e]n el supuesto negado que se considere que la ‘confiscación de bienes’ y el ‘comiso de bienes’ son instituciones distintas e independientes, debe[n] considerar que la medida preventiva de comiso establecida en el artículo 112(3) [sic] de la Ley Indepabis, resulta contraria a las garantías del Debido Proceso y del Derecho a la Defensa, previstas en el artículo 49 de la Constitución.” [Corchetes de esta Corte].
Solicitaron que “[…] desaplique el artículo 112(3) [sic] de la Ley Indepabis, por contrariar lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución y aplique directamente las disposiciones de la Constitución en su análisis de la legalidad de la Providencia”, e “[i]gualmente, en caso de declararse con lugar el presente solicitud, respetuosamente solicita[ron] a esa Corte de lo Contencioso Administrativo que informe de dicha decisión a la Sala Constitucional de conformidad con lo dispuesto en la decisión de dicha Sala N° 1.400 del 8 de agosto de 2001.” [Corchetes de esta Corte].
En referencia a los vicios de inconstitucionalidad de la providencia recurrida, sostuvieron que la misma “[…] viola el Derecho al Debido Proceso y a la Defensa de Molipasa previsto en el artículo 49 de la Constitución, por cuanto no analizó ni valoró los argumentos de Molipasa expuestos en su escrito de oposición presentado el 2 de febrero de 2010, ni tampoco se pronunció sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas por Molipasa el 10 de febrero de 2010.” [Corchetes de esta Corte].
En ese mismo orden de ideas, indicaron que “[…] la Providencia no señala (i) las razones por las cuales considera que la Medida de Comiso no viola la garantía de No Confiscación prevista en el artículo 116 de la Constitución (ii) las razones por las cuales considera que la Medida de Comiso no viola la garantía del Debido Proceso y Derecho a la Defensa previstas en el artículo 49 de la Constitución (iii) las razones por las cuales considera que la Medida de Comiso no viola el Derecho de Propiedad de Molipasa previsto en el artículo 115 de la Constitución y (iv) no pasa a considerar el alegato de Molipasa sobre la improcedencia de la Medida de Comiso ante la presunta violación de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Indepabis, por ser procedente únicamente ante la supuesta violación de los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley Indepabis.” (Subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
Agregaron que “[…] el INDEPABIS no se pronunció durante la tramitación del procedimiento administrativo ni en la Providencia sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de las pruebas promovidas por Molipasa en la oposición a la Medida de Comiso.” [Corchetes de esta Corte].
Que “[esa] omisión de pronunciamiento sobre la admisibilidad de las pruebas promovidas por Molipasa, conllevó necesariamente a la imposibilidad de Molipasa de traer al procedimiento administrativo cualquier prueba que le permitiera desvirtuar los hechos alegados o imputados en su contra por el INDEPABIS.” [Corchetes de esta Corte].
Por lo cual concluyó, que “[…] resulta claro que el INDEPABIS no consideró en la Providencia los argumentos y defensas propuestas por Molipasa en su escrito de oposición y escrito de promoción de pruebas, lo cual viola flagrantemente sus Derechos al Debido Proceso y a la Defensa consagrados en el artículo 49 de la Constitución lo cual acarrea la nulidad absoluta la Providencia de conformidad con el artículo 19(1) de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos la (‘LOPA’) y el artículo 25 de la Constitución. Así solicita[ron] sea declarado […]” [Corchetes de esta Corte].
Por otra parte, respecto al alegato de que la providencia viola la garantía de no confiscación de bienes, señaló que “[…] la Medida de Comiso (i) fue impuesta como una medida preventiva de carácter administrativo y no como una sanción, (ii) consistió en el desapoderamiento definitivo de bienes propiedad de Molipasa (600 sacos de 50 Kg. azúcar cada uno) sin que se recibiera una contraprestación que sustituya su valor y (iii) no se encuentra bajo ninguno de los supuestos excepcionales de confiscación permitidos por nuestro ordenamiento jurídico, como lo son, la confiscación de bienes de personas responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público o bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes, siempre que medie una sentencia firme que haga procedente la pena de comiso o confiscación.” [Corchetes de esta Corte].
Adujeron que “[…] la Medida de Comiso viola claramente la garantía constitucional de No-Confiscación de bienes, ya que (i) los supuestos de procedencia no coinciden con los supuestos excepcionales autorizados por la Constitución para la procedencia de la confiscación o comiso de bienes y (ii) porque la aplicación de [esa] medida preventiva de carácter administrativo, viola la garantía de pronunciamiento definitivo y firme previo a la confiscación o comiso.” [Corchetes de esta Corte].
Manifestaron que la Providencia viola los derechos al debido proceso y a la defensa de Molipasa por la ausencia de un procedimiento previo y la “[…] la inconstitucionalidad de la medida preventiva de comiso establecida en el artículo 112(3) de la Ley Indepabis por violar el artículo 49 de la Constitución, debe[n] mencionar que la Providencia viola las garantías constitucionales del Derecho a la Defensa y al Debido Proceso previstas en el artículo 49 de la Constitución.” [Corchetes de esta Corte]
Concluyendo que “[…] la Administración Pública sólo podrá aplicar sanciones a los particulares bajo el cumplimiento estricto de las garantías constitucionales ya explicadas, y que en caso de incumplimiento de cualquiera de éstas, toda la actuación efectuada deberá ser nula conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución y el artículo 19(1) de la LOPA.” [Corchetes de esta Corte].
Expresaron que “[…] la Medida de Comiso (i) no fue dictada en el marco de un procedimiento principal y anterior tramitado por el INDEPABIS (ii) no tiene carácter provisorio sino permanente (iii) no tiene como finalidad el garantizar que la ejecución del fallo de una causa principal quede ilusorio (porque simplemente no existe procedimiento principal) y (iv) por su propia naturaleza no resulta idónea para fines preventivos o cautelares.” [Corchetes de esta Corte].
Resaltaron que “[…] la Medida de Comiso adquirió carácter permanente a través de su ratificación en la Providencia, en la cual se ordenó poner la mercancía decomisada de venta al público, lo que hace imposible su recuperación aun cuando se llegare a declarar la nulidad de la Providencia”, por lo cual, “[…] vista la naturaleza de la mercancía decomisada (alimento perecedero/azúcar) debemos concluir que en el caso de que esa Corte llegase a declarar la nulidad de la Providencia, esta mercancía no podría ser recuperada o aprovechada por Molipasa, ya que probablemente por el transcurso del tiempo [esa] mercancía ya hubiera perecido o se hubiere deteriorado, siendo con ello imposible su venta (según la Ley Indepabis).” [Corchetes de esta Corte].
Sobre ese mismo punto, opuso que “[…] el INDEPABIS no debió dictar la Medida de Comiso, ya que (i) por su naturaleza es una sanción y (ii) no se encuentra incluida en el artículo 125 de la Ley Indepabis como una de las únicas sanciones que pueden ser aplicadas por el INDEPABIS.”
Consideraron que “[…] la Providencia no sólo viola el artículo 49 de la Constitución por ratificar la imposición de una sanción (comiso de bienes) no prevista en la Ley de Indepabis, sino que además, ratifica la imposición de una sanción de comiso sin la tramitación de un procedimiento previo con todas las garantías constitucionales.”
Por ello, a su juicio, “[…] el INDEPABIS no debió decretar y ratificar el comiso de bienes, ya que (i) no existió ningún pronunciamiento definitivamente firme por la autoridad competente que verificara la comisión por parte de Molipasa de algún delito o infracción administrativa cuya pena aplicable sea el comiso de bienes (ii) no existió ningún procedimiento previo legalmente previsto para la verificación de una infracción administrativa que acarreara como sanción la pena de comiso y (iii) no existe ninguna infracción administrativa establecida en la Ley Indepabis que establezca como sanción el comiso de bienes.” [Corchetes de esta Corte].
Así, solicitaron se “[…] anule la Providencia, por estar viciada de inconstitucionalidad de conformidad con lo establecido en el artículo 19(1) de la LOPA, conjuntamente con lo dispuesto en los artículos 25 y 49 de la Constitución.”
Afirmaron que existió una violación del derecho a la propiedad de la recurrente, toda vez que “[…] el INDEPABIS de manera arbitraria e ilegal procedió a dictar la Medida de Comiso en perjuicio de Molipasa ante la supuesta violación a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Indepabis y no ante la supuesta existencia de indicios de la comisión de las infracciones administrativas de especulación, acaparamiento, boicot o expendio de alimentos vencidos o en mal estado tal y como lo requiere el artículo 112(3) de la propia Ley Indepabis.” (Destacado y subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
En ese sentido, estimaron que “[…] el INDEPABIS restringió de manera absoluta el derecho de propiedad de Molipasa sobre la mercancía decomisada sin estar bajo ningún supuesto legal que lo permita, contrariando con ello lo dispuesto e(sic) el artículo 115 de la Constitución” (Destacado y subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
Por tanto, solicitaron que “[…] anule la Providencia, por estar viciada de inconstitucionalidad de conformidad con lo establecido en el artículo 19(1) de la LOPA, conjuntamente con lo dispuesto en los artículos 25 y 115 de la Constitución […]” (Corchetes de esta Corte).
Apuntaron que se verificó una violación del principio de globalidad y congruencia, pues “[…] el INDEPABIS en la Providencia ni siquiera mencionó todos los alegatos presentados por Molipasa en el escrito de oposición a la Medida de Comiso ni las pruebas que fueron promovidas oportunamente, omitiendo con ello cualquier valoración crítica tanto de los alegatos que fueron enunciados en la Providencia como de aquellos que fueron omitidos en el texto de la misma, violándose con ello el principio de globalidad y congruencia de los Actos Administrativos.” [Corchetes de esta Corte].
Expresaron que “[…] al violar el principio de congruencia consagrado en el artículo 62 de la LOPA, la Providencia incurre en un supuesto de nulidad relativa de conformidad con los artículos 19 y 20 de la LOPA. Así solicita[ron] sea declarado por esa Corte de lo Contencioso Administrativo” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Afirmaron que la providencia incurrió en el vicio de falso supuesto, basándose en que “[…] el INDEPABIS interpretó erróneamente el alcance y contenido del artículo 112(3) de la Ley Indepabis, mediante el cual decretó y ratificó la Medida de Comiso, el cual no resultaba aplicable al presente caso.”
Que “[…] la funcionaria adscrita a la Dirección Regional en el Acta de Inspección y el INDEPABIS en la Providencia, interpretaron erróneamente el alcance y contenido de una norma (artículo 112(3) de la Ley Indepabis), aplicándola a un supuesto no previsto en la misma […] así, el Acta de Inspección y la Providencia Administrativa señalan inequívocamente que el hecho presuntamente verificado, fue el vencimiento de la guía a de movilización de cierta mercancía, lo que evidentemente –según las definiciones establecidas en la Ley INDEPABIS- no constituye de ningún modo especulación, acaparamiento, boicot o expendio de bienes vencidos o en mal estado.” (Destacado y subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
Intuyó que “[p]or tanto, queda plenamente evidenciado que la Providencia se encuentra viciada de falso supuesto, lo cual acarrea su nulidad absoluta […]” [Corchetes de esta Corte].
Expresaron en cuanto a la ausencia total y absoluta de procedimiento, que “[…] en el presente caso el INDEPABIS no tramitó previamente ningún procedimiento en contra de Molipasa conforme a las normas que regulan el procedimiento administrativo sancionador establecido en la Ley Indepabis, ni tramitó cualquier otro tipo de procedimiento antes de la imposición de la Medida de Comiso. […] así, resulta claro que al omitirse por completo el procedimiento sancionador previo pautado para la imposición de una sanción conforme a la Ley Indepabis, o al omitirse el trámite de cualquier tipo de procedimiento previo antes de la imposición de la medida de Comiso, se incurriría en el vicio de ausencia total y absoluta del proceso debido acarreando su nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19(4) de la LOPA.”
Finalmente, solicitaron “[d]e conformidad con los argumentos de hecho y de derecho que se han expuesto, en nombre de [su] representada solicita[ron] a esta Corte de lo Contencioso Administrativo lo siguiente:
1. De conformidad con el artículo 259 de la Constitución y el artículo 9(1) de la LOJCA, se declare la nulidad de la Providencia.
2. Con base al artículo 334 de la Constitución, el artículo 5 (último parágrafo) de la LOTSJ, y el artículo 20 del CPC, solicita[ron] muy respetuosamente que desaplique el artículo 112(3) de la Ley Indepabis por violar lo dispuesto en los 116 y 49 de la Constitución.
3. En caso de declararse con lugar la presente solicitud de desaplicación, respetuosamente solicita[ron] a esa Corte de lo Contencioso Administrativo que informe de dicha decisión a la Sala Constitucional de conformidad con lo dispuesto en la decisión de dicha Sala N° 1.400 del 8 de agosto de 2001.
4. De conformidad con el artículo 259 de la Constitución y el artículo 104 de la LOJCA se le ordene al INDEPABIS que se abstenga de dictar y aplicar medidas preventivas de comiso en perjuicio de Molipasa.
5. Subsidiariamente, en el supuesto negado en que se declare improcedente la medida cautelar solicitada en el punto anterior, solicita[ron] muy respetuosamente a esa Corte de lo Contencioso Administrativo que le ordene al INDEPABIS a que se abstenga de dictar y aplicar medidas preventivas de comiso en perjuicio de Molipasa, fuera de cualquier de los supuestos de procedencia previstos en la Ley Indepabis.” [Corchetes de esta Corte].
II
DE LA OPINIÓN FISCAL
En fecha 10 de mayo de 2011, el abogado Juan Betancourt Tovar, actuando en su carácter de Fiscal Segundo del Ministerio Público, interpuso escrito de opinión fiscal con base en los argumentos esbozados a continuación:
Señaló que “[…] del análisis de los argumentos y documentales cursantes en el expediente se constata, tal como se señalara que el Indepabis al efectuar la aludida inspección, constató que la empresa recurrente no contaba con la permisología vigente para transportar la mercancía que fue objeto de comiso preventivo, toda vez que al chequear la documentación pertinente al traslado de la mercancía, verificó que la guía de movilización se encontraba vencida, afectando así el normal desenvolvimiento del proceso en cuanto a la distribución y comercialización del azúcar, procediendo a ordenar el comiso a fin de realizar el proceso de empaquetado para ponerlo a la venta de las personas, garantizando así que llegue oportunamente al consumidor y no sea objeto de posibles operaciones que pudieran generar acciones especulativas, pues al no contar con dicha guía sería difícil controlar la eficiencia y continuidad en la cadena de distribución del producto, ello en el marco de un procedimiento administrativo dirigido a salvaguardar, tal como se señalara la seguridad agroalimentaria de la población y los derechos de los consumidores, en el cual la parte recurrente tuvo la oportunidad de exponer los alegatos en su descargo, los cuales fueron evaluados por el Instituto y en el que no se verifica un trato que pudiera ser violatorio del derecho a la defensa, al debido proceso a la presunción de inocencia o a los principios invocados, ni el derecho a la propiedad que tal como lo ha sostenido la doctrina y la jurisprudencia no es un derecho absoluto pues se encuentra condicionado a las previsiones de ley, pues como se señalara la medida se produce por verificarse el incumplimiento en un requisito como lo es la aludida guía de movilización, debiendo desestimarse tales alegatos.”
Agregó que “[…] dicho acto administrativo, goza de presunción de legalidad, lo que obliga a quien pretende enervar sus efectos a producir prueba en contrario destructora de esta presunción, no obstante, en el presente caso la parte recurrente no aportó prueba alguna que desvirtuara dicha legalidad, por lo que lo verificado en dicha acta de inspección y en consecuencia la infracción allí plasmada adquiere veracidad.”
Afirmó en cuanto al vicio de falso supuesto alegado por la parte recurrente, que “[…] el INDECU, actual INDEPABIS, en ejercicio de sus facultades legales, efectuó una inspección en la sede de la sociedad mercantil Moliendas Papelón S.A., determinando la violación por parte de dicha empresa del artículo 6 de la ley, actuando de conformidad con los artículos 110 y 111 de la ley de Indepabis, descritos anteriormente, que refieren la facultad otorgada por la ley a ese Instituto para adoptar las medidas preventivas necesarias en resguardo de la seguridad agroalimentaria, debiendo desestimarse tal alegato.”
De igual manera, enfatizó que “[…] el acta de inspección levantada por funcionarios del INDECU, actual INDEPABIS, como todo acto administrativo goza de presunción de legalidad, y en consecuencia, de presunción de certeza, salvo prueba en contrario, es decir, a menos que se compruebe que lo dicho por la administración no es cierto, no obstante, en el caso de autos no se evidencia de las pruebas aportadas por la parte recurrente, que el establecimiento no haya incurrido en el supuesto establecido en el mencionado artículo 6 de la ley, alegando la empresa recurrente que la administración no cuenta con pruebas que demuestren la conducta infractora por la que se le impone la sanción, sin que ello desvirtúe lo observado y declarado por la administración.”
Así, concluyó que “[…] no observa el Ministerio Público prueba alguna de parte de la empresa recurrente que permita desvirtuar el contenido del acta de inspección suscrita por funcionarios del INDECU, asimismo; tampoco se desprende prueba de que la empresa distribuidora de alimentos estaba distribuyendo con normalidad el producto objeto de la inspección, razón por la. Cual estima el Ministerio Público que en el caso de autos la administración no erró en la apreciación de los hechos que dieron lugar a la imposición de la sanción, ni en la norma en la cual se fundamentó al elaborar el acta impugnada y en consecuencia se desestima el alegato de falso supuesto invocado por la parte recurrente.”
Finalmente, estimó “[…] que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por los apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil Moliendas Papelón S.A. (MOLIPASA), contra la Providencia N° 097 del 19 de marzo de 2010, dictada por el Instituto Para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario hoy Instituto Para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) , debe ser declarado SIN LUGAR y así lo solicit[ó] respetuosamente de esa Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo.” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].
III
DE LOS INFORMES
En fecha 2 de agosto de 2010, los abogados José Valentín González, Alvaro Guerrero Hardy y Andreína Martínez Veracoechea, ya antes identificados, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil Moliendas Papelón, S.A., presentaron escrito de informes en cual reprodujeron los mismos argumentos de hecho y de derecho plasmados en el recurso contencioso administrativo de nulidad previamente interpuesto.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte apuntar que mediante decisión de fecha 7 de febrero de 2011, que riela en los folios 110 al 118 del expediente judicial, este Órgano Jurisdiccional se manifestó respecto a su competencia para conocer, en primer grado de jurisdicción, de la pretensión de nulidad ejercida por la sociedad mercantil Moliendas Papelón, S.A. (de ahora en adelante Molipasa), contra la providencia administrativa Nº 097 dictada en fecha 19 de marzo de 2010 por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (de ahora en adelante INDEPABIS), mediante la cual ratificó la medida preventiva de comiso impuesta a la empresa recurrente.
1) Del control de constitucionalidad solicitado:
En primer lugar, esta Corte aprecia que del escrito recursivo presentado por la accionante se desprende que la misma ha solicitado el control difuso sobre la norma contenida en el numeral 3 del artículo 112 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios vigente desde el día 1º de febrero de 2010, sin embargo, antes de examinar este y cualquier otro punto, es necesario apuntar que la ley aplicable ratione temporis al fondo de la presente controversia es la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios publicada en Gaceta Oficial Nº 39.165 de fecha 24 de abril de 2009, cuyo artículo 111 se encuentra redactado en idénticos términos a la norma denunciada por la recurrente, por lo cual el análisis del presente punto, así como de todo el caso, se realizará a la luz de esta última.
En efecto, la representación judicial de Molipasa argumentó que “[de] conformidad con el artículo 334 de la Constitución, […] y el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil (el ‘CPC’) los cuales consagran el control difuso de la Constitución el cual puede ser ejercido por cualquier Tribunal de la República, solicita[ron] muy respetuosamente a esa Corte que en el presente caso, desaplique el artículo 112(3) de la Ley Indepabis, por contrariar lo dispuesto en los artículos 116 y 49 de la Constitución y aplique directamente las disposiciones de la Constitución en su análisis de la legalidad de la Providencia […]” (Subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
A tenor del anterior argumento, esta Corte estima conveniente hacer referencia a lo previsto en el artículo 334 de nuestra Constitución, cuyo texto reza:
“Artículo 334.
Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de esta Constitución.
En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aun de oficio, decidir lo conducente.
Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de esta Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella.” [Destacado y subrayado de esta Corte].

El anterior mandato constitucional consagra la obligación que tiene todo Juez en la nación de atenerse a los lineamientos que traza la Carta Magna sobre el Estado Social de Derecho, debiendo velar en todo momento por el respeto a las normas constitucionales por encima de cualquier otra fuente de derecho positivo existente. Así, a los fines de cumplir dicho mandato, la Constitución contempla que ante la existencia de un conflicto entre una norma constitucional y una de rango legal, prevalecerá siempre la primera, pudiendo el Juez que conoce de la causa desaplicar cualquier norma para un caso concreto.
Esta misma institución ha sido objeto de una extensa interpretación por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, pues por ejemplo, mediante sentencia Nº 1178 de fecha 17 de julio de 2008, consideró que:
“Modernamente, el jurista italiano MAURO CAPPELLETTI nos ha ilustrado que, en el ejercicio del control difuso (‘judicial review’), la regla fundamental del juez es no ir más allá de la mera desaplicación de la norma legal en el caso concreto; por ende, ‘la ‘judicial review’ no tiene, como en Austria, Italia, Alemania y en otros sitios, eficiencia general o erga omnes, solamente una validez inter partes, relacionada exclusivamente con el caso concreto (‘Individualwirkung’)’ (‘Judicial Revew in the Contemporary World’. Nueva York, 1971. Trad. Libre). De igual manera, se ha pronunciado esta Sala, entre otros, en el fallo del caso: ‘Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao’ (s.S.C. n.° 833 de 25 de mayo de 2001. Vid, también, ss.S.C. n.os 1.717 de 26 de julio de 2002, caso: ‘Importadora y Exportadora Chipindele C.A.’ y 2.975 de 4 de noviembre de 2003, caso: ‘Pizza 400 C.A.’).
Por otra parte, el examen de la inconstitucionalidad de la norma que, en el caso concreto, sea contraria a la Constitución, ha de precisar las razones por las cuales tal dispositivo normativo es, en efecto, adverso a un determinado precepto constitucional; es decir, el ejercicio de la facultad del control difuso de la constitucionalidad comporta el dictamen de una resolución judicial expresa y debidamente motivada, pues no puede haber lugar a la existencia de una modalidad de control difuso ‘tácito’. Lo anterior fue resaltado por esta Corporación Judicial en el fallo del caso: ‘Frank Wilman Prado Calzadilla’, n.° 565 del 22 de abril de 2005, en el cual se apuntó:
‘Sin embargo, no señaló, mucho menos se deduce de los argumentos esgrimidos, con cuáles de las normas del debido proceso y de los derechos civiles consagradas en los artículos 49 y 44 Constitucionales colide el artículo desaplicado. Igualmente, tampoco señaló respecto a qué punto del artículo operó la desaplicación que acordó ‘parcialmente’.
Tal omisión, no puede ser entendida como una especie de control difuso «tácito», pues no puede reputarse como sobreentendida la inconstitucionalidad de una norma legal que –en principio- goza de una presunción de legitimidad. Por el contrario, el ejercicio judicial del mecanismo de protección de la Constitución en comentario, debe contener un análisis expreso que justifique la desaplicación para el caso concreto de una norma legal que pretende ser cuestionada.’
De igual manera, los jueces, antes de que opten por la desaplicación en el caso concreto de una norma legal que pudiera entrañar alguna colisión con la Norma Normarum, deben procurar la realización de una interpretación ‘orientada a la Constitución’, en uso de la terminología de KLAUS STERN, para quien es procedente que esa modalidad de interpretación la realicen todos los jueces, pero ésta nunca surte efectos erga omnes o vinculantes, efectos que sólo podría producir la ‘interpretación conforme a la Constitución (como) instrumento específico de los Tribunales Constitucionales en el procedimiento de control de normas’ (‘Derecho del Estado de la República Federal Alemana’. Trad. del original en alemán por J. Pérez Royo. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1988. Pp. 297 y ss.). Únicamente si la contradicción entre las normas en cuestión es insalvable, el juez deberá proceder al ejercicio del control difuso, como sucedería, en los casos que nos reseña el autor que se citó, cuando se trate: i) de una ley de contenido unívoco incompatible con la Constitución; o ii) de una ‘norma que viola la Constitución en cualquier interpretación imaginable’. Finalmente, esa interpretación de las normas constitucionales no puede realizarse conforme a la errónea máxima de que la ley ordinaria debe subsistir bajo toda circunstancia. Ello, nos dice STERN, ‘supondría una interpretación de la Constitución conforme a la ley’; así mismo, el examen que realiza el juez debe partir de la norma legal con referencia a la Constitución, ya que, en ese caso, ‘no juega ningún papel, si la decisión depende exclusivamente de la aplicación e interpretación de la Constitución’ […]” [Destacado y subrayado de esta Corte].

El anterior criterio jurisprudencial hace mención a una de las características vinculadas al control difuso que se encuentran plasmadas en el Texto Constitucional, la desaplicación de la norma transgresora sólo para el caso concreto; por otro lado, también establece, como conditio sine qua non, que aquellas decisiones que ejerzan el control difuso deben ser ampliamente argumentadas y justificadas, ello en razón de que el mismo constituye un mecanismo destinado a exponer anomalías concretas dentro del ordenamiento jurídico.
Así pues, en acatamiento de los anteriores criterios, esta Corte a continuación pasa a evaluar la solicitud de control difuso sobre el artículo 111 Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios hecha por la parte recurrente, pues –a su juicio– el mismo es contrario a los artículos 116, 49 y 115 de nuestra Constitución, por tanto se observa:
a) De la presunta violación a la garantía de No Confiscación de Bienes:
Sobre este particular, la representación judicial de Molipasa alegó que “[…] la medida de comiso establecida en el artículo 112(3) de la Ley Indepabis (i) no está prevista como sanción sino como medida preventiva, (ii) consiste en el desapoderamiento definitivo de un bien o bienes propiedad de particulares sin una contraprestación que sustituya su valor y (iii) no se puede subsumir en ninguno de los otros supuestos excepcionales establecidos en los artículos 116 y 271 de la Constitución […]” [Corchetes de esta Corte].
Por tanto, solicitaron a esta Corte que “[…] de conformidad con el artículo 334 de la Constitución y el artículo 12 del CPC […] desaplique el artículo 112(3) de la Ley Indepabis, por contrariar lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución y aplique directamente las disposiciones de la Constitución en su análisis de la legalidad de la Providencia.” [Corchetes de esta Corte].
Ante este planteamiento, relativo al derecho a la no confiscación de bienes, es oportuno analizar el contenido del artículo 116 de nuestra Constitución, el cual reza lo siguiente:
“Artículo 116. No se decretarán ni ejecutarán confiscaciones de bienes sino en los casos permitidos por esta Constitución. Por vía de excepción podrán ser objeto de confiscación, mediante sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público y los bienes provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes.”

De igual manera, a los fines de ilustrar el contexto dentro del cual se manifiesta la figura de la confiscación, es indispensable citar el artículo 271 de la Carta Magna, que dispone:
“Artículo 271. En ningún caso podrá ser negada la extradición de los extranjeros o extranjeras responsables de los delitos de deslegitimación de capitales, drogas, delincuencia organizada internacional, hechos contra el patrimonio público de otros Estados y contra los derechos humanos. No prescribirán las acciones judiciales dirigidas a sancionar los delitos contra los derechos humanos, o contra el patrimonio público o el tráfico de estupefacientes. Asimismo, previa decisión judicial, serán confiscados los bienes provenientes de las actividades relacionadas con los delitos contra el patrimonio público o con el tráfico de estupefacientes.
El procedimiento referente a los delitos mencionados será público, oral y breve, respetándose el debido proceso, estando facultada la autoridad judicial competente para dictar las medidas cautelares preventivas necesarias contra bienes propiedad del imputado o de sus interpósitas personas, a los fines de garantizar su eventual responsabilidad civil.”

Tal y como se observa, la norma constitucional presuntamente infringida contempla un supuesto de hecho bastante específico, aplicable únicamente a aquellos casos en los que se hayan perpetrado delitos contra el patrimonio público, o vinculados al tráfico de drogas.
En abundancia de lo anterior, y a los fines de esclarecer el verdadero carácter que rodea a la “garantía de no confiscación de bienes”, resulta conveniente traer a colación la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2009 dictada por la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por medio de la cual se pronunció acerca de la diferencia de los términos “comiso” y “confiscación”, estableciendo lo siguiente:
“La jurisprudencia de esta Sala ha señalado que ‘… el comiso o decomiso es considerado una pena, a veces accesoria, que supone la pérdida o desapropiamiento de los medios de la comisión o de los productos del delito o de la infracción administrativa; mientras que la confiscación es una medida de carácter estatal por la cual se priva a un particular de la propiedad de sus bienes sin que medie compensación alguna, pasando dichos bienes al patrimonio del erario público….’. (Vid., sentencia de esta Sala N° 00710 del 27 de mayo de 2009).
En complemento de lo anterior, se considera pertinente resaltar en esta ocasión que la diferencia fundamental entre ambas figuras estriba principalmente de la fuente de la cual emanan.
Así, de acuerdo con el artículo 116 del Texto Fundamental, la confiscación sólo puede aplicarse en los casos expresamente previstos en la propia Constitución y no admite que la ley establezca casos adicionales; a diferencia del comiso, sanción que generalmente se encuentra establecida en la ley formal como mecanismo de protección de la actividad administrativa desplegada por el Poder Público.” [Destacado y subrayado de esta Corte].

Se desprende del fallo citado que la medida de comiso se diferencia de la confiscación de bienes por ser origen distinto, así pues, la confiscación sólo procede en los casos señalados por la Constitución; mientras que las medidas de comiso a menudo se encuentran previstas en una fuente de rango legal como una medida accesoria a ciertos ilícitos administrativos.
Así, se aprecia que el artículo 111 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios disponen:
“Tipos de medidas preventivas
Artículo 111. Las medidas preventivas que podrán ser dictadas conforme al artículo anterior son las siguientes:
[…Omissis…]
3. Tomar posesión de los bienes y de los medios de transporte con los que se suponga fundadamente que se ha cometido cualquiera de los supuestos de ilícitos administrativos, previstos en los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la presente Ley, previo el levantamiento del acta en la cual se especifiquen dichos bienes. En aquellos casos que se trate de bienes de primera necesidad el Instituto podrá poner los mismos a disposición de las personas, a través del comiso inmediato de los bienes u otros mecanismos que se considere pertinentes.” (Destacado del original).

La disposición normativa anteriormente citada permite observar, que la medida preventiva de comiso dictada por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios se encuentra establecida en una norma de derecho positivo (Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios), todo lo cual conduce a esta Corte a determinar que dicho Organismo Público actuó con base a la existencia de un mandato legal que permite practicar una medida de “comiso” a la recurrente.
De este modo, no se desprende de las actas la supuesta “confiscación de bienes” invocada por la parte, ergo, no se aprecia que exista una violación a la garantía constitucional de no confiscación aducida por la parte actora, por tanto, se desestiman los vicios de inconstitucionalidad denunciados en lo que se refiere a este punto. Así se decide.
b) De la presunta violación al Derecho a la Defensa y al Debido Proceso:
En lo que respecta a este punto, los apoderados judiciales de la recurrente consideraron que “[e]n el supuesto negado que se considere que la ‘confiscación de bienes’ y el ‘comiso de bienes’ son instituciones distintas e independientes, debe[n] considerar que la medida preventiva de comiso establecida en el artículo 112(3) [sic] de la Ley Indepabis, resulta contraria a las garantías del Debido Proceso y del Derecho a la Defensa, previstas en el artículo 49 de la Constitución.” [Corchetes de esta Corte].
Sostuvieron que “[…] mediante una simple fiscalización, al margen de cualquier procedimiento administrativo, sin permitirle a Molipasa oponer defensas o promover pruebas antes de la imposición de la sanción de comiso, sin que existiera un pronunciamiento condenatorio firme por la comisión de laguna infracción administrativa cuya pena aplicable fuera el comiso de bienes o sin un pronunciamiento condenatorio que determinara la infracción administrativa en la Ley Indepabis, el INDEPABIS acordó el comiso de bienes propiedad de Molipasa, siendo éste [sic] ratificado por la Providencia.”
Por ello, solicitaron a esta Corte que “[…] desaplique el artículo 112(3) [sic] de la Ley Indepabis, por contrariar lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución y aplique directamente las disposiciones de la Constitución en su análisis de la legalidad de la Providencia”, e “[i]gualmente, en caso de declararse con lugar el presente solicitud, respetuosamente solicita[ron] a esa Corte de lo Contencioso Administrativo que informe de dicha decisión a la Sala Constitucional de conformidad con lo dispuesto en la decisión de dicha Sala N° 1.400 del 8 de agosto de 2001.” [Corchetes de esta Corte].
Vista la denuncia anterior, este Órgano Jurisdiccional pasa a resolver el asunto planteado bajo la concepción que sobre el debido proceso se ha manifestado la jurisprudencia de esta Corte, siempre en armonía con aquella emanada del Tribunal Supremo de Justicia.
En este orden de ideas, es importante señalar, previo a cualquier otra cosa, que el debido proceso y sus derechos derivados se encuentran protegidos directamente por nuestra Constitución, la cual los prevé como garantías aplicables a toda clase de procedimientos que se ventilen, bien sea en sede administrativa, o ante cualquiera de los tribunales que conforman el Poder Judicial. Así, para el caso de autos, interesa destacar lo contemplado en el artículo 49, numerales 1 y 3, donde se hace referencia a una parte de los derechos que forman el debido proceso:
“[…] El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, en consecuencia:
1. La defensa y la asistencia jurídica es un derecho inviolable en todo estado y grado de la investigación y del proceso […]
[…Omissis…]
3. Toda persona tiene derecho a ser oída en cualquier clase de proceso […].” [Destacado subrayado y corchetes de esta Corte].

Resulta evidente entonces, que el debido proceso trae consigo una serie de atributos inherentes al mismo, por resultar este un gran compendio de derechos y principios que protegen al individuo frente al posible silencio, error y arbitrariedad por parte de quienes dan aplicación al ordenamiento jurídico.
En efecto, el derecho a la defensa, desde la óptica o en el marco del debido proceso, implica el derecho a actuar en contradictorio, así como la protección del derecho a ser notificado, el derecho a que se oigan y analicen oportunamente los alegatos de cada una de las partes y de que éstas conozcan tanto dichos alegatos como las pruebas aportadas al proceso, o sea, que se les garantice el acceso a las actuaciones del caso. En consecuencia, existe violación del derecho a la defensa, y con ello, violación del debido proceso, cuando el sujeto no conoce el procedimiento que puede afectar sus intereses o cuando se le impide de modo real o manifiesto su participación en el mismo, siendo concebida la decisión que le afecta con total o incontestable estado de indefensión.
De lo anteriormente señalado, se desprende que la violación del debido proceso y del derecho a la defensa, sólo puede darse cuando el interesado ha es privado de conocer los hechos que le afectan o podrían afectar sus derechos, o cuando su defensa procesal es obstaculizada seriamente, lo que trae como consecuencia, ante la importancia del atropello evidenciado, que la decisión acordada carezca de legitimidad.
Sobre este particular, es significativo resaltar el criterio que ha asumido la jurisprudencia de esta Corte con relación al debido proceso, partiendo del sentido que este Tribunal ha juzgado se desprende de la cláusula del Estado Social de Derecho y de Justicia, señalando, en ese sentido, que las garantías formales individuales sufren una transformación del modo o concepción tradicional en que venían siendo entendidas, impermeables al objeto de la actividad administrativa o el fin público perseguido y la verdad material.
En ese sentido, este Órgano Jurisdiccional ha señalado, mediante Sentencia Nº 380 del 13 de marzo de 2009 (Caso: Auristela Villaroel de Martínez Vs. Instituto Nacional de la Vivienda), que los supuestos en que se produciría claramente la indefensión, y consecuencia la violación del debido proceso, serían aquellos donde:
“[…] lo substancial es si el particular ha tenido la posibilidad de defenderse, con independencia del momento procedimental o procesal en que haya podido ejercer su defensa, esto en razón de que el procedimiento debe ser apreciado como un todo en el que las distintas partes que lo integran se van sucediendo de forma consecutiva de forma tal que permitirán al interesado la posibilidad de ejercer progresivamente su derecho a la defensa. Lo que fija la invalidez del acto es por tanto que la Administración haya cercenado al administrado la posibilidad de defenderse […] de allí que cobre importancia la instrumentalización de la forma, donde lo verdaderamente significativo es la justicia material en la decisión de fondo de las controversias y no la minuciosa sujeción a las formas prescritas, que por su propia esencia no son más que instrumentos de acceso a esa justicia que también puede alcanzarse por otros cauces distintos […]” [Destacado y corchetes de esta Corte].

El anterior criterio reproduce parcialmente lo expresado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sobre la garantía constitucional del debido proceso, pues en reiteradas ocasiones ha señalado que el mismo:
“[…] persigue que los derechos que poseen las partes dentro del proceso permanezcan incólumes sin que los mismos se vean limitados o restringidos de manera tal, que impida el ejercicio pleno y efectivo de otros derechos relevantes dentro del proceso, que menoscaben las garantías que el mismo debe ofrecer. Es decir, que lo determinante de la realización de esta garantía, es que no exista una limitación insoportable en una de las partes, que restrinja el libre y seguro ejercicio de los derechos del justiciable dentro del proceso por una actuación antijurídica dentro de sus componentes. Desde este punto de vista, no constituirá violación a este derecho constitucional cualquier infracción o violación legal, pues para que ésta efectivamente se produzca es menester que ciertamente se produzca un gravamen en la esfera jurídica de la persona contra quien obre la infracción procesal cometida. Esto es, que efectivamente dentro del proceso puede producirse una violación que aun cuando sea tal no implique per se una violación al debido proceso.” (Vid. Sentencia Nº 926/2001 de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia) [Destacado y subrayado de esta Corte].

Concepción que también ha sido acogida por Sala Político-Administrativa, por ejemplo, mediante sentencia Nº 1698 de fecha 19 de julio de 2000, donde expuso que:
“[…] tanto el procedimiento administrativo como las formas que deben guardar los actos administrativos son simples instrumentos destinados a contribuir en que la exteriorización de la voluntad de la administración se haga de forma válida, es decir, ni el procedimiento administrativo ni las formalidades de los actos administrativos son fines en sí mismos, sino canales a través de los cuales son dictados los actos administrativos. Así, sólo si tales canales o formas fallan de manera tal que alteren la voluntad de la Administración o creen algún tipo de indefensión al administrado, acarrearan la nulidad del acto administrativo correspondiente” [Destacado de esta Corte].

Se colige entonces que la violación del debido proceso y del derecho a la defensa sólo puede ser considerada una vulneración de trascendencia constitucional cuando se ha causado una lesión considerable en la defensa del particular, lo cual ocurriría cuando la infracción ha supuesto una disminución efectiva, real o insoportable dentro la discusión jurídica que se está llevando a cabo en el procedimiento correspondiente, repercutiendo, como es natural, en la resolución de fondo obtenida y distorsionando el sentido mismo de la decisión rendida.
Ahora bien, a los fines de resolver la denuncia bajo análisis, y teniendo en cuenta las consideraciones expuestas, resulta importante señalar riela inserta en el presente expediente el acta de inspección donde se dicta la medida preventiva de comiso, la cual dio origen a la oposición declarada sin lugar en el acto administrativo objeto del presente recurso.
De esta forma, se evidencia del acta de inspección, que luego de transcribir los hechos del caso concreto, y verificar la existencia de una conducta tipificada como sancionable por parte de la empresa Moliendas Papelón, S.A. (de acuerdo con la Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios), el funcionario pasa a dictar la medida preventiva en los siguientes términos:
“En consecuencia, se formulan cargos por infracción al artículo 6 de la Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios. Así mismo [sic], a los fines de proteger los derechos e intereses de los usuarios o usuarias de satisfacer el derecho de disponer de los bienes y servicios de calidad, [de] manera oportuna; [ese] Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) dicta medida preventiva de retención y comiso del producto conforme a lo establecido en el artículo 110 numeral 1 de euisdem, en concordancia con lo previsto en el artículo 111 numeral 3 de la Ley que rige la materia. Se le hace saber a la sociedad mercantil afectada por la medida que de acuerdo al contenido del artículo 112 de la Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios que […] podrá OPONERSE a la presente medida dentro de los tres (3) días siguientes a la presente, acompañando para ello las pruebas que considere pertinentes.” (Mayúsculas del texto citado) [Corchetes de esta Corte].

De lo anterior se evidencia que en el mismo acto inspección donde se acordó la medida de comiso sobre Molipasa, se ordenó la apertura del lapso de oposición previsto en el artículo 112 de la Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios, a los fines de que la empresa afectada, presentare los razonamientos, las pruebas, y en general, todas las defensas pudiera alegar para rebatir la pertinencia de la medida preventiva de comiso impuesta en su contra, ello en consideración de sus intereses. En ese sentido, nos encontramos con que el referido artículo 112 expresa:
“Artículo 112. Luego de dictada la medida preventiva por la funcionaria o el funcionario competente, éste deberá de manera inmediata, remitir dicha decisión a la Presidenta o Presidente del Instituto, con la finalidad de que una vez realizada la oposición por la persona afectada, la Presidenta o Presidente del Instituto ratifique, modifique o revoque la medida preventiva adoptada.
Si la persona afectada se encontrara presente se entenderá notificada y podrá oponerse a la medida preventiva adoptada dentro de los tres (3) días siguientes, acompañando para ello las pruebas que considere pertinentes.
Cuando la notificación personal del sujeto afectado no fuere posible, se ordenará la publicación del acto en un diario de circulación nacional y, en este caso, se entenderá notificado el sujeto afectado transcurrido el término de cinco (5) días contados a partir de la publicación, circunstancia que se advertirá en forma expresa, luego de los cuales comenzará a transcurrir el lapso para realizar la oposición a la medida.
En caso de oposición se abrirá una articulación probatoria de ocho (8) días. La Presidenta o Presidente del Instituto, deberá resolver la oposición en un plazo no mayor de veinte (20) días hábiles, sin perjuicio de que la funcionaria o el funcionario prorrogue el lapso por igual término cuando lo considere conveniente para practicar las diligencias necesarias en la búsqueda de la verdad.”

La norma citada hace referencia al lapso que se garantiza a los particulares una vez que la Administración ha optado por aplicar medidas preventivas por considerar que se está ante uno de los supuestos de hechos contenidos en el artículo 110 de la ya citada Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios. Visto así, nos encontramos con que la ley ordena que se conceda un lapso de tres (3) días para que los sujetos involucrados presenten su defensa en la forma que estimen conveniente, pudiendo presentar alegatos de hecho o de derecho, así como presentar pruebas tendentes a favorecerle; de esa manera, se evidencia la existencia de un debate donde el particular perjudicado cuenta con mecanismos adecuados para imponer su apreciación sobre el asunto controvertido, en satisfacción de su derecho constitucional al debido proceso.
No obstante, la recurrente señaló igualmente que “[l]a Medida de Comiso por su naturaleza no es una medida preventiva o cautelar, sino un sanción o pena que fue impuesta a Molipasa en el Acta de Inspección y ratificada en la Providencia, sin el cumplimiento previo de todas las garantías establecidas en el artículo 49 de la Constitución.” [Corchetes de esta Corte].
Respecto al alegato anterior, esta Corte estima necesario añadir, que la medida preventiva contenida en el acta de inspección era esencialmente revocable por medio del procedimiento de oposición a medida anteriormente señalado.
Así, luego de examinadas las defensas opuestas por la empresa Molipasa, el INDEPABIS bien pudo ratificar o revocar la referida medida, por lo que a juicio de esta Corte, la referida empresa, hasta esta fase del procedimiento administrativo, contó con la oportunidad de ejercer ante la Administración un control posterior del acto vertido, ergo, no se configura una violación del derecho al debido proceso y la defensa.
En todo caso, posteriormente observamos que en fecha 2 de febrero de 2010 la empresa hoy accionante formalizó su oposición a la medida preventiva de comiso adoptada por el INDEPABIS (folio 86 al 96), oposición que posteriormente mediante Providencia Administrativa Nº 097 de fecha 22 de marzo de 2010 fue declarada sin lugar, ratificando así la medida preventiva de comiso contenida en el acta de inspección.
En lo concerniente a la mencionada Providencia Nº 097, acto objeto del presente recurso, conviene destacar que previo a la misma se dio fiel cumplimiento al procedimiento legalmente establecido para la tramitación de la oposición a la medida preventiva, pues se concedió a la parte el derecho a esgrimir argumentos y promover pruebas, además que, la decisión fue dictada dentro del lapso legalmente establecido para ello.
Sin embargo, la recurrente ha alegado que la decisión contenida en la Providencia Administrativa Nº 222, se ha abstenido de valorar los razonamientos expuestos en el escrito de oposición a la medida, por lo que este Tribunal considera necesario hacer referencia al texto de la providencia recurrida, la cual textualmente expresa:
“Que estando en la oportunidad legal prevista por el artículo 113 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, los ciudadanos JOSÉ VALENTIN [sic] GONALEZ [sic], ALVARO GUERRERO HARDY […] en su carácter de Apoderados Judiciales de la sociedad mercantil MOLIENDAS DE PAPELON S.A. (MOLIPASA), consignaron escrito de oposición en donde exponen entre otras cosas lo siguiente ‘La medida de comiso en ejecución de dicha medida fueron acta de inspección lo cual era improcedente pues no se verificaron los supuestos de hecho exigidos en esas normas que harían procedentes tal medida preventiva, en el supuesto negado que semejante medida preventiva fuera compatible con nuestra Constitución. Por ello, respetuosamente solicita[ron] a [ese] Instituto que Revoque la Medida de Comiso y reintegre a Molipasa la mercancía decomisada, ya que dicha medida viola la garantía de no confiscación consagrada en el artículo 1 , 6 [sic] de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el debido proceso y el derecho a la defensa, y derecho constitucional de propiedad, en vista de los argumentos anteriores expuestos, respetuosamente solicita[ron] a [ese] Instituto que Revoque la medida preventiva de comiso de bienes dictada en perjuicio de Molipasa el 28 de enero de 2010.’
CONSIDERANDO
Que los actos administrativos citados se encuentran revestidos de eficacia y legalidad conforme a las normativas que regulan esta materia. Así los alegatos expuestos por la empresa MOLIENDAS DE PAPELON [sic] S.A. (MOLIPASA) referidos a la violación del artículo 116, y 49 consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se declaran improcedentes, en virtud que existe un procedimiento especifico en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, en los Artículo 11 numeral 4, y 113, que le otorga la facultad y la oportunidad para fundamentar y probar su oposición a la medida, y aun cuando el representante de la empresa antes mencionada ejerció su escrito de oposición y articulación probatoria de manera Extemporánea [ese] Instituto en aras de Garantizar el Derecho a la Defensa y al Debido Proceso no hizo inobservancia a tales actuaciones por cuanto es importante señalar que de las actuaciones realizadas por los funcionarios adscrito a la Guardia Nacional, y [ese] Instituto contra el establecimiento comercial antes mencionado, en relación a los 600 sacos de 1x50 kilogramos de azúcar propiedad de Molipasa, citados tienen plena validez por cuanto se trata de un bien de primera necesidad, el cual de acuerdo a sus características constituye un producto perecedero, y atenta contra las personas en el acceso a los bienes y servicios, por lo que esta Institución en aras de garantizar el desarrollo productivo del consumo humano procedió a dictar medida preventiva de comiso conforme al artículo 112 numeral 02 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, respetando los principios de Legalidad, de modo que sus actuaciones, al ejercer sus potestades (que son poderes deberes) deben ajustarse a las disposiciones legales, tanto de naturaleza formal como sustancial, previstas en el ordenamiento jurídico positivo –artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública.” (Mayúsculas del original) [Corchetes de esta Corte].

Por lo que es evidente, el acto administrativo recurrido no omitió pronunciarse sobre la oposición formulada por Molipasa, sino todo lo contrario, estimó que las denuncias relativas a la violación de los artículos 49 y 116 de la Constitución eran infundadas, en razón de que el INDEPABIS actuó dentro del ámbito de competencias previsto en la Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios. Vale añadir, que dentro de la misma Providencia Nº 097 se hace la salvedad de que la parte interesada se encontraba legitimada para intentar el recurso jerárquico correspondiente, demostrándose así que el particular contó en todo momento con medios idóneos para hacer valer sus intereses.
Así, en razón de las consideraciones anteriormente expuestas, y visto – como se reitera en repetidas ocasiones a lo largo de los párrafos precedentes – que la Administración garantizó a la hoy accionante el ejercicio del derecho a la defensa por medio de la apertura del lapso tres (3) días para manifestar su oposición y consignar las pruebas; y posteriormente informándole de su derecho a interponer el correspondiente el recurso jerárquico; esta Corte estima que el artículo 111 (hoy 112) de la Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios no colide en forma alguna con las garantías constitucionales al derecho a la defensa y al debido proceso, por lo cual se desestima la presente denuncia. Así se decide.
Adicionalmente, habiendo sido analizado el procedimiento llevado a cabo por el INDEPABIS en el presente caso, esta Corte debe igualmente descartar la procedencia de la denuncia hecha por representación judicial de la empresa accionante en cuanto a la ilegalidad por ausencia de procedimiento en la que incurrió el acto administrativo impugnado, pues, tal y como ha quedado demostrado en autos, la misma pudo oponerse a las medida practicada en su contra, y posteriormente pudo recurrir en sede administrativa de la Providencia que ratificó dicha medida, pudiendo en todo momento la empresa Moliendas Papelón, S.A. hacer uso de los medios procesales que la ley pone a su disposición.
Así, basándose en las ideas antes desarrolladas, considera este Órgano Jurisdiccional que en el caso de marras no existió ausencia de procedimiento, situación que anexa al hecho de que el mismo fue llevado a cabo en total apego a la ley, conlleva a este Órgano Jurisdiccional a ratificar la constitucionalidad y legalidad del acto impugnado en lo que respecta a este punto. Así se decide.
c) De la presunta violación al Derecho a la Propiedad:
La accionante manifestó que la providencia administrativa violó el derecho a la propiedad privada, toda vez que “[…] el INDEPABIS de manera arbitraria e ilegal procedió a dictar la Medida de Comiso en perjuicio de Molipasa ante la supuesta violación a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Indepabis y no ante la supuesta existencia de indicios de la comisión de las infracciones administrativas de especulación, acaparamiento, boicot o expendio de alimentos vencidos o en mal estado tal y como lo requiere el artículo 112(3) de la propia Ley Indepabis.” (Destacado y subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
A ello agregaron que “[…] el INDEPABIS restringió de manera absoluta el derecho de propiedad de Molipasa sobre la mercancía decomisada sin estar bajo ningún supuesto legal que lo permita, contrariando con ello lo dispuesto e(sic) el artículo 115 de la Constitución” (Destacado y subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
En virtud de los anteriores alegatos, esta Corte considera oportuno traer a colación el artículo 115 de nuestra Constitución, el cual consagra la libertad económica en los siguientes términos:
“Artículo 115. º
Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes.” [Destacado y subrayado de esta Corte].

De la anterior norma constitucional se colige que el derecho a la libertad económica, si bien es considerado un derecho fundamental, no es de carácter absoluto, ello debido a que el mismo puede ser objeto de diversas limitaciones y restricciones que persiguen la protección de otros derechos y garantías existentes en nuestro ordenamiento jurídico.
El alcance y limitación del referido derecho ha sido objeto de desarrollo por parte de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por ejemplo, mediante sentencia Nº 462 de fecha 6 de abril de 2001 [Caso: Manuel Quevedo Fernández (GN)], en la cual hizo las siguientes consideraciones:
“Tal como puede inferirse del texto citado, el núcleo del derecho de propiedad está configurado, no sólo por lo que subsiste de la noción individualista que hizo fortuna a la sombra del Estado Liberal, la cual consideraba al derecho de propiedad desde una noción abstracta como mero ámbito subjetivo de libre disposición o señorío sobre el objeto del dominio reservado a su titular, sometido únicamente en su ejercicio a las limitaciones generales que las leyes impongan para salvaguardar los legítimos derechos o intereses de terceros o del interés general. Por el contrario, la Constitución reconoce un derecho de propiedad privada que se configura y protege, ciertamente, como un haz de facultades individuales sobre las cosas, pero también, y al mismo tiempo, como un conjunto de deberes y obligaciones establecidos, de acuerdo con las leyes, en atención a valores o intereses de la colectividad, es decir, a la finalidad o utilidad social que cada categoría de bienes objeto de dominio esté llamada a cumplir.
Esta noción integral del derecho de propiedad es la que está recogida en nuestra Constitución, por lo que los actos, actuaciones u omisiones denunciados como lesivos del mismo, serían aquellos que comporten un desconocimiento de la propiedad como hecho social, a lo que se puede asimilar situaciones que anulen el derecho sin que preexista ley alguna que lo autorice.
En el caso que ocupa a esta Sala, debe tenerse en cuenta que, en el ejercicio de las potestades que el ordenamiento jurídico le fija a la Administración Aduanera, ésta se encuentra frecuentemente obligada a incidir sobre alguno de los atributos que conforman la propiedad; pero no cabe dudas acerca de la utilidad social que tal actividad conlleva, así como del celo que dichos órganos deben desplegar en el ejercicio de tales potestades.” [Destacado de esta Corte].

Queda evidenciado entonces, que el ejercicio de los derechos económicos, como lo es el derecho a la propiedad privada, es susceptible de ser limitado por disposiciones de rango legal que a su vez persigan la satisfacción de otros derechos constitucionales, o por aquellas que sean dictadas por el legislador con el fin de determinar la forma específica en la que debe ejercerse dicho derecho en un determinado contexto, ello, siempre y cuando las disposiciones restrictivas no se tornen excesivas, pues es allí cuando se manifiesta la lesión al derecho constitucional mencionado.
Así, puede concluirse que el catálogo de derechos constitucionales económicos forma parte de la categoría de los llamados derechos relativos, es decir, aquellos cuya libertad de ejercicio no es absoluta por cuanto los Poderes Públicos están constitucionalmente habilitados para limitarlo “[…] por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social […] en consecuencia, toda limitación que esté expresamente estipulada legalmente no constituye una violación del ejercicio de esa libertad.” [Véase sentencia de esta Corte Nº 286 dictada en fecha 7 de marzo de 2007 (Caso: Hotel & Resort Ciudad Flamingo C.A. Vs. Comisión Nacional de Casinos, Salas de Bingo y Máquinas Traganíqueles)].
Dentro de este orden de ideas, es menester destacar que en casos como el que cursa en autos, la labor de fiscalización que realiza la Administración requiere de consideraciones especiales para su análisis, ello en virtud del principio de seguridad alimentaria, consagrado en el artículo 305 de nuestra Constitución, y según el cual:
“Artículo 305. º
El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzará desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiero, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento […]” Destacado y corchetes de esta Corte].

El artículo citado claramente hace referencia al deber que recae en el Estado venezolano para lograr garantizar el derecho fundamental de la seguridad alimentaria, el cual debe ser entendido como el acceso suficiente, regular y permanente de alimentos, por ello, que la actividad de producción y distribución de alimentos sea considerada una actividad primordial y necesaria para el desarrollo tanto económico, como social de nuestro país.
Sobre la influencia de los principios constitucionales (donde converge la seguridad alimentaria) en el mundo jurídico ya esta Corte ha tenido oportunidad de pronunciarse, específicamente, en referencia a los principios constitucionales dentro del plano económico, situación presente en el caso de marras, la Corte ha señalado lo siguiente:
“Las garantías individuales en general, y concretamente las económicas, deben entenderse en conexión con las demandas del interés general y del bien público; la proyección económico nacional del conjunto de actores que intervienen dentro de la misma no puede sufrir alteraciones o estar supeditada a las exigencias de un sector comercial, cualquiera que éste sea, pues desconectado del resto de las líneas productivas de la nación, los criterios integradores y de conjunto que la economía de un país requiere para su construcción pierden toda vigencia, y la planificación económica se ve entonces perfilada, redirigida o reducida a los deseos circunstanciales de las voluntades individuales, lo que sin duda no asegura una estabilidad sino una laceración del sistema productivo general.
De allí que el análisis de los lineamientos normativos que forman el derecho administrativo económico en general […] parta siempre conexo o no puede sustraerse a la consideración de principios, o más claro aún, de la proyección constitucional vigente, entendiéndose por esta razón que la actividad tanto institucional como privada que se ejerce dentro de este orden, siempre debe estar orientada hacia la satisfacción de necesidades públicas […]” (Vid. Sentencia Nº 1151 del 9 de agosto de 2010, Caso: Banco Federal C.A. Vs. SUDEBAN) [Destacado y subrayado del presente fallo].

Dicho criterio ha sido reiterado por este Órgano Jurisdiccional en otras ocasiones, por ejemplo en fecha 9 de marzo de 2011 mediante sentencia Nº 293 (Caso: Alimentos Heinz C.A. Vs. Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario del estado Carabobo), donde se estableció:
“Se puede observar [en referencia al Decreto con Rango Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento] claramente que el espíritu de la ley en cuestión responde a la preocupación de que las instituciones estatales brinden respuestas efectivas a las necesidades existentes del país, que en este caso están representadas por el acceso a los alimentos considerados esenciales para la población, por lo que, las prácticas comerciales particulares ubicadas en esta materia, de ser contrarias a esta función social, deben ser activa y enérgicamente sancionadas por la Administración Pública, a sabiendas de los graves efectos perjudiciales que representan contra el bienestar social, y especialmente contra la vida y el desarrollo humano de los venezolanos.
En cualquier caso, la autoridad administrativa no podría realizar su actuación de forma caprichosa, sino que debe presentarse una efectiva afectación a los derechos indispensables inherentes a la condición humana en el caso de marras -la Seguridad Alimentaria- y por ello, ante ese daño o inminente gravamen, existe la necesidad de proteger y defender los referidos derechos imprescindibles de todos los venezolanos, derechos que nuestra Norma Suprema sustenta y tutela.” [Corchetes de esta Corte].

En razón de los planteamientos que anteceden es que la recurrente, tal y como cualquier otro agente económico en una posición similar, al momento de ejecutar sus actividades económicas, no sólo debe tener en cuenta el fin lucrativo que persigue a través de su planificación comercial, sino también las ramificaciones de carácter social inherentes a la explotación de rubros alimenticios.
El trato especial antes referido, emana directamente de la clausula constitucional del Estado Social de Derecho y de Justicia, a un cambio en el paradigma bajo el cual los particulares actúan, ya que los mismos ajustarse a las necesidades sociales, so pena de ser consideradas contrarias al bienestar general y con ello a la Constitución.
En suma de lo anterior, vale citar lo explicado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 1049 del 23 julio de 2009, donde señaló que:
“Hoy por hoy las relaciones de cualquier naturaleza en las que sea necesario establecer un equilibrio entre las posiciones de los que en ellas intervengan, podrán contar con la intervención del Estado, sea a través de su aparato judicial, legislativo o administrativo. El Estado Social es un Estado global, pues en él ‘ya no se trata sólo, como en el pasado, de adoptar medidas concretas y aisladas para remediar la pobreza del proletariado (la llamada ‘política social’) o para corregir algunas desviaciones del sistema económico’; de lo que se trata bajo este modelo es de ‘dirigir la marcha entera de la sociedad, y aun de modificar su estructura misma para hacerla más justa y para extender el bienestar a toda la población’, como lo describe Santamaría Pastor (Cfr: Op. cit., pág. 70). Como Estado global, debe atender a los objetivos de igualdad, equilibrio, justicia, promoción y protección de los derechos fundamentales, de todos, tanto los de libertad, que han devenido en sociales gracias a su influjo, y de los sociales propiamente dichos […]” [Destacado y subrayado de esta Corte].

Queda evidenciado entonces, que en la medida en que los actores privados se ejerzan sus actividades económicas con prescindencia de las consideraciones de carácter social que esta pueda implicar, sus intereses serán susceptibles de ser afectados por la fiscalización del Estado, que actúa en tutela de los intereses generales desconocidos y en consecuencia, tiene total potestad para corregir estas desviaciones.
Expuestas las anteriores consideraciones, en lo que atañe a supuesta violación de la propiedad privada cometida por el INDEPABIS, esta Corte debe referirse a lo contenido en el artículo 110 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, que consagra amplias potestades en materia de medidas preventivas a los funcionarios que ejercen funciones de fiscalización en materias vinculadas a la protección al consumidor, y cuyo texto íntegro expresa:
“Supuestos para la procedencia de medidas preventivas
Artículo 110. A los efectos de la presente ley, el peligro del daño, como requisito para adoptar la medida preventiva, viene dado por el interés individual o colectivo para satisfacer las necesidades en la disposición de bienes y servicios de calidad de manera oportuna especialmente aquellos inherentes al derecho a la vida, a la salud y a la vivienda. La presunción de buen derecho se origina en el derecho del pueblo a la construcción de una sociedad justa y amante de la paz.
En consecuencia, las funcionarias o los funcionarios autorizados del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, dispondrán de amplias facultades para proceder a dictar y ejecutar las medidas preventivas, conforme a las disposiciones de este Título, en cualquiera de las siguientes situaciones:
1. Cuando él o los sujetos de la cadena de producción, distribución y consumo, prestadores de servicios, o terceros responsables cierren, abandonen, restrinjan la oferta, se nieguen a expender bienes, obstaculicen el desarrollo normal de cualquiera de las etapas de la cadena, alteren las características de la prestación del servicio establecidas en el artículo 6 de esta Ley o presuntamente hubieren omitido realizar cualquier actividad para el normal desenvolvimiento de su proceso, en cualquiera de las fases de producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización.” (Destacado del original).

Ahora bien, el referido numeral del artículo 110 de la ley in commento da lugar a la procedencia de alguna de las diversas medidas preventivas enumeradas en el artículo 111 subsiguiente, ya antes citado.
Lo anterior, en concatenación con los criterios jurisprudenciales expuestos, se configura como una de las situaciones de hecho que el constituyente ha estimado como permisibles para restringir el derecho a la propiedad, pues en el presente caso, una vez constatada la incursión en uno de los ilícitos administrativos por el ente fiscalizador, se produjo la consecuencia jurídica prevista, en este caso, la ejecución de una medida preventiva establecida en una ley formal, que ciertamente afecta el derecho a la propiedad privada, pero sólo en aras de garantizar un bien jurídico de mayor importancia como lo es la seguridad alimentaria en la nación.
De modo pues, que en el caso concreto objeto de análisis, esta Corte no aprecia que la norma contenida en el artículo 111 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ni la actuación llevada a cabo por los funcionarios del INDEPABIS, hayan atentado contra el orden, por el contrario la norma fue ejecutada de acuerdo a su finalidad, resguardar el cumplimiento de derechos revestidos de un carácter esencial para el Estado Social de Derecho; ello así, esta Corte también debe rechazar la posibilidad de ejercer el control difuso por los motivos explanados por la accionante en cuanto a este último punto. Así se decide.
2) De los vicios de ilegalidad denunciados:
a) De la presunta violación al principio de globalidad y congruencia:
Sobre esta denuncia, la parte recurrente argumentó que “[…] el INDEPABIS en la Providencia ni siquiera mencionó todos los alegatos presentados por Molipasa en el escrito de oposición a la Medida de Comiso ni las pruebas que fueron promovidas oportunamente, omitiendo con ello cualquier valoración crítica tanto de los alegatos que fueron enunciados en la Providencia como de aquellos que fueron omitidos en el texto de la misma, violándose con ello el principio de globalidad y congruencia de los Actos Administrativos.” [Corchetes de esta Corte].
En consecuencia, “[…] al violar el principio de congruencia consagrado en el artículo 62 de la LOPA, la Providencia incurre en un supuesto de nulidad relativa de conformidad con los artículos 19 y 20 de la LOPA. Así solicita[ron] sea declarado por esa Corte de lo Contencioso Administrativo” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Delimitado el objeto del presente análisis, en principio destaca este Tribunal que el artículo 62 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que:
“El acto administrativo que decida el asunto resolverá todas las cuestiones que hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitación.”
Por su parte, el artículo 89 eiusdem afirma que:
“El órgano administrativo deberá resolver todos los asuntos que se sometan a su consideración dentro del ámbito de su competencia o que surjan con motivo del recurso aunque no hayan sido alegados por los interesados.”

De las referidas disposiciones legales se desprende el deber que tiene la Administración de resolver en su decisión definitiva, la globalidad de “todas” las circunstancias planteadas a lo largo del procedimiento administrativo, desde su inicio hasta su terminación, siempre y cuando estén ligadas al problema discutido o a la materia propia de la controversia.
No obstante, la Sala Político Administrativa ha manifestado, por ejemplo, mediante sentencia Nº 105 de fecha 29 de enero de 2009 (Caso: Nelson Arturo Francia Chávez) y ratificado a través de fallo Nº 11 del 13 de enero de 2010, lo siguiente:
“Respecto al vicio de falta de congruencia denunciado, es necesario señalar que al igual como sucede en los procesos judiciales, la Administración se encuentra obligada a tomar en cuenta y analizar todos los alegatos y defensas opuestas por las partes -al inicio o en el transcurso del procedimiento- para poder dictar su decisión. (Vid. Sentencia de esta Sala No. 491 del 22 de marzo de 2007)
En efecto, los artículos 62 y 89 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establecen lo siguiente:
[…Omissis…]
Las normas antes transcritas consagran el principio de globalidad administrativa, referido a la obligación por parte de la Administración de resolver dentro del ámbito de su competencia, todos los pedimentos o cuestiones planteadas tanto al inicio como en la tramitación de las causas puestas a su conocimiento.
En este sentido, cabe destacar que lo fundamental es que lo señalado por la Administración como motivo de la sanción, conste efectivamente en el expediente administrativo y esté subsumido en las previsiones legales respectivas, por cuanto no es obligatorio para la Administración contener en su acto un análisis minucioso de las pruebas, visto que, en todo caso, aparecen recogidas en el expediente del procedimiento administrativo.” [Destacado y subrayado de esta Corte].

En tal sentido, este Tribunal pasa esta a revisar el acto administrativo objeto de impugnación, a los fines de verificar si el mismo efectivamente se pronunció sobre los argumentos expuestos por Molipasa en sede administrativa, no sin antes mencionar, que del escrito de oposición consignado puede colegirse que la defensa de la hoy recurrente estuvo basada en las mismas denuncias de inconstitucionalidad ya analizadas en el presente fallo.
Ello así, esta Corte reitera que al momento dictar la Providencia Administrativa Nº 097 hoy recurrida, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios manifestó que “[…] los alegatos expuestos por la empresa MOLIENDAS DE PAPELON [sic] S.A. (MOLIPASA) referidos a la violación del artículo 116, y 49 consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se declaran improcedentes, en virtud que existe un procedimiento especifico en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, en los Artículo 11 numeral 4, y 113, que le otorga la facultad y la oportunidad para fundamentar y probar su oposición a la medida, y aun cuando el representante de la empresa antes mencionada ejerció su escrito de oposición y articulación probatoria de manera Extemporánea [ese] Instituto en aras de Garantizar el Derecho a la Defensa y al Debido Proceso no hizo inobservancia a tales actuaciones […]” [Corchetes de esta Corte].
Por tanto, mal puede sostener la empresa accionante que el INDEAPBIS no analizó sus argumentos, cuando en realidad se observa que tal revisión si fue efectuada, ello independientemente de que haya arrojado conclusiones distintas a las pretendidas por la impugnante, lo cual no obsta para viciar de ilegalidad ningún acto administrativo.
Con base en lo expuesto, esta Corte estima que la Providencia Administrativa Nº 097 dictada en fecha 19 de marzo de 2010 satisfizo el principio de globalidad, congruencia o exhaustividad del acto administrativo y, en consecuencia, se declara improcedente la presente denuncia. Así se decide.
b) Del vicio de falso supuesto denunciado:
Finalmente, la representación judicial de Molipasa denunció que la providencia administrativa recurrida incurrió en el vicio de falso supuesto, basándose en que “[…] el INDEPABIS interpretó erróneamente el alcance y contenido del artículo 112(3) de la Ley Indepabis, mediante el cual decretó y ratificó la Medida de Comiso, el cual no resultaba aplicable al presente caso.”
En complemento de lo anterior, expuso que “[…] la funcionaria adscrita a la Dirección Regional en el Acta de Inspección y el INDEPABIS en la Providencia, interpretaron erróneamente el alcance y contenido de una norma (artículo 112(3) de la Ley Indepabis), aplicándola a un supuesto no previsto en la misma […] así, el Acta de Inspección y la Providencia Administrativa señalan inequívocamente que el hecho presuntamente verificado, fue el vencimiento de la guía a de movilización de cierta mercancía, lo que evidentemente –según las definiciones establecidas en la Ley INDEPABIS- no constituye de ningún modo especulación, acaparamiento, boicot o expendio de bienes vencidos o en mal estado.” (Destacado y subrayado del original) [Corchetes de esta Corte].
Así, intuyó que “[p]or tanto, queda plenamente evidenciado que la Providencia se encuentra viciada de falso supuesto, lo cual acarrea su nulidad absoluta […]” [Corchetes de esta Corte].
Por el otro lado, en clara contraposición a lo esgrimido por la parte actora, la representación del Ministerio Público consideró que “[…] el INDECU, actual INDEPABIS, en ejercicio de sus facultades legales, efectuó una inspección en la sede de la sociedad mercantil Moliendas Papelón S.A., determinando la violación por parte de dicha empresa del artículo 6 de la ley, actuando de conformidad con los artículos 110 y 111 de la ley de Indepabis, descritos anteriormente, que refieren la facultad otorgada por la ley a ese Instituto para adoptar las medidas preventivas necesarias en resguardo de la seguridad agroalimentaria, debiendo desestimarse tal alegato.”
En relación al vicio de falso supuesto alegado, esta Corte observa que la jurisprudencia ha establecido que el mismo alude, bien sea a la inexistencia de los hechos que motivaron la emisión del acto, a la apreciación errada de las circunstancias presentes, o a una relación errónea entre la Ley y el hecho, que ocurre cuando se aplica la norma a un hecho no regulado por ella o cuando su aplicación se realiza de tal forma al caso concreto, que se arriba a consecuencias jurídicas distintas o contrarias a las perseguidas por el legislador [Véase sentencia de esta Corte N° 603 de fecha 23 de abril de 2008 (Caso: Mary Caridad Ruiz de Ávila)].
El anterior criterio coincide con aquel emanado por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, por ejemplo mediante sentencia Nº 307 de fecha 22 de febrero de 2007 (Caso: Rafael Enrique Quijada Hernández), cuando señaló en relación al vicio de falso supuesto, que:
“[…] esta Sala ha establecido en reiteradas oportunidades que éste se configura de dos maneras: la primera de ellas, cuando la Administración al dictar un acto administrativo, fundamenta su decisión en hechos inexistentes, falsos o no relacionados con el o los asuntos objeto de decisión, casos en los que se incurre en el vicio de falso supuesto de hecho; el segundo supuesto se presenta cuando los hechos que dan origen a la decisión administrativa existen, se corresponden con lo acontecido y son verdaderos, pero la Administración al dictar el acto los subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo para fundamentarlo, lo cual incide decisivamente en la esfera de los derechos subjetivos del administrado, en estos casos se está en presencia de un falso supuesto de derecho que acarrearía la anulabilidad del acto.” [Destacado y subrayado de esta Corte].

De esta forma, el falso supuesto de derecho se vislumbra como un error de juicio en el que incurre la Administración durante la construcción de la premisa mayor del silogismo lógico-jurídico, específicamente, cuando el Órgano que analiza la situación fáctica aprecia correctamente los hechos pero aplica una norma jurídica incorrecta para la resolución del caso.
Expuesto lo anterior, esta Corte a continuación pasa a evaluar si la Providencia Administrativa Nº 097 de fecha 19 de marzo de 2010 efectivamente incurrió en el vicio denunciado, para lo cual a continuación se transcribe el contenido del acta de inspección dio origen a la misma, y cuyo texto lee:
“Se deja constancia de los siguientes hechos: Durante la inspección realizada en CORPVENGCA conjuntamente con la Guardia Nacional se detectó la movilización de un vehículo de carga marca: Mack, color: blanco, placa. 79KHHJ con un cargamento de 600 sacos de 1x50 Kg. el cual al momento de la llegada a de su destino se le solici[tó] la documentación pertinente por su traslado. Se verifica que la guía de movilización vencida, por tal razón la Guardia Nacional procedió a realizar la detención del vehículo de carga y su cargamento motivada a esto se proced[ió] a realizar el comiso del producto que era trasladado en dicho vehículo, dado que omitieron realizar cualquier actividad por el desenvolvimiento del proceso en cuanto a la distribución y comercialización de la azúcar. Se de[jó] constancia que este producto [fue] comisado para realizar el proceso de empaquetación y luego ser puesto a la venta de las personas. Se retiene el vehículo hasta tanto el producto llegue a su destino final. Se anexa guía de movilización Estado.
En consecuencia, se formulan cargos por infracción al artículo 6 de la Ley para la Defensa en el Acceso a los Bienes y Servicios. Así mismo [sic], a los fines de proteger los derechos e intereses de los usuarios o usuarias de satisfacer el derecho de disponer de los bienes y servicios de calidad, [de] manera oportuna; [ese] Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS) dicta medida preventiva de retención y comiso del producto conforme a lo establecido en el artículo 110 numeral 1 de euisdem, en concordancia con lo previsto en el artículo 111 numeral 3 de la Ley que rige la materia.” (Mayúsculas del texto citado) [Corchetes de esta Corte].

Del acta de fiscalización parcialmente trascrita, se colige que la funcionaria actuante procedió a dictar la medida preventiva contemplada en el artículo 111 numeral 3 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, ello de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 110 eiusdem, pues a su juicio se verificó una omisión violatoria del artículo 6 de esa misma Ley.
En atención al texto del acta de inspección, esta Corte estima prudente trascribir el artículo 6 de la Ley en comento, que estipula:
“De los servicios públicos esenciales
Artículo 6. Por cuanto satisfacen necesidades del interés colectivo que atienden al derecho a la vida y a la seguridad del Estado, son servicios públicos esenciales las actividades de producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de alimentos o productos declarados de primera necesidad.
El servicio público declarado esencial en esta Ley debe prestarse en forma continua, regular, eficaz, eficiente, ininterrumpida, en atención a la satisfacción de las necesidades colectivas. Cuando no se preste el servicio en tales condiciones, el órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional podrá tomar las medidas necesarias para garantizar la efectiva prestación del servicio.” (Destacado del original) [Subrayado de esta Corte].

La norma transcrita, califica bajo la denominación de servicio público a todas aquellas actividades del proceso productivo y de distribución de alimentos que involucren bienes declarados como de “primera necesidad”.
Ello así, se observa que el artículo 5 de la Ley precitada establece que:
“Bienes y servicios de primera necesidad
Artículo 5. Se consideran bienes y servicios de primera necesidad aquellos que por esenciales e indispensables para la población, atienden al derecho a la vida y a la seguridad del Estado, determinados expresamente mediante Decreto por la Presidenta o Presidente de la República en Consejo de Ministros. El Ejecutivo Nacional, cuando las circunstancias así lo requieran para garantizar el bienestar de la población, podrá dictar las medidas necesarias de carácter excepcional, en todo o en parte del territorio nacional, destinadas a evitar el alza indebida de precios, acaparamiento y boicot de productos o servicios declarados de primera necesidad o establecer reducciones en los precios de bienes y tarifas de servicios declarados de primera necesidad.
Se declaran, y por lo tanto son de utilidad pública e interés social, todos los bienes necesarios para desarrollar las actividades de producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de alimentos, bienes y servicios declarados de primera necesidad.
El Ejecutivo Nacional podrá iniciar la expropiación de los bienes pertenecientes a los sujetos sometidos a la aplicación de la presente Ley, sin que medie para ello declaratoria previa de utilidad pública e interés social por parte de la Asamblea Nacional.” (Destacado del original).

En concatenación con el artículo citado, se hace necesario acotar que mediante decreto publicado en Gaceta Oficial Nº 38.839 de fecha 27 de diciembre 2007, el azúcar (producto objeto de la medida de comiso impugnada), fue declarado un bien de primera necesidad, considerado esencial para la alimentación y desarrollo de los habitantes del país, por lo cual queda satisfecho el requisito exigido por el citado artículo 6.
De igual manera, es necesario referirse a los artículos 109 y 110 de Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, que consagran las facultades de fiscalización y la potestad para dictar medidas preventivas que poseen los funcionarios del INDEPABIS, determinado que:
“CAPITULO II
DE LA FISCALIZACIÓN
Facultades de fiscalización
Artículo 109. Las funcionarias o los funcionarios autorizados por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, dispondrán de amplias facultades de fiscalización para comprobar y exigir el cumplimiento de los derechos y obligaciones previstos en esta Ley, pudiendo especialmente:
[…Omissis…]
Supuestos para la procedencia de medidas preventivas
Artículo 110. A los efectos de la presente ley, el peligro del daño, como requisito para adoptar la medida preventiva, viene dado por el interés individual o colectivo para satisfacer las necesidades en la disposición de bienes y servicios de calidad de manera oportuna especialmente aquellos inherentes al derecho a la vida, a la salud y a la vivienda. La presunción de buen derecho se origina en el derecho del pueblo a la construcción de una sociedad justa y amante de la paz.
En consecuencia, las funcionarias o los funcionarios autorizados del Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, dispondrán de amplias facultades para proceder a dictar y ejecutar las medidas preventivas, conforme a las disposiciones de este Título, en cualquiera de las siguientes situaciones:
1. Cuando él o los sujetos de la cadena de producción, distribución y consumo, prestadores de servicios, o terceros responsables cierren, abandonen, restrinjan la oferta, se nieguen a expender bienes, obstaculicen el desarrollo normal de cualquiera de las etapas de la cadena, alteren las características de la prestación del servicio establecidas en el artículo 6 de esta Ley o presuntamente hubieren omitido realizar cualquier actividad para el normal desenvolvimiento de su proceso, en cualquiera de las fases de producción, fabricación, importación, acopio, transporte, distribución y comercialización.” (Destacado del original) [Subrayado de esta Corte].

Según se desprende de los artículos citados, cuando la Administración constate anomalías en la producción o distribución de alimentos, bien sean estas por una conducta manifiestamente fraudulenta, o por una omisión producto de la negligencia en la prestación del servicio público, podrá dictar las medidas preventivas que considere pertinentes a los fines de restablecer la situación jurídica infringida.
Cabe destacar, que los hechos evidenciados por la funcionaria actuante en el acta de inspección levantada en fecha 28 de enero de 2010, es decir, la omisión en la normalización del proceso de distribución del azúcar, no fueron rebatidos por la parte actora, así como tampoco expuso ninguna causal que pudiera justificar la conducta antijurídica verificada, por lo cual el contenido del acto se tiene como cierto en lo referente al acaecimiento de los hechos.
Así pues, verificada la conducta antijurídica de la empresa Molipasa, el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios procedió a dictar medida de comiso de acuerdo a lo previsto en el numeral 3 del artículo 111 de la ley objeto de análisis, que dispone:
“Tipos de medidas preventivas
Artículo 111. Las medidas preventivas que podrán ser dictadas conforme al artículo anterior son las siguientes:
[…Omissis…]
2. Tomar posesión de los bienes y utilización de sus respectivos medios de transporte. En aquellos casos que se trate de bienes de primera necesidad el Instituto podrá poner los mismos a disposición de las personas, a través de los mecanismos que se consideren pertinentes.
3. Tomar posesión de los bienes y de los medios de transporte con los que se suponga fundadamente que se ha cometido cualquiera de los supuestos de ilícitos administrativos, previstos en los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la presente Ley, previo el levantamiento del acta en la cual se especifiquen dichos bienes. En aquellos casos que se trate de bienes de primera necesidad el Instituto podrá poner los mismos a disposición de las personas, a través del comiso inmediato de los bienes u otros mecanismos que se considere pertinentes.” (Destacado del original).

Queda expuesto entonces, que de acuerdo al articulado citado, la medida de comiso prevista en el numeral 3 versa sobre la toma de posesión de bienes y medios de transporte con los cuales se haya cometido alguno de los ilícitos contemplados en los artículos señalados, sin embargo, es meritorio señalar que el supuesto de hecho contenido en el también citado numeral 2, se encuentra redactado en términos casi idénticos al comiso previsto en el numeral subsiguiente.
Ante la calificación de la medida preventiva, la recurrente opuso que el hecho imputado “[…] fue el vencimiento de la guía a de movilización de cierta mercancía, lo que evidentemente –según las definiciones establecidas en la Ley INDEPABIS- no constituye de ningún modo especulación, acaparamiento, boicot o expendio de bienes vencidos o en mal estado […]”, lo cual a su juicio vicia al acto de falso supuesto de derecho.
En virtud de lo anterior, esta Corte considera fundamental dilucidar el sentido del ilícito especial analizado, y es por ello que a continuación procede examinar minuciosamente el sentido del articulado, en los términos siguientes:
La labor interpretativa judicial se encuentra sujeta, en principio, a la técnica exegética prevista en el artículo 4 del Código Civil, a saber:
“Artículo 4º. A la Ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador.
Cuando no hubiere disposición precisa de la Ley, se tendrán en consideración las disposiciones que regulan casos semejantes o materias análogas; y, si hubiere todavía dudas, se aplicarán los principios generales del derecho.”

De este artículo se infiere que todo proceso interpretativo requiere – en primer lugar – de una apreciación que se sujete al contexto de su contenido o declaración y que responda a la intención que el legislador quiso plasmar en el mandato en cuestión.
En complemento del anterior artículo, conviene destacar lo expresado por la Sala Constitucional en su decisión Nº 1115 de fecha 16 de noviembre de 2010, en lo concerniente a la hermenéutica jurídica, donde señaló lo siguiente:
“Ahora bien, para determinar la legitimidad de las disposiciones transcritas, es menester señalar, que la hermenéutica jurídica y para el caso concreto, el análisis de la constitucionalidad de la norma transcrita, es una actividad que debe desarrollarse en su totalidad, lo cual comporta que la interpretación normativa debe realizarse enmarcada en el sistema global del derecho positivo, para así esclarecer el significado y alcance de las disposiciones legales, cuyo conocimiento es necesario para determinar cuál ha sido la voluntad del legislador.
Ello implica, ‘tener en cuenta el fin del derecho, pues lo que es para un fin por el fin ha de deducirse’, así, el principio general de interpretación de la ley consagrado en el artículo 4 del Código Civil -conforme al cual, a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador, resulta aplicable no sólo en un contexto lógico sino teleológico o finalista, con lo cual los elementos normativos deben ser armonizados como un todo, en el sentido de no poder hacer abstracción unos de otros, sino que los mismos han de ser tomados en cuenta al momento de hacer la correcta valoración del contenido del texto legal -Vid. Sentencia de esta Sala Nº 2.152/07” [Destacado de esta Corte].

Del fallo parcialmente transcrito se desprende que la interpretación de la norma, o sea, el significado que se le debe atribuir a los presupuestos legales, debe ser acorde al contexto normativo y a la finalidad de su implementación; por ello, en el caso de marras la iniciativa interpretativa ha de efectuarse en correspondencia a la intención del legislador, en el sentido de que la Corte debe –entre otras cosas– tomar en consideración el fin o el objetivo perseguido por éste cuando redactó la normativa en cuestión.
Por tanto, resulta insuficiente un simple análisis literal de las palabras contenidas en la ley, sino que es necesario esclarecer lo que realmente se pretendía lograr con la entrada en vigencia de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.
En razón de lo anterior, tal y como fue señalado en párrafos precedentes, se debe reiterar que la empresa Moliendas Papelón, S.A. no ejerce su actividad económica en abstracto, al contrario, el desenvolvimiento de la misma claramente afecta el bien jurídico protegido por el artículo objeto de interpretación, por ello, el desarrollo de sus negocios debe ser llevado con atención a las directrices que fija el Estado para protección de la población tal y como lo señala la Constitución en su artículo 305.
En ese sentido, siendo Molipasa una empresa distribuidora de alimentos, la misma constituye un eslabón esencial dentro de la cadena productiva, por tanto, la recurrente, independientemente de qué labor realice -su actividad- debe verse como un todo, como una integridad; es decir que sin importar qué parte de la cadena de producción de alimentos detenta, debe desarrollar dicha actividad (en este caso tareas de distribución) y procurar que esta llegue hasta el consumidor final para lograr la satisfacción de una de las necesidades y derechos fundamentales de todos los venezolanos.
En efecto, el servicio público de distribución de alimentos está inminentemente relacionado con una necesidad común a toda la población, es decir, se encuentra dirigido a la satisfacción de intereses colectivos; por ello, mal podría ser detenido o interrumpido, esto, en razón de la importancia que representan para la nación estas actividades, en virtud de que cualquier obstaculización o irregularidad que se presente en las realización de las mismas es propensa a originar graves daños a la sociedad venezolana.
Como parte del desarrollo del principio constitucional de seguridad alimentaria es importante resaltar la sentencia Nº 1303 de fecha 15 de julio de 2008, emanada de este mismo Órgano Jurisdiccional (Caso: Alimentos Polar C.A. Vs. Coordinador Regional del Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y Usuario), en la cual se exaltó la importancia de la seguridad alimentaria, punto que se configura con un elemento vital para resolución del presenta caso, así en el referido fallo se dijo:
“En este mismo orden de ideas se ha pronunciado la Defensoría del Pueblo de la República Bolivariana de Venezuela al señalar que ‘(…) la seguridad alimentaria es una garantía cuya responsabilidad en su observancia recae sobre el Estado; ésta se encuentra interrelacionada con derechos fundamentales, entre los que destacan el derecho de los consumidores y usuarios, el derecho a la prestación de servicios públicos de calidad y el derecho a la salud (…) Dicha definición establece dos garantías cuya observancia compete al Estado: 1º) La disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y, 2º) El acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor (…). En ese sentido, se le ha otorgado rango Constitucional a la producción de alimentos, siendo catalogada como de interés nacional y fundamental para el desarrollo económico y social de la nación (…). El principio de garantía alimentaria comporta límites al ejercicio de los derechos económicos de los ciudadanos -previstos en la Constitución y las leyes- toda vez que el Estado para darle cumplimiento, debe garantizar la producción alimentaria por encima del interés particular, por las razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente y otras de interés social que fundamentan nuestro régimen socioeconómico (…)’ (Defensoría del Pueblo, Expediente Número DD-017/03, de fecha 23 de enero de 2003).
[…Omissis…]
En tal sentido, los Entes fiscalizadores del Estado no sólo están en la obligación de velar por el cumplimiento de las obligaciones de los productores de alimentos y servicios, sino que adicionalmente están dotados del poder coercitivo para revisar -aún de oficio- y sancionar las actividades omisivas o contrarias a las establecidas para salvaguardar un bien jurídico como lo es la seguridad alimentaria, consagrada en el artículo 305 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.” [Destacado del fallo citado].

La sentencia parcialmente transcrita devela que la Seguridad Alimentaria constituye un Derecho Fundamental inherente al hombre, que resulta necesario para poder llevar una calidad de vida digna, y que comporta forzosamente una obligación por parte del Estado de vigilar, regular, controlar e intervenir en el desempeño de aquellas empresas cuyas actividades tengan cabida en la cadena productiva de alimentos, en cualquier función que estas cumplan; por ello, el Estado detenta un amplio poder cautelar y coercitivo para sancionar tomar medidas contra aquellas conductas tanto activas como omisivas que puedan vulnerar el Derecho Fundamental de la Seguridad Alimentaria y de esta manera lograr la optima y efectiva protección del mismo.
Habida cuenta, luego de examinar las actas que conforman el expediente, esta Corte observa que la parte actora no subsumió su actividad dentro de las exigencias que la ley impone, y que no disputó de forma alguna en este juicio que no estar incurso en la conducta omisiva verificada por la Administración.
A la luz de lo anterior, esta Corte aprecia como elemento común a los numerales 2 y 3 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, que ambas medidas preventivas se encuentran destinadas a lograr que “[e]n aquellos casos que se trate de bienes de primera necesidad el Instituto podrá poner los mismos a disposición de las personas […]”, mediante el comiso de los bienes y medios transporte propiedad de los agentes económicos que se hallen incursos en alguno de los supuestos previsto en el artículo 110 eiusdem, o sea, ambas producen efectos jurídicos idénticos, salvo la necesidad de levantar un acta donde discriminen los bienes objeto de la medida en el caso de que provengan de la comisión de alguno de los ilícitos previstos en los artículos 64 al 68 de la presente ley.
En el presenta caso, efectivamente no observa esta Corte que la Administración haya imputado a la empresa Molipasa alguno de los ilícitos administrativos nombrados en el numeral 3 del artículo 111 de la Ley in commento, sin embargo, dado el carácter de “bienes de primera necesidad” del cual se encuentran investidos los productos objeto comisados es posible subsumir el supuesto de hecho perpetrado, en cualquiera de los dos supuestos de “comiso”, ya que las consecuencias jurídicas previstas para ambos numerales es idéntica.
Por ello, con base a las anteriores consideraciones, esta Corte no observa la verificación del vicio de falso supuesto de derecho en los términos planteados por la parte actora, por lo que, de conformidad con los argumentos esgrimidos, se desestima el presente vicio. Así se decide.
En atención a todo lo expuesto, esta Corte Segunda debe necesariamente declarar sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra la Providencia Administrativa Nº 097 dictada en fecha 19 de marzo de 2010 por el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios (INDEPABIS), mediante la cual declaró sin lugar la oposición a la medida preventiva de comiso adoptada durante la fiscalización practicada el día 28 de enero de ese mismo año. Así se decide.

V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- Su COMPETENCIA para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados José Valentín González, Álvaro Guerrero Hardy y Andreina Martínez Veracoechea, en su carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil MOLIENDAS PAPELÓN, S.A. (MOLIPASA), contra la Providencia Administrativa Nº 097 de fecha 19 de marzo de 2010, emanada del INSTITUTO PARA LA DEFENSA DE LAS PERSONAS EN EL ACCESO A LOS BIENES Y SERVICIOS (INDEPABIS);
2.- SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en la ciudad de Caracas, a los veintitrés (23) días del mes de noviembre de dos mil once (2011). Años 201º de la Independencia y 152º de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ

El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

Exp. Nº AP42-N-2010-000520
ASV/88

En fecha ______________ ( ) de _____________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _____________ de la ____________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2011- _____________.
La Secretaria Acc.