JUEZ PONENTE: EFRÉN NAVARRO
EXPEDIENTE N° AP42-R-2004-001676
En fecha 17 de diciembre de 2004, se recibió en la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, oficio N° 241-04 de fecha 19 de febrero de 2004, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la Abogada Ana Tortolero, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 9.915, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la ciudadana INÉS CELESTE MALDONADO RATIA, venezolana, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 4.225.960, contra la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA INDUSTRIA (CORPOINDUSTRIA), hoy día, INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA INDUSTRIA (INAPYMI).
Dicha remisión se efectuó en virtud de haberse oído en ambos efectos los recursos de apelación interpuestos en fecha 16 de febrero de 2004, por el Abogado Carlos Chávez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro.7.856, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte querellada, y en fecha 18 de febrero de 2004, por la Abogada Ana Tortolero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte querellante, respectivamente, contra la sentencia dictada en fecha 11 de febrero de 2004, por el referido Juzgado Superior, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto.
En fecha 20 de marzo de 2006, se dio cuenta a la Corte, se designó Ponente a la Juez Neguyen Torres López y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para la presentación del escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 3 de octubre de 2006, la Abogada Ana Tortolero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 30 de octubre de 2006, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa, revocó por contrario imperio el auto dictado en fecha 20 de marzo de 2006 y ordenó la notificación del ciudadano Presidente del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), de la ciudadana Procuradora General de la República y de la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia, para lo cual se comisionó al Juzgado Segundo del Municipio Girardot de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua.
En fecha 17 de enero de 2007, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 7 de marzo de 2007, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI).
En fecha 11 de abril de 2007, se recibió oficio Nº 139-07 de fecha 5 de marzo de 2007, emanado del Juzgado Segundo de los Municipios Girardot y Mario Briceño Iragorry de la Circunscripción Judicial del Estado Aragua, anexo al cual remitió resultas de la Comisión librada por esta Corte en fecha 30 de octubre de 2006.
En fecha 8 de mayo de 2007, se designó Ponente a la Juez Neguyen Torres López y se fijó el lapso de quince (15) días de despacho para la presentación del escrito de fundamentación de la apelación.
En esa misma fecha, el Abogado Hugo Guédez, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado (INPREABOGADO) bajo el Nro. 71.982, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 18 de diciembre de 2008, fue constituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada de la siguiente manera: Andrés Brito, Juez Presidente; Enrique Sánchez, Juez Vicepresidente; y María Eugenia Mata, Juez.
En fecha 17 de marzo de 2009, la Abogada Ana Tortolero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó el abocamiento en la presente causa.
En fecha 13 de abril de 2009, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se ordenó la notificación del ciudadano Presidente del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI) y de la ciudadana Procuradora General de la República.
En fecha 5 de mayo de 2009, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido al ciudadano Presidente del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), recibido en fecha 23 de abril de 2009.
En fecha 8 de junio de 2009, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó oficio de notificación dirigido a la ciudadana Procuradora General de la República, recibido en fecha 3 de junio de 2009.
En fecha 16 de julio de 2009, se reasignó la Ponencia al Juez Andrés Brito y se difirió la oportunidad para la fijación de la fecha en que tendrá lugar el acto oral de informes.
En fechas 13 de agosto, 8 de octubre, 5 de noviembre y 3 de diciembre de 2009, se difirió nuevamente la oportunidad para la fijación de la fecha en que tendrá lugar el acto oral de informes.
En fecha 20 de enero de 2010, en virtud de la incorporación del Juez Efrén Navarro, fue reconstituida esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, quedando integrada su Junta Directiva de la siguiente manera: ENRIQUE SÁNCHEZ, Juez Presidente; EFRÉN NAVARRO, Juez Vicepresidente; y MARÍA EUGENIA MATA, Juez.
En fecha 28 de enero de 2010, esta Corte se abocó al conocimiento de la presente causa y se reasignó la Ponencia al Juez EFRÉN NAVARRO.
En fecha 4 de febrero de 2010, se fijó para el día 23 de febrero de 2010, la celebración del acto de informes orales.
En fecha 23 de febrero de 2010, se dejó constancia de la incomparecencia de las partes al acto de informes orales.
En fecha 24 de febrero de 2010, la Corte dijo “Vistos” y se ordenó pasar el expediente al Juez Ponente, a los fines de que la Corte dicte la decisión correspondiente.
En fecha 25 de febrero de 2010, se pasó el expediente al Juez Ponente.
En fecha 5 de agosto de 2010, el Abogado Hugo Guédez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, consignó diligencia mediante la cual solicitó se dicte sentencia en la presente causa.
En fecha 19 de mayo de 2011, la Abogada Ana Tortolero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la parte actora, consignó diligencia mediante la cual solicitó se dicte sentencia en la presente causa.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FUNCIONARIAL
En fecha 12 de marzo de 2003, la Abogada Ana Tortolero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia, interpuso recurso contencioso administrativo funcionarial contra el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Expuso que, “…soy una funcionaria pública de carrera administrativa con diez (10) años al servicio de la administración pública. En tal sentido, en fecha 02 de diciembre de 1992 ingresé a trabajar en la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), Instituto Autónomo creado por Ley de fecha 13 de junio de 1974, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 30.434, con sede en Maracay, Estado Aragua, con el cargo de Analista de Personal III, adscrita a la Gerencia de Recursos Humanos, luego en el año de 1994 fui ascendida al cargo de Analista de Personal IV, siendo transferida a la Comisión Liquidadora de Corpoindustria en abril del año 2000 como Encargada de la Gerencia de Recursos Humanos, en virtud de la supresión y liquidación de dicho Instituto Autónomo, hasta el día 22 de noviembre de 2002, en que soy notificada por la Comisión Liquidadora que paso a disponibilidad por el lapso de un (01) mes, durante el cual se realizaron las gestiones reubicatorias en la Administración Pública, hasta el día 13 de diciembre de 2002, fecha ésta en que se me notifica que fueron infructuosas las gestiones para reubicarme en la Administración Pública…”.
Manifestó que, “…la Comisión Liquidadora asumió las funciones que le fueron conferidas, y bajo sus directrices, asumió un grupo de funcionarios públicos, entre los cuales estaba mi persona, hasta el día 15 de noviembre de 2002, fecha ésta (sic) en que se publica en Gaceta Oficial, la Ley para la Promoción y Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria, estableciendo en su artículo 30, la creación del Instituto Nacional de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), como Instituto Autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio e independiente, adscrito al Ministerio de Producción y Comercio. En tanto que la Disposición Transitoria Tercera prevé que el INAPYMI se subroga en todos los derechos y obligaciones que correspondan a Corpoindustria…”.
Alegó que, “…de la revisión y estudio de la notificación del acto administrativo de efectos particulares de fecha 13 de diciembre de 2002, se observa que el mismo lesiona mis derechos subjetivos e intereses legítimos, por los siguientes razonamientos: a) Adolece del requisito previsto en el artículo 18, ordinal 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como lo es: ´Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes´. La omisión de tal requisito hace que el acto administrativo carezca de motivación, por cuanto no es suficiente que se mencione la norma que sirve de base para dictar el acto administrativo, sino que es necesario expresar de manera detallada los hechos, las razones, y los fundamentos legales del acto. Hechos éstos y razones que no existen detallados en el acto administrativo in comento, ni siquiera se menciona el último cargo de carrera que detentaba para ese momento como lo es el de Analista de Personal IV…”.
Que, “…Por otra parte, el acto administrativo de efectos particulares de fecha 13 de diciembre de 2002, tiene vicios en el procedimiento, por cuanto tal como lo prevé el artículo 78, en su parte in fine de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuando un funcionario de carrera sea objeto de medida de reducción de personal, antes de ser retirado de manera definitiva de la administración pública, gozará de un (1) mes de disponibilidad, a los efectos de agotarse las gestiones reubicatorias. En este caso, se violó el contenido de la presente norma, ya que por una parte, se evidencia de manera flagrante que la administración pública no dejó transcurrir íntegro el lapso de un (1) mes, puesto que la notificación del acto administrativo mediante el cual me pasa a disponibilidad fue el día 22 de noviembre de 2002, y la notificación del acto administrativo mediante el cual se me pasa al Registro de Elegibles fue efectuada el día 13 de diciembre de 2002, habiendo transcurrido solo veintiún (21) días, lo cual es una violación de la norma antes citada y por ende contiene vicios en el procedimiento…”.
Indicó que, “…la notificación del acto administrativo de fecha 13 de diciembre de 2002 adolece del requisito de indicar los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse, tal como lo establece el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 74 de la Ley ut supra, la notificación se considera defectuosa y no produce ningún efecto…”.
Finalmente, solicitó “…1) La nulidad absoluta del acto administrativo de efectos particulares de fecha 13 de diciembre de 2002 dictado por el Presidente de INAPYMI, mediante el cual se me pasa al Registro de Elegibles. 2) Se me reincorpore al cargo que venía desempeñando para el momento en que fui pasada al Registro de Elegibles o a otro cargo de igual jerarquía. 3) El pago de los salarios dejados de percibir desde el día 13 de diciembre de 2002 hasta la fecha en que se ejecute la sentencia, con la reincorporación al cargo, incluyendo los aumentos por Decretos del Ejecutivo Nacional o Convenciones Colectivas. Así como el pago de los montos correspondientes a las vacaciones, bonos vacacionales, bonificación de fin de año, y cualquier otro beneficio o privilegios que acuerde el Ejecutivo Nacional desde el 13/12/2002 (sic), hasta la reincorporación definitiva al cargo. 4) La indexación judicial, para lo cual solicito al Tribunal que en la sentencia definitiva acuerde la corrección monetaria conforme al índice inflacionario del país. 5) Experticia complementaria del fallo, a los fines de precisar el alcance de los montos exactos que me debe indemnizar el INAPYMI en razón de los daños y perjuicios que me ha ocasionado y por ser la presente materia de orden público…”.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 11 de febrero de 2004, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto, con base en las siguientes consideraciones:
“…De acuerdo al estudio que se hizo a las actas que conforman el presente expediente, es preciso destacar, en primer lugar, que la recurrente impugna tanto el acto administrativo de remoción como el de retiro, ambos, que adolecen del defecto contemplado en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues, en ninguno de ellos se señaló, de conformidad con lo establecido en el artículo 73 ejusdem, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse. Tal circunstancia fáctica es perfectamente verificable del contenido de los documentos que rielan a los folios 5 y 6 de la causa. Tal defecto legal supone que se haga jurídicamente imposible la operatividad de la caducidad, pues, a tenor de la disposición contemplada en el artículo 77 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el tiempo transcurrido desde la eficacia del acto administrativo hasta la interposición del recurso que corresponda, en este caso, la querella funcionarial, no deberá tomarse en cuenta a los efectos de la determinación del vencimiento de los plazos respectivos. Así se decide. Ahora bien, respecto al primero de los actos administrativos, a saber, el acto administrativo de remoción notificado a la querellante en fecha 22 de noviembre de 2002, el sujeto procesal mencionado señala en su escrito recursivo, en primer lugar, que el acto administrativo impugnado no contuvo la ´…expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes…´, es decir, que careció de motivación. Respecto a esta denuncia, este Juzgador debe señalar que el acto recurrido efectivamente contiene un señalamiento de las razones que justifican la medida administrativa, pues, indica que es el ´…Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Nº 415 de fecha 21 de octubre de 1999…´, la base legal de la misma, y que es la supresión y liquidación de la Corporación y Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA). La anterior consideración expresada por este Juzgador debe hacerse acompañar de un examen más profundo del acto administrativo en lo atinente a su motivación, realizado por este Juzgador en ejercicio de sus potestades inquisitivas propias de su condición de Juez Contencioso Administrativo, pues, el acto administrativo, en razón de ostentar una naturaleza manifiestamente ablatoria, debió señalar los extremos fácticos y jurídicos que, de modo específico, justificaron la medida administrativa de remoción. Como punto previo a la realización del anterior análisis, considera pertinente quien decide, pronunciarse acerca de la condición o naturaleza de la relación de servicio sostenida entre la recurrente y la administración recurrida. Asevera la representación judicial de la administración querellada que la ciudadana hoy querellante ostentaba el carácter de trabajadora en razón de haberse vinculado a aquella por obra de un contrato de servicios. Ahora bien, puede colegirse fácilmente de un análisis de los antecedentes administrativos que rielan como anexos al expediente de la causa, que se señala a la querellante, en múltiples documentos contenidos en el legajo constitutivo de tales antecedentes, como ´Analista de Personal IV´, lo que desvirtúa totalmente la posibilidad de que pudiera prestar servicios como contratada, ya que es patente y claro que en tales documentos se reseña que la administración querellada reconoce que se desempeñaba en un cargo, que estaba inscrita en el Registro de Asignación de Cargos (RAC), que devengaba un sueldo, que poseía una antigüedad, y que inclusive, fue evaluado su desempeño en fecha 15 de julio de 1997, de conformidad con lo establecido en la derogada Ley de Carrera Administrativa; evidencias todas estas que llevan a este Juzgador a considerar que la ciudadana recurrente era un funcionario público al servicio de la Administración descentralizada querellada, ocupando un cargo que, por la denominación del mismo, y por su posición jerárquica, presume este Juzgador es de carrera administrativa, pues, este es el régimen general aplicable a la función pública, y no el de funcionario de libre nombramiento y remoción. Así se decide. De vuelta al examen de la suficiencia de la motivación del acto administrativo de remoción, y ya establecido que la ciudadana recurrente era un funcionario público, debe destacar este Juzgador que, ostentando la funcionaria recurrente una estabilidad semi-absoluta consagrada tanto en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (artículo 146), como en la Ley del Estatuto de la Función Pública, sólo podría ser removida previa la satisfacción de un conjunto de exigencias de índole legal, específicamente, de la verificación de los supuestos de hecho que se establecen en el artículo 78 del instrumento normativo en último término señalado, y para este caso específico, del contemplado en el numeral 5, pues, como se dijo, el acto administrativo impugnado pretende encontrar motivo fáctico y jurídico en la supresión de la Corporación y Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (CORPOINDUSTRIA), ordenada por el Decreto con Rango y Fuerza de Ley Nº 415 ya señalado. Ahora bien, no basta para la remoción de la funcionaria querellante, el señalamiento de la orden contenida en el artículo 11, literal f del Decreto Nº 415, pues, la materialización del retiro de los funcionarios debía encontrar un fundamento de naturaleza técnica y jurídica, adicional al de la supresión del ente, pues, muchos de los funcionarios que anteriormente prestaban servicios para la Administración descentralizada suprimida, se transferirían al recién creado Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), como sucedió material y jurídicamente en fecha 26 de noviembre de 2002, tal como consta de acta de transferencia que en copia simple corre inserta a los folios 50 al 54 del expediente de la causa. Es decir, en razón del hecho de que no resultarían inmediatamente retirados todos los funcionarios y el personal del ente descentralizado suprimido, debía efectuarse un proceso de selección destinado a establecer cuáles serían los funcionarios sujetos a la medida de transferencia de personal al Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI). Lo contrario sería reconocer a la administración descentralizada, la potestad administrativa de afectar la esfera jurídica de los particulares que ocupaban tales funcionarios (sic), sin un límite que fijara el umbral de la proporcionalidad y razonabilidad técnica de tal actuación discrecional, límite que debió estar fijado por un Informe técnico que señalara, de manera expresa y detallada, cuáles serían los funcionarios sujetos a la medida de remoción, y las razones que fundaren tal decisión. Este extremo fáctico, a saber, la existencia de una justificación técnica y jurídica para la remoción de la querellante –que (sic) fungiera como ejecución del mandato legal contenido en el artículo 11 literal f del Decreto Nº 415, no consta en la presente causa se haya efectuado, por lo que este juzgador declara el acto nulo de nulidad absoluta, de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en razón de haberse prescindido de modo absoluto una fase esencial del procedimiento administrativo destinado a la remoción de la funcionario, a saber, de la realización del examen técnico que justificara la medida de remoción. Así se decide. En razón de la anterior decisión, considera este Juzgador que es jurídicamente irrelevante pronunciarse acerca de las demás denuncias de ilegalidad formuladas, inclusive, las que versan sobre el acto de retiro. Así se decide.
Por tal motivo, este Juzgador ordena la reincorporación de la querellante al cargo que ocupaba como Analista IV, o a otro de igual categoría en el ente recurrido, cargo éste de carrera, y anterior al que ocupaba en condición de encargada para la Comisión Liquidadora; con el correspondiente pago de los salarios caídos que hubiere dejado de percibir la querellante. Así se decide. Por último, respecto a la indexación de la indemnización correspondiente a los salarios caídos, este Juzgador declara improcedente tal petición, en razón de ser un criterio jurisprudencial pacífico y reiterado el que a tales indemnizaciones no le corresponde resultar corregidas monetariamente…”.
III
DEL ESCRITO DE FUNDAMENTACIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN
En fecha 8 de mayo de 2007, el Abogado Hugo Guédez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la parte recurrida, presentó escrito de fundamentación de la apelación, en los siguientes términos:
Sostuvo que, “…en la oportunidad procesal para dar contestación a la demanda mi representado en primer lugar señala que la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia, comenzó su relación de trabajo con la extinta CORPOINDUSTRIA a partir del día tres (3) de diciembre de 1992, ordenándose la realización del contrato en esa misma fecha, para realizar la elaboración y creación de las descripciones de perfiles y valoraciones de cargos, cuyas funciones debía realizar desde el tres (3) de diciembre de 1992 al diez y ocho (18) de diciembre de 1992. Posteriormente, reconociéndose su fecha de ingreso desde el mes de diciembre del año 1992, a partir de enero de 1993 se celebra un nuevo contrato, situación en la que permanece hasta julio de 1993, oportunidad en que se le renueva el contrato a partir del primero (1º) de julio de 1993, hasta el treinta y uno (31) de diciembre de 1993, con el cargo de Analista Jefe adscrita a la Gerencia de Recursos Humanos, vencido este contrato, se le renueva dicho contrato por el período comprendido entre el primero (1º) de enero de 1994 al primero (1º) de junio de 1994, con el cargo de Analista de Personal III, no como falsamente alegó en el libelo de la demanda, en donde indicó, que ingresó con este cargo desde el año 1992, en calidad de funcionario de carrera, calificación que mi mandante desconoce, rechaza y niega…”.
Alegó, “…la incompetencia del Tribunal, ya que Inés Celeste Maldonado Ratia no es funcionaria de carrera, pues no ingresó a la Administración Pública por nombramiento, ni por concurso, la querellante se inició y permaneció bajo su condición de contratada hasta la fecha en que fue removida del cargo de Gerente de Recursos Humanos (encargada), cargo que desempeñó desde el veinticinco (25) de abril de 2000; cuando fue transferida a la Comisión Liquidadora de CORPOINDUSTRIA hasta el 15 de diciembre de 2002, por ello se solicitó al Tribunal de la causa declinar la competencia, por ser los Tribunales del Trabajo, los competentes para conocer de la acción y pretensión de la querellante…”.
Indicó que, “…el acto administrativo que puso fin a la relación laboral no fue el acto de trámite del INAPYMI, de fecha 13 de diciembre de 2002, sino aquel donde efectivamente se produjo el retiro (sic) de la querellante en fecha 14 de noviembre de 2002, notificado en fecha 22 de noviembre de 2002 y que al presentarse la querella en fecha 12 de marzo de 2003, había operado en consecuencia la caducidad de la acción…”.
Arguyó que, “…en el fallo apelado, no se tomó en consideración los alegatos esgrimidos por esta representación con respecto a la incompetencia del Tribunal para conocer de la querella, por lo tanto, ha debido pronunciarse en primer término sobre la competencia del Tribunal para conocer la presente causa, toda vez que el argumento principal alegado por esta representación, se refiere a la condición laboral de la querellante, ya que la misma ingresó a CORPOINDUSTRIA en condición de contratada, condición ésta (sic) que se mantuvo hasta su separación del cargo, por cuanto no consta en autos el nombramiento como funcionario de carrera expedido por el órgano competente, de conformidad con lo establecido en los artículo 19 y 39 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”.
Finalmente, solicitó que, “…la apelación intentada por mi representada proceda en derecho y con todo respeto solicito de esta digna Corte la declare Con Lugar en la definitiva, y por consiguiente, sea revocado el fallo apelado…”.
IV
DE LA COMPETENCIA
Corresponde a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse en torno a su competencia para conocer de las apelaciones de sentencias dictadas por los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, el artículo 110 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, dispone lo que sigue:
“Contra las decisiones dictadas por los jueces o juezas superiores con competencia para conocer del recurso contencioso administrativo funcionarial, podrá interponerse apelación en el término de cinco días de despacho contados a partir de cuando se consigne por escrito la decisión definitiva, para ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”.
De conformidad con la norma transcrita, el conocimiento de las apelaciones que se interpongan contra las decisiones dictadas por los Juzgados Superiores en materia de recursos contencioso administrativo funcionariales, le corresponde a las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo.
Con base en las consideraciones realizadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo resulta COMPETENTE para conocer de los recursos de apelación interpuestos en fechas 16 de febrero de 2004 y 18 de febrero de 2004, contra la sentencia dictada en fecha 11 de febrero de 2004, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central. Así se decide.
V
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR
Determinada la competencia de esta Corte para conocer del recurso de apelación interpuesto, se observa lo siguiente:
Considera necesario esta Corte revisar la caducidad del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, siendo que se trata de una institución de orden público, ante lo cual, se observa que riela al folio seis (6) del expediente, acto administrativo Nº PR 010-2002 de fecha 13 de diciembre de 2002, emanado de la Comisión Liquidadora de Corpoindustria, mediante el cual se le notificó en esa misma fecha a la parte actora, su retiro del órgano recurrido, al señalársele que “…me dirijo a usted, en la oportunidad de informarle que el próximo 15/12/2002 (sic) vence el período de un (1) mes de disponibilidad contemplado en el Artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…) En tal sentido, le indico que durante el período indicado se hicieron las gestiones pertinentes a los fines de lograr su reubicación administrativa dentro de la Administración Pública, las cuales resultaron infructuosas, razón por la cual se solicitará su incorporación al Registro de Elegibles que mantiene el Ministerio de Planificación y Desarrollo…”, siendo que el recurso fue interpuesto en fecha 12 de marzo de 2003, resulta tempestiva su interposición. Así se decide.
Ahora bien, el Juzgado A quo declaró Parcialmente Con Lugar el recurso interpuesto con fundamento en que “…en razón del hecho de que no resultarían inmediatamente retirados todos los funcionarios y el personal del ente descentralizado suprimido, debía efectuarse un proceso de selección destinado a establecer cuáles serían los funcionarios sujetos a la medida de transferencia de personal al Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI). Lo contrario sería reconocer a la administración descentralizada, la potestad administrativa de afectar la esfera jurídica de los particulares que ocupaban tales funcionarios (sic), sin un límite que fijara el umbral de la proporcionalidad y razonabilidad técnica de tal actuación discrecional, límite que debió estar fijado por un Informe técnico que señalara, de manera expresa y detallada, cuáles serían los funcionarios sujetos a la medida de remoción, y las razones que fundaren tal decisión. Este extremo fáctico, a saber, la existencia de una justificación técnica y jurídica para la remoción de la querellante –que (sic) fungiera como ejecución del mandato legal contenido en el artículo 11 literal f del Decreto Nº 415, no consta en la presente causa se haya efectuado, por lo que este juzgador declara el acto nulo de nulidad absoluta, (…) en razón de haberse prescindido de modo absoluto una fase esencial del procedimiento administrativo destinado a la remoción de la funcionario, a saber, de la realización del examen técnico que justificara la medida de remoción. Así se decide. (…) Por tal motivo, este Juzgador ordena la reincorporación de la querellante al cargo que ocupaba como Analista IV, o a otro de igual categoría en el ente recurrido, cargo éste (sic) de carrera, y anterior al que ocupaba en condición de encargada para la Comisión Liquidadora; con el correspondiente pago de los salarios caídos que hubiere dejado de percibir la querellante…”.
Observa esta Corte que la parte recurrida en el escrito de contestación al recurso, solicitó “…al Tribunal decline la competencia para conocer de la presente Querella Contencioso Administrativo Funcionarial, por ser los Tribunales del Trabajo, los competentes para conocer de la acción y de la pretensión formulada…”.
Ello así, el artículo el numeral 5 del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, prevé lo siguiente:
“Artículo 243. Toda sentencia debe contener:
(…)
5. Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse de la instancia”.
Conforme a la norma citada, el pronunciamiento del juez queda sujeto a los alegatos y defensas formuladas por las partes, sin que le sea posible dejar de decidir alguno de ellos o extender su decisión sobre excepciones o argumentos que no forman parte de la controversia, pues, incurriría en el vicio de incongruencia que acarrea la nulidad de la sentencia de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil.
Asimismo, es preciso indicar que respecto a la incongruencia negativa, la Sala Político Administrativa en sentencia Nº 36 de fecha 20 de enero de 2010 (caso: Eniac Empresa Nacional de Informática, Automatización y Control, C.A., contra el Banco Nacional de Vivienda y Hábitat), señaló que:
“En cuanto a la congruencia, dispone el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe dictarse ‘con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas’; por ende, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limita a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resuelve sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio.
Específicamente, ante el segundo de los supuestos antes mencionados, se estará en presencia de una incongruencia negativa, pues el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial.
Al respecto, esta Sala mediante sentencia Nº 2.238 del 16 de octubre de 2001, caso: Creaciones Llanero, C.A., estableció lo que debe entenderse por incongruencia negativa, criterio este ampliamente reiterado en fallos posteriores (vid. sentencias Nros. 5.208 del 27 de julio de 2005, caso: Auto Repuestos El Mácaro, C.A., 724 del 16 de mayo de 2007, caso: Agencias Generales Conaven, C.A. y 1.511 del 21 de octubre de 2009, caso: Constructora Feres, C.A.), donde ha señalado lo siguiente:
‘...En cuanto a la congruencia, dispone el segundo precepto del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe dictarse ‘con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas’. Luego, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial...”.
Precisado lo anterior, se observa que el Juzgado A quo incurrió en omisión de pronunciamiento con relación al alegato formulado por la parte recurrida de incompetencia del Tribunal, razón por la cual este Órgano Jurisdiccional estima que dicho Juzgado incurrió en el vicio de incongruencia negativa. Así se decide.
En consecuencia, esta Corte declara CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 16 de febrero de 2004 por el Abogado Carlos Chávez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial del Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), y en consecuencia, ANULA la decisión dictada en fecha 11 de febrero de 2004 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, en virtud de lo previsto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5º del artículo 243 eiusdem. Así se decide.
Declarado lo anterior, esta Corte pasa a pronunciarse sobre el fondo del recurso y al respecto, observa:
La parte recurrida, en su escrito de contestación al recurso, alegó que “…INÉS CELESTE MALDONADO RATIA dio inicio mediante contrato de servicios profesionales, y así permaneció hasta su egreso (…) reconocer a INÉS CELESTE MALDONADO RATIA como funcionaria de carrera, es configurar un fraude a la ley. En definitiva cualquiera sea el ámbito Inter Temporal que se pretenda aplicar a la relación de trabajo de la querellante, resulta incontestable su no condición de Funcionario de Carrera…”. (Mayúsculas del original).
Ello así, se observa que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, establece en su artículo 144, que:
“…Los cargos de los órganos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley. El ingreso de los funcionarios públicos y las funcionarias públicas a los cargos de carrera será por concurso público, fundamentado en principios de honestidad, idoneidad y eficiencia. El ascenso estará sometido a métodos científicos basados en el sistema de méritos, y el traslado, suspensión y retiro será de acuerdo con su desempeño…”.
Se evidencia que la referida norma Constitucional prevé una serie de excepciones al régimen de la carrera administrativa, entre los que se encuentran los cargos de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados, los obreros al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley.
En desarrollo de esta disposición constitucional, fue dictada la Ley del Estatuto de la Función Pública, la cual establece en su artículo 38, inserto en el Título IV ‘Del Personal Contratado’, que el régimen aplicable al personal contratado será aquel previsto en el respectivo contrato y en la legislación laboral, por lo que esta categoría de personal no goza de los derechos propios de los funcionarios públicos de carrera, tales como la estabilidad en el desempeño de sus cargos, pudiendo ser retirados de los mismos por las causales contempladas en la referida Ley.
De igual modo, el artículo 39 de la señalada Ley –en desarrollo de los principios constitucionales relativos a la función pública– prevé que “…en ningún caso el contrato podrá constituirse en una vía de ingreso a la Administración Pública…”, de lo cual se infiere que la Constitución de 1999 regula la estabilidad como un derecho exclusivo e inherente de los funcionarios públicos de carrera y no de otra categoría de funcionarios y mucho menos de los profesionales contratados por la Administración Pública.
Ahora bien, riela al folio siete (7) del expediente judicial, oficio s/n de fecha 13 de abril de 2000, emanado de la Comisión Liquidadora de la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (Corpoindustria), mediante el cual se designó a la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia, en el cargo de Gerente de la Gerencia de Recursos Humanos.
Riela al folio once (11) del expediente judicial, planilla de Antecedentes de Servicio de la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia, emanada de la Corporación de Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (Corpoindustria), en la cual se evidencia que la prenombrada ciudadana ingresó al organismo recurrido como contratada en fecha 2 de diciembre de 1992 con el cargo de Analista de Personal III y al folio cincuenta y siete (57) del expediente administrativo, se evidencia que en fecha 1º de junio de 1994, la prenombrada ciudadana ingresó como personal fijo a la mencionada Corporación en el cargo de Analista de Personal III.
Asimismo, riela al folio ciento cincuenta y uno (151) del expediente judicial, certificado Nº 266717 emanado en fecha 30 de agosto de 1997, de la Oficina Central de Personal, adscrita a la Presidencia de la República, mediante el cual se acreditó a la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia, como funcionario de carrera.
De lo anterior, se evidencia que contrario a lo alegado por la parte recurrida en su escrito de fundamentación de la apelación, la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia se desempeñaba como funcionario de carrera, siendo que desempeñó los cargos de Analista de Personal III y Analista de Personal IV, aunado al hecho que la prenombrada ciudadana fue acreditada como funcionario de carrera, por lo cual esta Corte desecha el alegato de incompetencia formulado. Así se decide.
Ahora bien, se observa que la parte actora alegó en su escrito libelar que “…el acto administrativo de efectos particulares de fecha 13 de diciembre de 2002, tiene vicios en el procedimiento, por cuanto tal como lo prevé el artículo 78, en su parte in fine de la Ley del Estatuto de la Función Pública, cuando un funcionario de carrera sea objeto de medida de reducción de personal, antes de ser retirado de manera definitiva de la administración pública, gozará de un (1) mes de disponibilidad, a los efectos de agotarse las gestiones reubicatorias. En este caso, se violó el contenido de la presente norma, ya que por una parte, se evidencia de manera flagrante que la administración pública no dejó transcurrir íntegro el lapso de un (1) mes, puesto que la notificación del acto administrativo mediante el cual me pasa a disponibilidad fue el día 22 de noviembre de 2002, y la notificación del acto administrativo mediante el cual se me pasa al Registro de Elegibles fue efectuada el día 13 de diciembre de 2002, habiendo transcurrido solo veintiún (21) días, lo cual es una violación de la norma antes citada y por ende contiene vicios en el procedimiento…”.
Ello así, observa esta Corte que riela al folio cinco (5) del expediente, oficio Nº 2002/684 de fecha 14 de noviembre de 2002, emanado de la Comisión Liquidadora de Corpoindustria, mediante el cual se notificó en fecha 22 de noviembre de 2002 a la parte actora su remoción del órgano recurrido, al señalársele que “…a partir de la recepción de la presente notificación, será retirado de las funciones que desempeña en la Comisión Liquidadora por lo que pasará a situación de disponibilidad por el período de un (01) mes…”.
Asimismo, riela al folio seis (6) del expediente, acto administrativo Nº PR 010-2002 de fecha 13 de diciembre de 2002, emanado de la Comisión Liquidadora de Corpoindustria, mediante el cual se le notificó en esa misma fecha a la parte actora, su retiro del órgano recurrido, al señalársele que “…me dirijo a usted, en la oportunidad de informarle que el próximo 15/12/2002 (sic) vence el período de un (1) mes de disponibilidad contemplado en el Artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…) En tal sentido, le indico que durante el período indicado se hicieron las gestiones pertinentes a los fines de lograr su reubicación administrativa dentro de la Administración Pública, las cuales resultaron infructuosas, razón por la cual se solicitará su incorporación al Registro de Elegibles que mantiene el Ministerio de Planificación y Desarrollo…”. (Resaltado de esta Corte).
De lo anterior, se evidencia que efectivamente el organismo recurrido no dejó transcurrir el lapso de un (1) mes de disponibilidad previsto en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, a los fines de realizar las correspondientes gestiones reubicatorias, por lo tanto, esta Corte ORDENA otorgar a la parte actora el lapso de un (1) mes de disponibilidad previsto en el artículo 78 de la señalada Ley a los fines de la realización de las respectivas gestiones reubicatorias. Así se decide.
Ahora bien, observa esta Corte que la representación judicial de la parte actora solicitó en su escrito libelar “…2) Se me reincorpore al cargo que venía desempeñando para el momento en que fui pasada al Registro de Elegibles o a otro cargo de igual jerarquía. 3) El pago de los salarios dejados de percibir desde el día 13 de diciembre de 2002 hasta la fecha en que se ejecute la sentencia, con la reincorporación al cargo, incluyendo los aumentos por Decretos del Ejecutivo Nacional o Convenciones Colectivas. Así como el pago de los montos correspondientes a las vacaciones, bonos vacacionales, bonificación de fin de año, y cualquier otro beneficio o privilegios que acuerde el Ejecutivo Nacional desde el 13/12/2002 (sic), hasta la reincorporación definitiva al cargo…”.
Tal como fue señalado anteriormente, riela al folio cinco (5) del expediente, acto administrativo Nº PR 010-2002 de fecha 14 de noviembre de 2002, emanado de la Comisión Liquidadora de Corpoindustria, mediante el cual se le notificó en fecha 22 de noviembre de 2002 a la parte actora, su remoción del órgano recurrido.
Ahora bien, observa esta Corte que no resulta exigible para la parte actora su reincorporación al cargo “que venía desempeñando para el momento en que fui pasada al Registro de Elegibles o a otro cargo de igual jerarquía”, al evidenciarse de la revisión del escrito libelar que la representación judicial de la parte actora no impugnó el acto administrativo mediante el cual fue removida de su cargo en el Instituto recurrido, limitándose a impugnar el acto de retiro, por lo tanto, resulta Improcedente ordenar la reincorporación de la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia al cargo que venía desempeñando. Así se decide.
Con relación al pago de los sueldos dejados de percibir “…desde el día 13 de diciembre de 2002 hasta la fecha en que se ejecute la sentencia, con la reincorporación al cargo, incluyendo los aumentos por Decretos del Ejecutivo Nacional o Convenciones Colectivas. Así como el pago de los montos correspondientes a las vacaciones, bonos vacacionales, bonificación de fin de año, y cualquier otro beneficio o privilegios que acuerde el Ejecutivo Nacional desde el 13/12/2002 (sic), hasta la reincorporación definitiva al cargo…”, se observa:
Visto que fue declarada por esta Corte la improcedencia de la solicitud realizada por la parte actora consistente en la reincorporación de la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia al cargo que venía desempeñando en el Instituto Nacional para el Desarrollo de la Pequeña y Mediana Industria (INAPYMI), no le es dado a este Órgano Jurisdiccional ordenar el pago de los salarios dejados de percibir y demás conceptos causados desde el 13 de diciembre de 2002, fecha en que fue dictado el acto de retiro, hasta el momento de la reincorporación de la mencionada ciudadana. Así se decide.
No obstante lo anterior, habiéndose otorgado a la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia el lapso de un (1) mes de disponibilidad previsto en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública a los fines de la realización de las respectivas gestiones reubicatorias, esta Corte ORDENA el pago del sueldo correspondiente al mes de disponibilidad sobre la base del sueldo que actualmente corresponda al cargo del cual fue removida la prenombrada ciudadana. Así se decide.
Ahora bien, observa esta Corte que la representación judicial de la parte actora solicitó en su escrito libelar “…4) La indexación judicial, para lo cual solicito al Tribunal que en la sentencia definitiva acuerde la corrección monetaria conforme al índice inflacionario del país. 5) Experticia complementaria del fallo, a los fines de precisar el alcance de los montos exactos que me debe indemnizar el INAPYMI en razón de los daños y perjuicios que me ha ocasionado y por ser la presente materia de orden público…”.
Con relación a la indexación solicitada, se observa lo siguiente:
Siguiendo la jurisprudencia reiterada de esta Corte, se estima que el carácter de relación de empleo público que vincula a la Administración con sus servidores es esencialmente de carácter estatutario y ello no constituye una obligación de valor cuantitativo, debido a que deviene especialmente de la función pública, en consecuencia no le es aplicable el pago por concepto de indexación.
En efecto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, mediante decisión Nº 2593, de fecha 11 de octubre de 2001 (caso: Iris Benedicta Montiel Morales vs Extinta Gobernación del Distrito Federal), precisó lo siguiente:
“…la indexación es aplicable en el ámbito judicial, sin embargo, nuestro ordenamiento jurídico no contempla la aplicación de este método, el cual va dirigido especialmente a las obligaciones de valor…”.
El anterior criterio también ha sido ratificado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo. (Vid. Sentencia Nº 2009-1071, de fecha 17 de junio de 2009, caso: Nicola de Jesús Verónico González).
En virtud de lo anterior, esta Corte declara Improcedente acordar la indexación solicitada por la representación judicial de la parte actora. Así se decide.
Con relación a la experticia complementaria del fallo solicitada, considera esta Corte que los conceptos acordados por este Órgano Jurisdiccional, no resultan de tal complejidad que ameriten que su cálculo sea realizado a través de la señalada experticia, por lo tanto, se declara Improcedente tal solicitud. Así se decide.
En virtud de lo anteriormente expuesto, esta Corte declara PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando Justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1. Su COMPETENCIA para conocer de los recursos de apelación interpuestos en fechas 16 de febrero de 2004 y 18 de febrero de 2004, respectivamente, por el Abogado Carlos Chávez, actuando con el carácter de Apoderado Judicial de la CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA INDUSTRIA (CORPOINDUSTRIA), hoy día, INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA INDUSTRIA (INAPYMI) y por la Abogada Ana Tortolero, actuando con el carácter de Apoderada Judicial de la ciudadana INÉS CELESTE MALDONADO RATIA, contra la sentencia dictada en fecha 11 de febrero de 2004, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, que declaró Parcialmente Con Lugar el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto por la referida ciudadana contra el señalado Instituto.
2. CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto en fecha 16 de febrero de 2004, por la representación judicial del INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LA PEQUEÑA Y MEDIANA INDUSTRIA (INAPYMI).
3. ANULA el fallo apelado.
4. PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto, en consecuencia:
4.1 ORDENA otorgar a la parte actora el lapso de un (1) mes de disponibilidad previsto en el artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública a los fines de la realización de las respectivas gestiones reubicatorias.
4.2 ORDENA el pago del sueldo correspondiente al mes de disponibilidad sobre la base del sueldo que actualmente corresponda al cargo del cual fue removida la ciudadana Inés Celeste Maldonado Ratia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________ ( ) días del mes de _______________de dos mil once (2011). Años 201° de la Independencia y 152° de la Federación.
El Juez Presidente,
ENRIQUE SÁNCHEZ
El Juez Vicepresidente,
EFRÉN NAVARRO
Ponente
La Juez,
MARÍA EUGENIA MATA
La Secretaria,
MARJORIE CABALLERO
EXP. Nº AP42-R-2004-001676
EN/
En Fecha______________________ ( ) de __________________________________ de dos mil once (2011), siendo la (s) _________________ de la ___________________, se publicó y registró la anterior decisión bajo el N° ___________________.
La Secretaria,
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