TSJ Regiones - Decisión

JUEZ PONENTE: ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
EXPEDIENTE Nº AP42-R-2011-001130
En fecha 13 de octubre de 2011, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, el oficio N° 1605-11 de fecha 2 de agosto de 2011, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, a través del cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el abogado Ricardo Andrés Cruz Bavaresco, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 61.890, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil FERRETERÍA EPA, S.A., contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nº 0239-2010 de fecha 27 de marzo de 2010, emanado de la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DEL ZULIA DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES.
Tal remisión se efectuó en virtud del recurso de apelación ejercido por la representación judicial de la parte recurrente, contra la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia en fecha 20 de junio de 2011, mediante la cual se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
En fecha 17 de octubre de 2011, se dio cuenta a esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, se designó ponente al ciudadano Juez ALEJANDRO SOTO VILLASMIL, a quien se ordenó pasar el expediente a los fines de que decida acerca de la apelación de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En fecha 27 de octubre de 2011, la abogada Vanessa Mancini inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 145.287, actuando en su carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil Ferretería EPA S.A., consignó escrito de fundamentación de la apelación.
En esa misma fecha, se pasó el presente expediente al Juez ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 24 de mayo de 2011, el abogado Ricardo Andrés Cruz Bavaresco, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil Ferretería Epa S.A., interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial, contra la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Capital, con fundamento en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Expresó que “[e]n fecha 23 de febrero de 2010, […], la Inspectora de Seguridad y Salud en el Trabajo II, María Eugenia Arrieta, adscrita a la DIRESAT, se trasladó a EPA, […], a fin de realizar la investigación de origen de enfermedad del ciudadano Reymer Marcano, quien para el momento de la realización de la investigación se encontraba de vacaciones. Sin embargo, la investigación se llevó a cabo en presencia de un Delegado de Prevención y en presencia de un representante del patrono” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Que “[e]n esa misma fecha, el Dr. Raniero Silva, en su condición de Medico Ocupacional adscrito al DIRESAT, se trasladó a la sede de EPA […], con la finalidad de realizar una inspección de las condiciones de Seguridad y Salud en el Trabajo, en las distintas aéreas [sic] de EPA. Inspección que también se llevó a cabo en presencia de Delegados de Prevención y de representantes del patrono” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Indicó que “[e]n fecha 17 de mayo de 2010, la DIRESAT Zulia, [notificó] a EPA de la Certificación Nº 0239-2010, de fecha 27 de marzo de 2010, con motivo de la Investigación de Enfermedad supuestamente Agravada por el Trabajo, relacionada con el trabajador Reymer Marcano. Así, Delia Parra, Medica [sic] Cirujano Magister Scientiarum en Salud Ocupacional y Medica [sic] Especialista en Salid Ocupacional I, adscrita a la DIRESAT Zulia, certificó que se trata de una Discopatía Lumbo-Sacra con protusión L4-L5, L5-S1 considerada como enfermedad supuestamente agravada con el trabajo, que le ocasiona al trabajador mencionado una Discapacidad Parcial Permanente, con limitación para actividades que ameriten subir o bajar escaleras, levantar y trasladar peso, trabajos en posturas forzadas, impactos y vibraciones, sedestación y bipedestación prolongadas, ya que el trabajador se encontraba supuestamente obligado a trabajar bajo agentes químicos” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Que “[e]n fecha 07 de junio de 2010, [su] representada [interpuso] Recurso de Reconsideración contra el acto administrativo contenido en la Certificación Nº 0239-2010 […]. A partir de ese momento la DIRESAT contaba con un lapso de quince (15) días hábiles siguientes al recibo del mismo para decidir, transcurriendo íntegramente dicho lapso sin que la DIRESART emitiera pronunciamiento alguno” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Razón por la cual, su representada “[…] en fecha 21 de julio de 2010, […] interpuso Recurso Jerárquico ante el INPSASEL contra el silencio administrativo negativo que ratificó el contenido de EL ACTO IMPUGNADO, no existiendo hasta la presente fecha pronunciamiento por parte del INPSASEL del recurso interpuesto” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Adujo que “[d]e conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 32 de la LOJCA, [ejercieron] el presente Recurso de Nulidad dentro del lapso de ciento ochenta (180) días continuos, contados a partir del vencimiento del lapso de noventa (90) días hábiles que tenía el INPSASEL para decidir el Recurso Jerárquico interpuesto en fecha 21 de julio de 2010 […]” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Denunció que “1. EL ACTO IMPUGNADO se encuentra viciado de nulidad absoluta por cuanto fue dictado en violación a la garantía constitucional a la presunción de inocencia” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
Fundamentó su anterior denuncia en que “[…] la DIRESAT Zulia, haciendo uso de su potestad sancionatoria, sólo posee facultades para certificar enfermedades ocupacionales y/o accidentes de trabajo, o sancionar y computar indemnizaciones cuando exista en el procedimiento administrativo instaurado plena prueba de la responsabilidad de la empresa que se trate, en relación a los hechos investigados, que hayan arrojado dicha culpabilidad” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
Que “[e]n el presente caso, no [existió] elemento probatorio suficiente, del cual se desprenda que la enfermedad padecida por Reymer Marcano se haya agravado por las condiciones de trabajo imperantes durante la vigencia de la relación laboral con [su] representada […]” (Corchetes de esta Corte).
Igualmente denunció que “[…] el órgano administrativo obviando su carga de demostrar los extremos que hicieran responsable a EPA por los hechos imputados, procedió a certificar el origen ocupacional de una enfermedad supuestamente agravada por las condiciones de trabajo por lo que tales actuaciones se traducen en una flagrante violación de la garantía a la presunción de inocencia, consagrada en el artículo 49.2 constitucional, la cual prevé que debe presumirse la inocencia de todo sujeto sometido al ius puniendi de los Poder Públicos” (Corchetes de esta Corte).
Alegó que “2. EL ACTO IMPUGNADO se encuentra viciado de nulidad absoluta por cuanto fue dictado en franca violación al derecho a la defensa y debido proceso” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
Para fundamentar tal alegato expresó que “[…] la DIRESAT Zulia emitió EL ACTO IMPUGNADO sin la tramitación previa de un procedimiento administrativo, violentando en consecuencia el derecho constitucional a la defensa y debido proceso de [su] representada, considerando que ese Instituto únicamente se limitó a efectuar una inspección en la sede de la empresa, otorgándole únicamente a EPA un lapso para la consignación de los documentos solicitados y el cumplimiento de ciertos requerimientos generales en materia de salud y seguridad, más no se le dio oportunidad de consignar alegatos o defensas con anterioridad a la emisión del acto administrativo” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Que “[…] la DIRESAT Zulia no siguió para la investigación de la enfermedad ocupacional y posterior emisión de EL ACTO IMPUGNADO, los lineamientos previstos en el artículo 48 de la LOPA ni ningún otro parámetro procedimental, limitándose a efectuar inspecciones en la sede de EPA y solicitando una serie de documentos que s entregaron en el lapso otorgado a tales fines, no concediéndose oportunidad alguna para la consignación de alegatos y pruebas adicionales tendientes a desvirtuar que se [trataba] de una enfermedad ocupacional” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Adujo que “3. EL ACTO IMPUGNADO se encuentra viciado de nulidad absoluta por cuanto fue dictado sobre la base de falsos supuestos de hecho” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
Alegó que “[…] existen en las actas del expediente administrativo en el cual se dictó EL ACTO IMPUGNADO, constancia de la falsedad de considerar que el ciudadano REYMER MARCANO sufre Discipatía Lumbo-Sacra con protusión L4-L5 y L5-S1 considerada como enfermedad supuestamente agravada por el trabajo. Particularmente, indicar que la patología padecida por el mencionado ciudadano se agravó en razón de las condiciones laborales bajo las cuales prestó servicios para [su] representada, es contradictorio con los elementos acreditados en el expediente, de lo cual deviene el vicio de falso supuesto de hecho” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
Que “[e]sta errada apreciación y calificación de los hechos de EL ACTO IMPUGNADO se constata con el propio Informe de investigación realizado por el Ingeniero María Eugenia Arrieta en su condición de Inspectora en Seguridad y Salud en el Trabajo y en atención al cual la DIRESAT emitió su certificación de enfermedad ocupacional. Conforme a dicho informe, se desprende que el trabajador Reymer Marcano no se encuentra sometido a agentes químicos ni en su prestación de servicios está expuesto a subir o bajar escaleras, levantar y trasladar peso, realizar trabajos en posturas forzadas, o recibir impactos y vibraciones. Mucho menos se evidencia que el ciudadano Reymer Marcano se encuentre de modo constante en posición de sedestación y bipedestación prolongadas” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
Alegó que “[…] no [existió] elemento alguno que pueda permitir a la administración indicar que [su] representada incumplió o incumple sus obligaciones en materia de seguridad laboral, frente a Reymer Marcano o frente a alguno de sus trabajadores […]” (Corchetes de esta Corte).
Finalmente solicitó que se “[….] admita el presente Recurso de Nulidad declarándolo CON LUGAR, […], y en tal sentido declare viciado de nulidad absoluta el Acto Administrativo contenido en la Certificación Nº 0239-2010 por enfermedad agravada con el trabajo que le ocasiona al trabajador Reymer Marcano una Discapacidad Parcial Permanente, de fecha 27 de marzo de 2010 dictada por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores del Zulia del Instituto de Prevención, Salud y Seguridad Laborales […]” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 20 de junio de 2011, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, en los siguientes términos:
“Ahora bien, determinado lo que antecede, [ese] Juzgado debe revisar las causales de inadmisibilidad de conformidad con lo establecido en el artículo 35 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y pasa ha hacer la siguiente consideración de conformidad con el artículo 32, aparte 01° de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece:
‘Articulo 32.- Las acciones de Nulidad caducaran conforme a las reglas siguientes:
1. En los casos de actos administrativos de efectos particulares, en el termino de ciento ochenta días continuos, contados a partir de su notificación al interesado, o cuando la administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el lapso de noventa días hábiles, contados a partir de la fecha de su interposición. La ilegalidad del acto de efectos particulares podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales...’. (Negritas del Tribunal)
2. De las actas procesales se desprende que el acto administrativo impugnado, de fecha 27 de Marzo de 2010, constitutivo de la CERTIFICACION MEDICA POR ENFERMEDAD AGRAVADA CON EL TRABAJO QUE LE COASIONA UNA DISCAPACIDAD PARCIAL PERMANENTE, al ciudadano REYMER MARCANO, titular de la cédula de identidad número V-16.365.902, certificando que el mismo presenta una DISCOPATIA LUMBRO-SACA CON PROTUNSION L4-L5, L5S1, emitida por la funcionaria Dra. Delia Parra, titular de la cédula de Identidad No. V-7.970.594; fue notificado a la demandante en fecha 17 de mayo de 2010, interponiendo Recurso administrativo de Reconsideración en fecha 07 de Junio de 2010, y posterior Recurso Jerárquico en fecha 21 de Julio de 2010, no obstante desde la interposición de este último Recurso hasta el momento en el cual se interpuso el presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad por ante la Secretaría de este Tribunal, el 24 de mayo de 2011, han transcurrido más de noventa (90) días hábiles contados a partir del momento de la interposición del Recurso Jerárquico, y ciento ochenta (180) días continuos, contados a partir del vencimiento del lapso anterior, operando de esta manera la caducidad de la acción, de conformidad con el artículo antes transcrito y así se decide.-. ASÍ SE DECIDE.-
IV
DECISION
Por los fundamentos expuestos este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción judicial del Estado Zulia, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, decide:
1. Se declara COMPETENTE para conocer el Recurso de Nulidad de Acto Administrativo, interpuesto por el abogado el ciudadano el ciudadano RICARDO ANDRES CRUZ BAVARESCO, titular de la cédula de identidad No. V-10.429.299, abogado en ejercicio inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 61.890, en su condición de Apoderado Judicial de la Sociedad Mercantil FERRETERIA EPA S.A, contra el Acto Administrativo contenido en el Oficio No. 0239-2010 de fecha 27 de marzo de 2010, emanado por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL), y contentivo de la certificación expedida por la ciudadana Delia Parra, titular de la cédula de identidad No. V-7.970.594, medico cirujano magíster Scientiarum en Salud Ocupacional y Médico Especialista en Salud Ocupacional I, adscrita a la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia (DIRESAT-ZULIA), mediante la cual se indica que el ciudadano REYMER MARCANO, titular de la cédula de identidad No. 16.365.902, padece de Discopatia Lumbro-Sacra con protusión L4L5-S1, considerada como una enfermedad agravada con el trabajo, que le ocasiona una Discapacidad Parcial Permanente.
2. Declara INADMISIBLE por haber operado la Caducidad del presente Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por la sociedad mercantil “FERRETERIA EPA S.A”, contra el Acto Administrativo emitido por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Zulia del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales (INPSASEL); con fundamento a lo establecido en el aparte 1° del artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. ASI SE DECIDE.-.” (Corchetes de esta Corte, mayúsculas y resaltado del original).
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 27 de octubre de 2011, la abogada Vanessa Mancini, actuando con el carácter de apoderada judicial de la sociedad mercantil Ferretería Epa, S.A., presentó el siguiente escrito de fundamentación a la apelación, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Alegó que “[t]al como fue alegado y acreditado al momento de la interposición de la nulidad, en fecha 17 de mayo de 2010, la DIRESAT Zulia notificó a EPA del ACTO IMPUGNADO, por lo que [su] representada interpuso Recurso de Reconsideración contra el ACTO IMPUGNADO en fecha 7 de junio de 2010 ante la DIRESAT ZULIA” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Que “[a] partir de ese momento la DIRESAT ZULIA contaba con quince (15) días hábiles para decidir, lapso que transcurrió íntegramente sin que ese organismo emitiera pronunciamiento, por lo tanto, [su] representada consideró que había operado el silencio administrativo negativo establecido en el artículo 43 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos […]” (Corchetes de esta Corte).
Señaló que “[d]icho Recurso Jerárquico contra el ACTO IMPUGNADO se interpuso ante el INPSASEL estando dentro de los quince (15) días hábiles establecidos en el artículo 95 de la LOPA, es decir se presentó en fecha 21 de julio de 2010” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Que “[l]uego desde el 21 de julio de 2010, fecha de interposición oportuna del Recurso Jerárquico ante el INPSASEL, ese organismo contaba con noventa (90) días hábiles para decidir el Recurso Jerárquico, lapso que venció el día 25 de noviembre de 2010 de acuerdo a lo establecido en el artículo 915 de la LOPA y el cual debía computarse por días hábiles siguiendo lo establecido en el artículo 426 eiusdem” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Denunció que “[e]n ese recurso administrativo ocurrió la ficción del silencio administrativo negativo, puesto que llegado el 25 de noviembre de 2010, el INPSASEL no había emitido pronunciamiento alguno sobre el Recurso Jerárquico interpuesto contra el ACTO IMPUGNADO” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Que “[…] EPA contaba con ciento ochenta (180) días continuos para interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el ACTO IMPUGNADO, los cuales comenzaban a correr a partir del vencimiento del lapso de noventa (90) días hábiles que tenía el INPSASEL para decidir el Recurso Jerárquico. Según el cómputo anteriormente detallado a partir del 26 de noviembre de 2010EPA contaba con ciento ochenta (180) días continuos para interponer el recurso de nulidad ante el Juzgado Contencioso Administrativo competente” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Alego que “[…] el lapso de ciento ochenta (180) días continuos para interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el ACTO IMPUGNADO vencía el día 24 de mayo de 2011, fecha en la cual [su] representada interpuso el mencionado recurso, por lo que el mismo fue presentado en tiempo hábil […]” (Corchetes de esta Corte y mayúsculas del original).
Finalmente solicitó que se “[…] declare con lugar la apelación ejercida contra la sentencia del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, publicada en fecha 20 de junio de 2011 y en consecuencia, ordene al ad quo admitir, sustanciar y decidir la demanda de nulidad interpuesta ante ese Despacho” (Corchetes de esta Corte).

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Previo a cualquier pronunciamiento, corresponde a esta Alzada verificar su competencia para conocer el presente asunto, para lo cual observa que dentro del ámbito de competencias de las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se encuentra el conocimiento de las apelaciones interpuestas contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, y siendo que esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, ostenta sus competencias conforme lo previsto en el artículo 1º de la Resolución número 2003/00033 de la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.866, de fecha 27 de enero de 2004, en concordancia con el numeral 7 del artículo 24 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, publicada en la Gaceta Oficial Nº 39.451, de fecha 22 de junio de 2010, la cual establece que los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa –aún Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo- son los competentes para conocer de las apelaciones y las consultas de ley, de las decisiones de los Juzgados Superiores Estadales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, los cuales mantienen la denominación de Juzgados Superiores Regionales de lo Contencioso Administrativo hasta que se aplique lo relativo a la Estructura Orgánica de dicha Jurisdicción, en virtud de lo cual esta Corte resulta competente para conocer como Alzada natural de las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores con competencia contencioso-administrativa en materia de función pública. Así se declara.
Determinada la competencia para conocer del presente asunto, pasa esta Corte a conocer del recurso de apelación ejercido por la parte recurrente y en ese sentido se observa lo siguiente:
Que el Juzgado A quo en el momento de dictar su decisión declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por cuanto “[habían] transcurrido más de noventa (90) días hábiles contados a partir del momento de la interposición del Recurso Jerárquico, y ciento ochenta (180) días continuos, contados a partir del vencimiento del lapso anterior, operando de esta manera la caducidad de la acción”.
Vista lo anterior, la parte recurrente fundamentó su recurso de apelación señalando que “contaba con ciento ochenta (180) días continuos para interponer el recurso contencioso administrativo de nulidad contra el ACTO IMPUGNADO, los cuales comenzaban a correr a partir del vencimiento del lapso de noventa (90) días hábiles que tenía INPSASEL para decidir el Recurso Jerárquico. Según cómputo anteriormente detallado a partir del 26 de noviembre de 2010, [su representada] contaba con ciento ochenta (180) días continuos para interponer el recurso de nulidad ante el Juzgado Contencioso Administrativo competente”.
Precisado lo anterior, esta Corte observa que la presente apelación se circunscribe a la procedencia o no de la figura de la caducidad prevista en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, y visto que esta constituye un presupuesto de admisibilidad de la pretensión que detenta un eminente carácter de orden público, pasa a verificar si el pronunciamiento a tal efecto se encuentra ajustado a derecho.
Efectivamente, como lo señala el Juzgado a quo, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en su artículo 32, ordinal 1º, establece que:
“Artículo 32.- Las acciones de nulidad caducarán conforme a las reglas siguientes:
1º En los casos de actos administrativos de efectos particulares, en el término de ciento ochenta días continuos, contados a partir de su notificación al interesado, o cuando la administración no haya decidido el correspondiente recurso administrativo en el lapso de noventa días hábiles, contados a partir de la fecha de su interposición […]” (resaltado de esta Corte).
Vista la norma citada, se observa que las pretensiones de nulidad de un acto administrativo de efectos particulares se encuentran sometidos al lapso de caducidad de ciento ochenta (180) días -6 meses- contados a partir de su notificación o cuando la administración no haya sido decidido el correspondiente recurso administrativo.
Ahora bien, de las actas que conforman el presente expediente se observa, que el recurrente en vista de la falta de respuesta de la Administración al recurso jerárquico por ella interpuesto en fecha 21 de julio de 2010, acudió a la jurisdicción contenciosa administrativa por haber operado la ficción legal del silencio administrativo negativo, lo que habilita al administrado para interponer el correspondiente recurso contencioso de nulidad.
Una vez establecido lo anterior, debe esta Sala determinar el momento en el cual se configuró el silencio administrativo de la Administración, para luego computar el lapso de seis meses de que disponía el recurrente para intentar el recurso contencioso administrativo de anulación y así comprobar la tempestividad o no del mismo.
Para ello debemos acudir a lo dispuesto en los artículos 91 y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para determinar el lapso de que disponía el Máximo Jerarca del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales para decidir el recurso jerárquico impropio interpuesto por la recurrente.
Así tenemos que el artículo 91 de la referida Ley señala que el recurso jerárquico deberá ser decidido por el Ministro en los noventa (90) días siguientes a su presentación y el artículo 93 eiusdem señala que la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos establecidos en las leyes correspondientes.
Esta Sala considera, que el lapso de noventa (90) días siguientes a su presentación, establecido para que el Ministro decida el recurso jerárquico, conforme a lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En ese sentido, es oportuno traer a colación que el artículo 42 eiusdem a su vez, dispone que: “Los términos o plazos se contarán siempre a partir del día siguiente de aquel en que tenga lugar la notificación o publicación. En los términos o plazos que vengan establecidos por días, se computarán exclusivamente los días hábiles, salvo disposición en contrario. Se entenderá por días hábiles, a los efectos de esta Ley, los días laborables de acuerdo con el calendario de la Administración Pública.”
La Sala Constitucional de este Máximo Tribunal, en sentencia N° 2.228 del 20 de septiembre de 2002, citada por esta Sala en decisiones Nos. 1.246 y 90, publicadas el 15 de octubre de 2008 y el 22 de enero de 2009, respectivamente, dispuso:
“En nuestro ordenamiento jurídico, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece los lapsos para la interposición y decisión y condiciones de los recursos administrativos en general, cuales son, exceptuando el recurso de revisión y queja: i) el recurso de reconsideración, que aparece en el artículo 94, el cual debe interponerse en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración (ex artículo 42) ante la misma autoridad que dictó el acto administrativo cuya revisión se pretende y que debe ser decidido en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración siguientes a su recibo y; ii) el recurso jerárquico que aparece en el artículo 95, que debe interponerse en un lapso de quince (15) días hábiles de la Administración siguientes a la notificación de la decisión del recurso de reconsideración o, una vez producido el silencio rechazo, ante el superior jerárquico, el cual dispone de noventa (90) días hábiles de la Administración para decidir (ex artículo 91) (…)”. (Resaltado de esta Corte).
Se colige de la normativa y criterio citados, que el lapso de noventa (90) días que prevé la ley para ejercer un recurso de reconsideración como el de autos debe computarse por días hábiles de la Administración, tal como fue indicado en el oficio de notificación supra referido.
Verificado lo anterior, esta Corte de la revisión exhaustiva del expediente observa lo siguiente:
En fecha 24 de mayo de 2011, la representación judicial de la sociedad mercantil Ferretería Epa, S.A., interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad.
En fecha 7 de junio de 2010, los apoderados judiciales de la parte recurrente interpusieron recurso de reconsideración.
Asimismo, en fecha 21 de julio de 2010, la representación judicial de Ferretería Epa, S.A., interpuso recurso jerárquico.
Verificada la interposición de los recursos administrativos, esta Corte considera necesario hacer algunas consideraciones con relación a la figura del silencio administrativo negativo y en ese sentido se tiene que:
i) La consagración del efecto negativo del silencio administrativo, lo cual implica que por el transcurso del lapso de decisión, sin que ésta se haya tomado, se presume que hay un acto administrativo tácito denegatorio de lo solicitado o del recurso, en su caso. Esta presunción legal de acto denegatorio derivado del silencio administrativo le permite a los particulares el beneficio de poder ejercer los recursos administrativos o contenciosos administrativos que correspondan, de ser posible ejercerlos, conforme a los artículos 4 y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que establecen:
“Artículo 4. En los casos en que un órgano de la administración pública no resolviere un asunto o recurso dentro de los correspondientes lapsos, se considerara que ha resuelto negativamente y el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente, salvo disposición expresa en contrario. Esta disposición no releva a los órganos administrativos, ni a sus personeros, de las responsabilidades que le sean imputadas por la omisión o la demora.
Artículo 93. La vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, estos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado, o no se haya producido decisión en los plazos correspondientes. Los plazos para intentar los recursos contenciosos son los establecidos por las leyes correspondientes.” (Negrillas de esta Corte).
Así pues, considera esta Corte que de los artículos transcritos, se ve configurada la figura del silencio administrativo negativo, que en razonamientos de la doctrina venezolana, dicha figura, que acoge la Ley Orgánica de Procedimientos administrativos, está configurada como una garantía a favor del administrado, para permitirle su defensa, mediante el ejercicio del recurso inmediato siguiente, contra el acto tácito derivado de la presunción denegatoria que provoca la inacción de la administración. (Vid. Varios Autores. “El sentido del silencio administrativo negativo en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”, en Revista de Derecho Público Nº 8. Editorial Jurídica Venezolana. Caracas 1981. pp. 33)
ii) La obligación de decidir impuesta ahora positivamente a la Administración, comporta otra consecuencia en cuanto a los derechos de los administrados de conocer oportunamente las resoluciones definitivas de las actuaciones en que estén directamente interesados, según mandato Constitucional contenido en el artículo 143 de la Carta Magna.
Ahora bien, cabe destacar que, a criterio de este Órgano Sentenciador el único sentido que tiene la consagración del silencio administrativo en la Ley Orgánica, como presunción de decisión denegatoria de la solicitud o recurso, frente a la indefensión en la cual se encontraban los administrados por la no decisión oportuna de la Administración de tales solicitudes o recursos, no es otro que el establecimiento de un beneficio para los particulares, precisamente, para superar esa indefensión y permitirles el acceso a la vía administrativa o judicial inmediata siguiente. La norma del artículo 4 de la tantas veces referida Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por tanto, se ha establecido a favor de los particulares y no a favor de la Administración.
En este sentido, se ha expresado anteriormente esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en su sentencia Nº 2008-930 de fecha 28 de mayo de 2008, estableciendo que según apunta la doctrina venezolana, la primera consecuencia del carácter beneficioso que reporta para el particular, la apertura del “recurso inmediato siguiente” contra el acto tácito denegatorio, es que es potestativo para el interesado el utilizar o no tal beneficio, el cual sólo puede beneficiarlo y nunca perjudicarlo. Es decir, introducida una solicitud o un recurso, y vencido los lapsos impuestos por la Ley a la Administración para decidirlos, el interesado tiene la posibilidad de intentar contra esa omisión el recurso administrativo o contencioso administrativo correspondiente, de conformidad con los artículos 4 y 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos supra citados.
Así, la Ley en forma alguna obliga al administrado a ejercer recurso alguno, por el contrario el interesado tiene dos opciones: a) intentar el recurso inmediato, usando el beneficio del silencio, o b) esperar la decisión de la solicitud o recurso para intentar, posteriormente, el recurso que proceda, si la decisión expresa no lo favorece. Es decir, que al indicar la norma del artículo 4 “el interesado podrá intentar el recurso inmediato siguiente”, el Legislador lo está facultando, le está dando el derecho de recurrir, pero no le está imponiendo la obligación de recurrir, ni le está diciendo que de no hacerlo caduca su recurso posterior.
Con relación a lo expuesto anteriormente, esta Corte considera importante traer a colación, como ha sido establecido por la Sala Político Administrativa, el criterio en cuanto a la figura del silencio negativo de la administración; por lo que dicha Sala en sentencia Nº 00827 de fecha 26 de junio de 2011, estableció:
“Al respecto, cabe destacar que la figura del silencio negativo debe concebirse como una garantía del particular frente a la inercia de la Administración, teniendo aquél la facultad de elegir entre acogerse al silencio administrativo de efectos negativos, y por tanto intentar oportunamente el recurso inmediato siguiente; o bien esperar la decisión tardía de la Administración, en cuyo caso, el lapso de caducidad empezaría a computarse una vez que la Administración emitiera la decisión correspondiente cumpliendo con su deber constitucional de ofrecer respuesta frente a las peticiones de los particulares.” (Resaltado de esta Corte).
En conclusión, no habiendo elemento alguno en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que permita interpretar el artículo 4 en perjuicio del administrado, es evidente que éste tiene, en dicho supuesto, dos opciones: o intenta el recurso inmediato contra la omisión de decidir, o esperar la decisión expresa de la solicitud o recurso por la Administración, contra la cual, si le es adversa, podrá intentar el recurso a que haya lugar dentro de los lapsos correspondientes contados a partir de la notificación del acto.
Verificado el silencio administrativo por parte de la Administración, y visto el inicio del lapso de caducidad que rige a este tipo de recursos, esta Corte considera oportuno fundamental hacer referencia al tema de la caducidad y en ese sentido se tiene que:
Al respecto, esta Corte considera oportuno destacar que el lapso de caducidad establecido en la Ley Especial que rige la materia funcionarial (Ley del Estatuto de la Función Pública) es un lapso fatal que no admite interrupción, contado a partir del momento en que el funcionario considere lesionado sus derechos subjetivos, es decir, cuando se produce el hecho que da lugar al recurso y cuyo vencimiento implica la extinción de la posibilidad de la tutela judicial que se pretende hacer valer.
En abundancia de lo anterior, resulta también importante señalar que el artículo 26 Constitucional consagratorio del derecho a la tutela judicial efectiva no sólo garantiza el acceso a los tribunales sino que garantiza el acatamiento de los principios que rigen el ordenamiento jurídico. Para ello, el propio ordenamiento jurídico ha establecido instituciones y formalidades procesales que, dentro del proceso, buscan el equilibrio entre los distintos derechos que pueden hacerse valer y, entre ellas, la caducidad.
En cuanto al derecho a la tutela judicial efectiva, cabe reiterar lo señalado por la Sala Político-Administrativa del Máximo Tribunal (véase entre otras sentencia N° 2762 de fecha 20 de noviembre de 2001) en el sentido que, el derecho a la tutela judicial efectiva es uno de los derechos más importantes y fundamentales en todo Estado de Derecho, el cual está conformado por otros derechos, como lo son: el derecho a tener acceso a la justicia, el derecho a intentar todas las acciones y recursos procedentes en vía judicial. Si ello es así, entonces debe existir un mínimo de reglas que permitan el pleno acceso a los órganos jurisdiccionales, y tales reglas no pueden interpretarse entonces como un obstáculo al cumplimiento y respeto del derecho a la tutela judicial efectiva, pues, son garantías del derecho de defensa de las partes.
Y así ha sido recogido por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en la sentencia N° 727 de fecha 8 de abril de 2003 recaida en el caso: Osmar Enrique Gomez Denis, mediante la cual destacó que los lapsos procesales especialmente el lapso de caducidad “(…) transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son ‘formalidades’ per se, susceptibles de desaplicación, sino, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica”.
Partiendo de lo anterior, y precisado que la caducidad como lapso procesal corre fatalmente, que es de reserva legal y que no son formalidades susceptibles de desaplicación, el juez por tal motivo debe aplicar la norma que lo establezca, por tal motivo debe determinar el momento en que se va a comenzar a computar dicho lapso.
Ahora bien, la disposición antes transcrita (Artículo 32 ordinal 1º de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), establece un lapso de caducidad para el ejercicio de la acción, lo cual indica, que no admite paralización, detención, interrupción ni suspensión, sino que el mismo transcurre fatalmente, y su vencimiento, por tanto, ocasiona la extinción del derecho que se pretende hacer valer, por ende, la acción ha de ser interpuesta antes de su vencimiento.
De esta manera, siendo la caducidad un lapso procesal que corre fatalmente, el juez debe aplicar la norma que lo establezca, atendiendo al momento en que ocurrió el hecho que originó el recurso interpuesto.
En relación a la caducidad y su carácter de lapso procesal, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia N° 727 de fecha 8 de abril de 2003, expediente N° 03-0002, caso: Osmar Enrique Gómez Denis, señaló que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Al respecto, la Sala sostuvo:
“[…] El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución.
[…] A todo evento, por demás, esta Sala considera que los lapsos procesales y jurisdiccionalmente aplicados son ‘formalidades’ per se, sino que estos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa de las partes que por ellos se guían (debido proceso y seguridad jurídica)’. (s.S.C. n° 208 de 04.04.00. En el mismo sentido, entre otras, s.S.C. n° 160 de 09.02.01. Destacado añadido).
[…Omissis…]
En conclusión, esta Sala considera que la decisión cuya revisión se solicitó contravino la jurisprudencia de esta Sala con referencia a que los lapsos procesales, que legalmente son fijados y jurisdiccionalmente sean aplicados, no son “formalidades” per se, susceptibles de desaplicación, si no, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica”. (Resaltado de la Corte).
Ahora bien, los lapsos procesales, que son establecidos legalmente y aplicados en los procesos jurisdiccionales, son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, “siendo éste, en el ámbito del derecho procesal, aquél que garantiza la función misma del proceso, cual es la de dirimir los conflictos de intereses y asegurar la continuidad del derecho objetivo; e igualmente garantiza que con ocasión del proceso no queden menoscabados los intereses de terceros y el interés colectivo (uti civis). Se refiere siempre a la garantía del debido proceso que engloba el derecho a la defensa, la igualdad de las partes y las restantes garantías constitucionales”. (Ricardo Henriquez la Roche, Instituciones de Derecho Procesal, Pág. 207, Ediciones Liber, Caracas-2005).
Luego, por lo que respecta a la caducidad, esta Corte debe señalar que la misma deviene en razón de haber transcurrido un lapso fijado por el legislador para hacer valer un derecho, lapso de carácter procesal que, como tal, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni de suspensión tal y como ya ha sido precisado.
En efecto, la finalidad del lapso de caducidad es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento de que tras el transcurso del lapso que establece la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le autorice; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente incidiría negativamente en la seguridad jurídica. Es por ello que el recurrente o justiciable, una vez habilitado para acudir al Órgano Jurisdiccional, deberá proponer su recurso judicial en tiempo hábil, esto es, antes de la consumación del lapso de caducidad que dispuso la ley.
Ahora bien, presentado el recurso jerárquico el 21 de julio de 2010, los noventa (90) días que tenía el Ministro para decidir, computados conforme lo establece el artículo 91 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, se cumplieron el 24 de noviembre de 2010, por lo cual a partir del día siguiente a esa fecha, se produjo el silencio administrativo denegatorio, quedando abierta para el recurrente la vía contenciosa y, en consecuencia, el lapso de caducidad de seis (6) meses que consagra la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para intentar el recurso contencioso administrativo de anulación.
Resulta concluyente entonces, que el lapso para interponer el recurso feneció el día 25 de mayo de 2011, fecha en la cual se cumplieron los seis meses continuos, contados a partir del 25 de noviembre de 2010, día siguiente a aquel en el cual se cumplió el lapso de 90 días en que el Ministro debió resolver el recurso jerárquico, y siendo que el presente recurso se interpuso el 24 de mayo de 2011, es decir tempestivamente, debe forzosamente esta Corte declarar CON LUGAR la apelación interpuesta por la representación judicial de la sociedad mercantil Ferretería Epa, S.A., y en consecuencia, se REVOCA la decisión dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia en fecha 20 de junio de 2011, se ordena REMITIR el expediente a los fines que se pronuncie sobre las restantes causales de inadmisibilidad y de ser procedente continúe con la sustanciación de la presente causa. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer del recurso de apelación interpuesto en fecha 27 de junio de 2011, por el abogado Ricardo Andrés Cruz Bavaresco inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nro. 61.890, actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil FERRETERÍA EPA S.A., contra la decisión dictada en fecha 20 de junio de 2011, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo del Estado Zulia, mediante la cual declaró inadmisible por caducidad el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la referida sociedad mercantil contra la DIRECCIÓN ESTADAL DE SALUD DE LOS TRABAJADORES DEL ZULIA DEL INSTITUTO NACIONAL DE PREVENCIÓN, SALUD Y SEGURIDAD LABORALES.
2.- CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto.
3.- Se REVOCA el fallo apelado.
4.- Se ORDENA remitir el presente expediente al Tribunal de origen, a los fines que dicte sentencia en la presente causa, a los fines que se pronuncie sobre las restantes causales de inadmisibilidad y de ser procedente continúe con la sustanciación de la presente causa.
Publíquese, regístrese. Déjese copia de la presente decisión y remítase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ocho (08) días del mes de noviembre del año dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
El Presidente,

EMILIO RAMOS GONZÁLEZ
El Vicepresidente,

ALEXIS JOSÉ CRESPO DAZA

El Juez,

ALEJANDRO SOTO VILLASMIL
Ponente.

La Secretaria Accidental,

CARMEN CECILIA VANEGAS

AP42-R-2011-001130
ASV/011
En fecha ________________ ( ) de ___________________de dos mil once (2011), siendo la (s) _____________ de la ________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° _____________________.
La Secretaria Accidental.